CARACTERÍSTICAS DEL ACTO ADMINISTRATIVO / ACTO ADMINISTRATIVO ENJUICIABLE / CADUCIDAD [E]sta corporación ha precisado que los actos administrativos pasibles de control jurisdiccional son aquellos catalogados como definitivos, esto es, «los que decidan directa o indirectamente el fondo del asunto o hagan imposible continuar la actuación». […] [E]l control judicial de las decisiones administrativas definitivas se torna obligatorio dentro de un Estado Social de Derecho, en aras de garantizar su validez, así como los valores constitucionales, el imperio del principio de legalidad y los derechos subjetivos de los asociados. […] [L]os actos administrativos de ejecución solo serán enjuiciables cuando creen, modifiquen o extingan una situación jurídica particular, aspectos que lo convierten en un acto administrativo susceptible de control ante esta jurisdicción. […] Debido a lo anterior la Sala procederá a revocar la decisión proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F, (…) que dispuso la terminación del proceso por haber operado la caducidad respecto de la Resolución (…) toda vez que este no es susceptible de control judicial, en la medida en que no definió la situación jurídica del señor (…) en relación con el puntaje de las publicaciones que modificaron su posición en el concurso.
Lo anterior, con el fin de que requiera al demandante para que subsane el error e incorpore a la controversia el acto que reclasificó el registro de elegibles y, una vez realizado ello, verifique si la demanda cumple con el lleno de los requisitos previstos en la ley, incluido aquel relativo a la oportunidad para incoar el medio de control.
FUENTE FORMAL: CPACA – ARTÍCULO 164 NUMERAL 2 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO - ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN “A” Consejero ponente: RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Bogotá, D. C., nueve (9) de septiembre de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 25000-23-42-000-2019-01710-01(1392-21) Actor: WILLIAM LEONIDAS HERNÁNDEZ MALAGÓN Demandado: RAMA JUDICIAL - CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA, DIRECCIÓN EJECUTIVA DE ADMINISTRACIÓN JUDICIAL Referencia: ACTO ENJUICIABLE Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante, contra el auto proferido el 13 de noviembre de 2020 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F, a través del cual se rechazó la demanda porque operó la caducidad del medio de control. 1.
Antecedentes 1.1. Las pretensiones de la demanda En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, el señor William Leonidas Hernández Malagón, mediante apoderado, formuló demanda en orden a que se declare la nulidad de la Resolución 0045 del 14 de enero de 2019 proferida por la Unidad de Planeación de la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial por medio de la cual se nombró al señor Luis Antonio Suárez Alba en el cargo de director de esa unidad.
Como consecuencia de lo anterior, y a título de restablecimiento del derecho, solicitó i) reconocer el derecho a ocupar ese cargo por tener mejor puntuación; y ii) ordenar la aplicación de todos los efectos y alcances de la decisión en los términos del artículo 189 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. 1.2.
El auto apelado El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F, mediante auto proferido el 13 de noviembre de 2020, rechazó la demanda por caducidad. Para tal efecto, se pronunció en estos términos:1 i) La Resolución 0045 del 14 de enero de 2019 que se acusa, no constituye en este caso el acto administrativo definitivo susceptible de ser demandado, pues no fue el que creó una situación jurídica que afectara los derechos del demandante. ii) Por el contrario, la Resolución cjr18-274 del 15 de mayo de 2018, por medio de la cual se deciden las solicitudes de actualización de las inscripciones en los registros de elegibles conformados para proveer los cargos de los empleados de la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, sí creó una situación jurídica al demandante, pues fue la que reclasificó los registros de elegibles atendiendo los nuevos puntajes, categoría, cargo y grado; lo que conllevó a que se le asignara el primer lugar a otra persona.
Decisión de la que el demandante solicitó la revocatoria directa, la cual fue rechazada mediante Resolución cjr18-528 del 21 de noviembre de 2018. iii) La Resolución cjr18-274 del 15 de mayo de 2018, que reclasificó el registro de elegibles, es un acto de carácter particular y concreto que creó una situación individual y definitiva frente a las aspiraciones del demandante, que al igual que la lista de elegibles, tiene como finalidad establecer la forma de provisión de los cargos objeto de concurso, por lo que constituye un acto definitivo que es controvertible ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo como lo ha dicho la Corte Constitucional.2 iv) Por su parte, el Consejo de Estado también ha señalado que los actos administrativos expedidos durante el transcurrir de una convocatoria son actos de trámite, pues solo se considera definitivo el que contiene la lista de elegibles que ha de usarse para proveer los cargos que se sometieron a concurso. v) El demandante pretende que se haga efectivo el puntaje real del concurso de méritos para el cargo de director de la Unidad de Planeación y ser nombrado en ese cargo, porque en su sentir con la expedición de la Resolución cjr18-274 del 15 de mayo de 2018 le fueron afectados sus derechos al trabajo, la estabilidad laboral y la confianza legítima.
Aunado a lo anterior, revisada el acta de conciliación extrajudicial realizada ante la Procuraduría el 22 de mayo de 2019, se observa que las pretensiones del demandante apuntan a dejar sin efectos la Resolución cjr18-274 del 15 de mayo de 2018. vi) Quiere decir lo anterior, que la demanda está encaminada a solicitar que se declare la nulidad de la Resolución cjr18-274 del 15 de mayo de 2018, por ser levisa de sus derechos, pese a que en las pretensiones no se solicitara concretamente.
Por ende, pese a que el demandante presentó el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra el acto de nombramiento del señor Suárez Alba, es la Resolución cjr18-274 del 15 de mayo de 2018 la que determina la afectación de sus intereses. vii) Finalmente, sería del caso ordenar la adecuación de la demanda si no se observara que en este caso el medio de control se encuentra caducado, teniendo en cuenta que la Resolución cjr18-274 del 15 de mayo de 2018 fue notificada el 23 de mayo de 2018 y la demanda se presentó el 2 de agosto de 2019; inclusive, si se tuviera en cuenta la presentación de la solicitud de conciliación extrajudicial el 20 de marzo de 2019, para esa época ya había operado la caducidad. 1.3.
El recurso de apelación Inconforme con la anterior decisión, la parte demandante interpuso recurso de apelación3 y lo sustentó así: i) La apreciación del Tribunal es equivocada comoquiera que la Resolución cjr18-274 del 15 de mayo de 2018, genera la definición de unos puntajes que se convierten en una expectativa de que algún día el señor William Leonidas Hernández Malagón podrá ser nombrado, pero no pasa de ser eso, una simple expectativa. ii) Frecuentemente sucede en la administración judicial la reclasificación y ajuste de puntajes y después de algunos años no nombran a la persona que está en esa lista.
Por eso, la certeza de que el demandante no sería nombrado se tuvo cuando se vinculó al señor Suárez Alba, momento en que el daño se consolidó. No era procedente una demanda en el año 2018, porque el daño se produjo meses después al nombrar a otra persona con puntaje inferior, al no tenerle en cuenta una publicación. iii) El señor William Leonidas Hernández Malagón participó en la convocatoria de concurso de méritos del Acuerdo psaa12-9664 del 28 de agosto de 2012 para el cargo de director de planeación, y obtuvo el primer puntaje; sin embargo, por una modificación de última hora de unos libros del señor Suárez Alba, que están lejos de ajustarse a un trabajo de investigación, se alteró la clasificación y este último fue nombrado en desmedro del demandante, sin tener en cuenta los artículo 125 y 209 de la Constitución Política y la Sentencia su-446 de 2011. 2.
Consideraciones 2.1. El problema jurídico Se circunscribe a determinar si la demanda fue presentada dentro del término que establece el literal d) numeral 2 del artículo 164 del cpaca, a efectos de establecer si se debe revocar o confirmar el auto del 13 de noviembre de 2020, proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F, por medio del cual se rechazó la demanda por caducidad.
En esos términos, si bien el problema jurídico propuesto está relacionado con la configuración del fenómeno jurídico de la caducidad, la Sala estima necesario, en primer lugar, analizar si el acto administrativo demandado resolvió la situación jurídica particular del demandante; por consiguiente, para efectos metodológicos, el estudio del asunto se desarrollará en el siguiente orden: i) los actos administrativos pasibles de ser enjuiciados a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho; y ii) solución del caso concreto. 2.2.
Los actos administrativos pasibles de ser enjuiciados a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho El Consejo de Estado ha precisado que el acto administrativo es toda manifestación de voluntad de una entidad pública, o de un particular en ejercicio de funciones públicas, capaz de producir efectos jurídicos.4 En consonancia con esta definición, se han identificado las siguientes características del acto administrativo:5 i) Constituye una declaración unilateral de voluntad. ii) Se expide en ejercicio de la función administrativa, por parte de una autoridad estatal o de particulares. iii) Se encamina a producir efectos jurídicos «por sí misma, de manera directa sobre el asunto o la situación jurídica de que se trate y, por ende, vinculante».6 iv) Los efectos del acto administrativo consisten en la creación, modificación o extinción de una situación jurídica general o particular, que impacta los derechos u obligaciones de los asociados, «sean subjetivos, personales, reales o de crédito».7 Igualmente, esta corporación ha precisado que los actos administrativos pasibles de control jurisdiccional son aquellos catalogados como definitivos, esto es, «los que decidan directa o indirectamente el fondo del asunto o hagan imposible continuar la actuación».8 Bajo este marco conceptual, es válido sostener que la jurisdicción de lo contencioso administrativo únicamente se ocupa del estudio de los actos definitivos, expresos o fictos, que culminen un proceso administrativo, en la medida en que se presumen legales, gozan de los atributos de ejecutividad y ejecutoriedad e impactan en las relaciones de las personas naturales y jurídicas, sus derechos y obligaciones.
En consecuencia, el control judicial de las decisiones administrativas definitivas se torna obligatorio dentro de un Estado Social de Derecho, en aras de garantizar su validez, así como los valores constitucionales, el imperio del principio de legalidad y los derechos subjetivos de los asociados. Sin perjuicio de lo antes expuesto, el Consejo de Estado ha precisado que, excepcionalmente, los actos de ejecución pueden ser objeto de control judicial, en los siguientes casos: […] cuando [e]stos i) se apartan de la decisión judicial, ii) se abstienen de dar cumplimiento a la misma, iii) se introducen modificaciones sustanciales al acto administrativo o a la sentencia judicial que se pretenda ejecutar y/o iv) se presentan circunstancias que afectan la competencia de la entidad demandada o condenada.
Lo anterior por cuanto en el caso de presentarse cualquiera de los eventos atrás enumerados, se altera, adiciona, modifica o suprime la voluntad real de la administración de justicia y se genera una nueva situación jurídica para el administrado, susceptible de control de legalidad. 9 [Negritas por fuera del original] En este orden de ideas, los actos administrativos de ejecución solo serán enjuiciables cuando creen, modifiquen o extingan una situación jurídica particular, aspectos que lo convierten en un acto administrativo susceptible de control ante esta jurisdicción.10 2.3.
Solución del caso concreto. Análisis de la Sala Antes de adoptar la decisión que corresponda, la Sala considera conveniente poner de presente los siguientes supuestos fácticos del caso sub lite: i) El señor William Leonidas Hernández Malagón participó en el concurso de méritos convocado mediante el Acuerdo psaa12-9664 del 28 de agosto de 2012, con el fin de proveer unos cargos de la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial. ii) Mediante la Resolución cjr18-274 del 15 de mayo de 2018, la directora de la Unidad de la Carrera Judicial resolvió unas solicitudes de actualización de las inscripciones en los registros de elegibles, e informó que contra la decisión procedía el recurso de reposición.11 iii) La entidad demandada expidió la Resolución cjr18-528 del 21 de noviembre de 2018, por la cual rechazó por improcedente la solicitud de revocatoria directa interpuesta por el señor William Leonidas Hernández Malagón contra la Resolución cjr18-274 del 15 de mayo de 2018,12 quien consideró que se le generó un grave perjuicio con las inconsistencias en el puntaje otorgado por la publicación de unas obras al señor Suárez Alba que le dieron el primer puesto; además, a su juicio existió ausencia de criterios objetivos en la puntuación y falta de idoneidad de las personas que calificaron las publicaciones. iv) Mediante la Resolución 0045 del 14 de enero de 2019, la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, nombró al señor Luis Antonio Suárez Alba en el cargo de director de la Unidad de Planeación de la deaj. v) El 7 de marzo de 2019, el demandante presentó solicitud de conciliación extrajudicial, en la que solicitó lo siguiente: 1.
Dejar sin efectos el nombramiento que se hiciera a favor del doctor luis antonio suárez alba, y en su lugar por haber tenido objetivamente la mejor puntuación reconocer el derecho del doctor william leonidas hernández malagón. 2. Solicito se deje sin efecto la Resolución cjr18-274 de 15 de mayo de 2018, “Por medio de la cual se deciden las solicitudes de actualización de las inscripciones en los Registros de Elegibles conformados para proveer los cargos de empleados de la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial”.
Diligencia que fue declarada fallida ante la imposibilidad de un acuerdo, el 22 de mayo de 2019.13 vi) El 2 de agosto de 2019, el señor William Leonidas Hernández Malagón presentó demanda ante la jurisdicción contenciosa, en la que solicitó lo siguiente: 1. Declarar nula la resolución No 0045 del 14 de Enero de 2019 a través de la cual se nombró al doctor luis antonio suárez alba en el cargo de Director de Unidad de Planeación de la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, habiéndose posesionado el 1 de febrero de 2019, y en su lugar por haber tenido objetivamente la mejor puntuación reconocer el derecho del doctor william leonidas hernández malagón. 2.
Como consecuencia de la anterior declaración, solicito se le den todos los efectos y alcances a la decisión en los términos del artículo 189 del Código Administrativo. Además, relató entre los hechos de la demanda que la Resolución cjr18-274 del 15 de mayo de 2018, favoreció al señor Luis Antonio Suárez Alba en la obtención del cargo de director de la Unidad de Planeación por cuanto llama la atención que dos de las tres obras presentadas por él, tienen fecha de publicación posterior al mes de febrero de 2018, pese a que el artículo 165 de la Ley 270 de 1996 establece que «[d]urante los meses de enero y febrero de cada año, cualquier interesado podrá actualizar su inscripción con los datos que estime necesarios y con éstos se reclasificará el registro, si a ello hubiere lugar».
Asimismo, cuestionó la validez de las obras publicadas por el señor Suárez Alba, y aseguró que varias de estas carecen de los factores establecidos para ser tenidas en cuenta en el concurso. Por otro lado, debatió las calidades de las personas que realizaron la evaluación y calificación de las publicaciones, pues consideró desproporcionado otorgar 50 puntos por unas obras compilatorias. vii) El 13 de noviembre de 2020,14 el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F, rechazó la demanda por caducidad al considerar que el acto administrativo que en realidad resolvió la situación particular alegada por el demandante fue la Resolución cjr18-274 del 15 de mayo de 2018, respecto de la cual, el término establecido para presentar el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho se encuentra vencido. viii) El 27 de noviembre de 2020, el demandante interpuso recurso de apelación en el que señaló, entre otras razones, que «no se le tuvo en cuenta una publicación».
Luego de analizar los supuestos fácticos y jurídicos del sub examine, la Sala encuentra mérito suficiente para revocar el auto recurrido, que dispuso la terminación del proceso, por las siguientes razones: i) Es preciso aclarar que la caducidad se declaró, por parte del tribunal, respecto de la Resolución cjr18-274 del 15 de mayo de 2018, pese a que no fue el acto acusado, como si lo es la Resolución 0045 del 14 de enero de 2019. ii) Sin perjuicio de lo anterior, como bien lo anotó el a quo, la Resolución 0045 del 14 de enero de 2019, no fue el acto que definió la situación jurídica particular alegada por el demandante, por cuanto solo se ocupó del nombramiento del señor Suárez Alba por obtener el primer puesto dentro de la convocatoria.
No obstante, la Resolución cjr18-274 del 15 de mayo de 2018, tampoco lo es, toda vez que en esa decisión se ordenó actualizar las inscripciones de los registros de elegibles, pero con esta no se dispuso sobre la reclasificación de la lista, pues esto se realizaría «una vez en firme las actualizaciones de inscripción decididas en el presente acto».15 iii) En consecuencia, si el señor William Leonidas Hernández Malagón no estaba de acuerdo con los puntajes otorgados por las publicaciones del señor Suárez Alba, y con una suya en específico, debió controvertir el registro de elegibles reclasificado, en tanto fue el que definió la nueva posición de los concursantes, y con el cual tuvo certeza de su ubicación en el listado. iv) En ese sentido, Consejo de Estado,16 ha reiterado que: […] esta Corporación ha sido unificada en el criterio de que los actos expedidos durante el transcurrir de una convocatoria son actos de trámite, pues solo se considera definitivo el que contiene la lista de elegibles que ha de usarse para proveer los cargos que se sometieron a concurso.
No obstante, en casos como el que nos ocupa, en que el acto de trámite -lista de admitidos o no admitidos- impide a la demandante continuar en el desarrollo de la convocatoria, se debe entender que es el acto que le definió su situación particular a la luz de su participación en el concurso de méritos y ello amerita analizar su legalidad, sin que respecto de él se puedan exigir formalismos propios de un acto definitivo, pues, no se desnaturaliza su carácter de acto de trámite y su control de legalidad solo está dado por la situación sui generis que, en este caso, surge para la demandante, en cuanto le imposibilitó continuar en el desarrollo de la aludida convocatoria. v) Es evidente, de la lectura de los hechos de la demanda y de lo pretendido por el demandante, que lo que se cuestiona aquí (en sede judicial) es la calificación que se le dio a otro concursante por unas publicaciones que lograron darle una mejor posición para ser nombrado en el cargo ofertado en el concurso de méritos, pues constantemente se refiere a que las publicaciones presentadas por uno de los candidatos no cumplían con los requisitos mínimos para ser tenidas en cuenta y, además, que una de las suyas no fue aceptada; es decir, la discusión es por el reconocimiento de unos puntos adicionales que a la postre concluyeron con la resolución que nombró al señor Suárez Alba en el cargo ofertado. vi) No le asiste razón al demandante al indicar que con la Resolución 0045 de 2019, tuvo la certeza de que su nombramiento no era posible, pues desde antes de la expedición de este tipo de actos se tiene conocimiento de la posición que ocupó cada uno de los participantes dentro del concurso, esto es, cuando se reclasificó el registro de elegibles. vii) En consecuencia, debió el a quo inadmitir la demanda con el fin de que el señor Hernández Malagón subsanara el error y aportara el acto administrativo que reclasificó el registro de elegibles, que corresponde a aquel que definió su situación jurídica, en virtud de lo dispuesto en el artículo 5 de la Resolución cjr18-274 del 15 de mayo de 2018.
Debido a lo anterior, la Sala procederá a revocar la decisión proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F, el 13 de noviembre de 2020, que dispuso la terminación del proceso por haber operado la caducidad respecto de la Resolución cjr18-274 del 15 de mayo de 2018, toda vez que este no es susceptible de control judicial, en la medida en que no definió la situación jurídica del señor William Leonidas Hernández Malagón en relación con el puntaje de las publicaciones que modificaron su posición en el concurso.
Lo anterior, con el fin de que requiera al demandante para que subsane el error e incorpore a la controversia el acto que reclasificó el registro de elegibles y, una vez realizado ello, verifique si la demanda cumple con el lleno de los requisitos previstos en la ley, incluido aquel relativo a la oportunidad para incoar el medio de control.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, Resuelve Primero. Revocar el auto del 13 de noviembre de 2020, proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F, que rechazó la demanda, por las razones expuestas en esta providencia. Segundo. Por Secretaría, una vez en firme esta decisión, devolver el expediente al tribunal de origen para lo de su cargo.
Notifíquese y cúmplase La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firmado electrónicamente mgafs CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada samai.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del cpaca.