RECONOCIMIENTO DE LA PENSIÓN DE SOBREVIVIENTES POR MUERTE DE SUBOFICIAL DEL EJÉRCITO EN SIMPLE ACTIVIDAD EN FAVOR DE CÓNYUGE SOBREVIVIENTE – Improcedencia / PENSIÓN DE SOBREVIVIENTES – Causación / PENSIÓN DE SOBREVIVIENTES – Ley aplicable / APLICACIÓN DEL SISTEMA GENERAL DE SEGURIDAD SOCIAL EN PENSIONES – Improcedencia / SISTEMA GENERAL DE SEGURIDAD SOCIAL EN PENSIONES POR FAVORABILIDAD – Solo cobija las situaciones que se consoliden al amparo de su vigencia El derecho pensional por muerte se causa a partir de la fecha del fallecimiento, por tanto, la norma que rige la prestación por muerte en actividad (pensión de sobrevivientes) es la que se encontraba en vigor para tal fecha.
En ese sentido, dado que el deceso del sargento segundo Páez Velásquez sucedió el 16 de marzo de 1987, en el presente asunto la disposición aplicable es el Decreto 2062 de 1984; en consecuencia, comoquiera que su artículo 167 prescribía como requisito para acceder a la prestación de sobrevivientes que el oficial o suboficial hubiere cumplido doce (12) años o más de servicios, la demandante no tiene derecho al reconocimiento pensional, dado que el causante solo laboró durante 7 años, 7 meses y 2 días, esto es, no cumplió la exigencia de tiempo de servicios fijada en la norma.
De igual modo, aunque la actora fundamenta sus pretensiones en la retrospectividad de la Ley 100 de 1993, ello no es dable en el sub lite, pues, como se dejó explicado, el criterio adoptado por esta Corporación es claro al considerar que tal normativa no puede cobijar las situaciones jurídicas de los policiales que hayan fallecido con anterioridad a su vigencia, las que ya se encuentran consolidadas bajo la regulación en vigor para el momento de la muerte, es decir, el Decreto 2062 de 1984, lo que además descarta la posibilidad de inaplicar dicho régimen legal, que frente al caso concreto no deviene inconstitucional.
A manera de corolario, estima la Sala que si bien es viable acogerse a los mandatos del régimen general de seguridad social cuando este resulte menos restrictivo que el especial, lo cierto es que la favorabilidad únicamente es procedente respecto de la disposición que rija para el momento en el que se cause la pensión, esto es, que en circunstancias como la aquí estudiada, en las que el derecho se generó el 16 de marzo de 1987 (fecha de la muerte), cuando no estaba en vigor la Ley 100 de 1993, no es dable aplicar retrospectivamente el contenido de esta.
FUENTE FORMAL: DECRETO 2062 DE 1984 – ARTÍCULO 167 / LEY 100 DE 1993 – ARTÍCULO 46 / LEY 100 DE 1993 – ARTÍCULO 47 / LEY 100 DE 1993 – ARTÍCULO 151 / LEY 100 DE 1993 – ARTÍCULO 279 / LEY 100 DE 1993 – ARTÍCULO 288 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Consejera ponente: CARMELO PERDOMO CUÉTER Bogotá, D.C., veintidós (22) de abril de dos mil veintiuno (2021).
Radicación número: 54001-23-31-000-2012-00035-01(0417-17) Actor: AURA CECILIA SEPÚLVEDA PARRA Demandado: NACIÓN – MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL – POLICÍA NACIONAL Procede la Sala a decidir los recursos de apelación interpuestos por la actora y la parte accionada contra la sentencia proferida el 8 de abril de 2016 por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander, mediante la cual accedió parcialmente a las súplicas de la demanda dentro del proceso del epígrafe.
ANTECEDENTES 1.1 El medio de control (ff. 3 a 71 y 120 a 127[1]). La señora Aura Cecilia Sepúlveda Parra, a través de apoderado, ocurre ante la jurisdicción de lo contencioso-administrativo a incoar acción de nulidad y restablecimiento del derecho, conforme al artículo 85 del Código Contencioso Administrativo (CCA), contra la Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional, para que se acojan las pretensiones que en el apartado siguiente se precisan. 1.2 Pretensiones.
Se declare la nulidad de (i) los oficios 2058 de 21 de mayo de 1992 y 5235/ARPRE.GROIN de 23 de marzo de 2011, por medio de los cuales la demandada le negó la «[…] pensión de sobreviviente[s] […] por la muerte del Sargento segundo RODOLFO PAEZ VELASQUEZ» (sic); y (ii) el acto ficto suscitado por la falta de respuesta al recurso de reposición interpuesto contra el último oficio el 1º de abril siguiente.
Como consecuencia de lo anterior, a título de restablecimiento del derecho, se ordene a la accionada (i) reconocer «[…] la pensión de sobreviviente[s] […] por el […] fallecimiento […]» del aludido policial, en su condición de cónyuge supérstite; (ii) indexar los valores adeudados; (iii) sufragar intereses moratorios; (iv) pagar los perjuicios materiales y morales causados; y (v) dar cumplimiento al fallo en los términos de los artículos 176 a 178 del CCA. 1.3 Fundamentos fácticos.
Relata la accionante que su esposo, sargento segundo de la Policía Nacional Rodolfo Alberto Páez Velásquez, falleció el 16 de marzo de 1987, mientras prestaba sus servicios para esa institución. Que pidió de la demandada la pensión de sobrevivientes, de conformidad con el «[…] régimen de prima media con prestación definida […], o en su efecto con retrospectividad de la Ley 923 de 2004 y Decreto 4433 de 2004 y/o […] la Ley 100 de 1993 […] y […] Ley 797 de 2003 […], en cuanto al régimen de aportes […]»; lo que le fue negado a través de los actos administrativos acusados. 1.4 Disposiciones presuntamente violadas y su concepto.
Cita como normas violadas por los actos demandados los artículos 1, 2, 3, 6, 11, 13, 22, 25, 29, 34, 42, 48, 53, 58, 150, 217 a 221, 229 y 236 de la Constitución Política; 2, 3, 5, 6, 28, 29, 36, 69, 73 y 74 del CCA; las Leyes 33 de 1973, 12 de 1975, 113 de 1985, 100 de 1993 y 923 de 2004; y el Decreto 2062 de 1984. Aduce, en esencia, que la parte accionada no tuvo en cuenta que el finado laboró por 7 años y 7 meses para la Policía Nacional y cotizó más de 392 semanas, de las cuales 26 fueron aportadas durante el último año, de lo que se colige que le asiste el derecho a la prestación reclamada de acuerdo con el «[…] REGIMEN [DE] APORTES EN EL REGIMEN DE PRIMA MEDIA CON PRESTACION DEFINIDA […]» (sic). 1.5 Contestación de la demanda (ff. 152 a 156).
La Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional, mediante apoderado, se opuso a la prosperidad de las pretensiones; respecto de los hechos afirma que deben probarse. Arguye que no hay lugar a acceder al pago de la pensión de sobrevivientes exigida, por cuanto esa «[…] institución […] goza de un régimen prestacional especial (el Decreto 2062 de 1984) vigente al momento del lamentable deceso del señor […] Sargento Segundo (f) […] PAEZ VELAZQUEZ. la cual según se indica ocurrió el 16 de Marzo de 1987, la norma citaba como requisito […] llevar doce años o más de servicio al momento del fallecimiento» (sic).
Que el artículo 279 de la Ley 100 de 1993 prevé que el sistema integral de seguridad social «[…] no se aplica a los miembros de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional», por lo que no puede reprocharse ningún trato discriminatorio en el sub lite. 1.6 La providencia apelada (ff. 282 a 295). El Tribunal Administrativo de Norte de Santander, con sentencia de 8 de abril de 2016, accedió parcialmente a las súplicas de la demanda (sin condena en costas), al considerar que en el asunto sub examine se debe aplicar de manera retrospectiva la Ley 100 de 1993, puesto que «[…] la regulación anterior […] no consagraba verdaderas garantías para las familias de los agentes de policía en caso de muerte de los mismos […]»; posición que protege los derechos fundamentales «[…] de aquellas personas que quedaron en un estado de vulnerabilidad e indefensión manifiesta ante la ausencia de una disposición clara que regulara la protección de sus intereses […]».
Que como el uniformado fallecido laboró para la Policía Nacional por 7 años, 7 meses y 2 días, sí satisfizo los requisitos exigidos en el artículo 46 de la Ley 100 de 1993 para que su beneficiaria pueda disfrutar la precitada prestación. 1.7 Los recursos de apelación. 1.7.1 Demandada (ff. 374 a 387). Inconforme con el anterior fallo, interpuso recurso de apelación, al estimar que debe ser revocado, pues para la fecha en que murió el señor Páez Velásquez (16 de marzo de 1987) el régimen de carrera prestacional y especial aplicable a los oficiales y suboficiales de la Policía Nacional era el Decreto 2062 de 1984, al paso que la Ley 100 de 1993, que entró en vigor hasta el 1º de abril de 1994, preceptúa expresamente que ese personal está excluido del sistema integral de seguridad social. 1.7.2 Demandante (ff. 394 a 412).
La actora también advierte su desacuerdo (parcial) con la providencia de primera instancia, comoquiera que (i) omitió pronunciarse sobre la excepción de inconstitucionalidad de los artículos 163, 167 y 169 del Decreto 2062 de 1984; y (ii) erró al encontrar configurado el fenómeno prescriptivo, en la medida en que para ello «[…] es indispensable que concurran todas las exigencias legales, entre ellas, que sea evidente la exigibilidad, frente a la cual se observe inactividad injustificada del interesado o titular del derecho, en lograr su cumplimiento», y en el sub lite la demandada «[…] siempre le puso […] obstáculo[s] […]» para otorgarle la prestación que pretende.
I. TRÁMITE PROCESAL Los recursos de apelación fueron concedidos mediante proveído de 24 de enero de 2017 (f. 418) y admitidos por esta Corporación a través de auto de 2 de octubre de 2019 (f. 430), en el que se dispuso la notificación personal al agente del Ministerio Público y a las otras partes por estado, en cumplimiento del artículo 212 del CCA. 2.1 Alegatos de conclusión. Admitidas las alzadas, se continuó con el trámite regular del proceso en el sentido de correr traslado a las partes y al Ministerio Público, por medio de auto de 3 de julio de 2020 (f. 432), para que aquellas alegaran de conclusión y este conceptuara, oportunidad aprovechada por las primeras[2]. 2.1.1 Entidad accionada.
Asevera que, contrario a lo concluido el a quo, la accionante no tiene derecho a la pensión de sobrevivientes, habida cuenta de que el finado no alcanzó los 12 años de servicios oficiales, conforme lo exige el artículo 167 del Decreto 2062 de 1984, ni demostró que dependía económicamente de él. 2.1.2 Demandante. Pide confirmar en lo favorable la decisión impugnada, para lo cual, además de reiterar los argumentos expuestos en el recurso, agrega que la pensión de sobrevivientes «[…] es IRRENUNCIABLE en los términos del art. 48 y 53 de la Constitución Política.
Es así como una vez observado los presupuestos normativos exigidos en la ley […] (más de 400 semanas de cotización de manera continua y muerte en combate […]) los miembros de la FUERZA PUBLICA […] tendrán derecho a su reconocimiento y pago, en tanto su situación fáctica laboral se subsuma dentro de tales supuestos legales, […] QUE NO SON OTROS, QUE LA RETROSPECTIVIDAD DE LOS ARTICULOS 46 A 48 DE LA LEY 100 DE 1993» (sic).
CONSIDERACIONES DE LA SALA 3.1 Competencia. Conforme a la preceptiva del artículo 129 del CCA esta Corporación es competente para conocer del presente litigio en segunda instancia. 3.2 Problema jurídico. De conformidad con los antecedentes expuestos, corresponde a la Sala determinar si a la accionante, en condición de cónyuge supérstite del finado sargento segundo Rodolfo Alberto Páez Velásquez, le asiste razón jurídica o no para reclamar de la Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes, de conformidad con el régimen general dispuesto en la Ley 100 de 1993, pese a que el fallecimiento de aquel tuvo ocurrencia con anterioridad a su entrada en vigor, en aplicación de los principios de favorabilidad y retrospectividad. 3.3 Marco normativo.
En punto a la resolución del problema jurídico planteado en precedencia, procede la Sala a realizar el correspondiente análisis normativo a efectos de establecer la solución jurídicamente correcta respecto del caso concreto. Sea lo primero precisar que, dentro de un sistema integral de protección del derecho a la seguridad social en pensión, la inclusión del riesgo por muerte se configura en uno de sus pilares fundamentales, cuyo objeto no es otro que el de amparar a los beneficiarios de un afiliado o pensionado, de tal forma que la ocurrencia de su muerte no implique, además, la pérdida de los recursos con los que su grupo familiar se sostenía en condiciones dignas.
La Ley 100 de 1993, «[p]or la cual se crea el sistema de seguridad social integral y se dictan otras disposiciones», reguló lo concerniente a la pensión de sobrevivientes: Artículo 46. Tendrán derecho a la pensión de sobrevivientes: 1. Los miembros del grupo familiar del pensionado por vejez, o invalidez por riesgo común, que fallezca, y 2.
Los miembros del grupo familiar del afiliado que fallezca, siempre que este hubiere cumplido alguno de los siguientes requisitos: a. Que el afiliado se encuentre cotizando al sistema y hubiere cotizado por lo menos veintiséis (26) semanas al momento de la muerte; […] Tal disposición fue modificada por el artículo 12 de la Ley 797 de 2003[3], en el sentido de indicar que accederían a la pensión por muerte «[l]os miembros del grupo familiar del afiliado al sistema que fallezca, siempre y cuando éste hubiere cotizado cincuenta semanas dentro de los tres últimos años inmediatamente anteriores al fallecimiento».
Por otra parte, el artículo 47 de la Ley 100 de 1993, modificado por el 13 de la Ley 797 de 2003, preceptuó como beneficiarios de la pensión de sobrevivientes, en primer orden, al cónyuge o la compañera o compañero permanente supérstite y, en segundo, a los hijos menores de 18 años y a los mayores de 18 hasta los 25, así como los requisitos que deben acreditar unos y otros para tener derecho al beneficio prestacional: Artículo. 47.- Son beneficiarios de la pensión de sobrevivientes: a) En forma vitalicia, el cónyuge o la compañera o compañero permanente o supérstite, siempre y cuando dicho beneficiario, a la fecha del fallecimiento del causante, tenga 30 o más años de edad.
En caso de que la pensión de sobrevivencia se cause por muerte del pensionado, el cónyuge o la compañera o compañero permanente supérstite, deberá acreditar que estuvo haciendo vida marital con el causante hasta su muerte y haya convivido con el fallecido no menos de cinco (5) años continuos con anterioridad a su muerte; b) En forma temporal, el cónyuge o la compañera permanente supérstite, siempre y cuando dicho beneficiario, a la fecha del fallecimiento del causante, tenga menos de 30 años de edad, y no haya procreado hijos con este.
La pensión temporal se pagará mientras el beneficiario viva y tendrá una duración máxima de 20 años. En este caso, el beneficiario deberá cotizar al sistema para obtener su propia pensión, con cargo a dicha pensión. Si tiene hijos con el causante aplicará el literal a). Si respecto de un pensionado hubiese un compañero o compañera permanente, con sociedad anterior conyugal no disuelta y derecho a percibir parte de la pensión de que tratan los literales a) y b) del presente artículo, dicha pensión se dividirá entre ellos (as) en proporción al tiempo de convivencia con el fallecido.
En caso de convivencia simultánea en los últimos cinco años, antes del fallecimiento del causante entre un cónyuge y una compañera o compañero permanente, la beneficiaria o el beneficiario de la pensión de sobreviviente será la esposa o el esposo. Si no existe convivencia simultánea y se mantiene vigente la unión conyugal pero hay una separación de hecho, la compañera o compañero permanente podrá reclamar una cuota parte de lo correspondiente al literal a en un porcentaje proporcional al tiempo convivido con el causante siempre y cuando haya sido superior a los últimos cinco años antes del fallecimiento del causante.
La otra cuota parte le corresponderá a la cónyuge con la cual existe la sociedad conyugal vigente; c) Los hijos menores de 18 años; los hijos mayores de 18 años y hasta los 25 años, incapacitados para trabajar por razón de sus estudios y si dependían económicamente del causante al momento de su muerte, siempre y cuando acrediten debidamente su condición de estudiantes y cumplan con el mínimo de condiciones académicas que establezca el Gobierno; y, los hijos inválidos si dependían económicamente del causante, esto es, que no tienen ingresos adicionales, mientras subsistan las condiciones de invalidez.
Para determinar cuando hay invalidez se aplicará el criterio previsto por el artículo 38 de la Ley 100 de 1993[[4]]; d) A falta de cónyuge, compañero o compañera permanente e hijos con derecho, serán beneficiarios los padres del causante si dependían económicamente de forma total y absoluta de este[[5]]; e) A falta de cónyuge, compañero o compañera permanente, padres e hijos con derecho, serán beneficiarios los hermanos inválidos del causante si dependían económicamente de éste.
Parágrafo. Para efectos de este artículo se requerirá que el vínculo entre el padre, el hijo o el hermano inválido sea el establecido en el Código Civil. De lo anterior se colige que con el régimen general de pensiones, los beneficiarios del afiliado al sistema que fallezca tendrán derecho a la mencionada pensión de sobrevivientes siempre que aquel hubiere cotizado por lo menos veintiséis (26) semanas al momento de la muerte, si esta se produjo con anterioridad a la modificación introducida por la referida Ley 797 de 2003, que amplió a cincuenta (50) el número de semanas cotizadas, pero durante los tres años precedentes al deceso.
Por su parte, el artículo 279 de la aludida Ley 100 de 1993 estableció excepciones en cuanto al personal que sería cobijado por esta, en los siguientes términos: El Sistema Integral de Seguridad Social contenido en la presente Ley no se aplica a los miembros de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional, ni al personal regido por el Decreto ley 1214 de 1990, con excepción de aquel que se vincule a partir de la vigencia de la presente Ley, ni a los miembros no remunerados de las Corporaciones Públicas. […] (destaca la Sala).
De igual modo, en lo referente a la aplicación de las disposiciones contenidas en la precitada normativa (Ley 100 de 1993), prescribió: Artículo 288. Aplicación de las disposiciones contenidas en la presente ley y en leyes anteriores. Todo trabajador privado u oficial, funcionario público, empleado público y servidor público tiene derecho a la vigencia de la presente Ley le sea aplicable cualquier norma en ella contenida que estime favorable ante el cotejo con lo dispuesto en leyes anteriores sobre la misma materia, siempre que se someta a la totalidad de disposiciones de esta Ley.
En este orden de ideas, la regulación contenida en la Ley 100 de 1993 no resulta aplicable a los miembros de la Policía Nacional, entre otros servidores, por cuanto expresamente su artículo 279 los excluyó del sistema general de seguridad social. Sin embargo, de conformidad con lo señalado en el artículo 288 ibidem, tales servidores públicos se podrían acoger a los mandatos allí contenidos, en atención al principio de favorabilidad.
Por su parte, el artículo 151 de la referida Ley 100 de 1993 preceptúa que «[e]l sistema general de pensiones previsto en la presente ley, regirá a partir del 1.º de abril de 1994», por lo que las únicas situaciones jurídicas que pueden ser decididas, en virtud de tal régimen pensional bajo el aludido principio de favorabilidad, son las que se consoliden a partir de su entrada en vigor.
Asimismo, comoquiera que, como se dejó anotado, los miembros de la Policía Nacional gozan de un régimen especial en pensiones[6], por lo que si la norma especial que lo rige[7] contempla mayores requisitos, para acceder a dicha prestación, que los determinados en el régimen general de seguridad social, en principio, los beneficiarios de los miembros de la Policía Nacional estarían amparados por los preceptos favorables de la Ley 100 de 1993, empero, ello solo es viable en la medida en que el derecho pensional se haya producido a partir de su vigencia (1° de abril de 1994), según lo prescrito en el referido artículo 151 de dicha ley.
No obstante, la Sala examinará la aplicación retrospectiva de la mencionada Ley 100 de 1993, en razón a que concierne al aspecto medular al que se contrae la demanda. En primer lugar, se tiene que la Corte Constitucional, en sentencia T-110 de 22 de febrero de 2011[8], definió la retrospectividad de la ley de la siguiente manera: […] el fenómeno de la retrospectividad de las normas de derecho se presenta, como ya se anticipó, cuando las mismas se aplican a partir del momento de su vigencia, a situaciones jurídicas y de hecho que han estado gobernadas por una norma anterior, pero cuyos efectos jurídicos no se han consolidado al momento de entrar a regir la nueva disposición. Este instrumento ha sido concebido por la jurisprudencia nacional como un límite a la retroactividad, asociando su propósito a la satisfacción de los principios de equidad e igualdad en las relaciones jurídicas de los asociados, y a la superación de aquellas situaciones marcadamente discriminatorias y lesivas del valor justicia que consagra el ordenamiento jurídico colombiano, de conformidad con los cambios sociales, políticos y culturales que se suscitan en nuestra sociedad. […] 21.- De las sentencias estudiadas se extrae, en conclusión, que (i) por regla general las normas jurídicas se aplican de forma inmediata y hacia el futuro, pero con retrospectividad;
(ii) el postulado de irretroactividad de la ley implica que una norma jurídica no tiene prima facie la virtud de regular situaciones jurídicas que se han consumado con arreglo a normas anteriores; (iii) la aplicación retrospectiva de una norma jurídica comporta la posibilidad de afectar situaciones fácticas y jurídicas que se han originado con anterioridad a su vigencia, pero que aun no han finalizado al momento de entrar a regir la nueva norma, por encontrarse en curso la aludida situación jurídica y;
(iv) tratándose de leyes que se introducen en el ordenamiento jurídico con el objeto de superar situaciones de marcada inequidad y discriminación (tuitivas), el juzgador debe tener en cuenta, al momento de establecer su aplicación en el tiempo, la posibilidad de afectar retrospectivamente situaciones jurídicas en curso, en cuanto el propósito de estas disposiciones es brindar una pronta y cumplida protección a grupos sociales marginados.
De acuerdo con lo anterior, esta Colegiatura prohijó el criterio de la aplicación retrospectiva de la Ley 100 de 1993, para cobijar las expectativas legítimas de los uniformados fallecidos con anterioridad a su entrada en vigor, así: De lo anterior se concluye con toda claridad que la finalidad de los regímenes especiales es conceder beneficios legales a grupos determinados de trabajadores y no tornarse en un elemento de discriminación para dificultarles el acceso a los derechos mínimos consagrados en la legislación para la generalidad, lo cual significa, que si el régimen especial resulta ser menos favorable que la norma general, se impone la aplicación de ésta última, por cuanto la filosofía de las regulaciones especiales es precisamente la búsqueda del mayor beneficio para las personas que regula. […] Ahora, si bien alega la demandada la imposibilidad jurídica de aplicar retroactivamente el contenido de las Leyes 33 de 1973 y 12 de 1975 a un hecho sucedido con anterioridad a su expedición, como lo fue la muerte del Agente ocurrida el 6 de octubre de 1970, debe precisar la Sala que en materia laboral y por virtud del principio de favorabilidad se admite la aplicación retrospectiva de la Ley, tal como lo ha sostenido esta Corporación en diferentes oportunidades e incluso la Corte Constitucional,[9] quien ha señalado particularmente en materia pensional que la norma más favorable se aplique retrospectivamente, por cuanto la Ley nueva si puede regular ciertas situaciones o hechos jurídicos que aun cuando han acaecido bajo la vigencia de una Ley, no tuvieron la virtud de obtener su consolidación de manera definitiva como derecho bajo la Ley antigua.[10] […] Se descarta por ende en el sub examine una aplicación retroactiva de la Ley por cuanto ello sucedería si la Ley nueva estuviera entrando a regular situaciones consolidadas de pleno derecho bajo un ordenamiento anterior cobrando efectos respecto del hecho jurídico desde el momento de su consumación; muy al contrario, la retrospectividad en materia laboral implica la aplicación de un ordenamiento nuevo y favorable a partir de la fecha de su vigencia a un hecho jurídico acaecido con anterioridad, en este caso, la aplicación de una Ley favorable en materia de sustitución pensional a favor de la actora -Ley 12 de 1975- a un hecho jurídico ocurrido previamente -como lo fue el fallecimiento del Agente José Celedonio Orjuela Álvarez el 6 de octubre de 1970-, con efectos jurídicos a partir de su entrada en vigencia, esto es, a partir del 29 de enero de 1975 […][11] Sin embargo, el anterior derrotero jurisprudencial fue rectificado por la sección segunda de esta Corporación, en sentencia de 25 de abril de 2013[12], en la que estimó: La jurisprudencia de esta Corporación[13] ha considerado que en circunstancias especiales, cuando un régimen pensional especial no satisface las mínimas garantías que sí satisface el régimen general y cuando éste resulta más favorable que el especial, debe preferirse su aplicación; no obstante, es necesario tener en cuenta que la ley favorable que se debe aplicar es la que esté vigente al momento en que se habría causado el derecho.
El derecho a la pensión de sobrevivientes se causa al momento del fallecimiento del pensionado, es decir, en el caso analizado las normas que gobiernan la pensión de sobrevivientes que hubiera podido surgir con ocasión del fallecimiento del señor Jaime Reyes son las que estaban vigentes el 19 de octubre de 1985, pues fue durante su vigencia cuando se produjo el deceso y por tanto, cuando se pudo consolidar el presunto derecho reclamado.
La Ley 100 de 1993, que consagra el derecho pensional de sobrevivientes solicitado por la accionante, entró en vigencia el 1º de abril de 1994, de conformidad con lo previsto en su artículo 151, que es del siguiente tenor literal: “ARTÍCULO 151. VIGENCIA DEL SISTEMA GENERAL DE PENSIONES. El Sistema General de Pensiones previsto en la presente Ley, regirá a partir del 1o. de Abril de 1.994.” Es decir, no estaba en vigencia al momento del fallecimiento del causante, razón por la cual no puede aplicarse para resolver la situación pensional aquí reclamada.
Para la Sala es evidente que lo que pretende la demandante es la aplicación retroactiva de la Ley 100 de 1993, pues considera que le es benéfica y favorece sus pretensiones; no obstante, los derechos prestacionales derivados de la muerte del señor Reyes se consolidaron a la luz de las normas vigentes al momento de su fallecimiento, lo que lleva a afirmar que no es viable la aplicación de la ley que se pretende, toda vez que ello iría en contravía del principio de irretroactividad de la ley, derivado de la Ley 153 de 1887.
La ley sustancial, por lo general, tiene la virtud de entrar a regir las situaciones que se produzcan a partir de su vigencia, pues aún no se encuentran consolidadas y, solo por excepción, rigen de manera retroactiva; sin embargo, para que ello ocurra, el contenido de la ley debe precisar lo pertinente, lo que no sucede en el caso de la Ley 100 de 1993, pues al tenor de lo dispuesto en su artículo 151 empezó a regir a partir del 1º de abril de 1994.
En las anteriores condiciones, la demandante no tiene derecho a acceder al derecho pensional consagrado en los artículos 46 a 48 de la Ley 100 de 1993, toda vez que los derechos prestacionales causados con la muerte de su cónyuge se consolidaron en vigencia de la normatividad anterior […] Con los argumentos expuestos en forma antecedente, la Sala rectifica la posición adoptada en sentencias de abril 29 de 2010[14] y noviembre 1º de 2012[15], en las que, en materia de sustitución pensional se aplicó una ley nueva o posterior a hechos acaecidos antes de su vigencia, en ejercicio de la retrospectividad de la ley, precisando que no hay lugar a la aplicación de tal figura, toda vez que la ley que gobierna el reconocimiento de la pensión de beneficiarios es la vigente al momento del fallecimiento del causante y no una posterior.
Así las cosas, si bien en un comienzo esta Colegiatura, en virtud del principio de favorabilidad, aplicó retrospectivamente la Ley 100 de 1993 y reconoció la pensión de sobrevivientes a beneficiarios de miembros de la Policía Nacional cuyo deceso ocurrió antes de su entrada en vigor (1º de abril de 1994), lo cierto es que tal postura jurisprudencial fue rectificada y, por ello, no es dable que las disposiciones del régimen general de seguridad social cobijen a beneficiarios de aquellos, por cuanto el derecho pensional se causa a partir del fallecimiento y se emplea la norma que regía en ese momento.
Por otra parte, destaca la Sala que la Corte Constitucional, en la sentencia T-116 de 2016[16], revisó los fallos de tutela proferidos por esta Corporación, en una situación fáctica similar a la del sub lite, e hizo referencia a sus propias decisiones contenidas en los fallos T-891 de 2011[17], T-072 de 2012[18] y T-587A de 2012[19], en las que apoyó el precedente de esta Colegiatura vigente para esas fechas, en torno a la posibilidad de aplicar de manera retrospectiva la ley de seguridad social actual para resolver solicitudes pensionales de sobrevivientes relativas a causantes que fallecieron antes de 1991[20], pero precisó que en la sentencia T-564 de 2015[21] tuvo en cuenta la aludida rectificación de jurisprudencia, efectuada el 25 de abril de 2013 por este órgano de cierre de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, en el sentido de entender que la norma aplicable para resolver las peticiones pensionales de sobrevivientes es la vigente a la muerte del causante[22], sin embargo, pese al precedente resulta necesario que se verifique en cada caso el grado de afectación de los sistemas pensionales preconstitucionales, lo que conlleva a examinar la normativa especial aplicable a la situación concreta frente a las generales también existentes para esos momentos.
En síntesis, concluyó el tribunal constitucional en la sentencia T-116 de 2016, que corresponde al juez «verificar en cada caso (i) si la aplicación de la ley preconstitucional de seguridad social en concreto es una carga desproporcionada, y de ser así, (ii) proceder a implicarla o flexibilizar su interpretación con el fin de superar situaciones de graves afectaciones de derechos fundamentales, como ocurre con las solicitudes de sustituciones pensionales de cónyuges de trabajadores que prestaron sus servicios al Estado por más de 15 años». 3.4 Hechos probados.
El material probatorio traído al plenario da cuenta de la situación respecto de los hechos a los cuales se refiere la presente demanda, en tal virtud, se destaca: a) Registro civil de matrimonio 5901301, en el que consta que el señor Páez Velásquez se casó con la accionante el 20 de agosto de 1983 (f. 92). b) Hoja de servicios expedida por la Policía Nacional, en la que consta que el fallecido estuvo vinculado a esa institución, inicialmente como agente auxiliar y alumno y luego en condición de suboficial, desde el 20 de agosto de 1979 hasta el 16 de marzo de 1987, para un tiempo de servicio de 7 años, 7 meses y 2 días (f. 98). c) Resolución 5939 de 8 de octubre de 1987, por medio de la cual la accionada ascendió en forma póstuma al cabo primero Rodolfo Alberto Páez Velásquez, al grado de sargento segundo (f. 103). d) Resolución 6312 de 14 de septiembre de 1988, mediante la cual la sección de prestaciones sociales de la Policía Nacional reconoce a la actora la indemnización por muerte y el auxilio de cesantías causados por la muerte de su finado esposo, en actos meritorios del servicio, el 16 de marzo de 1987 (f. 95). e) Oficio 2058/AJUSE-SESOC de 21 de mayo de 1992, por cuyo conducto la mencionada dependencia niega a la accionante la pensión de sobrevivientes, por cuanto el señor Páez Velásquez no completó 12 años de servicios en esa institución, requisito contemplado en el artículo 167 del Decreto 2062 de 1984, norma vigente para la fecha del deceso (ff. 74 y 75). f) Oficio 5235/ARPRE.GROIN de 23 de marzo de 2011, por el que la secretaría general de la Policía Nacional informa a la demandante que (i) ya atendió la solicitud de reconocimiento de la pensión de sobrevivientes, a través de Resolución 6312 de 14 de septiembre de 1988; y (ii) no es dable aplicar la Ley 100 de 1993, «[…] toda vez que la Policía Nacional posee un régimen especial pensional y prestacional de carácter constitucional […]» (ff. 72 y 73). g) Escrito de 1º de abril de 2011, contentivo del recurso de reposición interpuesto por la actora contra el acto administrativo citado en la letra precedente, el cual no fue decidido (ff. 6 a 8).
De las pruebas anteriormente enunciadas se desprende que (i) el señor Páez Velásquez (q. e. p. d.) estuvo vinculado con la Policía Nacional entre el 20 de agosto de 1979 y el 16 de marzo de 1987, esto es, por 7 años, 7 meses y 2 días; (ii) falleció el 16 de marzo de 1987 en actos meritorios del servicio; (iii) contrajo matrimonio con la demandante el 20 de agosto de 1983, a quien la accionada le pago la indemnización por muerte y el auxilio de cesantías causados;
(iv) con oficios 2058/AJUSE-SESOC de 21 de mayo de 1992 y 5235/ARPRE.GROIN de 23 de marzo de 2011, la Policía Nacional le negó a la actora la pensión de sobrevivientes, puesto que el fallecido no completó 12 años de servicios en esa institución, requisito previsto en el artículo 167 del Decreto 2062 de 1984, norma vigente para la fecha del deceso; y (v) el 1º de abril de 2011 la accionante reclamó nuevamente la referida prestación, empero, no fue resuelto y se entiende negado con el acto administrativo ficto objeto de demanda (entre otros). 3.5 Análisis del caso concreto.
Tal como quedó anotado en el marco normativo de esta providencia, se tiene que el derecho pensional por muerte se causa a partir de la fecha del fallecimiento, por tanto, la norma que rige la prestación por muerte en actividad (pensión de sobrevivientes) es la que se encontraba en vigor para tal fecha. En ese sentido, dado que el deceso del sargento segundo Páez Velásquez sucedió el 16 de marzo de 1987, en el presente asunto la disposición aplicable es el Decreto 2062 de 1984; en consecuencia, comoquiera que su artículo 167[23] prescribía como requisito para acceder a la prestación de sobrevivientes que el oficial o suboficial hubiere cumplido doce (12) años o más de servicios, la demandante no tiene derecho al reconocimiento pensional, dado que el causante solo laboró durante 7 años, 7 meses y 2 días, esto es, no cumplió la exigencia de tiempo de servicios fijada en la norma.
De igual modo, aunque la actora fundamenta sus pretensiones en la retrospectividad de la Ley 100 de 1993, ello no es dable en el sub lite, pues, como se dejó explicado, el criterio adoptado por esta Corporación es claro al considerar que tal normativa no puede cobijar las situaciones jurídicas de los policiales que hayan fallecido con anterioridad a su vigencia, las que ya se encuentran consolidadas bajo la regulación en vigor para el momento de la muerte, es decir, el Decreto 2062 de 1984, lo que además descarta la posibilidad de inaplicar dicho régimen legal, que frente al caso concreto no deviene inconstitucional.
A manera de corolario, estima la Sala que si bien es viable acogerse a los mandatos del régimen general de seguridad social cuando este resulte menos restrictivo que el especial[24], lo cierto es que la favorabilidad únicamente es procedente respecto de la disposición que rija para el momento en el que se cause la pensión, esto es, que en circunstancias como la aquí estudiada, en las que el derecho se generó el 16 de marzo de 1987 (fecha de la muerte), cuando no estaba en vigor la Ley 100 de 1993[25], no es dable aplicar retrospectivamente el contenido de esta.
Así las cosas, con fundamento en los elementos de juicio allegados al expediente y apreciados en conjunto de acuerdo con las reglas de la sana crítica, sin más disquisiciones sobre el particular, se confirmará la sentencia de primera instancia, que negó las súplicas de la demanda. Por último, en atención a que quien se halla habilitado legalmente para ello confirió poder en nombre de la Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional, se reconocerá personería al profesional del derecho destinatario de aquel[26].
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, sala de lo contencioso- administrativo, sección segunda, subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA: 1.º Revócase la sentencia de 8 de abril de 2016 proferida por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander, que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda instaurada por la señora Aura Cecilia Sepúlveda Parra contra la Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional; en su lugar, niéganse tales súplicas, conforme a la parte motiva. 2º.
Reconócese personería al abogado Alberto Valero Bejarano, con cédula de ciudadanía 80.110.097 y tarjeta profesional 169.172 del Consejo Superior de la Judicatura, para representar a la demandada, en los términos del poder otorgado. 3.º Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen, previas las constancias y anotaciones que fueren menester.
Notifíquese y cúmplase, Este proyecto fue estudiado y aprobado en sala de la fecha. Firmado electrónicamente |CARMELO PERDOMO CUÉTER | | | | | |Firmado electrónicamente |Firmado electrónicamente | |SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ |CÉSAR PALOMINO CORTÉS | ----------------------- [1] Escrito de subsanación. [2] Los alegatos de conclusión allegados reposan en expediente digital contenido en la herramienta electrónica para la gestión judicial denominada SAMAI. [3] «Por la cual se reforman algunas disposiciones del sistema general de pensiones previsto en la Ley 100 de 1993 y se adoptan disposiciones sobre los Regímenes Pensionales exceptuados y especiales». [4] Apartes tachados declarados inexequibles por la Corte Constitucional mediante sentencias C-1094 de 2003, M. P. Jaime Córdoba Triviño, y C-066 2016, M. P. Alejandro Linares Cantillo, respectivamente. [5] Aparte tachado declarado inexequible por la Corte Constitucional a través de sentencia C-111 de 2006, M. P. Rodrigo Escobar Gil. [6] Al respecto véase el artículo 279 de la Ley 100 de 1993. [7] Para el caso de los agentes, entre otras, los Decretos 609 de 1977, 2062 y 2063 de 1984, 97 de 1999, 1213 de 1990 y 4433 de 2004. [8] M. P. Luis Ernesto Vargas Silva.
Reiterado por la Corte Constitucional en fallo C-068 de 2013, cuando indicó que «[…] la retrospectividad es un efecto connatural a todas las regulaciones jurídicas y versa sobre su aplicación respecto de asuntos que, si bien estaban regulados por la ley derogada, no generaron situaciones consolidadas ni derechos adquiridos, sino que se mantienen a la entrada en vigencia de la nueva ley, por lo que se incorporan integralmente a dicha regulación, sin importar el estado en el que se encuentran». [9] CE.
Sección Segunda. Subsección A. Sentencias del 11 de abril de 2002, 13 de febrero de 2003 y 5 de mayo de 2005. Rads. 3106-00, 1251-02 y 2436- 04. [10] Corte Constitucional. T 355-95, C 444-97, T 439-00. [11] Consejo de Estado, sala de lo contencioso administrativo, sección segunda, subsección A, sentencia de 29 de abril de 2010, expediente 25000- 23-25-000-2007-00832-01 (0548-09). [12] Radicación 76001-23-31-000-2007-01611-01 (1605-09), C. P. Luis Rafael Vergara Quintero. [13] Ver, entre otras, las sentencia de octubre 7 de 2010, Consejero ponente LUIS RAFAEL VERGARA QUINTERO, radicación No. 76001-23-31-000-2007- 00062-01(0761-09); febrero 18 de 2010, Consejero ponente GUSTAVO EDUARDO GOMEZ ARANGUREN, radicación No. 08001-23-31-000-2004-00283-01(1514-08); abril 16 de 2009, Consejero ponente VICTOR HERNANDO ALVARADO ARDILA, radicación No. 76001-23-31-000-2004-00293-01(2300-06). [14] Radicación No. 25000-23-25-000-2007-00832-01 (0548-09) Consejero Ponente Gustavo Eduardo Gómez Aranguren, en la que se reconoció una pensión de sobrevivientes con base en la aplicación retrospectiva de la Ley 12 de 1975, a pesar de que el fallecimiento había ocurrido en octubre de 1970. [15] Radicación No. 13001-23-31-000-2005-02358-01 (0682-11) Consejero Ponente Víctor Hernando Alvarado Ardila, en que se reconoció una pensión de sobrevivientes con base en la aplicación retrospectiva de la Ley 100 de 1993, a pesar de que el deceso del causante se produjo el 20 de febrero de 1991.
En esta oportunidad el doctor Gerardo Arenas Monsalve salvó el voto en los siguientes términos: “Nótese además, desde el punto de vista práctico, el complejo problema que surge con la tesis mayoritaria que no se comparte, de aplicar el régimen general de la Ley 100 de 1993 a situaciones que se resolvieron plenamente antes de su vigencia. Como se trata de pensiones, y éstas no tienen término de prescripción, todos los derechos pensionales de sobrevivientes, resueltos en su momento aplicando válidamente la legislación anterior, resultan ahora sorpresivamente litigiosos, es decir, susceptibles de discusión judicial, así el fallecimiento del causante se haya producido en vigencia de esa legislación anterior, y así se hayan reconocido los derechos derivados del régimen anterior.
El principio constitucional de la sostenibilidad financiera, establecido en la Carta desde el Acto Legislativo No. 1 de 2005 queda en entredicho, con una extensión tan amplia y generalizada de la aplicación del régimen general”. [16] M. P. Luis Guillermo Guerrero Pérez. [17] M. P. Juan Carlos Henao Pérez [18] M. P. Jorge Iván Palacio Palacio. [19] M. P. Adriana María Guillén Arango. [20] Al considerar, la Corte Constitucional en ese momento, que tal postura era acorde con los principios constitucionales de equidad, justicia material e igualdad. [21] M. P. Alberto Rojas Ríos. [22] Señaló la Corte Constitucional que «[…] una postura como la inicialmente adoptada por el Consejo de Estado y actualmente sostenida por la Corte Constitucional, tal y como se propuso en la sentencia T-587A de 2012, desconoce la naturaleza de lo que es la aplicación retrospectiva de una norma, en cuanto omite tener en cuenta en su argumentación el elemento que puede tildarse de definitorio de esta figura, esto es, la ausencia de consolidación definitiva de la situación jurídica». [23] «Muerte en actos meritorios del servicio.
Durante la vigencia del presente estatuto, el Oficial o Suboficial de la Policía Nacional que muera en servicio activo y en actos meritorios del servicio o encontrándose en acciones de orden público o por razón de combate o conflicto internacional, será ascendido en forma póstuma al grado inmediatamente superior, cualquiera que fuere el tiempo de servicio en su grado.
Además su beneficiarios, en el orden establecido en este estatuto, tendrán derecho a las siguientes prestaciones: […] c) Si el Oficial o Suboficial hubiere cumplido doce (12) años o más de servicio, a que el Tesoro Público le pague una pensión mensual, la cual será liquidada y cubierta en la misma forma, de la asignación de retiro». [24] Artículo 288 de la Ley 100 de 1993. [25] Artículo 151 ibidem. [26] Obrante en el índice 13 del expediente digital contenido en la herramienta electrónica SAMAI.