ACTO ADMINISTRATIVO SUSCEPTIBLE DE CONTROL JUDICIAL / REQUISITOS DE LA DEMANDA / COMPETENCIA EN RAZÓN DE LA CUANTÍA / ESTIMACIÓN RAZONADA DE LA CUANTÍA [E]l artículo 162 del CPACA identifica cada uno de los elementos que debe contener la demanda que se presenta ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, norma que en su numeral 6°, específicamente, consagra la obligación de estimar la cuantía. Literalmente, con dicha normativa se dispuso: «Artículo 162.
Contenido de la demanda. Toda demanda deberá dirigirse a quien sea competente y contendrá: […] 6. La estimación razonada de la cuantía, cuando sea necesaria para determinar la competencia […]». […] La competencia ha sido concebida como la porción, cantidad, medida o el grado de la jurisdicción que corresponde a cada juez o tribunal, mediante la determinación de los asuntos que debe conocer, de acuerdo con ciertos factores como materia, sujetos intervinientes, cuantía, territorio, etc […] En materia contenciosa, este fue el criterio que siguió el legislador en la Ley 1437 de 2011, por cuanto el artículo 157 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo al referirse a la competencia por razón de la cuantía en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, […] [E]l artículo 43 del CPACA define claramente qué se entiende por actos definitivos, los cuales serían decisiones que eventualmente serían objeto de pronunciamiento por parte del juez administrativo: «Artículo 43.- Actos definitivos.
Son actos definitivos los que decidan directa o indirectamente el fondo del asunto o hagan imposible continuar la actuación.» […] [E]l artículo 138 del CPACA regula lo concerniente al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, de la siguiente manera: «Artículo 138. Nulidad y restablecimiento del derecho. Toda persona que se crea lesionada en un derecho subjetivo amparado en una norma jurídica podrá pedir que se declare la nulidad del acto administrativo particular, expreso o presunto, y se le restablezca el derecho; también podrá solicitar que se le repare el daño. La nulidad procederá por las mismas causales establecidas en el inciso segundo del artículo anterior. […]» […] [T]oda persona que se crea lesionada en un derecho subjetivo, podrá pedir la nulidad del acto administrativo y consecuentemente solicitar el restablecimiento del derecho.
Por lo tanto, corresponde al afectado demandar aquella voluntad administrativa que creó, modificó o extinguió la situación jurídica. […] Por las razones que anteceden, se revocará el auto proferido por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander (…) que rechazó el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho presentado por el señor (…) en contra de la Nación, Ministerio de Defensa, Ejército Nacional.
En su lugar, se ordenará al a-quo efectuar nuevamente el estudio de la admisión de la demanda. FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 - ARTÍCULO 162 NUMERAL 6 / LEY 1437 DE 2011 - ARTÍCULO 157 / LEY 1437 DE 2011 - ARTÍCULO 138 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN "A" Consejero ponente: WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ Bogotá, D.C., dieciséis (16) de septiembre de dos mil veintiuno (2021).
Radicación número: 54001-23-33-000-2020-00640-01(2708-21) Actor: JESÚS NAVAS APARICIO Demandado: MINISTERIO DE DEFENSA - EJÉRCITO NACIONAL Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO. APELACIÓN CONTRA AUTO QUE RECHAZÓ LA DEMANDA. AUTO SEGUNDA INSTANCIA. LEY 1437 DE 2011. ASUNTO El Consejo de Estado decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra el auto proferido por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander, el 25 de febrero de 2021, a través del cual rechazó el medio de control por no atender la orden de corrección impartida en la providencia del 15 de diciembre de 2020; además, por considerar que el acto administrativo demandado no es susceptible de control judicial.
ANTECEDENTES Pretensiones: El señor Jesús Navas Aparicio presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Nación, Ministerio de Defensa, Ejército Nacional, en la cual pretendió lo siguiente: «1. Que se declare que el señor JESUS (sic) NAVAS APARICIO, fue vinculado al Ministerio de Defensa, Ejercito (sic) Nacional, antes de entrar en vigencia la ley (sic) 100 de 1993 y que su régimen pensional es el del decreto ley (sic) 1214, conforme a lo establecido en el oficio con numero (sic) de radicado 20135620150011 del 26 de febrero de 2013. 2.
En consecuencia, se declare la nulidad del acto administrativo contemplado en el oficio con radicado No. (sic) OFI20-85293MDNSGDAGPSAT de fecha 28 de octubre de 2020, expedido por la señora DIANA MARCELA RUIZ (sic) MOLANO, coordinadora del Grupo de Prestaciones Sociales de la Dirección Administrativa del Ministerio de Defensa referente a la negativa de pensión por los artículos 98 y 99 de la ley (sic) 1214 de 1990 de mi prohijado. 3.
Que, a título de restablecimiento del derecho, se ordene a LA NACION (sic)-MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL -EJERCITO (sic) NACIONAL DE COLOMBIA, para que conforme a lo establecido en el artículo mencionado en el numeral anterior se le dé aplicabilidad a favor de mi mandante, consistente en darle el retiro del servicio activo y reconocerle una pensión de jubilación con un 75% del total de su último salario devengado. 4.
Que se le pague al señor JESUS (sic) NAVAS, las mesadas pensionales dejadas de percibir desde el mes de julio del año 2010, fecha en la que el señor NAVAS cumplió los 20 años de servicio al ministerio de defesa (sic) y adquirió el derecho a la pensión por un total $198.197.074.74 distribuidos así: Año 2010 mesada pensional según IBL $1.112.828.17 x 12= $6.676.969.02 Año 2011 mesada pensional según aumento $1.152.059.84 x 12= $13.824.718.08 Año 2012 mesada pensional según aumento $1.218.879.31 x 12= $14.626.551.72 Año 2013 mesada pensional según aumento $1.267.878.25 x 12= $15.214.539 Año 2014 mesada pensional según aumento $1.324.932.77 x 12= $15.899.193.24 Año 2015 mesada pensional según aumento $1.385.879.67 x 12= $16.630.556.04 Año 2016 mesada pensional según aumento $1.482.891.24 x 12= $17.794.694.88 Año 2017 mesada pensional según aumento $1.586.693.62 x 12= $19.040.323.44 Año 2018 mesada pensional según aumento $1.680.308.54 x 12= $20.163.702.48 Año 2019 mesada pensional según aumento $1.781.127.05 x 12= $21.373.524.6 Año 2020 mesada pensional según aumento $1.887.994.67 x 12= $22.655.936.04 Prima de navidad por los diez años, por un total de $14.296.366.
Total, monto adeudado por la parte demandada $198.197.074.74. Sobre las anteriores sumas de dinero, reclama el reconocimiento de intereses moratorios e indexación desde la fecha de iniciado el derecho a la pensión hasta el término de la demanda. 4. Que se aplique lo dispuesto en la sentencia C-197 de 1999, que dispone “cuando el juez administrativo advierta la violación de un derecho fundamental constitucional de aplicación inmediata, deberá proceder a su protección, aun el actor en la demanda no hubiere cumplido con el requisito de señalar las normas violadas y el concepto de violación. Igualmente, cuando dicho juez advierte incompatibilidad entre la Constitución y una norma jurídica tiene la obligación de aplicar el artículo 4 de la Constitución. 5.
Que se aplique lo dispuesto en el artículo 230 de la C.P.C. […]». PROVIDENCIA IMPUGNADA El Tribunal Administrativo de Norte de Santander, mediante auto del 25 de febrero de 2021, rechazó la demanda: i) porque la parte demandante no atendió en debida forma la orden de corrección impartida el 15 de diciembre de 2020, y ii) por considerar que el acto administrativo enjuiciado no es susceptible de control judicial.
Para el efecto, indicó que mediante auto del 15 de diciembre de 2020 se ordenó al libelista corregir la demanda, en el entendido de que debía incluir la estimación razonada de la cuantía. Dentro del escrito de subsanación, aun cuando se realizó una modificación respecto a las pretensiones, lo cierto es que nada se dijo frente al aspecto que dispuso corregir, requisito indispensable para admitir el medio de control y determinar la autoridad competente para conocerlo.
De otra parte, enfatizó que el acto enjuiciado -Oficio OFI20- 85293MDNSGDAGPSAT del 28 de octubre de 2020- no contiene una decisión susceptible de revisión judicial y, por tanto, resultaba claro que la demanda no podía ser admitida por esta jurisdicción. Esto es así, pues conforme lo previsto en los artículos 137 y 138 de la Ley 1437 de 2011, a través de los medios de control de nulidad y de nulidad y restablecimiento del derecho, sólo puede pedirse al juez la declaratoria de nulidad de un acto administrativo, bien sea de carácter general o de carácter particular y concreto, que cree, modifique o extinga una situación jurídica, lo cual no ocurre en el presente caso, porque la entidad demandada, en la voluntad administrativa cuestionada, simplemente se declaró sin competencia para atender lo solicitado por el señor Navas Aparicio.
RECURSO DE APELACIÓN La parte demandante interpuso recurso de apelación contra la decisión anterior. Refirió que el Tribunal argumentó que no se subsanó la demanda en atención a la orden de corrección. Sin embargo, el cálculo de la cuantía sí fue incluido en el escrito introductor, específicamente en el acápite de pretensiones. Añadió que, si bien es cierto que la cuantía forma parte de la demanda como requisito para determinar la competencia, según lo establece el artículo 157 del CPACA, también lo es que el derecho sustancial prevalece por encima de la forma en la que se estructura el memorial.
Aseveró que contrario a lo planteado por el a-quo, el acto administrativo enjuiciado sí puede ser objeto de control jurisdiccional, en tanto, modificó la situación jurídica del señor Jesús Navas Aparicio, al no encontrar procedente la aplicación del Decreto 1214 de 1990 para reconocerle la pensión de jubilación. CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO El señor Agente del Ministerio Público, durante el término de traslado del recurso de apelación, en lo que atañe al argumento del Tribunal expuesto en la providencia materia de censura, en el sentido de que nada había dicho la parte demandante frente a la cuantía de sus pretensiones, cuando ello se constituía en requisito indispensable para admitir la demanda y determinar la autoridad competente para conocerla, discrepó de dicha afirmación, pues si bien es innegable que el nulidiscente no destinó un acápite separado al efecto, incluyó la estimación razonada de la cuantía en las pretensiones.
Tal exigencia de la demanda es fundamental para definir el funcionario que deberá tramitar el proceso, como acertadamente lo afirmó el a-quo, pero como lo ha advertido el Consejo de Estado, la aplicación desmedida de este requerimiento procedimental no puede convertirse en un obstáculo para el acceso a la administración de justicia. Por otra parte, adujo que el acto administrativo demandado es pasible de control por la jurisdicción de lo contencioso administrativo, a través del medio ejercido, sin que sea de recibo cargar en el demandante la falta de una adecuada técnica, acorde con los lineamientos constitucionales, legales y jurisprudenciales, en la respuesta a la petición presentada, y privarlo de la posibilidad del ejercicio de control a la misma, pues ello implicaría desconocer el derecho a la tutela judicial efectiva, consagrado en el artículo 229 de la Constitución Política.
Así las cosas, esbozó que el recurso de alzada interpuesto contra el auto que rechazó la demanda tiene vocación de prosperidad, por lo que debe ser revocado para que se admita el medio de control. CONSIDERACIONES Competencia El Consejo de Estado es competente para resolver el recurso de apelación interpuesto contra el auto del 25 de febrero de 2021, que rechazó la demanda, de conformidad con el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
Así mismo, este auto se profiere por la Subsección en virtud de que constituye el evento previsto en el numeral 1.º del artículo 243 del CPACA, en concordancia con el artículo 125 del mismo código. Problema Jurídico El problema jurídico que debe resolverse en esta instancia se resume en las siguientes preguntas: 1. ¿La parte demandante atendió la única orden de corrección impartida en la providencia del 15 de diciembre de 2020 por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander? 2.
¿El Oficio OFI20-85293MDNSGDAGPSAT del 28 de octubre de 2020, acto administrativo demandado, es susceptible de control judicial? Primer problema jurídico. ¿La parte demandante atendió la única orden de corrección impartida en la providencia del 15 de diciembre de 2020 por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander? La tesis que sostendrá la Subsección es la siguiente: La parte demandante sí acató la única orden de corrección dispuesta por el auto del 15 de diciembre de 2020, a pesar de que la estimación razonada de la cuantía no se plasmara en un acápite independiente en la estructura de la demanda.
Requisitos de presentación de la demanda La formulación de una demanda ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo exige el cumplimiento de varios requisitos definidos en el Capítulo III de la Ley 1437 de 2011, dentro de los cuales se encuentran aquellos relacionados con el contenido de la demanda, la individualización o acumulación de pretensiones, la oportunidad para presentar el medio de control y los anexos del mismo.
En efecto, el artículo 162 del CPACA identifica cada uno de los elementos que debe contener la demanda que se presenta ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, norma que en su numeral 6.°, específicamente, consagra la obligación de estimar la cuantía. Literalmente, con dicha normativa se dispuso: «Artículo 162. Contenido de la demanda.
Toda demanda deberá dirigirse a quien sea competente y contendrá: […] 6. La estimación razonada de la cuantía, cuando sea necesaria para determinar la competencia […]». La cuantía como factor de competencia. Para el efecto, se retomarán varios de los planteamientos abordados por el suscrito ponente en providencia del 16 de mayo de 2016[1], donde se analizaron algunos aspectos de la cuantía como factor para determinar la competencia. La competencia ha sido concebida como la porción, cantidad, medida o el grado de la jurisdicción que corresponde a cada juez o tribunal, mediante la determinación de los asuntos que debe conocer, de acuerdo con ciertos factores como materia, sujetos intervinientes, cuantía, territorio, etc.[2], a los cuales hace alusión la Corte Constitucional en Sentencia C- 655 de 1997, de la siguiente manera: a) La naturaleza o materia del proceso (factor objetivo). b) La cuantía de las pretensiones (factor objetivo - cuantía). c) La calidad de las partes que intervienen en el proceso (factor subjetivo)[3]. d) La naturaleza de la función que desempeña el funcionario que debe resolver el proceso (factor funcional). e) El lugar donde debe tramitarse el proceso (factor objetivo- territorial). f) El factor de conexidad[4].
Esta Sección al analizar el factor objetivo de atribución de competencia[5], se refirió a la doctrina nacional, en cuanto la ha definido como el valor que representa lo perseguido con una demanda, esto es, su significación económica inmediata[6]. Así mismo, en aquella providencia se consideró que la cuantía puede fijarse a través de los siguientes sistemas: i) juris et de jure[7], ii) dejar su valoración a criterio del juez, iii) confiar en la voluntad de las partes, y iv) prever un procedimiento previo para probarla, ante lo cual se concluyó que nuestro sistema judicial «ha optado por combinarlos, pero dándole prelación a la posibilidad de dejar su cálculo a la voluntad de las partes[8] […]».
Frente a este último aspecto, el pronunciamiento en cita destacó que se entiende que hay acuerdo entre las partes y que la cuantía queda fijada definitivamente, cuando el demandado acepta o no impugna en tiempo la apreciación del demandante[9], a lo que hay que agregar que ello aplica siempre y cuando el juez efectivamente al momento de su admisión no haya tenido objeción alguna respecto de la tasación hecha en la demanda, pues bien puede determinar que aquella no cumple con los parámetros legalmente previstos[10] y, por ende, la cuantía señalada y la competencia para conocer del asunto son diferentes a las indicadas en el escrito introductor del proceso.
En materia contenciosa, este fue el criterio que siguió el legislador en la Ley 1437 de 2011, por cuanto el artículo 157 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo al referirse a la competencia por razón de la cuantía en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, previó que: i. Es un deber procesal de la parte demandante, el de realizar la estimación razonada de la cuantía, a tal punto que no puede prescindir de ella so pretexto de renunciar al restablecimiento del derecho. ii.
La cuantía se determinará por el valor de las pretensiones al tiempo de la demanda. iii. Cuando en la demanda se acumulen varias pretensiones, esta se determinará por el valor de la pretensión mayor. iv. Cuando se reclame el pago de prestaciones periódicas de término indefinido, como pensiones, la cuantía se determinará por el valor de lo que se peticione por tal concepto desde cuando se causaron y hasta la presentación de la demanda, sin pasar de tres (3) años.
Al respecto, debe clarificarse que el entendimiento correcto de la norma conlleva a que se cuantifique sobre la base de los emolumentos reclamados causados durante los tres últimos años anteriores a la formulación del medio de control, tiempo que está acorde con el término general de prescripción de los derechos laborales previsto por la ley, para evitar así que puedan incluirse dentro de la estimación de la cuantía sumas periódicas que seguramente serán objeto de declaratoria de prescripción en la decisión del caso[11]. v. No es dable incluir en la estimación realizada: a. Los frutos, intereses, multas o perjuicios reclamados como accesorios, que se causen con posterioridad a la presentación de la demanda. b. Los perjuicios morales[12], salvo que estos últimos sean los únicos que se reclamen.
Bajo las anteriores premisas, es claro señalar que la obligación de estimar razonadamente la cuantía al momento de la presentación de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, obedece a la necesidad de evitar que el demandante pueda alterar caprichosamente el factor objetivo de la competencia y se modifique la misma por razón de aquellos emolumentos accesorios que se causen con posterioridad a su presentación o sin tener en cuenta los valores implícitos que se desprenden de las pretensiones.
El derecho al acceso a la administración de justicia y la prevalencia del derecho sustancial sobre el formal El derecho fundamental al acceso a la administración de justicia se encuentra consagrado en el artículo 229 de la Constitución Política como la garantía con la que cuentan todas las personas para acudir a las autoridades judiciales, con el fin de que estas resuelvan controversias jurídicas que puedan presentarse en el marco de las relaciones entre personas naturales o jurídicas, con sujeción al ordenamiento.
En esa medida, este derecho implica, a su vez, que los jueces tienen la obligación de decidir de fondo la problemática puesta en su conocimiento, siempre que se den los requisitos para ello, y con todas las garantías propias del debido proceso fijadas en el artículo 29 constitucional. Aunado a ello, el artículo 228 ejusdem define la administración de justicia como una función pública, y de forma expresa y diáfana dispone que en las actuaciones desarrolladas en virtud de ella «prevalecerá el derecho sustancial».
Lo anterior, permite evidenciar el principio de prevalencia del derecho sustancial sobre el formal, el cual a su vez está correlacionado con el principio de la justicia material, que se desprende de un mandato constitucional impuesto a las autoridades que ejercen funciones jurisdiccionales y que consiste en evitar que las formalidades se conviertan en un obstáculo para lograr la efectividad del derecho sustancial, por lo cual, las primeras no pueden entenderse como un fin en sí mismas, sino como el mecanismo para conseguir la protección de los derechos.
En ese orden de ideas, el derecho al acceso a la administración de justicia y el principio de la prevalencia del derecho sustancial sobre el formal, implica para los jueces el deber de garantizarlos en la expedición de las providencias judiciales. En el caso de autos, el Tribunal Administrativo de Norte de Santander dispuso la corrección de la demanda en la providencia del 15 de diciembre de 2020, de la siguiente manera: «1º.-Deberá corregirse la demanda dado que del contenido de la misma no se observa el acápite de la cuantía de la demanda, sin explicarse la razón de ello e incumpliendo lo previsto en el artículo 162 del CPACA.
Al respecto debe tenerse en cuenta que la cuantía de la demanda debe estar acorde con las pretensiones de la demanda que resulten procedentes y deberá tenerse en cuenta lo establecido en el art. 157 del CPACA.» La parte recurrente presentó memorial de corrección, del que se resalta lo siguiente: «4. Que se le pague al señor JESUS (sic) NAVAS, las mesadas pensionales dejadas de percibir desde el mes de julio del año 2010, fecha en la que el señor NAVAS cumplió los 20 años de servicio al ministerio de defesa (sic) y adquirió el derecho a la pensión por un total $198.197.074.74 distribuidos así: Año 2010 mesada pensional según IBL $1.112.828.17 x 12= $6.676.969.02 Año 2011 mesada pensional según aumento $1.152.059.84 x 12= $13.824.718.08 Año 2012 mesada pensional según aumento $1.218.879.31 x 12= $14.626.551.72 Año 2013 mesada pensional según aumento $1.267.878.25 x 12= $15.214.539 Año 2014 mesada pensional según aumento $1.324.932.77 x 12= $15.899.193.24 Año 2015 mesada pensional según aumento $1.385.879.67 x 12= $16.630.556.04 Año 2016 mesada pensional según aumento $1.482.891.24 x 12= $17.794.694.88 Año 2017 mesada pensional según aumento $1.586.693.62 x 12= $19.040.323.44 Año 2018 mesada pensional según aumento $1.680.308.54 x 12= $20.163.702.48 Año 2019 mesada pensional según aumento $1.781.127.05 x 12= $21.373.524.6 Año 2020 mesada pensional según aumento $1.887.994.67 x 12= $22.655.936.04 Prima de navidad por los diez años, por un total de $14.296.366.
Total, monto adeudado por la parte demandada $198.197.074.74.» Posteriormente, en el auto impugnado el Tribunal Administrativo de Norte de Santander afirmó que: «Ahora bien, dentro del mencionado escrito de subsanación aun cuando se realizó una modificación respecto a las pretensiones de la demanda, lo cierto es que nada se dijo frente a la cuantía de la misma, tal como se le solicitó mediante auto del 15 de diciembre por tratarse de un requisito indispensable para admitir la demanda y determinar la autoridad competente para conocerla. […] luego de revisado el escrito de subsanación presentado por la parte actora, considera Sala que no se cumplió el requerimiento efectuado mediante auto del 15 de diciembre de 2020, ya que no se realizó la corrección solicitada frente a la cuantía de la demanda pues se reitera que solo se hizo una modificación en las pretensiones y nada se dijo frente a la cuantía del presente proceso.
Por lo tanto, se puede concluir que en el caso bajo examen se deberá rechazar la demanda de la referencia por cuanto la misma no fue objeto de subsanación tal como se había ordenado mediante auto del 15 de diciembre de 2020. […]». Bajo esta premisa, la Subsección aprecia que la parte demandante, a pesar de que no elaboró un acápite independiente dentro del escrito de corrección de la demanda para señalar la estimación razonada de la cuantía, sí acató la orden impartida por el Tribunal de instancia en el sentido de acreditar el requisito previsto en el numeral 6.º del artículo 162 del CPACA.
En efecto, y pese a que no fue muy detallada, el nulidiscente efectuó el cálculo de las sumas a las que estima tiene derecho, al indicar el valor de las mesadas pensionales desde el año 2010, pero este cómputo fue ubicado en el apartado de pretensiones de la demanda y, además, no se presentó en otro punto del escrito de subsanación con el rótulo de estimación razonada de la cuantía. De lo expuesto, se colige que el a-quo incurrió en un exceso de formalidad al no admitir dicha cuenta como suficiente para satisfacer la exigencia de la cuantía como requisito de la demanda, pues de la misma se extrae la información necesaria para determinar el factor de competencia funcional, es decir, si la demanda corresponde a un juzgado o un tribunal, requerimiento que solo es obligatorio para establecer el juez que debe tramitar el medio de control, según lo preceptúa el artículo 162 precitado.
Sumado a esto, no es de recibo que la Corporación que expidió la providencia censurada no entienda como acreditado el requisito de la estimación de la cuantía, si el cálculo no va precedido de un título que así lo identifique y en capítulo aparte, y por ende resuelva terminar el proceso, tal y como lo reseñó el señor Agente del Ministerio Público, en aplicación desmedida de un requisito procedimental.
De acuerdo con lo expuesto, la argumentación planteada por el Tribunal en el auto que rechazó la demanda, no obedece a los mandatos constitucionales del derecho al acceso a la administración de justicia y al principio de prevalencia del derecho sustancial sobre el formal, comoquiera que la decisión se fundamentó en la lectura rigorista, exegética y no sistemática de las normas procesales, sin atención a las garantías superiores mencionadas y su integración con las disposiciones de rango inferior, como es la Ley 1437 de 2011.
En conclusión: La parte demandante sí acató la única orden de corrección impartida en el auto del 15 de diciembre de 2020, por lo que no había lugar a rechazar la demanda por la falta de estimación razonada de la cuantía. Segundo problema jurídico. ¿El Oficio OFI20-85293MDNSGDAGPSAT del 28 de octubre de 2020, acto administrativo demandado, es susceptible de control judicial? La tesis que sostendrá la Subsección es la siguiente: En atención a los elementos probatorios que hasta esta etapa obran en el expediente, el acto administrativo demandado, se reputa como una manifestación unilateral de la voluntad de la administración, que tiene por finalidad crear, modificar o extinguir una situación jurídica, por lo que sí es susceptible de control judicial.
Lo anterior, con fundamento en lo que a continuación se expone. Acto administrativo susceptible de control judicial. De conformidad con el numeral 3.º del artículo 169 del CPACA, es procedente rechazar la demanda cuando el asunto que se plantea no es susceptible de control judicial. Bajo este presupuesto normativo y al momento del estudio del escrito introductorio, debe examinarse por parte del juez si lo puesto a consideración de la jurisdicción de lo contencioso administrativo es o no, pasible de su análisis.
Así, por ejemplo, al pretender la nulidad de actos administrativos de trámite o aquellos de ejecución, el legislador otorgó la facultad para que se rechazara de plano el medio de control interpuesto desde la etapa inicial del trámite procesal. Ahora, el artículo 43 del CPACA define claramente qué se entiende por actos definitivos, los cuales serían decisiones que eventualmente serían objeto de pronunciamiento por parte del juez administrativo: «Artículo 43.- Actos definitivos.
Son actos definitivos los que decidan directa o indirectamente el fondo del asunto o hagan imposible continuar la actuación.» Los actos administrativos definitivos difieren de los de trámite, puesto que estos contienen determinaciones necesarias para la formación de los primeros, pero por sí mismos no concluyen la actuación administrativa[13].
En sí, la distinción radica en que el acto de trámite «[…] es aquel que no le pone fin a una actuación administrativa o asunto, sino que tiende a impulsarla hasta su culminación, mientras que el definitivo la resuelve de fondo y la termina […]»[14]. De otro lado, el artículo 138 del CPACA regula lo concerniente al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, de la siguiente manera: «Artículo 138.
Nulidad y restablecimiento del derecho. Toda persona que se crea lesionada en un derecho subjetivo amparado en una norma jurídica podrá pedir que se declare la nulidad del acto administrativo particular, expreso o presunto, y se le restablezca el derecho; también podrá solicitar que se le repare el daño. La nulidad procederá por las mismas causales establecidas en el inciso segundo del artículo anterior. […]» En atención a la definición que trae el código, toda persona que se crea lesionada en un derecho subjetivo, podrá pedir la nulidad del acto administrativo y consecuentemente solicitar el restablecimiento del derecho.
Por lo tanto, corresponde al afectado demandar aquella voluntad administrativa que creó, modificó o extinguió la situación jurídica. En efecto, las pretensiones que se plantean en la demanda son las que concretan la órbita de resolución del juez, y es el estudio de las mismas el que permite establecer el alcance y los efectos jurídicos que eventualmente se obtendrían con la nulidad del acto administrativo enjuiciado.
Para el caso del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, es relevante identificar la actuación que produjo la afectación, es decir, debe controvertirse judicialmente la voluntad administrativa que generó la lesión alegada sobre el derecho subjetivo, para que pueda válidamente traducirse en un restablecimiento en favor de la parte demandante.
Nótese que las pretensiones que se proponen en el escrito introductorio delimitan el ejercicio de la capacidad decisoria del juez y, por supuesto, debe guardar congruencia la nulidad del acto con el restablecimiento del derecho peticionado. De lo contrario, se torna dificultosa la labor de adoptar un pronunciamiento de fondo. De manera que lo importante es que el funcionario judicial analice en cada caso, si del acto administrativo demandado se deriva el restablecimiento pedido.
En otros términos, deberá estimar si el acto definitivo particular que se demanda es una declaración de voluntad de la administración dirigida a producir efectos jurídicos, esto es, si crea, modifica o extingue la situación subjetiva de la cual pueda solicitarse el correspondiente restablecimiento en sede judicial y a través del respectivo medio de control.
En el caso concreto, la parte demandante deprecó la nulidad del Oficio OFI20-85293MDNSGDAGPSAT del 28 de octubre de 2020, expedido por la Coordinadora del Grupo de Prestaciones Sociales de la Dirección Administrativa del Ministerio de Defensa Nacional, en el que se manifestó lo siguiente: «[…] en respuesta al derecho de petición por Usted formulado, a través del cual solicita información relacionada con pensión de jubilación, del cual se predica vulneración en acción de tutela, no obstante que una vez revisado el sistema de información que se maneja al interior de este Grupo de Prestaciones Sociales de la Dirección Administrativa de este Ministerio, con base en la copia de la petición anexada con el escrito de tutela, me permito otorgar respuesta en los siguientes términos. Inicialmente es pertinente informar que el Decreto 1214 de 1990, no es aplicable en su caso, toda vez que verificado el aplicativo SIATH se advierte que actualmente se encuentra laborando y que sus cotizaciones para pensión se realizan al régimen establecido en la Ley 100 de 1993 […] De acuerdo a (sic) lo anterior le informo que no existe actuación administrativa que adelantar por parte de este Grupo de Prestaciones Sociales del Ministerio de Defensa Nacional, toda vez que quien debe resolver su solicitud es el fondo de pensiones en el cual se encuentra realizando cotizaciones para pensión. […]» Al estudiar el Oficio relacionado en precedencia, el Tribunal de instancia sostuvo que no contenía un pronunciamiento concreto frente a la pretensión de reconocimiento de la pensión del demandante, pues la comunicación del Ministerio de Defensa se limitó a aclarar que tal solicitud era competencia del fondo de pensiones al que efectúa las cotizaciones el señor Navas Aparicio.
Al respecto, la Subsección evidencia que el Oficio OFI20-85293MDNSGDAGPSAT del 28 de octubre de 2020 es el acto administrativo que despachó desfavorablemente la petición del demandante, comoquiera que del mismo texto del documento se desprende que el objeto de las manifestaciones allí incluidas alude al reconocimiento de la pensión de jubilación del señor Navas Aparicio, según las previsiones del Decreto 1214 de 1990.
Aún más, la respuesta ofrecida específicamente menciona que el régimen que el ahora libelista depreca se le aplique para el reconocimiento de la prestación vitalicia, no es procedente en su caso, y luego explica las razones de tal afirmación. En este sentido, el acto administrativo que se identifica en el medio de control como aquel que lesionó el derecho subjetivo del demandante, sí modificó la situación jurídica particular del recurrente, en la medida que constituye una declaración de voluntad proferida de manera unilateral, en ejercicio de la función administrativa y que produjo efectos únicos sobre las circunstancias del impugnante -en cuanto definió que el régimen contenido en el Decreto 1214 de 1990 no le es aplicable y, en consecuencia, esa no es la autoridad competente para resolver de fondo su solicitud pensional-, por lo que reviste todas las características de una voluntad administrativa que sí es susceptible de control jurisdiccional.
A reglón seguido, debe resaltarse que las precisiones efectuadas en el párrafo anterior fueron adoptadas a partir de los elementos de juicio que hasta el momento obran en el expediente. Esto es así, toda vez que no se advirtió que la parte demandante haya anexado con el escrito inicial o con el de corrección, la copia del derecho de petición que radicó ante el Ministerio de Defensa Nacional y que originó el oficio debatido, por lo que no es improbable que luego de aportarse la actuación administrativa o incluso con los argumentos de defensa que proponga la entidad demandada, el Tribunal pueda determinar que existen otros pronunciamientos que hayan resuelto sobre lo reclamado judicialmente.
En este punto, debe destacarse que el Tribunal Administrativo de Norte de Santander decidió rechazar la demanda, en el aspecto que se examina, sin conocer el derecho de petición impetrado por el demandante ante el Ministerio de Defensa, pues se reitera que no fue allegado con el libelo introductor, pero dicha Corporación tampoco lo requirió a la parte activa en la corrección de la demanda, u ofició a la parte demandada, antes de pronunciarse definitivamente sobre el tema, para que lo remitiera.
De lo expuesto, puede concluirse que el Oficio OFI20-85293MDNSGDAGPSAT del 28 de octubre de 2020 sí viene a ser la decisión administrativa que resolvió la petición del demandante. Razón por la cual es susceptible de control judicial ante la jurisdicción a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, contrario a lo resuelto por el a- quo.
En conclusión: En atención a los elementos probatorios que hasta esta etapa obran en el expediente, el Oficio OFI20-85293MDNSGDAGPSAT del 28 de octubre de 2020, acto administrativo demandado, se reputa como una manifestación unilateral de la voluntad de la administración, que tiene por finalidad crear, modificar o extinguir una situación jurídica, por lo que sí es susceptible de control judicial.
Decisión en segunda instancia Por las razones que anteceden, se revocará el auto proferido por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander el 25 de febrero de 2021, que rechazó el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho presentado por el señor Jesús Navas Aparicio en contra de la Nación, Ministerio de Defensa, Ejército Nacional.
En su lugar, se ordenará al a-quo efectuar nuevamente el estudio de la admisión de la demanda. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, RESUELVE Primero: Revocar la providencia proferida el 25 de febrero de 2021 por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander, que rechazó el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho presentado por el señor Jesús Navas Aparicio contra la Nación, Ministerio de Defensa, Ejército Nacional, de conformidad con las consideraciones realizadas en precedencia. En su lugar, se ordena al a-quo efectuar nuevamente el estudio de la admisión de la demanda.
Segundo: Realizar las anotaciones correspondientes, y ejecutoriado este auto, devolver el expediente al tribunal de origen para lo de su competencia. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Subsección en la sesión de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ Firmado electrónicamente RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firmado electrónicamente GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Firmado electrónicamente [pic] Relatoría: AJSD/Cle/Lmr. ----------------------- [1] Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, auto del 16 de mayo de 2016, radicado 11001-03-25-000-2014-01191-00 (3848-2014). [2] Corte Constitucional en Sentencia C-040 de 1997. [3] Relacionado a la calidad de las personas que conforman las partes del proceso, por ejemplo: si es una persona jurídica de derecho público o de derecho privado, etc. [4] Este factor encuentra su principal motivo de ser en el principio de la economía procesal que se refleja de manera especial cuando se acumulan las pretensiones en un mismo proceso. [5] Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda, Subsección B. 08 de abril de 2016. Expediente núm. 110010325000201600177 00 (0881-2016). [6] GONZÁLEZ VELÁZQUEZ, Julio, Institución Procesal Civil Colombiana, Editorial Teoría, Ibagué 1946, página 53, citado en providencia referida Rad 110010325000201600177 00 núm interno: 0881-2016. [7] Presunción absoluta, de hecho y de derecho. [8] «La competencia de los jueces en algunos casos queda determinada de acuerdo con la cuantía de los negocios, la que aprecian los demandantes al proponerlos, pues, es una forma aceptable y que por lo menos permite obviar las dificultades que se presentarían con otra diferente, fuera de que aquellos están en mejores condiciones de apreciar el monto de sus pretensiones.».
GONZÁLEZ VELÁZQUEZ, Julio, Institución Procesal Civil Colombiana, Editorial Teoría, Ibagué 1946, página 87. [9] Para lo cual se cita a DEVIS ECHANDÍA, Hernando, TEORÍA GENERAL DEL PROCESO, Editorial Universidad, Buenos Aires 1997, página 25. [10] Conforme las normas previstas, entre otros, en los artículos 26 del CGP y 157 del CPACA. [11] El artículo 32 de la Ley 2080 no conservó dicho factor de cuantía ante la redistribución de competencias en la jurisdicción contenciosa administrativa, la cual entrará en vigencia un año después de su promulgación. [12] El artículo ibidem[pic]