ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / CUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE SUBSIDIARIEDAD / RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN / FALTA DE COMPETENCIA PARA EL RECONOCIMIENTO PENSIONAL – No se enmarca en ninguna de las causales de nulidad En relación con el presupuesto de la subsidiariedad, la Sala considera que, contrario a lo establecido por el a quo, el mismo sí se cumple porque el recurso extraordinario de revisión no es un mecanismo idóneo para controvertir las sentencias de 23 de julio de 2014 y 12 de marzo de 2020, proferidas por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca y el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “A”, respectivamente.
En efecto, para controvertir providencias judiciales relacionadas con el reconocimiento o reliquidación de prestaciones periódicas el ordenamiento jurídico prevé herramientas de defensa judicial ordinarias a las que puede acudir la UGPP, como lo es el recurso extraordinario de revisión que puede interponerse con fundamento en las causales previstas en el artículo 250 del CPACA, que invocan hechos como la falsedad, el fraude, el error, la aparición de documentos decisivos que hubieren modificado el sentido de la decisión o incluso la violación del debido proceso.
Asimismo, el artículo 20 de la Ley 797 de 2003 prevé la posibilidad de acudir a este mecanismo de defensa judicial ordinario para proteger el patrimonio público, el interés general y el equilibrio financiero del sistema pensional, “[c]uando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso, y b) [c]uando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables”.
(…) En ese marco, la Sala evidencia que el argumento que sustenta la acción de tutela presentada por la UGPP contra las decisiones judiciales objeto de tutela, gravita en que la competencia para el reconocimiento de la pensión de vejez del señor [H.A.C.S.] recae en Colpensiones, lo que no se encuadra en alguna de las causales de procedencia del recurso extraordinario de revisión. Por lo tanto, la UGPP no cuenta con otra herramienta de defensa judicial ordinaria o extraordinaria para controvertir las sentencias de 23 de julio de 2014 y de 12 de marzo de 2020, proferidas por las autoridades judiciales accionadas, por lo que se cumple el presupuesto de la subsidiariedad.
ACCCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / IMPROCEDENCIA POR INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE INMEDIATEZ [E]n relación con el presupuesto de la inmediatez, la Sala considera que las razones expresadas por la UGPP no desvirtúan el argumento en el que se fundamenta la decisión de declarar improcedente la acción de tutela por no cumplir dicho requisito, por lo siguiente: No es posible tener como referente la fecha de ejecutoria de la sentencia objeto de tutela para calcular el presupuesto de la inmediatez, en tanto dado el carácter excepcional de ese mecanismo para la protección pronta y eficaz de los derechos fundamentales vulnerados o amenazados, se estableció este requisito como una condición para acudir al mecanismo constitucional en un término razonable desde que se tuvo conocimiento de la violación o amenaza de los derechos fundamentales, que en el caso de las providencias judiciales ocurre con la notificación de la decisión judicial que se alega como origen de la transgresión ius fundamental.
En efecto, en el caso bajo análisis, la sentencia de 12 de marzo de 2020, proferida por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “A”, se notificó el 11 de noviembre de 2020, y la acción de tutela se radicó el 14 de mayo de 2021, esto es, transcurridos seis (6) meses y tres (3) días, término que desborda el límite establecido jurisprudencialmente por la Sala Plena de esta Corporación y la Corte Constitucional, como lo estableció el juez de tutela de primera instancia. Ahora bien, sobre este aspecto, la accionante se refirió a la sentencia de unificación SU-108 de 2018, respecto de la cual transcribió un aparte que hace referencia a la cosa juzgada de manera descontextualizada y que no expresa una regla de interpretación frente al presupuesto de la inmediatez que resulte vinculante en este caso, en tanto es un argumento empleado para justificar por qué se adecúa la demanda a una acción de tutela contra providencia judicial cuando inicialmente estuvo dirigida contra los actos administrativos que negaron la indexación de la primera mesada pensional.
(…) Aunado a lo anterior tampoco se evidencian las circunstancias en las cuales la Corte Constitucional ha inaplicado el plazo de seis meses fijado por la jurisprudencia de esa Corporación como término razonable para presentar la acción de tutela contra providencias judiciales, y que fueron desarrolladas en las sentencias referidas por la accionante en el escrito de impugnación, como lo es que se trate de un caso de abuso palmario del derecho por vinculación precaria o incremento excesivo de la mesada pensional.
Para la Sala, la sobrecarga laboral en este caso tampoco resulta ser un argumento suficiente para justificar la tardanza en la presentación de la acción de tutela, principalmente porque esta es una afirmación que no se encuentra debidamente acreditada, pues no basta con afirmar que la entidad tiene una carga laboral que excede su capacidad institucional, debe demostrarse para el caso concreto.
Ahora bien, es cierto que las dificultades institucionales han sido circunstancias que han permitido flexibilizar el estudio del requisito de la inmediatez, no obstante, esto se ha presentado en consideración a los problemas estructurales de la extinta Caja Nacional de Previsión Social, Cajanal (hoy UGPP), y las dificultades propias de la transición cuando se creó la UGPP mediante la Ley 1151 de 2007 (art. 156).
Asimismo, resulta importante precisar que la litigiosidad de una entidad y la organización administrativa del área encargada de definir las estrategias de defensa jurídica, no pueden ser un aspecto que lleve a modificar los presupuestos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales que ha fijado la Corte Constitucional, pues no son los jueces lo que tienen que adaptarse a la estructura administrativa de la entidad, sino todo lo contrario, la entidad diseñar una política que se adapte a las formas y a los trámites judiciales previstos en el ordenamiento jurídico.
(…) El hecho de que la orden judicial objeto de reproche constitucional implique el reconocimiento de una obligación de tracto sucesivo y, por lo tanto, la supuesta vulneración de los derechos fundamentales alegada puede mantenerse en el tiempo, no es tampoco una razón que en este caso conlleve la inaplicación del término de seis meses para la presentación de la acción de tutela, pues esta circunstancia debe analizarse en conjunto con otros factores, como lo es la grave afectación de la estabilidad financiera del sistema pensional que ocurre, por ejemplo, cuando se reconoce una pensión a quien no tiene el derecho o en una suma que excede los topes fijados en el ordenamiento jurídico.
CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA Consejera ponente: STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO Bogotá D.C., siete (7) de octubre de dos mil veintiuno (2021) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación número: 11001-03-15-000-2021-02614-01 (AC) Actor: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL -UGPP- Demandado: CONSEJO DE ESTADO, SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN “A” Y TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN “A” Temas: Tutela contra providencia judicial.
Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho para acceder al reconocimiento y pago de la pensión de vejez. Defecto sustantivo y desconocimiento de precedente judicial SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sección Cuarta del Consejo de Estado procede a decidir la impugnación presentada por el actor contra la sentencia de 18 de junio de 2021[1], dictada por la Sección Primera del Consejo de Estado que declaró la improcedencia de la acción de tutela, por no cumplir los presupuestos de la subsidiariedad e inmediatez.
I.
ANTECEDENTES 1. Hechos La entidad accionante relató que en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho el señor Humberto Arturo Castellanos Sotelo demandó a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (en adelante UGPP), con el objeto de que se ordenara el reconocimiento y pago de la pensión de vejez con fundamento en la Ley 33 de 1985, incluyendo todos los factores devengados durante el último año de servicio.
Afirmó que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “A”, mediante sentencia de 23 de julio de 2014, declaró la nulidad de los actos administrativos expedidos por la UGPP en los que se negó el reconocimiento y pago de la pensión de vejez solicitado por el señor Castellanos Sotelo y, en consecuencia, ordenó a la entidad reconocer dicha prestación teniendo en cuenta los factores salariales devengados en el último año de servicio.
La UGPP presentó recurso de apelación, en el que adujo que constituye un error ordenarle reconocer la pensión de vejez reconocida en favor del demandante, en tanto esa es una obligación que le corresponde asumir a Colpensiones, teniendo en cuenta que el afiliado se trasladó de manera voluntaria al Instituto de Seguros Sociales antes de adquirir estatus pensional.
También controvirtió que se ordenara liquidar la pensión de vejez conforme con el 75% de todos los factores devengados en el último año de servicio. En segunda instancia, la Sección Segunda, Subsección “A” del Consejo de Estado mediante sentencia de 12 de marzo de 2020, modificó la decisión recurrida en lo pertinente al monto de la pensión, en tanto dispuso que el mismo debería calcularse conforme con el 75% del promedio de los salarios devengados en los últimos diez años de servicio, y la confirmó en lo demás. Por último, expresó que “la obligación impuesta a la extinta CAJANAL EICE EN LIQUIDACIÓN fue trasladada a la UGPP, por lo cual, esta Unidad en la actualidad está a cargo de reportar mes a mes al FOPEP el pago de las mesadas pensionales que originalmente estuvieron a cargo de dicha entidad”. 2.
Fundamentos de la acción La UGPP presentó acción de tutela contra el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “A” y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “A”, con el objeto de que se amparen los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia, así como el principio de sostenibilidad financiera del sistema pensional, los cuales consideró vulnerados con la decisión que ordenó a esa entidad el reconocimiento y pago de la pensión de vejez en favor del señor Humberto Arturo Castellanos Sotelo, cuando la entidad que tiene a cargo dicha prestación pensional es Colpensiones.
Concretamente, alegó los siguientes defectos: • Defecto sustantivo, por la interpretación errada del artículo 6 del Decreto 813 de 1994. Adujo que conforme con ese precepto y teniendo en cuenta que el beneficiario del derecho pensional adquirió el estatus jurídico de pensionado en el año 2008, cuando se encontraba afiliado a Colpensiones, régimen al que se trasladó voluntariamente antes de la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993 -3 de mayo de 1993-, es a dicha entidad a la que le corresponde reconocer y pagar la pensión de vejez.
También acusó a la autoridad judicial accionada de dar un alcance que no tiene al Decreto 2527 de 2000, que definió la competencia de los fondos de pensiones públicos para el reconocimiento pensional al momento de la entrada en vigor de la Ley 100 de 1993, los cuales no se acreditan en el caso analizado por las autoridades judiciales accionadas.
Al respecto, expresó lo siguiente: “CAJANAL tiene efectivamente la competencia para el reconocimiento pensional de TODA LA POBLACIÓN AFILIADA al momento de la entrada en vigor de la Ley 100 de 1993, estos serían todos los afiliados al 1 de abril de 1994, condición que no es acreditada por el señor HUMBERTO ARTURO CASTELLANOS SOTELO quien se trasladó voluntariamente al ISS desde el 03 de mayo de 1993, es decir, que a la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993 no se encontraba afiliado a CAJANAL, razón por la cual es el ISS hoy COLPENSIONES la entidad competente para el reconocimiento de la pensión del causante.
Al no cumplirse la primera condición del artículo 1 del Decreto 2527 de 2000, esto es que el causante se encontrara afiliado a CAJANAL al 1 de abril de 1994, no es posible efectuar una aplicación aislada de la regla contemplada en el numeral 3 del artículo 1 de este decreto, que señala que las CAJAS o FONDOS PÚBLICOS reconocerán las pensiones de aquellas personas quienes cumplieron los 20 años de cotización antes de la entrada [en] vigencia de la Ley 100 de 1993; sin embargo, los despachos accionados realizaron una interpretación errada del artículo 1 del Decreto 2527 de 2000 y omitieron validar el cumplimiento de la regla general o condición de esta norma para poder aplicar la regla específica del numeral 3, lo que demuestra la vía de hecho por defecto sustantivo al realizar una interpretación errada de la norma”.
También señaló que constituye un error aplicar las normas que regulan situaciones de traslados forzosos que se produjeron en el marco de la liquidación de Cajanal, “para determinar la competencia administrativa en el reconocimiento de la pensión de vejez en favor del señor Humberto Arturo Castellanos Sotelo, en tanto, aquél se vinculó voluntariamente al ISS en el año 1993 por lo que las normas que determinan la competencia en el reconocimiento son los Decretos 813 de 1994 (art. 6) y 2527 de 2000”. • Desconocimiento del precedente judicial, en tanto al ordenarse a la UGPP el reconocimiento de la pensión de vejez y no a Colpensiones, las autoridades judiciales accionadas desconocieron decisiones emanadas de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado que han resuelto conflictos administrativos de competencia, tales como: (i) de 20 de noviembre de 2014 (radicado 2014-00228-00), (ii) de 10 de noviembre de 2015 (radicado 2015-00121-00), (iii) de 18 de mayo de 2016 (radicado 2016-00042-00), (iv) de 8 de junio de 2016 (radicado 2016-00048-00), (v) de 8 de junio de 2016 (radicado 2016-00071-00), (vi) de 28 de junio de 2016 (radicado 2016-00076-00) y (vii) de 18 de julio de 2016 (radicado 2016-00206-00).
Al respecto, de manera general señaló que a través de esas decisiones se fijaron las reglas generales de competencia de la UGPP y Colpensiones y se estableció, a juicio de la entidad accionante, que cuando el afiliado se hubiere trasladado voluntariamente al ISS hoy Colpensiones, corresponde a esa entidad resolver las peticiones pensionales formuladas por aquél. Del mismo modo, alegó que la decisión objeto de reproche constitucional causa un grave perjuicio al erario porque se ordena el pago de la pensión de vejez y un retroactivo, sin que la entidad sea competente para tal efecto. 3.
Pretensiones En el escrito de tutela se formularon las siguientes: “PRINCIPALES Primero. Conforme a lo anterior, solicito de manera respetuosa, sean AMPARADOS los derechos fundamentales deprecados por la UGPP, vulnerados por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN A Y EL CONSEJO DE ESTADO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN A, por el evidente detrimento del erario que se generó con los fallos impartidos en razón a la orden de reconocer una prestación [pensional] sin que esta entidad sea la competente para ello.
Segundo. Como consecuencia de lo anterior: a- Se DEJE sin efectos la sentencia proferida por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN A Y EL CONSEJO DE ESTADO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN A del 23 de julio de 2014 y 12 de marzo de 2020, dentro del proceso contencioso administrativo No. 25000234200020120202100, en donde se ordenó que es la UGPP y no CAJANAL la competente para el reconocimiento pensional del señor HUMBERTO ARTURO CASTELLANOS SOTELO, pasando por alto el precedente jurisprudencial y dando una interpretación errada a los Decretos 813 de 1994 y 2527 de 2000. b- Se ORDENE al CONSEJO DE ESTADO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN a dictar nueva sentencia ajustada a derecho, esto es, revocando en todas sus partes la sentencia de primera instancia proferida por TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA y en su lugar ordenar que es COLPENSIONES la entidad competente para el reconocimiento y pago de la pensión del señor HUMBERTO ARTURO CASTELLANOS SOTELO.
SUBSIDIARIAS En caso de que esa H. Magistratura no acceda a lo anterior en razón a no estar superado el requisito de subsidiariedad solicitamos:
PRIMERO. Sean amparados TRANSITORIAMENTE los derechos fundamentales de la UGPP vulnerados por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN A Y EL CONSEJO DE ESTADO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN A.
SEGUNDO. Como consecuencia de lo anterior se SUSPENDA de manera transitoria y hasta tanto se resuelva el recurso extraordinario de revisión que se iniciaría en virtud de su orden tutelar, a las providencias del TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN A Y EL CONSEJO DE ESTADO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN A, del 23 de julio de 2014 y 12 de marzo de 2020, dictadas dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho radicado 25000234200020120202100”. 4.
Pruebas relevantes Obra en el expediente copia de la sentencia de 12 de marzo de 2020, emanada de la Sección Segunda, Subsección “A” del Consejo de Estado. Del mismo modo, fue allegada copia digital del expediente No. 25000-23-42-000-2012- 02021-01 correspondiente al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, actor: Humberto Arturo Castellanos Sotelo. 5.
Trámite procesal Por auto de 18 de mayo de 2021, la Sección Primera del Consejo de Estado admitió la acción de tutela y ordenó notificar a la parte demandante y a las autoridades judiciales accionadas. Asimismo, como terceros interesados, al señor Humberto Arturo Castellanos Sotelo y a la Administradora Colombiana de Pensiones -Colpensiones-.
Del mismo modo, solicitó que se remitiera copia en archivo digital o físico del expediente correspondiente al proceso de nulidad y restablecimiento del derecho promovido por el accionante, expediente No. 25000-23-42-000-2012- 02021-01, correspondiente al proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, demandante: Humberto Arturo Castellanos Sotelo. 6.
Oposición 6.1. Respuesta de la Sección Segunda, Subsección “A” del Consejo de Estado El Consejero Ponente de la decisión objeto de reproche constitucional solicitó que se nieguen las pretensiones de la acción de tutela, al considerar que en la providencia objetada se aplicó la normativa y la jurisprudencia vigente sobre la competencia para reconocer la pensión de vejez en favor del señor Humberto Arturo Castellanos Sotelo, en virtud de lo dispuesto en el literal a, artículo 6 del Decreto 813 de 1994 y el numeral 3, artículo 1 del Decreto 2527 de 2000, a partir de los cuales fue posible evidenciar que a la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993, el afiliado ya tenía 20 años de servicio en el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, dado que ingresó a laborar el 16 de enero de 1972, y todas sus cotizaciones fueron efectuadas a CAJANAL (hoy UGPP), por lo que la prestación pensional debía ser reconocida por dicha entidad.
Explicó que se evidenció que el beneficiario de la prestación pensional se trasladó al extinto ISS (hoy Colpensiones), sin embargo, dicha situación no afectó la aplicación de la regla señalada en el Decreto 2527 de 2000, teniendo en cuenta que para el 1 de enero de 1992 ya contaba con 20 años de servicio. También destacó que la acción de tutela es improcedente porque la accionante acude a ella como una instancia adicional, con el fin de manifestar la inconformidad con la decisión adoptada por el juez natural y revivir la discusión probatoria.
Por último, señaló que no se causó una afectación al erario toda vez que los recursos para el pago de la pensión en favor del señor Castellanos Sotelo, independientemente de la entidad, proceden del fondo común de naturaleza pública” regulado en el artículo 32 de la Ley 100 de 1993. 6.2. Respuesta del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “A” El Magistrado ponente de la decisión objetada pidió que se declare improcedente la acción de tutela por no cumplir el requisito de inmediatez, toda vez que la providencia del 12 de marzo de 2020, emanada del Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “A”, fue notificada el 11 de noviembre del mismo año y la demanda de tutela fue radicada el 14 de mayo de 2021, esto es, seis meses después. Asimismo, manifestó que la improcedencia deviene de que se ataca el criterio interpretativo del juez, lo que desconoce el principio de autonomía e independencia funcional de los jueces consagrado en los artículos 228 y 230 de la Constitución Política. 6.3.
Respuesta de la Administradora Colombiana de Pensiones, Colpensiones La Directora (A) de Acciones Constitucionales de la entidad pidió que se declare improcedente la acción de tutela, al considerar que no se vulneraron los derechos fundamentales invocados por la accionante. Afirmó que revisado el expediente administrativo correspondiente al señor Humberto Arturo Castellanos Sotelo, se constató que para el 1 de abril de 1994 cuando entró en vigencia la Ley 100 de 1993, ya había cumplido 20 años de cotizaciones a Cajanal por lo que era aplicable el numeral 3° del Decreto 2527 de 2000, que establece que los fondos de pensiones públicas continuarán reconociendo las prestaciones pensionales, entre otros eventos, cuando “los empleados públicos y trabajadores oficiales que a la fecha de entrada en vigencia del sistema, a nivel nacional o territorial según el caso, hubieren cumplido veinte años de servicio o contaren con las cotizaciones requeridas en la misma entidad, caja o fondo público, aunque a la fecha de solicitud de la pensión estén o no afiliados al sistema general de pensiones.
Dicha norma también señala que igual proceder podrán seguir las entidades a las cuales corresponda el reconocimiento de pensiones antes de la entrada en vigencia del Sistema General de Pensiones”. Del mismo modo, señaló que decidir de fondo las pretensiones de la acción de tutela conllevaría invadir la órbita del juez ordinario que tuvo acceso al expediente y el tiempo necesario para adoptar una decisión de fondo, a lo que agregó que no se acreditó la vulneración de los derechos fundamentales invocados. 7.
Sentencia de tutela impugnada Mediante sentencia de 18 de junio de 2021, la Sección Primera del Consejo de Estado declaró improcedente la acción de tutela, al considerar que no se cumplieron los presupuestos de la inmediatez y subsidiariedad. En relación con el primero, advirtió que la sentencia de segunda instancia fue notificada electrónicamente el 11 de noviembre de 2020, mientras que la acción de tutela fue radicada el 14 de mayo de 2021, esto es, transcurridos seis (6) meses y tres (3) días, y sin que se hubiesen expresado las razones para justificar la tardanza.
Asimismo, advirtió que siendo la parte actora una entidad pública que cuenta con los recursos y el personal idóneo para presentar la acción de tutela, el análisis del presupuesto de la inmediatez es más estricto y riguroso tal como lo expresó la Corte Constitucional en la Sentencia SU-037 de 2019. Precisó que en la Sentencia SU-354 de 2017, la Corte Constitucional además de reiterar la importancia del requisito de la inmediatez en la acción de tutela contra providencias judiciales, exceptúo el término de seis meses que la jurisprudencia ha establecido como plazo razonable teniendo en cuenta que se acreditó la existencia de un hecho relevante que justificaba la tardanza en la interposición oportuna de la acción de tutela, sin embargo, consideró que ello no se evidenció en el caso bajo análisis.
Finalmente, en torno al presupuesto de la subsidiariedad precisó que la accionante tiene a su disposición el recurso extraordinario de revisión en virtud del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, en concordancia con el artículo 251 de CPACA, para controvertir lo decidido en las sentencias accionadas. 8. Escrito de impugnación Dentro del término previsto en el artículo 31 del Decreto 2591 de 1991, la entidad accionante impugnó el fallo de primera instancia y pidió que se revocara, con sustento en los siguientes argumentos: En relación con el presupuesto de la inmediatez manifestó que no se aplicó rigurosamente la Sentencia SU-037 de 2019, particularmente en lo que tiene que ver con (i) el momento desde que se contabiliza este presupuesto y (ii) que el plazo de seis meses no es exclusivo.
Respecto del primer supuesto, manifestó que en la Sentencia SU-108 de 2018, la Corte Constitucional ha establecido como requisito para promover una acción de tutela contra providencia judicial, que la misma se encuentre ejecutoriada porque desde ese momento se torna de obligatorio cumplimiento. Por lo tanto, a su juicio, la fecha que debe tomarse como referente para el estudio de este presupuesto es el 17 de noviembre de 2020, no desde el día siguiente a la notificación de la sentencia de 12 de marzo de 2020.
En relación con el segundo supuesto, señaló que debe considerarse que la acción de tutela se interpuso con el objeto de encontrar una protección constitucional frente a la grave afectación al erario y que la carga de trabajo al interior de la entidad en materia de defensa judicial de los intereses de la entidad en los ámbitos del derecho contencioso administrativo y laboral y las actividades que deben desarrollarse para determinar la estrategia de defensa, impidió la presentación de la acción de tutela en un plazo inferior a seis meses.
Del mismo modo, afirmó que se deben aplicar criterios de flexibilización a los que se ha acudido en materia pensional, en tanto la amenaza de los derechos fundamentales se mantiene en el tiempo porque se tratan de prestaciones periódicas. Al respecto, efectuó una transcripción de apartes de las sentencias SU-115 de 2018, T-360 de 2018, T-034 de 2018, T-039 de 2018, SU-631 de 2017, SU-395 de 2017, T-060 de 2016, SU-427 de 2016, T-546 de 2014, T-581 de 2015, T-951 de 2013, T-033 de 2010, T-158 de 2006, proferidas de la Corte Constitucional, y elaboró un listado de sentencias dictadas por el Consejo de Estado en las que se declaró cumplido el requisito de la inmediatez en casos donde se presentaron las acciones de tutela en un término superior a los seis meses.
Finalmente, señaló que conforme el Decreto 2591 de 1991 la acción de tutela no tiene un término de caducidad o de prescripción, razón por la cual la misma puede formularse, en su criterio, en cualquier momento mientras los derechos fundamentales se encuentren vulnerados o amenazados. En relación con el presupuesto de la subsidiariedad expresó que si bien es cierto la entidad tiene a su disposición el recurso extraordinario de revisión que establece el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, para controvertir la decisión objeto de tutela, dicho mecanismo no es idóneo para proteger el erario y evitar un perjuicio irremediable que se origina por la orden de reconocer y pagar una pensión, así como un retroactivo que le corresponde a Colpensiones y no a la UGPP, desconociendo “el precedente jurisprudencial del Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil” y los Decretos 813 de 1994 y 2527 de 2000.
Lo anterior, en razón a que ese medio de defensa extraordinario no admite medidas provisionales, por lo que aun cuando la entidad lo interponga deberá cumplir la decisión judicial cuestionada. Finalmente, reiteró los argumentos expuestos en la acción de tutela en relación con el defecto sustantivo por la aplicación indebida de los Decretos 813 de 1994 y 2527 de 2000 y el desconocimiento del precedente judicial en virtud del cual en aquellos eventos en que el servidor público se trasladó voluntariamente al ISS, corresponde a Colpensiones resolver de fondo las solicitudes de reconocimiento pensional.
II. CONSIDERACIONES DE LA SALA 1. Competencia De conformidad con lo previsto en los artículos 86 de la Constitución Política, 29 del Decreto 2591 de 1991 y 25 del Reglamento Interno (Acuerdo 080 de 2019), la Sección Cuarta del Consejo de Estado es competente para decidir la presente impugnación. 2. Planteamiento del problema jurídico Corresponde a la Sala, en los términos del escrito de impugnación, determinar si debe confirmar la sentencia de 18 de junio de 2021, emanada de la Sección Primera del Consejo de Estado que declaró improcedente la acción de tutela por no cumplir los presupuestos de la subsidiariedad e inmediatez, o si por el contrario, debe accederse a la protección constitucional solicitada por la UGPP, por cuanto las autoridades judiciales vulneraron los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia, al ordenar el reconocimiento y pago la pensión de vejez en favor del señor Humberto Arturo Castellanos Sotelo cuando, en su criterio, esa prestación está a cargo de Colpensiones, incurriendo en defecto sustantivo y desconocimiento de precedente judicial. 3.
Procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencias judiciales El artículo 86 de la Constitución Política señala que toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, “cuando quiera que estos resulten vulnerados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública”, mandato que materializa las obligaciones internacionales contenidas en los artículos 25 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos[2] y 2.3 literal a) del Pacto de Derechos Civiles y Políticos[3], instrumentos que hacen parte de la legislación interna en virtud del bloque de constitucionalidad (art. 93 de la Carta).
Esta Corporación judicial en la sentencia de unificación emanada de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo el 31 de julio de 2012[4], acogió la tesis de admitir la procedencia excepcionalísima de la solicitud de tutela contra providencias judiciales, cuando se advierta una manifiesta vulneración iusfundamental. Más adelante, la misma Sala en sentencia de unificación del 5 de agosto de 2014[5], precisó el ámbito de aplicación de la acción de tutela contra providencias judiciales, lo que llevó a concluir que su procedencia se debe predicar, también, respecto “de sus máximos tribunales”, en tanto se trata de autoridades públicas que “pueden eventualmente vulnerar los derechos fundamentales de personas”.
En la misma decisión, el Consejo de Estado acogió las condiciones de aplicación que sistematizó la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 2005[6]. Los requisitos generales de procedencia que deben ser verificados, son: (i) Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional; (ii) Que se hayan agotado todos los medios -ordinarios y extraordinarios- de defensa judicial al alcance de la persona afectada;
(iii) Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se hubiere interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración (…); (iv) Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora (…);
(v) Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible (…) y (vi) Que no se trate de sentencias de tutela. Ahora bien, los requisitos específicos de procedencia que ha precisado la jurisprudencia constitucional en la misma sentencia C-590 de 2005, son los siguientes: (i) Defecto orgánico[7];
(ii) Defecto procedimental absoluto[8]; (iii) Defecto fáctico[9]; (iv) Defecto material o sustantivo[10]; (v) Error inducido[11]; (vi) Decisión sin motivación[12]; (vii) Desconocimiento del precedente[13] y (viii) Violación directa de la Constitución. Al juez de tutela le corresponde verificar el cumplimiento estricto de todos los requisitos generales de procedencia, de tal modo que una vez superado ese examen formal pueda constatar si se configura, por lo menos, uno de los defectos arriba mencionados, siempre y cuando, en principio, hayan sido alegados por el interesado.
Estos presupuestos han sido acogidos en reiterada jurisprudencia del Tribunal Supremo de lo Contencioso Administrativo[14] y de la Corte Constitucional[15]. En definitiva, la acción de tutela contra providencias judiciales, como mecanismo excepcional, se justifica en el carácter prevalente que se debe dar a la cosa juzgada y a los principios constitucionales de autonomía e independencia del juez natural, atributos que debe tener en consideración el juez constitucional al momento de estudiar la constitucionalidad de cualquier fallo. 4.
Estudio y solución del caso concreto 4.1. La Sección Primera del Consejo de Estado declaró improcedente la acción de tutela, bajo el argumento de que no se cumplieron los requisitos de inmediatez y subsidiariedad. En relación con el primero, evidenció que la sentencia de 12 de marzo de 2020, dictada por la Sección Segunda, Subsección “A” del Consejo de Estado, fue notificada el 11 de noviembre de 2020 y la acción de tutela se radicó el 14 de mayo de 2021, esto es, transcurridos seis (6) meses y tres (3) días.
Respecto del segundo, el a quo consideró que la UGPP tiene a su disposición el recurso extraordinario de revisión previsto en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003 y en el artículo 250 del CPACA, para controvertir las sentencias de 23 de julio de 2014 y de 12 de marzo de 2020, proferidas por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca y el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “A”, en su orden.
En la impugnación, la entidad accionante consideró que debe aplicarse un criterio más flexible en el análisis del presupuesto de la inmediatez teniendo en cuenta las siguientes circunstancias: (i) el requisito de la inmediatez debe contabilizarse a partir de la fecha en que quedó ejecutoriada la sentencia de segunda instancia, esto es, 17 de noviembre de 2020;
(ii) la acción de tutela se promovió con el propósito de proteger el erario; (iii) la entidad presenta una sobrecarga en materia de defensa jurídica que le impidió acudir en el plazo de los seis meses y (iv) se trata de una prestación pensional de tracto sucesivo, por lo que la vulneración de los derechos fundamentales se mantiene en el tiempo.
Del mismo modo, indicó que si bien tiene a su disposición el recurso extraordinario de revisión para controvertir la decisión objeto de tutela, ese mecanismo no es idóneo para proteger de manera efectiva los derechos fundamentales invocados, en tanto no prevé la posibilidad de solicitar medidas cautelares ni es posible suspender el cumplimiento de la orden de reconocimiento pensional, lo que causa una grave afectación al erario y a la sostenibilidad del sistema pensional. 4.2.
En relación con el presupuesto de la subsidiariedad, la Sala considera que, contrario a lo establecido por el a quo, el mismo sí se cumple porque el recurso extraordinario de revisión no es un mecanismo idóneo para controvertir las sentencias de 23 de julio de 2014 y 12 de marzo de 2020, proferidas por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca y el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “A”, respectivamente.
En efecto, para controvertir providencias judiciales relacionadas con el reconocimiento o reliquidación de prestaciones periódicas el ordenamiento jurídico prevé herramientas de defensa judicial ordinarias a las que puede acudir la UGPP[16], como lo es el recurso extraordinario de revisión que puede interponerse con fundamento en las causales previstas en el artículo 250 del CPACA, que invocan hechos como la falsedad, el fraude, el error, la aparición de documentos decisivos que hubieren modificado el sentido de la decisión o incluso la violación del debido proceso.
Asimismo, el artículo 20 de la Ley 797 de 2003 prevé la posibilidad de acudir a este mecanismo de defensa judicial ordinario para proteger el patrimonio público, el interés general y el equilibrio financiero del sistema pensional, “[c]uando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso, y b) [c]uando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables”.
También, el Acto Legislativo 01 de 2005, que adicionó el artículo 48 de la Constitución Política y estableció que la ley definiría un procedimiento breve para la revisión de las pensiones reconocidas (i) con abuso del derecho o (ii) sin el cumplimiento de los requisitos establecidos en la ley o en las convenciones y laudos arbitrales válidamente celebrados, es decir, con fraude a la ley.
En ese marco, la Sala evidencia que el argumento que sustenta la acción de tutela presentada por la UGPP contra las decisiones judiciales objeto de tutela, gravita en que la competencia para el reconocimiento de la pensión de vejez del señor Humberto Arturo Castellanos Sotelo recae en Colpensiones, lo que no se encuadra en alguna de las causales de procedencia del recurso extraordinario de revisión. Por lo tanto, la UGPP no cuenta con otra herramienta de defensa judicial ordinaria o extraordinaria para controvertir las sentencias de 23 de julio de 2014 y de 12 de marzo de 2020, proferidas por las autoridades judiciales accionadas, por lo que se cumple el presupuesto de la subsidiariedad. 4.3.
No obstante, en relación con el presupuesto de la inmediatez, la Sala considera que las razones expresadas por la UGPP no desvirtúan el argumento en el que se fundamenta la decisión de declarar improcedente la acción de tutela por no cumplir dicho requisito, por lo siguiente: 4.3.1. No es posible tener como referente la fecha de ejecutoria de la sentencia objeto de tutela para calcular el presupuesto de la inmediatez, en tanto dado el carácter excepcional de ese mecanismo para la protección pronta y eficaz de los derechos fundamentales vulnerados o amenazados, se estableció este requisito como una condición para acudir al mecanismo constitucional en un término razonable desde que se tuvo conocimiento de la violación o amenaza de los derechos fundamentales, que en el caso de las providencias judiciales ocurre con la notificación de la decisión judicial que se alega como origen de la transgresión ius fundamental.
En efecto, en el caso bajo análisis, la sentencia de 12 de marzo de 2020, proferida por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “A”, se notificó el 11 de noviembre de 2020, y la acción de tutela se radicó el 14 de mayo de 2021, esto es, transcurridos seis (6) meses y tres (3) días, término que desborda el límite establecido jurisprudencialmente por la Sala Plena de esta Corporación y la Corte Constitucional, como lo estableció el juez de tutela de primera instancia. Ahora bien, sobre este aspecto, la accionante se refirió a la sentencia de unificación SU-108 de 2018[17], respecto de la cual transcribió un aparte que hace referencia a la cosa juzgada de manera descontextualizada y que no expresa una regla de interpretación frente al presupuesto de la inmediatez que resulte vinculante en este caso, en tanto es un argumento empleado para justificar por qué se adecúa la demanda a una acción de tutela contra providencia judicial cuando inicialmente estuvo dirigida contra los actos administrativos que negaron la indexación de la primera mesada pensional. 4.3.2.
La afirmación en torno a que con el reconocimiento y pago de la pensión de vejez en favor del señor Humberto Arturo Castellanos Sotelo se afectan gravemente “los ingresos y recursos del sistema de seguridad social y perjudica la estabilidad financiera de la entidad administradora”, la Sala observa que lo que reprocha la accionante es que se hubiese dado la orden a la UGPP y no a Colpensiones de reconocer y pagar la pensión de vejez en favor del afiliado, sin que de ahí se avizore de qué manera esa circunstancia pueda llegar a afectar de manera grave la estabilidad financiera de la entidad, máxime cuando del monto de la pensión de acuerdo con las pretensiones de la demanda es de $1.349.697 y un retroactivo equivalente a $43.646.162.
Aunado a lo anterior tampoco se evidencian las circunstancias en las cuales la Corte Constitucional ha inaplicado el plazo de seis meses fijado por la jurisprudencia de esa Corporación como término razonable para presentar la acción de tutela contra providencias judiciales, y que fueron desarrolladas en las sentencias referidas por la accionante en el escrito de impugnación, como lo es que se trate de un caso de abuso palmario del derecho por vinculación precaria o incremento excesivo de la mesada pensional[18]. 4.3.3.
Para la Sala, la sobrecarga laboral en este caso tampoco resulta ser un argumento suficiente para justificar la tardanza en la presentación de la acción de tutela, principalmente porque esta es una afirmación que no se encuentra debidamente acreditada, pues no basta con afirmar que la entidad tiene una carga laboral que excede su capacidad institucional, debe demostrarse para el caso concreto.
Ahora bien, es cierto que las dificultades institucionales han sido circunstancias que han permitido flexibilizar el estudio del requisito de la inmediatez, no obstante, esto se ha presentado en consideración a los problemas estructurales de la extinta Caja Nacional de Previsión Social, Cajanal (hoy UGPP), y las dificultades propias de la transición cuando se creó la UGPP mediante la Ley 1151 de 2007 (art. 156).
Asimismo, resulta importante precisar que la litigiosidad de una entidad y la organización administrativa del área encargada de definir las estrategias de defensa jurídica, no pueden ser un aspecto que lleve a modificar los presupuestos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales que ha fijado la Corte Constitucional, pues no son los jueces lo que tienen que adaptarse a la estructura administrativa de la entidad, sino todo lo contrario, la entidad diseñar una política que se adapte a las formas y a los trámites judiciales previstos en el ordenamiento jurídico.
En este sentido, en la sentencia T-519 de 2020[19], la Corte Constitucional se pronunció frente a la justificación de la tardanza en la presentación de la acción de tutela relacionada con los problemas administrativos de la extinta Cajanal y la carga excesiva de trabajo, indicando que esa circunstancia ya no constituye una razón válida para tal efecto.
En ese sentido señaló lo siguiente: “Finalmente, la entidad accionante no puso de presente razones que justifiquen de modo razonable su inactividad en el caso concreto. A juicio de esta Corporación, no demostró por qué siete años después de haber asumido las funciones de CAJANAL y más de tres desde que recibió la última entidad, sigue estando imposibilitada para ejercer prontamente el amparo constitucional.
La UGPP se limitó a señalar que, de manera general, sus deberes y cargas le impiden ejercer oportunamente los recursos y acciones consagradas en el ordenamiento procesal. Sin embargo, tal justificación ya no es de recibo, pues el paso del tiempo le obliga a tener que adoptar las políticas necesarias para cumplir sus funciones de manera eficiente, oportuna y ajustada a los términos de ley, sin que pueda plantearse ad infinitum un régimen especial a su favor, que, como se ha explicado, solo puede ser validado en casos concretos y con carácter exceptivo” (negrillas por fuera del texto original). 4.3.4.
El hecho de que la orden judicial objeto de reproche constitucional implique el reconocimiento de una obligación de tracto sucesivo y, por lo tanto, la supuesta vulneración de los derechos fundamentales alegada puede mantenerse en el tiempo, no es tampoco una razón que en este caso conlleve la inaplicación del término de seis meses para la presentación de la acción de tutela, pues esta circunstancia debe analizarse en conjunto con otros factores, como lo es la grave afectación de la estabilidad financiera del sistema pensional que ocurre, por ejemplo, cuando se reconoce una pensión a quien no tiene el derecho o en una suma que excede los topes fijados en el ordenamiento jurídico.
No obstante, del debate propuesto en la acción de tutela, esto es, que se hubiese ordenado a la UGPP y no a Colpensiones el pago de la pensión de vejez reconocida en favor del señor Humberto Arturo Castellanos Sotelo, no es posible advertir de qué manera ese pago continuo podría afectar el erario, máxime que, como lo explicó la Sección Segunda, Subsección “A” del Consejo de Estado en la contestación de la demanda, independientemente de la entidad que pague la pensión (UGPP o Colpensiones), los recursos provienen del fondo común de naturaleza pública regulado en el artículo 32 de la Ley 100 de 1993[20].
De esta manera, quedan desvirtuados los argumentos expuestos por la UGPP en el escrito de impugnación en relación con el cumplimiento del requisito de la inmediatez, razón por la cual la Sala confirmará la sentencia de 18 de junio de 2021, proferida por la Sección Primera del Consejo de Estado, que declaró la improcedencia de la acción de tutela, por las razones aquí expuestas.
III. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Sección Cuarta del Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,
RESUELVE
Primero.- CONFÍRMASE la sentencia de 18 de junio de 2021 proferida por la Sección Primera del Consejo de Estado, por las razones aquí expuestas. Segundo.-
NOTIFÍQUESE esta decisión por el medio más eficaz y expedito posible, como lo dispone el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991. Tercero.- PUBLÍQUESE esta providencia en la página web del Consejo de Estado. Cuarto.- REMÍTASE el expediente de tutela a la Corte Constitucional para que surta el trámite de eventual revisión previsto en el artículo 86 de la Constitución Política.
Notifíquese y cúmplase. Esta sentencia fue discutida y aprobada en la sesión de la fecha. (Firmado electrónicamente) MILTON CHAVES GARCÍA Presidente de la Sección Ausente con permiso (Firmado electrónicamente) STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO Consejera (Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO Consejera (Firmado electrónicamente) JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ Consejero ----------------------- [1] El expediente ingresó al despacho para fallo el 13 de julio de 2021. [2] Aprobada por medio de la Ley 16 de 1972. [3] Aprobado por medio de la Ley 74 de 1968. [4] Expediente Nº 2009-01328-01, C. P. María Elizabeth García González. [5] Expediente Nº 2012-02201-01, C. P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. [6] M. P. Jaime Córdoba Triviño. [7] Se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada carece, absolutamente, de competencia para ello. [8] Que se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido. [9] Que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión. [10] Como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión. [11] Que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales. [12] Que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional. [13] Se presenta cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance.
En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado. [14] Cfr., Sentencia del 7 de diciembre de 2016, C. P. Stella Jeannette Carvajal Basto (exp. 2016 00134-01), Sentencia del 7 de diciembre de 2016, C. P. Carlos Enrique Moreno Rubio (exp.
Nº 2016-02213-01), Sentencia del 24 de noviembre de 2016, C. P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez (exp. Nº 2016- 02568-01, Sentencia del 27 de noviembre de 2016, C. P. Roberto Augusto Serrato Valdés, entre otras. [15] Cfr., Sentencias SU-556 de 2016, M. P. María Victoria Calle Correa, SU- 542 de 2016, M. P. Gloria Stella Ortiz Delgado, SU-490 de 2016, M. P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, SU-659 de 2015, M. P. Alberto Rojas Ríos y SU-874 de 2014, M. P. Martha Victoria Sáchica Méndez, entre otras. [16] El Gobierno Nacional, con fundamento en el ordinal 6º del artículo 6º del Decreto 5021 de 2009 (arts. 9, 10, 11), delegó como función de la UGPP la de adelantar o asumir, cuando haya lugar, las acciones previstas en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003. [17] M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado [18] Al respecto ver sentencia SU-115 de 2018, M.P. Carlos Bernal Pulido. [19] M.P. Alejandro Linares Cantillo. [20] “ARTÍCULO 32.
CARACTERÍSTICAS. El Régimen de Prima Media con Prestación Definida tendrá las siguientes características: (…) Los aportes de los afiliados y sus rendimientos, constituyen un fondo común de naturaleza pública, que garantiza el pago de las prestaciones de quienes tengan la calidad de pensionados en cada vigencia, los respectivos gastos de administración y la constitución de reservas de acuerdo con lo dispuesto en la presente Ley”.