RELIQUIDACIÓN DE LA PENSIÓN DE JUBILACIÓN / RÉGIMEN ESPECIAL FUNCIONARIOS DE LA CONTRALORIA GENERAL DE LA RÉPUBLICA / RÉGIMEN DE TRANSICIÓN / INGRESO BASE DE LIQUIDACIÓN / FACTORES SALARIALES / APLICACIÓN DEL PRECEDENTE JUDICIAL – Sentencia de unificación del 11 de junio de 2020 [L]os empleados de la Contraloría General de la República gozan de un régimen especial para efecto de la pensión de jubilación, consistente en que dichos servidores públicos tendrán derecho a tal prestación al llegar a los cincuenta y cinco (55) años de edad, si son hombres, y cincuenta (50), si son mujeres, y cumplir veinte (20) años continuos o discontinuos de servicios, de los cuales por lo menos diez (10) lo hayan sido exclusivamente a la Contraloría General de la República, en una cuantía equivalente al 75% del salario base. […] [E]l IBL de las personas beneficiarias del régimen pensional especial de la Contraloría General de la República, esta sección, en sentencia CE-SUJ-SII-020-2020 del 11 de junio de 2020, fijó la siguiente regla: Sentar jurisprudencia en la sección segunda del Consejo de Estado, para señalar que el ingreso base de liquidación de las pensiones reconocidas con los requisitos del Decreto 929 de 1976 en virtud del régimen de transición de la Ley 100 de 1993, en cuanto a periodo corresponde a las variables previstas en los artículos 21 y 36 de esta norma; y respecto a los factores, atenderá la regla de cotización contemplada en el artículo 1º del Decreto 1158 de 1994. […] Así las cosas, resulta evidente que la liquidación de las pensiones de jubilación de quienes prestaron sus servicios a la Contraloría General de la República por espacio de 10 años o más, y son beneficiarios del régimen de transición previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, se rige por las pautas expuestas por la jurisprudencia en vigor de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado, según las cuales el ingreso base de liquidación de dichas prestaciones corresponde al indicado en esa norma, sin que sea dable acudir para esos efectos, en el caso de los mencionados servidores, al período de liquidación establecido en el artículo 7º del Decreto 929 de 1976 o a los factores señalados en el 45 del Decreto 1045 de 1978.
FUENTE FORMAL: LEY 100 DE 1993 – ARTÍCULO 21 / LEY 100 DE 1993 – ARTÍCULO 36 / DECRETO 929 DE 1976 – ARTÍCULO 7 / DECRETO 1045 DE 1978 – ARTÍCULO 45 / DECRETO 1158 DE 1994 – ARTÍCULO 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN “B” Consejero ponente: CARMELO PERDOMO CUÉTER Bogotá, D. C., tres (3) de junio de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 05001-23-33-000-2015-00063-02(1610-19) Actor: LUZ AMANDA BERRÍO GIRALDO Demandado: ADMINISTRADORA COLOMBIANA DE PENSIONES - COLPENSIONES Referencia: RELIQUIDACIÓN DE PENSIÓN DE JUBILACIÓN DE EXSERVIDOR DE LA CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA;
FACTORES SALARIALES QUE DEBEN TENERSE EN CUENTA EN EL INGRESO BASE DE LIQUIDACIÓN PENSIONAL DE PERSONA BENEFICIARIA DEL RÉGIMEN DE TRANSICIÓN DE LA LEY 100 DE 1993 Procede la Sala a decidir el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante (ff. 166 a 182) contra la sentencia proferida el 3 de diciembre de 2018 por el Tribunal Administrativo de Antioquia (sala tercera de decisión), mediante la cual negó las súplicas de la demanda dentro del proceso del epígrafe (ff. 151 a 162 vuelto).
I.
ANTECEDENTES 1.1 Medio de control (ff. 31 a 40). La señora Luz Amanda Berrío Giraldo, a través de apoderada, ocurre ante la jurisdicción de lo contencioso- administrativo a incoar medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho conforme al artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), contra la Administradora Colombiana de Pensiones (Colpensiones), para que se acojan las pretensiones que en el apartado siguiente se precisan. 1.2 Pretensiones.
Se declare la nulidad de las Resoluciones GNR 259697 de 16 de octubre de 2013, mediante la cual Colpensiones le negó a la actora la reliquidación de su pensión de jubilación; y GNR 285124 de 13 de agosto de 2014, a través de la que se reajustó tal prestación sin incluir la totalidad de factores salariales devengados durante el último semestre de servicio.
Como consecuencia de lo anterior, a título de restablecimiento del derecho, se ordene a la demandada reliquidar la pensión de jubilación de la accionante conforme al régimen establecido en el Decreto 929 de 1976 e indexar las sumas que se reconozcan. 1.3 Fundamentos fácticos. Relata la accionante que laboró por más de 20 años para el Estado, de los cuales más de 10 fueron para la Contraloría General de la República, organismo del que se retiró el 1° de junio de 2011, y es beneficiaria del régimen de transición previsto en la Ley 100 de 1994.
Que, mediante Resoluciones 47833 de 15 de diciembre de 2011 y 9598 de 18 de abril de 2012, el extinguido Instituto de Seguros Sociales (ISS) le reconoció pensión mensual vitalicia de jubilación a partir del 1° de junio de 2011. Dice que el 4 de febrero de 2012 solicitó la reliquidación de su pensión con la totalidad de los factores devengados durante el último semestre de servicios, negada con Resolución GNR 259697 de 16 de octubre de 2013 y, por medio de Resolución GNR 285124 de 13 de agosto de 2014, reajustada, pero sin incluir «[…] TODO concepto en los últimos seis meses de servicio, comprendido entre el 1 de diciembre de 2010 al 30 de mayo de 2011 […]». 1.4 Disposiciones presuntamente violadas y su concepto.
Cita como normas violadas por los actos demandados los artículos 2, 13, 25 y 58 de la Constitución Política; 21 del Código Sustantivo del Trabajo; 11, 36 y 289 de la Ley 100 de 1993; 7 del Decreto 929 de 1976; 40 del Decreto 720 de 1978; y las Leyes 57 y 153 de 1887. Arguye que, de acuerdo con el Decreto 929 de 1976, norma que no se aplicó al liquidar su prestación, los funcionarios de la Contraloría General de la República, con más de 20 años de servicios y 55 de edad en el caso de los hombres o 50 en el de las mujeres, tienen derecho a una pensión ordinaria vitalicia de jubilación equivalente al 75% del promedio de los salarios devengados durante el semestre anterior al retiro. 1.5 Contestación de la demanda: 1.5.1 Colpensiones (ff. 61 a 65 vuelto).
Colpensiones, a través de apoderado, se opuso a las pretensiones de la demanda y frente a los hechos señaló que algunos son ciertos, otros parcialmente y los demás no constituyen situaciones fácticas; propuso las excepciones de falta de integración del litisconsorcio necesario, falta de causa para pedir, inexistencia de la obligación, cumplimiento de la obligación a cargo de Colpensiones, prescripción, cobro de lo no debido, pago y compensación. Como razones de defensa, afirma que los actos administrativos demandados se expidieron «[…] por la autoridad competente, gozan de presunción de validez, observan todos y cada uno de los requisitos para su creación […] son consistentes y congruentes con las normas superiores en que se fundan, y además siempre buscaron lo más favorable para el asegurado […]» (sic); además, «[e]l ingreso base de liquidación para pensión de vejez de transición se encuentra previsto en el inciso 3°, primera parte del Artículo 36 de la Ley 100 de 1993 que consagra que la prestación será liquidada con el promedio de los salarios cotizados durante el tiempo que le hiciera falta al asegurado para adquirir el derecho a la pensión, contado a partir de la fecha de entrada en vigencia del Sistema General de Pensiones de la Ley 100, esta es 30 de junio de 1995, para el caso concreto y si le faltaran 10 años o más el de los últimos diez (10) años cotizados […]» (sic). 1.5.2 Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) [ff. 106 a 110].
En audiencia inicial de 17 de febrero de 2016 (ff. 82 a 86), el a quo vinculó a la UGPP como litisconsorcio necesario, entidad que, a través de apoderado, contestó la demanda y propuso las excepciones de falta de legitimación en la causa por pasiva, para lo cual advirtió que no tiene ninguna relación jurídica con la accionante; y prescripción del derecho reclamado, porque si el empleador no cotizó sobre la totalidad de factores que devengó la asegurada, «[…] el derecho pretendido […] prescribe indefectiblemente a los tres (3) años contados a partir en que le haya sido reconocida la pensión […]» (sic). 1.6 La providencia apelada (ff. 151 a 162 vuelto).
El Tribunal Administrativo de Antioquia (sala tercera de decisión), mediante sentencia de 3 de diciembre de 2018, negó las súplicas de la demanda (sin condena en costas), al considerar que «[…] de los actos administrativos demandados se puede establecer que la pensión se reconoció y reliquidó teniendo en cuenta la transición establecida en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, es decir, se tuvo el régimen anterior, artículo 7° del Decreto 929 de 1976, y se liquidó conforme a lo allí indicado: “pensión ordinaria vitalicia de jubilación equivalente al 75% del promedio de los salarios devengados durante el último semestre”[.] Lo anterior en concordancia con los factores salariales establecidos en el Decreto 720 de 1978» (sic). 1.7 Recurso de apelación (ff. 166 a 182).
Inconforme con la anterior decisión, la actora, por intermedio de apoderado, solicita que se revoque y, en su lugar, se acceda a las pretensiones del medio de control, «[…] incluyendo LA TOTALIDAD de los factores salariales devengados y debidamente certificados en el último semestre de servicios […]». II. TRÁMITE PROCESAL. El recurso de apelación fue concedido mediante proveído de 24 de enero de 2019 (f. 185) y admitido por esta Corporación a través de auto de 12 de febrero de 2020 (f. 145), en el que se dispuso la notificación personal al agente del Ministerio Público y a las partes por estado, en cumplimiento de los artículos 198 (numeral 3) y 201 del CPACA. 2.1 Alegatos de conclusión. Admitida la alzada, se continuó con el trámite regular del proceso en el sentido de correr traslado a las partes y al Ministerio Público, con auto de 8 de febrero de 2021 (f. 203), para que aquellas alegaran de conclusión y este conceptuara, oportunidad aprovechada por la demandante[1], para reiterar que «[…] para la determinación del monto mensual se debe tener en cuenta TODOS los factores de salario devengados en los últimos seis meses de servicio, valores que deberán ser tomados de manera completa y no fraccionada, tal como lo contempla el Decreto 929 /76 y su Decreto Reglamentario 720/78 […] SE RECALCA ESPECIALMENTE Y DE MANERA RESPETUOSA A LA H. SALA PRECISAR ESTE ASPECTO, con el fin de que se haga la aclaración pertinente en la parte resolutiva del fallo de primera instancia, toda vez que el ente demandado sistemáticamente viene fraccionando arbitrariamente los valores causados en el último semestre, por los ex funcionarios de la Contraloría General de la República, imponiendo así a los recurrentes y a la administración de justicia, la gravosa carga de un nuevo proceso judicial, por ilegal cumplimiento de las sentencias judiciales que se dictan en el reconocimiento y/o revisión de esta prestación» (sic).
III. CONSIDERACIONES. 3.1 Competencia. Conforme a la preceptiva del artículo 150 del CPACA a esta Corporación le compete conocer del presente litigio, en segunda instancia. 3.2 Problema jurídico. De acuerdo con el recurso de apelación, corresponde en esta oportunidad a la Sala determinar si a la demandante le asiste derecho al reajuste de su pensión de jubilación, por no habérsele liquidado con la totalidad de los factores salariales devengados durante el semestre anterior a la fecha de retiro del servicio, de conformidad con el Decreto 929 de 1976, o por el contrario, carece de razón, pues para efectos del cálculo pensional se aplicó de manera íntegra el régimen pensional de los servidores de la Contraloría General de la República, pese a que lo correcto era calcular el ingreso base de liquidación (IBL) conforme a lo previsto en la Ley 100 de 1993 y su Decreto reglamentario 1158 de 1994. 3.3 Marco jurídico.
En punto a la resolución del problema jurídico planteado en precedencia, procede la Sala a realizar el correspondiente análisis normativo a efectos de establecer la solución jurídicamente correcta respecto del caso concreto. Lo primero que ha de anotarse es que la Ley 100 de 1993, «Por la cual se crea el sistema de seguridad social integral y se dictan otras disposiciones», fue expedida por el Congreso de la República con el fin, entre otros, de unificar la normativa en cuanto a la diversidad de regímenes pensionales especiales existentes.
No obstante lo anterior y con el objetivo de evitar menoscabar derechos a personas que se encontraban próximas a ser pensionadas o tuviesen cierto tiempo de servicio, se previó el régimen de transición, consagrado en el artículo 36 de la referida Ley 100 de 1993. En efecto, en dicha norma se dispuso que las personas que al momento de entrar en vigencia el sistema de seguridad social integral (1° de abril de 1994) contaran con treinta y cinco (35) o más años de edad si son mujeres o cuarenta (40) o más años de edad si son hombres, o quince (15) o más años de servicios cotizados, se les reconocerá la pensión de jubilación de conformidad con el régimen anterior al cual se encontraban afiliados, es decir, la pensión de jubilación respecto de la edad, tiempo de servicio y monto se les aplicará el régimen anterior.
En lo que atañe al ingreso base de liquidación (IBL) pensional de tales personas, el inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 preceptúa que los beneficiarios del régimen de transición «[…] que les faltare menos de diez (10) años para adquirir el derecho, será el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta para ello, o el cotizado durante todo el tiempo si este fuere superior, actualizado anualmente con base en la variación del Índice de Precios al consumidor, según certificación que expida el DANE» (se subraya).
Respecto de esta norma, la Corte Constitucional[2] precisó: […] En efecto, la Sala recuerda que el propósito original del Legislador al introducir el artículo 36 de la Ley 100 de 1993[3], tal como se desprende del texto de la disposición y de los antecedentes legislativos, fue crear un régimen de transición que beneficiara a quienes tenían una expectativa legítima de pensionarse conforme a las reglas especiales que serían derogadas.
Para estas personas, el beneficio derivado del régimen de transición consistiría en una autorización de aplicación ultractiva de las reglas de los regímenes a los que se encontraban afiliados, relacionadas con los requisitos de edad, tiempo de servicios o cotizaciones y tasa de reemplazo. El Ingreso Base de Liquidación no fue un aspecto sometido a transición, como se aprecia claramente en el texto del artículo 36… […] Para el efecto, la Corte acudirá a la regla general de Ingreso Base de Liquidación prevista en los artículos 21 y 36 de la Ley 100.
En efecto, el artículo 36 estableció dos reglas específicas en la materia: (i) para quienes el 1° de abril de 1994, les faltara menos de 10 años para pensionarse, el IBL sería (a) “el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta” para reunir los requisitos para causar el derecho a la pensión, o (b) el promedio de lo “cotizado durante todo el tiempo si este fuere superior, actualizado anualmente con base en la variación del Índice de Precios al consumidor, según certificación que expida el DANE”.
(ii) En los demás casos, es decir, en la hipótesis de las personas a quienes el 1° de abril de 1994 les faltaban más de 10 años para reunir los requisitos de causación de la pensión, a falta de regla especial en el artículo 36 y teniendo en cuenta que el inciso segundo ibídem solamente ordena la aplicación ultractiva de las reglas de los regímenes especiales sobre edad, tiempo de cotización o servicios prestados, y tasa de reemplazo, se les debe aplicar la regla general del artículo 21 de la Ley 100, el cual indica: “ARTÍCULO
21. INGRESO BASE DE LIQUIDACIÓN. Se entiende por ingreso base para liquidar las pensiones previstas en esta ley, el promedio de los salarios o rentas sobre los cuales ha cotizado el afiliado durante los diez (10) años anteriores al reconocimiento de la pensión, o en todo el tiempo si este fuere inferior para el caso de las pensiones de invalidez o sobrevivencia, actualizados anualmente con base en la variación del índice de precios al consumidor, según certificación que expida el DANE.
Cuando el promedio del ingreso base, ajustado por inflación, calculado sobre los ingresos de toda la vida laboral del trabajador, resulte superior al previsto en el inciso anterior, el trabajador podrá optar por este sistema, siempre y cuando haya cotizado 1250 semanas como mínimo.” El precitado derrotero fue acogido por la sala de lo contencioso- administrativo del Consejo de Estado, al estudiar un caso en el que se reclamaba el reajuste de la pensión de jubilación en virtud de la Ley 33 de 1985, mediante sentencia de unificación de 28 de agosto de 2018, expediente 52001-23-33-000-2012-00143-01 (4403-2013), consejero ponente César Palomino Cortés. De acuerdo con la anterior normativa y la jurisprudencia citada, en criterio de la Corte Constitucional y la sala de lo contencioso- administrativo del Consejo de Estado en el inciso 3° del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, el legislador excluyó del régimen de transición la expectativa de las personas beneficiarias de este de obtener su pensión con el ingreso base de liquidación que consagraba el régimen anterior al que se encontraban afiliadas al entrar en vigor aquella; por ende, en virtud del principio de favorabilidad, debe la correspondiente entidad de previsión social, al momento de la liquidación pensional, determinar el ingreso base de liquidación que le fuera más benéfico al pensionado, en la medida en que la Ley 100 de 1993 permite optar por (i) el promedio de lo cotizado durante el tiempo que le hiciere falta entre la entrada en vigor de la Ley 100 (1° de abril de 1994) y la adquisición del estatus pensional, si fuere inferior a 10 años;
(ii) el promedio de lo aportado durante todo el tiempo, si el monto es superior, actualizado anualmente con el índice de precios al consumidor (IPC); o (iii) el promedio de lo cotizado durante los últimos 10 años, conforme al artículo 21 ibidem. Ahora bien, para efectos de determinar los factores sobre los cuales se debieron efectuar cotizaciones, cabe anotar que con el Decreto 691 de 1994, reglamentario de la Ley 100 de 1993, se incorporaron el sistema general de pensiones a los servidores públicos (i) de la Rama Ejecutiva del orden nacional, departamental, municipal o distrital, así como de sus entidades descentralizadas; y (ii) del Congreso de la República, de la Rama Judicial, el Ministerio Público, la Fiscalía General de la Nación, la organización electoral y la Contraloría General de la República; en cuyo artículo 6° se estableció el salario mensual base para calcular las cotizaciones al sistema de tales servidores, modificado por el Decreto 1158 de 1994, que previó los siguientes factores sobre los que se debe efectuar aportes: a) asignación básica mensual, b) gastos de representación; c) prima técnica, cuando sea factor de salario; d) primas de antigüedad, ascensional y de capacitación cuando sean factor salarial; e) remuneración por trabajo dominical o festivo; f) remuneración por trabajo suplementario o de horas extras, o realizado en jornada nocturna; y g) bonificación por servicios prestados.
Por otro lado, en lo pertinente a la normativa que rige los requisitos y tasa de la pensión de jubilación a la que alude la presente demanda, la Sala se remite a lo preceptuado en el artículo 7º del Decreto 929 de 1976, «Por el cual se establece el régimen de prestaciones sociales de los funcionarios y empleados de la Contraloría General de la República y sus familiares», que dispone: Los funcionarios y empleados de la Contraloría General tendrán derecho, al llegar a los 55 años de edad, si son hombres y de 50 si son mujeres, y cumplir 20 años de servicio continuo o discontinuo, anteriores o posteriores a la vigencia de este Decreto, de los cuales por lo menos diez lo hayan sido exclusivamente a la Contraloría General de la República a una pensión ordinaria vitalicia de jubilación equivalente al 75% del promedio de los salarios devengados durante el último semestre.
De lo anterior se colige que los empleados de la Contraloría General de la República gozan de un régimen especial para efecto de la pensión de jubilación, consistente en que dichos servidores públicos tendrán derecho a tal prestación al llegar a los cincuenta y cinco (55) años de edad, si son hombres, y cincuenta (50), si son mujeres, y cumplir veinte (20) años continuos o discontinuos de servicios, de los cuales por lo menos diez (10) lo hayan sido exclusivamente a la Contraloría General de la República, en una cuantía equivalente al 75% del salario base.
En relación con este último aspecto, esto es, el IBL de las personas beneficiarias del régimen pensional especial de la Contraloría General de la República, esta sección, en sentencia CE-SUJ-SII-020-2020 del 11 de junio de 2020[4], fijó la siguiente regla: 107.1 Sentar jurisprudencia en la sección segunda del Consejo de Estado, para señalar que el ingreso base de liquidación de las pensiones reconocidas con los requisitos del Decreto 929 de 1976 en virtud del régimen de transición de la Ley 100 de 1993, en cuanto a periodo corresponde a las variables previstas en los artículos 21 y 36 de esta norma; y respecto a los factores, atenderá la regla de cotización contemplada en el artículo 1º del Decreto 1158 de 1994.
Lo anterior, al considerar que «[…] luego de analizar el conjunto de normas salariales y prestacionales de los servidores de la Contraloría General de la República, encuentra que en vigencia de la Ley 100 de 1993 las cotizaciones para pensión solo afectan a los factores que expresamente señaló el reglamento en el artículo 1º del Decreto 1158 de 1994, pues antes de tal norma, la base de cotización la constituía la asignación básica.
En otros términos, ninguna norma que regula los salarios y prestaciones sociales para tal sector dispone de manera expresa una regla de cotización diferente a la anunciada». Por ende, como los servidores de la Contraloría General de la República no fueron abstraídos o excepcionados de las condiciones de transición impuestas por la Ley 100 de 1993, la sección juzgó procedente extender las reglas de interpretación normativa adoptadas por la sala de lo contencioso- administrativo en la aludida sentencia de unificación de 28 de agosto de 2018[5], para el caso específico de estos.
Así las cosas, resulta evidente que la liquidación de las pensiones de jubilación de quienes prestaron sus servicios a la Contraloría General de la República por espacio de 10 años o más, y son beneficiarios del régimen de transición previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, se rige por las pautas expuestas por la jurisprudencia en vigor de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado, según las cuales el ingreso base de liquidación de dichas prestaciones corresponde al indicado en esa norma, sin que sea dable acudir para esos efectos, en el caso de los mencionados servidores, al período de liquidación establecido en el artículo 7º del Decreto 929 de 1976 o a los factores señalados en el 45 del Decreto 1045 de 1978.
Aclárase que el ingreso base de liquidación de las pensiones es un elemento técnico de cálculo que se expresa en un valor cierto, al cual le es computada una tasa porcentual de reemplazo para obtener la cuantía dineraria inicial a la que asciende determinada prestación pensional. Tal ingreso de liquidación se estructura a partir de los siguientes elementos: (i) una unidad temporal, que atañe al período preciso con el cual debe ser consolidado el ingreso base de liquidación, verbigracia: 1 mes, 6 meses, 1 año, 10 años o toda la vida laboral; y (ii) unos factores materiales, que se concretan en emolumentos o haberes laborales que la autoridad competente ha señalado como integrante de la base de liquidación de aportes al sistema pensional.
Por consiguiente, el ingreso base de liquidación de las pensiones bajo estudio debe ser igual, únicamente y de manera estricta, a la suma de (i) la unidad temporal que corresponda, esto es, alguna de aquellas de que tratan los artículos 21 y 36 (inciso 3º) de la Ley 100 de 1993, según el caso; y (ii) los factores previstos legal o reglamentariamente como integrantes de la base de cotizaciones al sistema.
Entonces, la Sala concluye que la conjunción de los elementos constitucionales, legales y jurisprudenciales analizados impone la adopción de las reglas previstas por el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, para efectos de integrar el IBL de las pensiones que deban ser reconocidas a los servidores de la Contraloría General de la República al amparo del régimen de transición, postulados que constituyen el parámetro de derecho aplicable por esta Corporación para todas aquellas controversias análogas pendientes de decisión. 3.4 Caso concreto.
A continuación, procede la Sala a analizar las peculiaridades del caso objeto de juzgamiento frente al marco normativo que gobierna la materia. En ese sentido, en atención al material probatorio traído al plenario y de conformidad con los hechos constatados por esta Corporación, se destaca: a) Según registro civil de nacimiento, la demandante nació el 16 de marzo de 1952 (f. CD en f. 77.1). b) Mediante Resolución 461 de 12 de mayo de 2011 (f. 28 vuelto), la Contraloría General de la República aceptó la renuncia de la accionante al cargo de profesional universitario grado 2, a partir del 1° de junio de 2011; y de acuerdo con certificación expedida por ese organismo (f. 30), del 1° de diciembre de 2010 al 30 de mayo de 2011 devengó sueldo, primas de vacaciones, servicios y navidad; bonificaciones por servicios y especial; y compensación de vacaciones en dinero. c) A través de Resolución 47833 de 15 de diciembre de 2011 (ff. 2 a 5), el extinguido Instituto de Seguros Sociales (ISS) reconoció a la demandante pensión de jubilación, a partir de «2011», condicionada al retiro definitivo del servicio, conforme a los regímenes de transición previsto en la Ley 100 de 1993 y pensional del Decreto 929 de 1976, «[…] con el promedio de lo devengado durante el último semestre de servicio en la Contraloría General de la República de conformidad con el Decreto 929 de 1976 y los factores salariales mencionados en el Decreto 720 de 1978, a su vez se tomó lo cotizado por la entidad por no obrar certificación salarial para el reconocimiento de la pensión de vejez del asegurado, esta arrojó un ingreso base de liquidación […] al cual se le aplicó un porcentaje del 75% […]». d) Por medio de Resolución 9598 de 18 de abril de 2012 (f. 6 vuelto), el desaparecido ISS, en cumplimiento de un fallo de tutela, ingresó en nómina la aludida prestación a partir del 1° de junio de 2011. e) La demandante presentó reclamación de reajuste pensional el 4 de febrero de 2013 (ff. 8 a 11), negada con Resolución GNR 259697 de 16 de octubre siguiente (ff. 13 y 14 vuelto), en la que se indica que «[…] la prestación pensional se reconoció en aplicación de lo establecido en el [D]ecreto 929 de 1975 e incluso de los factores salariales establecidos en el [D]ecreto 720 de 1978, esto es, con el promedio de lo devengado durante el último semestre de servicio en la Contraloría General de la República» (sic). f) Contra la decisión anterior la accionante interpuso los recursos de reposición y apelación el 12 de diciembre de 2013 (ff. 18 a 23) y con Resolución GNR 285124 de 13 de agosto de 2014 se desató el primero, en el sentido de modificar la prestación de la actora por inclusión de nuevos tiempos de servicio, pero, de igual manera, «[…] teniendo en cuenta lo establecido en el artículo 7 del decreto 929 de 1976, incluyendo como ingreso base de cotización los factores salariales que constituyan una remuneración habitual y periódica como lo son los establecidos en el Decreto 720 de 1978, Decreto 1045 de 1978 y 1158 de 1994, aplicable por remisión del artículo 17 del Decreto 929 de 1976».
Del contenido del mencionado acto se extrae que la demandante prestó servicios en el sector público por más de 20 años y laboró para la Contraloría General de la República del 19 de diciembre de 1999 al 31 de mayo de 2011 (11 años, 5 meses y 12 días). Con el ánimo de desatar la cuestión litigiosa, lo primero que ha de advertirse es que la accionante está amparada por el régimen de transición previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, puesto que para el 1º de abril de 1994 contaba con más de 35 años de edad (nació el 16 de marzo de 1952).
Asimismo, de las pruebas anteriormente enunciadas se desprende que (i) la actora prestó sus servicios en el sector público por más de 20 años, de los cuales los últimos 11 años, 5 meses y 12 días fueron en la Contraloría General de la República (desde el 19 de diciembre de 1999 hasta el 31 de mayo de 2011), y del 1° de diciembre de 2010 al 30 de mayo de 2011 devengó sueldo, primas de vacaciones, servicios y navidad; bonificaciones por servicios y especial (quinquenio); y compensación de vacaciones en dinero;
(ii) el antiguo ISS le reconoció pensión de jubilación, mediante Resolución 47833 de 15 de diciembre de 2011, «[…] con el promedio de lo devengado durante el último semestre de servicio en la Contraloría General de la República de conformidad con el Decreto 929 de 1976 y los factores salariales mencionados en el Decreto 720 de 1978, a su vez se tomó lo cotizado por la entidad por no obrar certificación salarial para el reconocimiento de la pensión de vejez del asegurado, esta arrojó un ingreso base de liquidación […] al cual se le aplicó un porcentaje del 75% […]», ingresada en nómina de pensionados a través de Resolución 9598 de 18 de abril de 2012, a partir del 1° de junio de 2011.
La interesada presentó reclamación de reajuste pensional el 4 de febrero de 2013, negada con Resolución GNR 259697 de 16 de octubre de la misma anualidad, contra la cual presentó los recursos de reposición y apelación; el primero desatado por medio de Resolución GNR 285124 de 13 de agosto de 2014, en el sentido de modificar la prestación de la actora por inclusión de nuevos tiempos de servicio, pero, de igual manera, «[…] teniendo en cuenta lo establecido en el artículo 7 del decreto 929 de 1976, incluyendo como ingreso base de cotización los factores salariales que constituyan una remuneración habitual y periódica como lo son los establecidos en el Decreto 720 de 1978, Decreto 1045 de 1978 y 1158 de 1994, aplicable por remisión del artículo 17 del Decreto 929 de 1976».
Los anteriores prolegómenos nos conducen a la conclusión de que a la demandante le fue calculada su pensión de jubilación de acuerdo con el artículo 7 del Decreto 929 de 1976, esto es, con el 75% del promedio de los salarios devengados durante el último semestre de servicios e «[…] incluyendo como ingreso base de liquidación los factores salariales que constituyan remuneración habitual y periódica, como son los establecidos en el Decreto 720 de 1978, Decreto 1045 de 1978 y Decreto 1158 de 1994, aplicable[s] por remisión del artículo 17 del Decreto 929 de 1976».
Ahora bien, la Sala itera las reglas de interpretación fijadas tanto por la Corte Constitucional como por el Consejo de Estado, plasmadas en las sentencias citadas en el acápite precedente, en el sentido de advertir que en el inciso 3° del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 el legislador excluyó del régimen de transición la expectativa de las personas beneficiarias de este de obtener su pensión con el ingreso base de liquidación que consagraba el régimen anterior al que se encontraban afiliadas al entrar en vigor aquella, por lo que se someten al mandato contenido en tal norma o en el artículo 21 ibidem, según corresponda; lo que además guarda relación con el artículo 48 superior, en cuanto dispone que «Para la liquidación de las pensiones sólo se tendrán en cuenta los factores sobre los cuales cada persona hubiere efectuado las cotizaciones […]», motivo por el cual las pretensiones de la demanda no se ajustan al derrotero jurisprudencial hoy vigente, en cuanto al cálculo pensional de los exservidores de la Contraloría General de la República beneficiarios del régimen de transición. Cabe anotar que si bien el mencionado fallo de unificación proferido por esta sección segunda[6], en el cual se precisó la aplicación del régimen de transición de la Ley 100 de 1993 respecto de los servidores de Contraloría General de la República en lo que dice relación con el ingreso base de liquidación pensional, fue dictado con posterioridad a la expedición de los actos acusados, en dicha oportunidad esta Corporación precisó que esa sentencia tiene aplicación retrospectiva «[…] y que la regla jurisprudencial fijada es vinculante en los siguientes casos: (i) respecto de los asuntos similares que actualmente se están tramitando en el seno de la administración;
(ii) respecto de los procesos similares que se están adelantando en juzgados, tribunales administrativos y Consejo de Estado». Por otro lado, la Sala aclara que resulta improcedente estudiar la posibilidad de ajuste de la prestación de la accionante con el promedio de lo cotizado durante sus últimos 10 años de servicio, comoquiera que este asunto no fue materia de reclamo ante la Administración, ni de pretensión en el libelo introductorio y Colpensiones tampoco formuló demanda de reconvención sobre el particular.
Con base en los razonamientos que se dejan consignados, en armonía con los elementos de juicio allegados al expediente y apreciados en conjunto de acuerdo con las reglas de la sana crítica, sin más disquisiciones sobre el particular, se confirmará la sentencia de primera instancia, que negó las pretensiones de la demanda. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, sala de lo contencioso administrativo, sección segunda, subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA: 1.° Confírmase la sentencia proferida el 3 de diciembre de 2018 por el Tribunal Administrativo de Antioquia (sala tercera de decisión), mediante la cual negó súplicas de la demanda incoada por la señora Luz Amanda Berrío Giraldo contra la Administradora Colombiana de Pensiones (Colpensiones), conforme a la parte motiva. 2.° Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen, previas las anotaciones que fueren menester.
Notifíquese y cúmplase, Este proyecto fue estudiado y aprobado en sala de la fecha. Firmado electrónicamente CARMELO PERDOMO CUÉTER |Firmado electrónicamente |Firmado electrónicamente | |SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ |CÉSAR PALOMINO CORTÉS | ----------------------- [1] Memorial adjuntado a la herramienta electrónica para la gestión judicial denominada SAMAI. [2] Corte Constitucional, sentencia C-258 de 2013. [3] El artículo 36 indica: “ARTÍCULO
36. RÉGIMEN DE TRANSICIÓN. La edad para acceder a la pensión de vejez, continuará en cincuenta y cinco (55) años para las mujeres y sesenta (60) para los hombres, hasta el año 2014, fecha en la cual la edad se incrementará en dos años, es decir, será de 57 años para las mujeres y 62 para los hombres. || La edad para acceder a la pensión de vejez, el tiempo de servicio o el número de semanas cotizadas, y el monto de la pensión de vejez de las personas que al momento de entrar en vigencia el Sistema tengan treinta y cinco (35) o más años de edad si son mujeres o cuarenta (40) o más años de edad si son hombres, o quince (15) o más años de servicios cotizados, será la establecida en el régimen anterior al cual se encuentren afiliados.
Las demás condiciones y requisitos aplicables a estas personas para acceder a la pensión de vejez, se regirán por las disposiciones contenidas en la presente Ley. || El ingreso base para liquidar la pensión de vejez de las personas referidas en el inciso anterior que les faltare menos de diez (10) años para adquirir el derecho, será el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta para ello, o el cotizado durante todo el tiempo si este fuere superior, actualizado anualmente con base en la variación del Índice de Precios al consumidor, según certificación que expida el DANE” (negrilla fuera del texto). [4] Consejo de Estado, sección segunda.
Sentencia de unificación de 11 de junio de 2020, expediente 05001-23-33-000-2012-00372-01 (1882-2014). [5] Expediente 52001-23-33-000-2012-00143-01 (4403-2013), consejero ponente César Palomino Cortés. [6] Sentencia de unificación de 11 de junio de 2020, expediente 05001-23-33- 000-2012-00372-01 (1882-2014).