11001-03-25-000-2020-01056-00 — Consejo de Estado

RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN - Ley 797 de 2003 artículo 20 / LEY 797 DE 2003 ARTÍCULO 20 - Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley / PENSIÓN GRACIA - Vulneración del debido proceso / COSA JUZGADA - No desvirtuada / RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN - Infundado La pensión de jubilación gracia fue consagrada en el artículo 1.º de la Ley 114 de 1913, en favor de los maestros de las escuelas primarias oficiales que hayan servido en el magisterio por un término no menor de 20 años.

El hecho de que la interpretación efectuada por el juez de instancia sea desfavorable a los intereses de la entidad demandante, no conlleva por sí misma la vulneración al debido proceso o derecho de defensa. Igualmente, es oportuno recordar que la acción de revisión no es una oportunidad adicional para controvertir las motivaciones jurídicas y probatorias que soportaron la decisión de la providencia que se revisa, insistiendo en los argumentos que fueron esbozados dentro del proceso inicial, como si se tratara de una tercera instancia. En esas condiciones, comoquiera que la acción de revisión tiene por finalidad desvirtuar la fuerza de la cosa juzgada de las sentencias, las causales deben estar nítidamente invocadas y comprobadas.

Lo anterior no se cumple en el presente caso, en el que no se advierte la configuración del literal a) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, por tal razón se declarará infundada. No se configura la causal del literal a) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, pues la sentencia resolvió el asunto objeto de litigio con sustento en las pruebas allegadas al expediente, las cuales valoró de acuerdo con la ley y jurisprudencia que rigen la pensión gracia de jubilación. FUENTE FORMAL: LEY 797 DE 2003 - ARTÍCULO 20 / LEY 114 DE 1913 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN "A" Consejero ponente: WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ Bogotá, D.C., treinta (30) de septiembre de dos mil veintiuno (2021).

Radicación número: 11001-03-25-000-2020-01056-00(3403-20) Actor: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL - UGPP Demandado: ROSALBA BÁEZ GÓMEZ Referencia: ACCIÓN DE REVISIÓN. TEMAS: CAUSAL DE REVISIÓN LITERAL A) DEL ARTÍCULO 20 DE LA LEY 797 DE 2003. PENSIÓN GRACIA. TIEMPO DE SERVICIOS COMO DOCENTE OFICIAL DEL ORDEN TERRITORIAL.

SENTENCIA DE REVISIÓN - Ley 1437 de 2011. O-057-2021. ASUNTO La Sala conoce de la acción de revisión interpuesta por la UGPP con el fin de que se infirme la sentencia proferida por el Juzgado Segundo Administrativo de Descongestión de Santa Rosa de Viterbo el 31 de octubre de 2012, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho promovido por la señora Rosalba Báez Gómez contra la extinta Caja Nacional de Previsión Social EICE.

ANTECEDENTES DEL PROCESO DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO La señora Rosalba Báez Gómez, por intermedio de apoderado y en ejercicio de la acción consagrada en el artículo 85 del CCA, demandó[1] la nulidad de los siguientes actos administrativos, por los cuales la Caja Nacional de Previsión Social, EICE, le negó el reconocimiento y pago de una pensión gracia: - Auto 106238 del 27 de junio de 2001. - Auto 110042 del 26 de julio de 2002. - Resolución 002186 del 23 de enero de 2006. - Resolución 1693 del 27 de febrero de 2006, que resolvió el recurso de reposición interpuesto en contra del anterior acto y lo confirmó. - Acto ficto producto del silencio administrativo negativo en el que incurrió CAJANAL EICE, frente a la petición del 21 de diciembre de 2010, en la que solicitó el reconocimiento de la pensión gracia. - Resolución UGM 007599 del 12 de septiembre de 2011, a través del cual CAJANAL EICE declaró la configuración del silencio administrativo negativo y denegó el reconocimiento pensional solicitado.

A título de restablecimiento del derecho, solicitó que se condene a CAJANAL EICE a: i) reconocer y pagar la pensión gracia de jubilación, a partir del 25 de diciembre de 1999, en un monto equivalente al 75% de todo lo percibido durante el año inmediatamente anterior a aquel en que adquirió el estatus pensional, sumas debidamente indexadas; ii) pagar los reajustes de que trata el artículo 1 de la Ley 71 de 1988; iii) cancelar los intereses de mora que prevé el artículo 141 de la Ley 100 de 1993 y iv) cumplir la sentencia de conformidad con los artículos 177 y 178 del CCA.

La Caja Nacional de Previsión Social EICE, mediante Auto 023215 del 12 de octubre de 2000, negó el reconocimiento y pago de la pensión gracia, bajo el argumento de que la docente no cumple con los requisitos de buena conducta y veinte años de servicios en establecimientos educativos públicos del orden territorial o nacionalizados. 3.

Mediante Autos 106238 del 27 de junio de 2001 y 110042 del 26 de julio de 2002, la entidad pensional, denegó el reconocimiento y pago de la pensión gracia en favor de la señora Rosalba Báez Gómez. En estos actos se adujo que la demandante prestó sus servicios en calidad de docente nacional. 4. A través de la Resolución 002186 del 23 de enero de 2006, CAJANAL EICE denegó el reconocimiento de la pensión gracia. Dicho acto administrativo fue confirmado por medio de la Resolución 1693 del 27 de febrero de la misma anualidad, al desatar el recurso de reposición. En las mencionadas resoluciones, la entidad argumentó que no es posible contabilizar el periodo laborado entre el 25 de mayo de 1995 y el 15 de diciembre de 1999, pues, de acuerdo con el certificado expedido por la Secretaría de Educación de Boyacá, la vinculación fue nacional.

Adicionalmente, indicó que no cumple el requisito de buena conducta, dado que fue suspendida por abandono del cargo por el término de 60 días. 5. Ante el Juzgado Segundo Administrativo de Santa Rosa de Viterbo, la señora Rosalba Báez Gómez demandó la nulidad de los actos administrativos descritos en los numerales 2 y 3. Dicho despacho judicial mediante sentencia del 3 de diciembre de 2009, resolvió: i) declarar, de oficio, la excepción de ineptitud de la demanda por falta de agotamiento de la vía gubernativa con respecto a la Resolución 023215 del 12 de octubre de 2002; ii) declarar probada la caducidad en relación con los Autos 106238 del 27 de junio de 2001 y 110042 del 26 de julio de 2002 y iii) inhibirse para conocer el asunto de fondo.

La anterior providencia fue confirmada por el Tribunal Administrativo de Boyacá, Sala de Decisión Núm. 3, a través de proveído del 29 de septiembre de 2010. 6. La Sección Quinta del Consejo de Estado, en sentencia de tutela del 6 de septiembre de 2011, amparó el derecho al debido proceso de la docente, dejó sin efectos la decisión descrita en el numeral 5 y ordenó al Tribunal Administrativo resolver de fondo la controversia puesta en su conocimiento. 7.

En cumplimiento de la orden de tutela, el Tribunal Administrativo de Boyacá profirió sentencia el 16 de noviembre de 2011, dentro de la cual denegó el reconocimiento pensional deprecado. 8. De forma paralela a la presentación de la acción de tutela referida, la docente, el 21 de diciembre de 2010, radicó ante CAJANAL petición en la que solicitó el reconocimiento de la pensión gracia, no obstante, la entidad guardó silencio. 9.

Contra el anterior acto ficto, el 27 de mayo de 2011, la señora Rosalba Báez Gómez interpuso recurso de reposición. Sobre el asunto, la entidad se pronunció a través de Resolución UGM 007599 del 12 de septiembre de 2011, en la que confirmó la denegatoria del reconocimiento de la pensión gracia. Como disposiciones vulneradas, adujo que los actos acusados desconocieron los artículos 2, 4, 5, 6, 13, 25, 29, 46, 48, 53, 58, 83, 128, 209, 230, 356 y 357 de la Constitución Política; 10 y 28 del Código Civil; 1, 2 y 4 de la Ley 114 de 1913; 6 de la Ley 116 de 1928; 3 de la Ley 37 de 1933; 15 de la Ley 91 de 1989; 1, 4, 6 y 43 de la Ley 60 de 1993; 9 de la Ley 29 de 1989;

Ley 115 de 1994 y 11 y 279 de la Ley 100 de 1993. Inicialmente, recordó que de acuerdo con lo previsto en el artículo 136 numeral 2 del CCA, en armonía con lo expuesto por el Consejo de Estado[2], los actos que niegan o reconocen prestaciones periódicas pueden ser demandados en cualquier tiempo. Luego, afirmó que, contrario a lo señalado por la entidad en los actos demandados, la demandante cumple con todos los requisitos para que se reconozca y pague la pensión gracia de jubilación. Para el efecto, se refirió a cada uno de ellos, así: Tiempo de servicios: Sobre este, explicó que aun cuando dentro del dossier obran certificaciones incongruentes en cuanto al tipo de vinculación, pues unas indican que fue como nacionalizada y otras como nacional, lo cierto es que, según el artículo 1 de la Ley 91 de 1989, la calidad en la que se prestó el servicio se determina por quien hace la provisión del empleo, es decir, que si el nombramiento lo realiza el gobierno nacional en cabeza del Ministerio de Educación, el docente tendrá la categoría de nacional, y, si lo hace un ente territorial, aquel tendrá la connotación de territorial o nacionalizado.

Así las cosas, al encontrarse probado que la señora Rosalba Báez Gómez fue nombrada a través de los Decretos 345 del 4 de junio de 1974 y 016 del 25 de mayo de 1995, suscritos por el alcalde de Santa Rosa de Viterbo, estimó razonable, para efectos de acceder a la pensión gracia, contabilizar el tiempo de servicio producto de tales vinculaciones.

En ese mismo sentido, destacó que la demandante prestó sus servicios como docente oficial en la Escuela de San Cayetano de Sativanorte del 1 de julio de 1974 hasta el 1 de junio de 1989, en la Escuela Garavito del municipio de Saboya del 2 de junio de 1989 al 20 de abril de 1993 y, de nuevo, en la primera escuela, del 25 de mayo de 1995 al 1 de julio de 1999, para un total de 22 años, 11 meses y 26 días.

De igual manera, precisó que conforme lo ha sostenido el Consejo de Estado[3] y lo permiten las normas que rigen la pensión especial, para calcular los 20 años de servicio, es posible computar tiempos prestados en diferentes épocas. Obrar con honradez y buena conducta: Aseguró que la señora Rosalba Báez Gómez nunca ha sido sancionada disciplinariamente, tal como consta en la certificación del 10 de noviembre de 2010, expedida por la Secretaría de Educación de Boyacá. Aquel documento indica que la solicitante no registra antecedentes disciplinarios, en concordancia con el Oficio DJ 0017 del 2 de enero de 2011, emitido por la misma entidad, dentro del cual se informa que a través de la Resolución 04426 del 13 de noviembre de 1996 se ordenó cesar el procedimiento disciplinario en contra de la docente.

Vinculación anterior al 31 de diciembre de 1980: Sostuvo que, dado que inició su labor como docente oficial del orden territorial el 1 de julio de 1974, se cumple con este presupuesto. Por último, señaló que dentro del sub lite no se configura la cosa juzgada en relación con la decisión adoptada por el Tribunal Administrativo de Boyacá el 16 de noviembre de 2011, pues esta limitó su análisis a la Resolución 023215 del 12 de octubre de 2000 y los Autos 106238 del 27 de junio de 2002 y 110042 del mismo año. Por otra parte, con esta demanda no solo se discuten los referidos actos administrativos sino también las Resoluciones 002186 del 23 de enero de 2003, 1693 del 27 de febrero de 2006 y UGM 007599 del 12 de septiembre de 2011.

A su vez, advirtió que en la presente acción solo es objeto de controversia el tiempo de servicios. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA La Caja Nacional de Previsión Social, EICE, no contestó la demanda, tal y como consta en el auto de pruebas del 8 de agosto de 2012 emitido por el Juzgado Segundo Administrativo de Descongestión de Santa Rosa de Viterbo[4].

SENTENCIA OBJETO DE REVISIÓN[5] El Juzgado Segundo Administrativo de Descongestión de Santa Rosa de Viterbo, profirió sentencia el 31 de octubre de 2012, por medio de la cual resolvió: i) declarar, de oficio, la excepción de cosa juzgada respecto de los Autos 106238 del 27 de junio de 2001 y 110042 del 26 de julio de 2002, emitidos por CAJANAL; ii) declarar la existencia del acto ficto producto del silencio administrativo negativo frente a la petición radicada el 21 de diciembre de 2010; iii) declarar la nulidad de las Resoluciones 002186 del 30 de diciembre de 2005, 1693 del 27 de febrero de 2006 y UGM 007599 del 12 de septiembre de 2011, así como del acto ficto derivado del silencio administrativo negativo, todos expedidos por CAJANAL; iv) condenar a la entidad demandada a reconocer y pagar una pensión gracia de jubilación en favor de la señora Rosalba Báez Gómez, en un monto equivalente al 75% del promedio de los salarios devengados durante el año inmediatamente anterior a la adquisición del estatus pensional, esto es, en el periodo comprendido entre el 25 de diciembre de 1998 y el 25 de diciembre de 1999, y v) declarar prescritas las mesadas causadas con anterioridad al 28 de mayo de 2001.

Primero, advirtió que el Tribunal Administrativo de Boyacá, mediante sentencia del 29 de septiembre de 2010[6], proferida dentro del proceso con radicado 2003-1653-01, analizó la legalidad de los Autos 106238 del 27 de junio de 2001 y 110042 del 26 de julio de 2002, razón por la que, en aplicación de las disposiciones contenidas en el artículo 332 del CPC en concordancia con el artículo 175 del CCA, consideró probada, de oficio, la cosa juzgada respecto de dichos actos administrativos en el sub examine.

Luego, revisadas las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933, 43 de 1975 y 91 de 1989, así como la jurisprudencia proferida sobre el particular por el Consejo de Estado[7], en armonía con las probanzas allegadas al expediente, encontró que la señora Rosalba Báez Gómez cumple con los requisitos para que se reconozca en su favor la pensión gracia de jubilación. Para el efecto, expuso que se desempeñó con honradez y consagración, pues no ha sido sancionada disciplinariamente, tal y como lo concluyó el Tribunal Administrativo de Boyacá en la decisión del 16 de noviembre de 2011; que no recibe otra pensión de carácter nacional y que, además, cumplió 50 años de edad y 20 años de servicio como docente territorial.

A continuación, advirtió que existe contradicción en los documentos emitidos por la Secretaría de Educación de Boyacá a cerca de la naturaleza de la vinculación de la peticionaria. Ciertamente, en la certificación expedida en el 2000 indica que la docente es nacionalizada, mientras que las de fechas 2007 y 2008 señalan que fue nacional. No obstante, verificados los actos de nombramiento, infirió que su ingreso al servicio fue en calidad de docente territorial.

Finalmente, declaró prescritas las mesadas causadas con anterioridad al 28 de mayo de 2001. ACCIÓN DE REVISIÓN[8] La UGPP presentó acción de revisión con fundamento en el artículo 20, literal a.), de la Ley 797 de 2003 que dispone: «a) Cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso». Como pretensiones de la acción de revisión, solicitó lo siguiente: 1. «Revocar» la sentencia proferida por el Juzgado Segundo Administrativo de Descongestión de Santa Rosa de Viterbo, el 31 de octubre de 2012, dentro del proceso ordinario instaurado por Rosalba Báez Gómez contra la extinta CAJANAL EICE bajo el radicado: 1569333310022012001600. 2.

Declarar que a la señora Rosalba Báez Gómez no le asiste el derecho a que se reconozca, liquide y pague la pensión gracia. 3. Condenar a la señora Rosalba Báez Gómez a reintegrar a la UGPP los valores cancelados por concepto del reconocimiento pensional efectuado en su favor. 4. Condenar en costas a la parte demandada. A continuación, estimó que la decisión adoptada en la sentencia objeto de revisión contraría los artículos 1, 2, 6, 29, 121, 123 inciso 2.º y 124 de la Constitución Política;

Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933, 4.ª de 1966 y demás normas concordantes. En sustento de lo anterior, argumentó que la señora Rosalba Báez Gómez no cumple con los requisitos para acceder a la pensión gracia establecidos en las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y 4ª de 1966. Específicamente, se refirió a los veinte años de servicio como docente del orden departamental, municipal o nacionalizado.

Destacó que, si bien laboró para el departamento de Boyacá durante 18 años, 9 meses y 20 días, lo cierto es que, con posterioridad, se vinculó como docente nacional, por un lapso de 4 años, 1 mes y 7 días. Aseveró que reconocer una pensión gracia sin el cumplimiento de los requisitos legales constituye una grave afectación a la sostenibilidad financiera del sistema.

En ese mismo sentido, señaló que, teniendo en cuenta la expectativa de vida de la docente y la proyección de los pagos de las mesadas, la entidad deberá cancelar $790.825.062. De igual manera, citó la sentencia del 3 de marzo de 2011, proferida por el Consejo de Estado, bajo el radicado 050012331000200603216 01 (1966-10), según la cual uno de los requisitos que se debe acreditar para acceder a la pensión gracia son los 20 años de servicio como docente oficial del orden territorial.

Por ende, es improcedente sumar periodos laborados con una vinculación de carácter nacional. En su criterio, este presupuesto no se cumple en el sub lite, pues para otorgar la pensión se contabilizó el tiempo en que la demandada trabajó en instituciones educativas que dependían del Ministerio de Educación Nacional. CONTESTACIÓN DE LA ACCIÓN[9] La señora Rosalba Báez Gómez, mediante apoderado, se opuso a las pretensiones de la demanda y solicitó denegarlas.

Así mismo, propuso como excepciones, las siguientes: - «IMPROSPERIDAD DEL RECURSO PLANTEADO POR EXTEMPORANEIDAD»: Afirmó que la demanda de revisión se promovió vencidos los cinco años que prevé el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, pues la sentencia en discusión se profirió el 31 de octubre de 2012 y la acción de revisión se radicó el 4 de diciembre de 2017. - «PRINCIPIO DE EJECUTORIEDAD DE LAS RESOLUCIONES JUDICIALES»: Explicó que las administradoras públicas tienen la potestad de ejecutar sus propios actos una vez que adquieren eficacia, pues la interposición de los recursos administrativos no tiene efectos suspensivos. - «COSA JUZGADA»: Aseguró que la entidad ya había promovido un recurso de revisión, con radicado: 150012333000201700980 00, el cual fue declarado infundado mediante sentencia del 29 de agosto de 2018.

Por lo tanto, se evidencia una actuación temeraria por parte de la entidad pensional. De otro lado, señaló que tampoco se interpuso el recurso de apelación en contra de la decisión del 31 de octubre de 2012, emitida por el Juzgado Segundo Administrativo de Santa Rosa de Viterbo. - «DERECHOS ADQUIRIDOS»: Pidió respetar los derechos adquiridos de la pensionada, comoquiera que la pensión gracia que hoy se discute fue reconocida mediante sentencia, una vez se analizaron las normas aplicables y las pruebas que daban cuenta del cumplimiento de los requisitos para acceder a dicha prestación. - «EFECTOS EXNUC DE LA SENTENCIA»: Solicitó que, en caso de acceder a las pretensiones de la demanda, los efectos de la decisión sean hacia el futuro, en garantía del principio de seguridad jurídica.

CONSIDERACIONES Competencia El Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo señala, en el inciso segundo del artículo 249, que de los recursos extraordinarios de revisión contra las sentencias ejecutoriadas proferidas por los tribunales administrativos conocerán las secciones y subsecciones del Consejo de Estado según la materia.

Para el caso en concreto y dado el criterio de especialización laboral, la competencia para resolver la acción formulada es de la Sección Segunda del Consejo de Estado, en concordancia con el artículo 13 del Acuerdo 080 de 12 de marzo de 2019[10]: «[…]

ARTÍCULO 13. - DISTRIBUCIÓN DE LOS PROCESOS ENTRE LAS SECCIONES. Para efectos de repartimiento, los asuntos de que conoce la Sala de lo Contencioso Administrativo se distribuirán entre sus secciones atendiendo un criterio de especialización y de volumen de trabajo, así: […] Sección segunda […] 3. El recurso extraordinario de revisión contra las sentencias de única instancia dictadas por los tribunales administrativos, en asuntos relacionados con la competencia de esta sección. […]» Por su parte, el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, dispone: «Las providencias judiciales que en cualquier tiempo hayan decretado o decreten reconocimiento que impongan al tesoro público o a fondos de naturaleza pública la obligación de cubrir sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier naturaleza podrán ser revisadas por el Consejo de Estado o la Corte Suprema de Justicia, de acuerdo con sus competencias, a solicitud del Gobierno por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Contralor General de la República o del Procurador General de la Nación. La revisión también procede cuando el reconocimiento sea el resultado de una transacción o conciliación judicial o extrajudicial. […]» (Se subraya) De acuerdo con lo anterior, se advierte que la norma en cita no restringe la posibilidad de revisar las sentencias de única, primera o segunda instancia en las que se reconozcan sumas periódicas o pensiones, con cargo al erario.

En otras palabras, pueden ser objeto de revisión las providencias judiciales que hayan decretado o decreten reconocimiento que impongan al tesoro público o a un fondo de similar naturaleza la obligación de cubrir sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier naturaleza indistintamente de la instancia en que fueron proferidas, comoquiera que la ley de forma expresa le atribuyó su conocimiento al Consejo de Estado y a la Corte Suprema de Justicia, según las materias sometidas a su competencia[11].

En consecuencia, esta Subsección es competente para conocer de la acción de revisión formulada por la UGPP contra la sentencia proferida el 31 de octubre de 2012 por el Juzgado Segundo Administrativo de Descongestión de Santa Rosa de Viterbo. Legitimación de la acción de revisión Antes de abordar el fondo del asunto, conviene señalar sobre la legitimación de la UGPP para promover la revisión de providencias judiciales que hayan ordenado reconocer pensiones, que la Corte Constitucional en la sentencia SU-427 de 2016 definió la siguiente regla: «(a) La UGPP está legitimada para acudir ante la Corte Suprema o el Consejo de Estado, según corresponda, e interponer el recurso de revisión previsto en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, con el propósito de cuestionar las decisiones judiciales en las cuales se haya incurrido en un abuso del derecho, en el entendido de que el término de caducidad de cinco años de dicho mecanismo no podrá contabilizarse desde antes del 12 de junio de 2013, fecha en la cual dicha entidad asumió la defensa judicial de los asuntos que tenía a cargo Cajanal.» En igual sentido, la Sala Plena del Consejo de Estado a través de sus Salas Especiales de Decisión[12], admitió expresamente que la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social está habilitada para adelantar esta clase de procesos, criterio ratificado por esta Subsección[13].

Es de anotar que de conformidad con el artículo 156 de la Ley 1151 de 2007, la UGPP se creó, entre otros, para asumir el reconocimiento de derechos pensionales causados a cargo de administradoras del Régimen de Prima Media del orden nacional y de las entidades públicas del orden nacional que hayan tenido a su cargo el reconocimiento de pensiones, respecto de las cuales se haya decretado o se decrete su liquidación, como en efecto sucedió con la Caja Nacional de Previsión Social EICE.

La liquidación de esta entidad fue ordenada mediante el Decreto 2196 de 2009. Precisamente, en relación con la continuidad de los procesos judiciales que estuvieren en curso al cerrarse el trámite liquidatorio, el artículo 22 de aquel decreto dispuso que estarían a cargo de la Unidad de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social en cuanto correspondieran a las funciones asumidas por ese organismo.

En el sub lite ello se traduce en que la UGPP adquirió la calidad de parte demandante a partir del 12 de junio de 2013, fecha en la que comenzó a regir la Resolución 4911 del día 11 del mismo mes y año, que declaró terminado el proceso de liquidación de la Caja Nacional de Previsión Social EICE. Adicionalmente, el Decreto 575 de 2013, art. 6, núm. 6, le atribuyó a la UGPP la competencia para iniciar acciones de esta naturaleza.

Acción especial de revisión de sentencias sobre pensiones El artículo 20 de la Ley 797 del 29 de enero de 2003[14] introdujo en el ordenamiento colombiano la posibilidad de revisión de las providencias judiciales que hayan decretado el reconocimiento de sumas periódicas a cargo del Tesoro Público o de fondos de naturaleza pública, en los siguientes términos: «ARTÍCULO

20. REVISIÓN DE RECONOCIMIENTO DE SUMAS PERIÓDICAS A CARGO DEL TESORO PÚBLICO O DE FONDOS DE NATURALEZA PÚBLICA. Las providencias judiciales que en cualquier tiempo hayan decretado o decreten reconocimiento que impongan al tesoro público o a fondos de naturaleza pública la obligación de cubrir sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier naturaleza podrán ser revisadas por el Consejo de Estado o la Corte Suprema de Justicia, de acuerdo con sus competencias, a solicitud del Gobierno por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Contralor General de la República o del Procurador General de la Nación. La revisión también procede cuando el reconocimiento sea el resultado de una transacción o conciliación judicial o extrajudicial.

La revisión se tramitará por el procedimiento señalado para el recurso extraordinario de revisión por el respectivo código y podrá solicitarse en cualquier tiempo por las causales consagradas para este en el mismo código y además: a) Cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso, y b) Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables.»[15] Es de resaltar que, si bien la norma transcrita indica que la acción de revisión debe tramitarse a través del procedimiento señalado para el recurso extraordinario de revisión, que actualmente se encuentra regulado por los artículos 248 y siguientes del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, lo cierto es, que presenta aspectos que lo particularizan y que han sido advertidos tanto por la jurisprudencia del Consejo de Estado como de la Corte Constitucional, entre los cuales se tienen los siguientes: • Son susceptibles del recurso no solo sentencias ejecutoriadas, sino también otro tipo de providencias que tengan como efecto el reconocimiento de una prestación, ellas pueden ser autos que terminan anormalmente el proceso y aquellos actos que sean consecuencia de acuerdos, tales como transacción y conciliación[16]. • Están legitimadas para su interposición el Gobierno Nacional, por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Contralor General de la República o del Procurador General de la Nación (art. 20 de la Ley 797 de 2003) y las entidades que realizan el reconocimiento de pensiones[17]. • Respecto de su alcance la jurisprudencia advirtió que no se extiende a reabrir el debate probatorio, sino que se trata de revisar el valor de las pensiones reconocidas en contra de lo ordenado por la ley, con el propósito de salvaguardar el equilibrio entre la prestación y su legalidad, además de velar por la protección de los recursos limitados del Tesoro, la liquidez, solvencia y sostenibilidad del Sistema de Seguridad Social, así como el principio de universalidad que lo inspira[18]. • De esta manera, no se trata de una tercera instancia que admita reabrir el debate sobre el derecho a una prestación, pues su marco se encuentra circunscrito a revisar los aspectos concernientes al reconocimiento del derecho (literal a) y a la liquidación de aquel (literal b), cuando se reconoció con vulneración del debido proceso o de la Ley, o en un valor mayor al que corresponde. • Igualmente, se entienden excluidos de su alcance los asuntos relativos al reconocimiento de prestaciones periódicas inferiores a las que se deben de acuerdo con las normas que rigen la materia[19].

Cuestión previa Es importante precisar que no se desconoce que ni para el recurso extraordinario ni para la acción de revisión, el CPACA señala que sean procedentes las excepciones previas, con todo, la Subsección considera pertinente abordar lo relativo a la caducidad, la falta de interposición del recurso de apelación y la cosa juzgada, teniendo en cuenta los argumentos expuestos en la contestación de aquella por la señora Rosalba Báez Gómez.

Oportunidad Con el fin de analizar si la acción de revisión fue interpuesta oportunamente, se debe tener en cuenta que la sentencia del 31 de octubre de 2012 proferida por el Juzgado Segundo Administrativo de Descongestión de Santa Rosa de Viterbo, se notificó mediante edicto fijado entre el 15 y 19 de noviembre de la misma anualidad[20] y quedó ejecutoriada el 4 de diciembre de 2012[21].

Igualmente, es necesario precisar que la Corte Constitucional en la sentencia SU-427 de 2016 señaló que el término de caducidad de cinco años para intentar este mecanismo no podrá contabilizarse desde antes del 12 de junio de 2013, comoquiera que fue a partir de esta fecha en que la UGPP asumió las obligaciones de la extinta CAJANAL. Así las cosas, como en este caso la demanda fue radicada el 8 de junio de 2018[22], se concluye que aquella se encuentra en tiempo.

Cosa juzgada La parte demandada propuso esta excepción pues considera que se configura, por una parte, porque anteriormente el Tribunal Administrativo de Boyacá resolvió un recurso de revisión interpuesto por la UGPP, el cual se declaró infundado. Por otra parte, porque la sentencia que se cuestiona no fue objeto de recurso de apelación y ya hizo tránsito a cosa juzgada.

Los anteriores planteamientos se abordan en el siguiente orden: - De la existencia de una sentencia de revisión anterior Para comenzar, es pertinente precisar que la cosa juzgada es una institución jurídico procesal en virtud de la cual las decisiones contenidas en una sentencia y otras providencias judiciales tienen el carácter de inmutables, vinculantes y definitivas, ello con la finalidad de lograr la terminación definitiva de controversias, en aras de buscar la seguridad jurídica[23].

En términos de esta corporación es un fenómeno jurídico de «[…] carácter imperativo e inmutable de las decisiones que han adquirido firmeza, lo cual implica de suyo la imposibilidad de volver sobre asuntos ya juzgados, para introducir en ellos variaciones o modificaciones mediante la adopción de una nueva providencia […]»[24]. Sobre el particular, el artículo 303 del Código General del Proceso, establece que, para que la citada figura procesal opere deben concurrir tres elementos, a saber: a) Identidad de partes: Al proceso deben concurrir las mismas partes e intervinientes que resultaron vinculados y obligados. b) Identidad de causa petendi: La demanda y la decisión que hizo tránsito a cosa juzgada deben tener los mismos fundamentos y/o hechos como sustento.

De presentarse nuevos elementos, al juez solamente le está dado analizar los nuevos supuestos. c) Identidad de objeto: Deben versar sobre la misma pretensión. Lo anterior significa que si en el trámite de un proceso judicial sometido a conocimiento de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo se acredita la existencia de una sentencia ejecutoriada en la que se cumplan los referidos requisitos, independientemente de la especialidad del funcionario judicial que la hubiera emitido, debe declararse la existencia de cosa juzgada y por ende no podrá estudiarse de fondo el asunto, a fin de garantizar el derecho fundamental del non bis in idem contenido en el artículo 29 de la Constitución Política; contrario sensu de existir dos sentencias con igualdad de sujetos pero no de objeto ni de causa, no se puede predicar válidamente aquella institución jurídica.

Por su parte el tratadista Devis Echandía en relación con el alcance y los efectos de la cosa juzgada, precisó: «En materia civil, laboral y contencioso-administrativo, no significa la cosa juzgada que la parte favorecida adquiera esa certeza definitiva e inmutable frente a todo el mundo, porque su fuerza vinculativa se limita a quienes fueron partes iniciales e intervinientes en el proceso en que se dictó y a sus causahabientes.

Es el efecto relativo de la cosa juzgada, que todas las legislaciones aceptan como norma general y que sólo tiene limitadas excepciones para los casos en que expresamente la ley le otorga valor erga omnes.[…]»[25] En el presente asunto está demostrado que el Tribunal Administrativo de Boyacá, Sala de Decisión núm. 1 de Oralidad, el 28 de agosto de 2018[26] profirió sentencia mediante la cual declaró infundada la acción de revisión promovida por la UGPP.

La entidad pidió que se infirmara la decisión del 31 de octubre de 2012, emitida por el Juzgado Segundo Administrativo de Descongestión de Santa Rosa de Viterbo. Para el efecto, sostuvo que se configuraba la causal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003. En aquella oportunidad, el juez de revisión estimó que no era posible analizar los fundamentos de la demanda, en la medida en que no guardan congruencia con la naturaleza de la causal invocada.

Explicó que a través de aquella causal se puede controvertir la cuantía en que fue reconocido el derecho pensional mas no el derecho en sí mismo, como lo pretendía la recurrente, razón por la cual declaró «infundado el recurso extraordinario de revisión». Así las cosas, la Subsección observa que, aunque existe identidad de partes y objeto, no ocurre lo mismo en lo que a la causa se refiere, pues en aquel proceso se alegó como causal de revisión el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 y, sobre la naturaleza de ésta se circunscribió el análisis del Tribunal, mientras que la presente acción que interpuso la entidad está dirigida a demostrar la configuración de la causal contenida en el literal a) de la misma normativa, que difiere de aquella.

En estos términos, no le asiste razón a la demandada cuando afirma que en este asunto se configuró el fenómeno jurídico de la cosa juzgada. Lo que significa que la Subsección está legitimada para estudiar si se configura o no la causal prevista en el literal a) ibidem, en orden a establecer si la pensión gracia fue reconocida en cumplimiento de los requisitos que prevé la ley, particularmente, el tiempo de servicios. - Interposición del recurso de apelación En consideración a que la demandada estima que se configuró la cosa juzgada por no haberse interpuesto el recurso de apelación en contra de la decisión objeto de revisión, es preciso recordar, que el artículo 20 de la Ley 797 de 2003 dispone que pueden ser objeto de revisión las providencias judiciales que hayan decretado o decreten reconocimiento que impongan al tesoro público o a fondos de similar naturaleza la obligación de cubrir sumas periódicas de dinero o pensiones, sin delimitar si ello se refiere solo a las sentencias de única, primera o segunda instancia, y, si para su interposición es necesario que se hayan agotado los recursos ordinarios contra la decisión de la cual se pretende su revisión. Por lo tanto, es pertinente hacer una lectura armónica entre esta normativa y el artículo 248 del CPACA, que prevé: «El recurso extraordinario de revisión procede contra las sentencias ejecutoriadas dictadas por las secciones y subsecciones de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, por los Tribunales Administrativos y por los jueces administrativos.» De acuerdo con lo anterior, es plausible concluir, en primer lugar, que la demanda procede contra las sentencias ejecutoriadas dictadas por las secciones y subsecciones de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, por los Tribunales Administrativos y por los jueces administrativos.

En segundo lugar, que no es una condición para su procedencia que se interpongan los recursos ordinarios, particularmente, en lo relativo al recurso previsto por el artículo 20 de la Ley 797 de 2003. Sobre este último punto, la Corte Constitucional en sentencia C-520 de 2009[27], al estudiar la constitucionalidad del artículo 185 del Código Contencioso Administrativo, que si bien no es la norma que en materia sustancial rige el presente caso, lo cierto es que, el análisis efectuado con respecto a ella es aplicable al artículo 248 de la Ley 1437 de 2011, en cuanto ambas disposiciones guardan identidad, aseveró que no resulta compatible «con el derecho a la igualdad y al acceso a la justicia, que se exija la interposición de un recurso de apelación como condición procesal para acceder al recurso extraordinario de revisión. Dada la naturaleza de las causales del recurso extraordinario, la mayoría referidas a hechos no conocidos al momento en que se dicta la sentencia, no resulta jurídicamente viable sujetar el ejercicio de recursos extraordinarios al uso de los de naturaleza ordinaria».

En estos términos, y teniendo en cuenta que tal exigencia no se encuentra prevista en las Leyes 797 de 2003 y 1437 de 2011, para la revisión de providencias que imponen el pago de prestaciones periódicas a cargo del Erario o de entidades de naturaleza pública no es posible para el juez incluirla so pena de entorpecer el acceso a la administración de justicia, vulnerar el derecho al debido proceso y desconocer la finalidad de este mecanismo extraordinario, que no es otra que buscar la verdad material y proteger el Tesoro.

De conformidad con las anteriores razones, la Sala de Subsección concluye que el hecho de haberse abstenido de interponer el recurso de apelación contra la sentencia proferida el 31 de octubre de 2012 por el Juzgado Segundo Administrativo de Descongestión de Santa Rosa de Viterbo, de manera alguna impide a la parte interesada solicitar posteriormente la revisión de tal providencia, en tanto el agotamiento de los recursos ordinarios no es requisito indispensable para la procedencia de la acción de revisión. Problema jurídico El problema jurídico que se debe resolver se resume en la siguiente pregunta: ¿Se configura la causal de revisión prevista en el literal a) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 al haberse ordenado reconocer la pensión gracia en favor de la señora Rosalba Báez Gómez, sin el cumplimiento de uno de los requisitos legales, a saber, los veinte años de servicios como docente oficial del orden territorial o nacionalizado, en la medida en que para acreditar este no es posible tener en cuenta los tiempos nacionales? La pensión de jubilación gracia La pensión de jubilación gracia fue consagrada en el artículo 1.º de la Ley 114 de 1913, en favor de los maestros de las escuelas primarias oficiales que hayan servido en el magisterio por un término no menor de 20 años.

Posteriormente, la Ley 116 de 1928 extendió el beneficio de la pensión gracia a los empleados docentes y profesores de las escuelas normales y a los Inspectores de Instrucción Pública, autorizando a los docentes, según su artículo 6, a completar el tiempo requerido para acceder a la pensión, sumando los servicios prestados en diversas épocas, tanto en la enseñanza primaria como en la normalista, al asimilar para tales efectos la inspección de instrucción pública a la enseñanza primaria.

Más adelante, con la Ley 37 de 1933, el beneficio gratuito de la pensión gracia de jubilación se hizo extensivo a los maestros de escuela que hubieren completado el tiempo de servicios señalado por la ley en establecimientos de enseñanza secundaria. Finalmente, la Ley 91 de 1989 en su artículo 15, numeral 2°, literal a), limitó la vigencia temporal del derecho al reconocimiento de la pensión gracia para los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980, siempre que reunieran la totalidad de los requisitos legales, al señalar textualmente la norma en mención que: «[…] Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieran desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.

Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la nación. […]». La disposición trascrita fue objeto de análisis por la Sala Plena del Consejo de Estado[28], pronunciamiento en el cual se fijaron algunos lineamientos sobre la pensión gracia y en el que a propósito del artículo 15 trascrito, puntualizó: «[…] También, que dentro del grupo de beneficiarios de la pensión gracia no quedan incluidos los docentes nacionales sino, exclusivamente, los nacionalizados que, como dice la Ley 91 de 1989, además de haber estado vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia (…).siempre y cuando cumplan con la totalidad de requisitos”.

Y por último, que sin la ley 91 de 1989, en especial la norma contenida en el literal A, numeral 2, de su artículo 15, dichos servidores no podrían beneficiarse del reconocimiento de tal pensión, pues habiéndose nacionalizado la educación primaria y secundaria oficiales, dicha prestación, en realidad, no tendría el carácter de graciosa que inicialmente le asignó la ley. […]».

La causal de revisión prevista en el literal a) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003. El artículo 20 de la Ley 797 de 2003 prevé que, además de las causales consagradas para el recurso extraordinario de revisión, también procede «Cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso». Sobre el debido proceso es importante indicar que está consagrado en el artículo 29 de la Constitución Política como un derecho de rango fundamental que está constituido por todas las garantías que se deben respetar en las actuaciones adelantadas bien sea en procesos judiciales o en trámites administrativos, y que están concebidas para proteger a las personas dentro de dichos trámites y se logre la aplicación correcta de la justicia[29].

Algunas de las garantías que hacen del debido proceso son[30]: «(i) El derecho a la jurisdicción, que a su vez conlleva los derechos al libre e igualitario acceso a los jueces y autoridades administrativas, a obtener decisiones motivadas, a impugnar las decisiones ante autoridades de jerarquía superior, y al cumplimiento de lo decidido en el fallo;

(ii) el derecho al juez natural, identificado como el funcionario con capacidad o aptitud legal para ejercer jurisdicción en determinado proceso o actuación, de acuerdo con la naturaleza de los hechos, la calidad de las personas y la división del trabajo establecida por la Constitución y la ley; (iii) El derecho a la defensa, entendido como el empleo de todos los medios legítimos y adecuados para ser oído y obtener una decisión favorable.

De este derecho hacen parte, el derecho al tiempo y a los medios adecuados para la preparación de la defensa; los derechos a la asistencia de un abogado cuando sea necesario, a la igualdad ante la ley procesal, a la buena fe y a la lealtad de todas las demás personas que intervienen en el proceso; (iv) el derecho a un proceso público, desarrollado dentro de un tiempo razonable, lo cual exige que el proceso o la actuación no se vea sometido a dilaciones injustificadas o inexplicables;

(v) el derecho a la independencia del juez, que solo es efectivo cuando los servidores públicos a los cuales confía la Constitución la tarea de administrar justicia, ejercen funciones separadas de aquellas atribuidas al ejecutivo y al legislativo y (vi) el derecho a la independencia e imparcialidad del juez o funcionario, quienes siempre deberán decidir con fundamento en los hechos, conforme a los imperativos del orden jurídico, sin designios anticipados ni prevenciones, presiones o influencias ilícitas.» Adicionalmente, deben tenerse presente otros aspectos que han sido integrados por la Corte Constitucional a la esfera del debido proceso tratándose de providencias judiciales.

En efecto, la jurisprudencia constitucional ha construido toda una doctrina alrededor de las conocidas como causales especiales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales[31], que, de encontrarse probadas, llevan a la conclusión de que se vulneró el derecho en comento. Se trata de un juicio de validez del fallo, cuando el juez incurre en graves falencias[32] que hacen la decisión incompatible con la Carta Política.

Entonces, es forzoso tener en cuenta tales conceptos cuando se estudia la vulneración de esta garantía en una sentencia. En ese orden, la acción de revisión de sumas periódicas de dinero la causal por violación del literal a.) bajo análisis se configurará si se dejó de respetar alguna de las garantías anteriormente vistas. Asunto particular y concreto Pues bien, la parte demandante consideró que se presenta la causal de revisión, descrita en el literal a) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, en la medida en que, el Juzgado Segundo Administrativo de Descongestión de Santa Rosa de Viterbo ordenó a la UGPP reconocer la pensión gracia en favor de la señora Rosalba Báez Gómez sin el cumplimiento de los 20 años de servicios que prevén la normativa que rige la prestación. Destacó que no es posible sumar tiempos del orden nacional para acreditar el tiempo de servicios exigido.

Dicha decisión fue confirmada por la entidad por medio de la Resolución 1693 del 27 de febrero de la misma anualidad[41]. - Mediante Resolución UGM 007599 del 12 de septiembre de 2011, CAJANAL EICE en Liquidación resolvió un recurso de reposición en contra del acto ficto producto del silencio administrativo negativo derivado de la petición del 27 de mayo de 2011, confirmándolo, con fundamento en que la docente ostentó para la época una vinculación de carácter nacional[42].

El Juzgado Segundo Administrativo de Descongestión de Santa Rosa de Viterbo, mediante sentencia del 31 de octubre de 2012, luego de analizar la normativa que rige la pensión gracia, la posición jurisprudencial que sobre el particular ha desarrollado el Consejo de Estado y las pruebas aportadas por la demandante con el escrito introductorio, accedió a las pretensiones de la demanda, con base en las siguientes consideraciones: «[…] Ahora bien, de la lectura de las pruebas anteriormente relacionadas, es claro que tanto el proceso 2003-1653-01 que finalmente resolvió el Tribunal Administrativo de Boyacá, como el ahora instaurado ante este Despacho Judicial, versan sobre la misma causa y objeto, por cuanto materialmente se está demandando nuevamente los Autos.

Nos. 106238 del 27 de junio de 2001 y 110042 de 26 de julio de 2002, actos sobre los cuales ya hubo un análisis ante esta jurisdicción, profiriéndose una decisión de fondo mediante sentencia del 29 de septiembre de 2010 […] En este orden de ideas, es claro que en el sub lite se cumple los lineamientos establecidos en el art. 332 del C.P.C., en concordancia con el art. 175 del C.C.A, para que se declare probado el fenómeno jurídico de la cosa juzgada respecto de los Autos 106238 de 27 de junio de 2001 y 110042 de 26 de julio de 2002, proferidos por la Caja Nacional de Previsión Social. […] Si bien es cierto, existe contradicción en los certificados proferidos por la Secretaría de Educación de Boyacá, por cuanto en la expedida en el año 2000, se señaló que la peticionaria había sido vinculada como docente nacionalizada, mientras que en las emitidas por la misma entidad en los años 2007 y 2009, se indicó que la misma había sido vinculada como docente Nacional, también lo es que el acto mediante el cual se aclara tal inconsistencia, es el acto de nombramiento de la peticionaria, en tanto es allí donde efectivamente se encuentra consagrado el tipo de vinculación de la demandante.

Que de conformidad con el acto de nombramiento, Decreto No. 345 del 4 de junio de 1974, proferido por el Gobierno del Departamento de Boyacá, la señora Rosalba Báez Gómez fue vinculada como docente departamental en la concentración “San Cayetano” y posteriormente trasladada a la escuela rural de Garavito y que posteriormente con el acto de nombramiento Decreto 016 del 25 [de] mayo de 1995, (fl. 134 y 135) fue vinculada en forma provisional como docente del Municipio de Sativanorte.

Que de conformidad con lo anterior, dado que la vinculación de la señora Rosalba Báez Gómez a las instituciones escuela “San Cayetano” y escuela rural Garavito (antes concentración “la Lucera”), del municipio de Sativanorte, durante los periodos del 1º de julio de 1974 al 1º de junio de 1989, del 2 de junio de 1989 al 19 de abril de 1993, y del 25 de mayo de 1995 al 30 de junio de 1999, fue como docente de carácter departamental y municipal, es claro que por ostentar el carácter de docente territorial tiene derecho al reconocimiento de la pensión gracia que ahora solicita, pues laboró la totalidad del tiempo mediante designación del Departamento y del Municipio de Sativanorte, y no por el Gobierno Nacional, es decir, se repite, su vinculación como docente al servicio del Estado no tuvo carácter de nacional.

Ahora bien, frente al requisito de que la peticionaria hubiera prestado sus servicios en planteles departamentales o en municipio debe precisarse que: La demandante prestó sus servicios como docente al servicio del municipio de Sativanorte y del Departamento de Boyacá, del 1º de julio de 1974 al 1º de junio de 1989, del 2 de junio de 1989 al 19 de abril de 1993, y del 25 de mayo de 1995 al 30 de junio de 1999, y en tanto su vinculación se realizó con los mencionados entes territoriales y no con la Nación, y los cargos que desempeño (sic) como maestra fueron en establecimientos educativos del orden territorial, no nacional, el tiempo que laboró es computable para tener derecho a la pensión gracia que solicita.

Con relación a la interrupción del vínculo laboral el Tribunal Administrativo de Boyacá, Sala de Decisión No. 1 […] en sentencia del treinta (30) de noviembre de dos mil once (2011), señaló en relación a un nombramiento en provisionalidad o nombramiento interino antes del 1º de enero de 1981, que debe considerarse incluido entre aquellos que pueden llegar a tener derecho al beneficio de la pensión gracia […] En igual sentido lo precisó el Tribunal Contencioso Administrativo de Boyacá al indicar que “en manera alguna alguna (sic) puede admitirse que para contabilizar servicios a la pensión gracia, es necesario nombramiento en propiedad, bien pueden incluirse servicios prestados para cubrir licencias, siempre que hayan estado precedidos de la designación mediante acto legal y reglamentario y se haya tomado posesión del empleo porque ese requisito no se impuso por el legislador de 1913, lo que se exigió en el artículo 1º fue que se tratara de maestros de escuelas oficiales, luego ampliado a los de bachillerato y a los docentes de escuelas normales.

En estas condiciones, resulta claro, que ninguna de las normas citadas determinó que la pensión gracia, sólo puede predicarse respecto de los docentes de carrera”, razón por la cual los nombramiento (sic) en interinidad son útiles y se pueden computar para efectos del reconocimiento de la pensión gracia. Precisado lo anterior, es del caso señalar en eI sub examine，que la señora Rosalba Báez Gómez cumple con los requisitos establecidos en el artículo 1º de la Ley 114 de 1913, es decir haber laborado más de 20 años en planteles educativos de entidades del orden territorial, tener más de 50 años de edad y haberse vinculado como docente departamental antes del 31 de diciembre de 1980, razón por la cual es evidente que cumplió con los requisitos establecidos en la Ley para el reconocimiento de la pensión gracia, es decir, con los previstos en las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933 y demás normas que la desarrollaron o modificaron. […]» (Ortografía, puntuación y gramática del texto original) Así las cosas, se observa que en la decisión proferida por el juez de instancia se analizaron las disposiciones contenidas en las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933, 43 de 1975 y 91 de 1989, así como la sentencia proferida el 24 de febrero de 2011[43] por el Consejo de Estado, de cara con las probanzas obrantes en el dossier, de acuerdo con lo cual concluyó que, al existir divergencia entre las certificaciones emitidas por la Secretaría de Educación de Boyacá, era razonable acudir a los actos de nombramiento para disipar las dudas frente al tipo de vinculación de la docente.

Denótese que el anterior criterio se acompasa con la interpretación que sobre el asunto efectúo el Consejo de Estado en diferentes providencias, que ya se habían emitido para la fecha en que se profirió el fallo objeto de revisión. Ciertamente, esta corporación ha sostenido que tendrán derecho a la pensión gracia los docentes oficiales que tengan una vinculación de carácter territorial o nacionalizada[44], tesis que posteriormente se unificó en sentencia del 21 de junio de 2018[45].

Esta última providencia resaltó la importancia probatoria de los actos administrativos de nombramiento, para efectos de demostrar el vínculo, así como de las certificaciones que de manera inequívoca lo acrediten. Así pues, revisados los Decretos 345 del 4 de junio de 1974, 001158 del 2 de junio de 1989 y 016 del 25 de mayo de 1995, suscritos, en su orden, por el gobernador de Boyacá y el alcalde del municipio de Sativanorte, se advierte, en primer lugar, que respecto de ellos no se discute su autenticidad y, segundo, que son útiles para demostrar de forma idónea la vinculación de la señora Rosalba Báez Gómez como docente territorial.

En consecuencia, los tiempos laborados en virtud de aquellos nombramientos pueden ser contabilizados para acceder a la pensión gracia. Igualmente, es preciso indicar que para la fecha en que finalizó la vinculación derivada del Decreto 016 del 25 de mayo de 1995, la aquí demandada ya había cumplido más de 20 años de servicio como docente oficial del orden territorial, específicamente, acumuló 22 años, 10 meses y 25 días de labor.

De tal suerte que no puede afirmarse que se vulneró el derecho al debido proceso y, por ende, que se estructura la causal de revisión invocada, en la medida en que, aun cuando las certificaciones aportadas difieren en lo informado sobre la naturaleza de la vinculación de la demandada, tal como lo observó el juez de instancia, lo cierto es que los actos de nombramiento de manera alguna han sido desconocidos o tachados de falsos por parte de la UGPP, ni se han excluido de la vida jurídica, por lo que su contenido se presume legal y, sirven como prueba para demostrar que la pensionada prestó sus servicios en planteles del orden municipal y departamental y no nacional.

Ahora, es de anotar que el hecho de que la interpretación efectuada por el juez de instancia sea desfavorable a los intereses de la entidad demandante, no conlleva por sí misma la vulneración al debido proceso o derecho de defensa. Igualmente, es oportuno recordar que la acción de revisión no es una oportunidad adicional para controvertir las motivaciones jurídicas y probatorias que soportaron la decisión de la providencia que se revisa, insistiendo en los argumentos que fueron esbozados dentro del proceso inicial, como si se tratara de una tercera instancia. En esas condiciones, comoquiera que la acción de revisión tiene por finalidad desvirtuar la fuerza de la cosa juzgada de las sentencias, las causales deben estar nítidamente invocadas y comprobadas.

Lo anterior no se cumple en el presente caso, en el que no se advierte la configuración del literal a) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, por tal razón se declarará infundada. En conclusión: No se configura la causal del literal a) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, pues la sentencia resolvió el asunto objeto de litigio con sustento en las pruebas allegadas al expediente, las cuales valoró de acuerdo con la ley y jurisprudencia que rigen la pensión gracia de jubilación. Decisión Con base en los argumentos expuestos, al no encontrar configurada la causal de revisión prevista en el literal a) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, se declarará infundada la acción de revisión contra la sentencia del 31 de octubre de 2012 proferida por el Juzgado Segundo Administrativo de Descongestión de Santa Rosa de Viterbo.

Condena en costas El artículo 188 del CPACA prevé que la sentencia dispondrá sobre la condena en costas «salvo en los procesos que se ventile un interés público». Esta Corporación[46] ha considerado que el ejercicio del mecanismo extraordinario de que trata el artículo 20 de la Ley 797 de 2003 constituye una herramienta para afrontar los graves casos de corrupción en esta materia y evitar el detrimento del Tesoro Público.

También se constituye en un mecanismo de defensa de los principios de eficiencia, universalidad, solidaridad, integralidad, unidad y participación que rigen el servicio público esencial de seguridad social, además de una garantía del principio de sostenibilidad financiera del sistema pensional. Por lo anterior, la Sala considera improcedente la condena en costas en el caso analizado.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, FALLA Primero: Declarar infundada la acción de revisión presentada por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales, UGPP, por la causal a) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, con el fin de que se revise la sentencia proferida por el Juzgado Segundo Administrativo de Santa Rosa de Viterbo, el 31 de octubre de 2012, dentro del proceso ordinario instaurado por Rosalba Báez Gómez contra la extinta CAJANAL, bajo el radicado: 156933331002201200016.

Segundo: Sin condena en costas. Tercero: Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente de nulidad y restablecimiento del derecho al despacho de origen, háganse las anotaciones pertinentes en el sistema SAMAI y archívese el expediente de la acción de revisión. Notifíquese y cúmplase La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en la presente sesión. WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ Firmado electrónicamente RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firmado electrónicamente GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Firmado electrónicamente [pic] Relatoría: AJSD/Dcsg/Lmr. ----------------------- [1] Folios 2 a 18 del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, obrante en la capeta denominada «proceso Rosalba final», contenida en el CD a folio 313 del cuad. ppal. parte 2. [2] Para el efecto citó: Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 2 de octubre de 2008, radicación: 250002325000200206050 01 (0263-2008).

Sección Quinta, sentencia del 6 de septiembre de 2011, radicado: 11001031500020101537 01 [3] Para el efecto citó: Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 7 de febrero del 2008, número interno: 2354-2004. [4] Folios 163 y 165 del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, obrante en la capeta denominada «proceso Rosalba final», contenida en el CD a folio 313 del cuad. ppal. parte 2. [5] Folios 203 a 223 del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, obrante en la capeta denominada «proceso Rosalba final», contenida en el CD a folio 313 del cuad. ppal. parte 2.. [6] Así lo señala expresamente en la sentencia objeto de revisión. [7] Para el efecto citó: Sección Segunda, sentencia del 20 de septiembre de 2001, radicad: 0095-01, actor: Héctor Baena Zapata.

Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 24 de febrero de 2011, radicado: 410012331000200700271 (1605-2010). [8] Folios 243 a 270 del C. ppal. [9] Folios 275 a 277 del cuad. ppal parte dos. [10] Por medio del cual se expide el reglamento del Consejo de Estado. [11] Bajo este mismo criterio la Subsección ha conocido la acción de revisión con el fin de que se infirmen sentencias proferidas por juzgados administrativos, para el efecto puede consultarse: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 20 de mayo de 2021, radicación: 11001-03-25-000-2014-01347-00 (4377-2014), demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, UGPP.

Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 17 de junio de 2021, radicación: 11001-03-25-000-2017-00264-00 (1310-2017), demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, UGPP. [12] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Especial de Decisión núm. 25, sentencia del 2 de julio de 2019, radicación: 110010315000201700744-00, demandante: UGPP. [13] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 20 de noviembre de 2019, radicación: 11001-03-25-000-2012-00443-00(1818-12), demandante Caja Nacional de Previsión Social en Liquidación. [14] «Por la cual se reforman algunas disposiciones del sistema general de pensiones previsto en la Ley 100 de 1993 y se adoptan disposiciones sobre los Regímenes Pensionales exceptuados y especiales.» [15] Los apartes tachados fueron declarados inexequibles por la Corte Constitucional en la sentencia C-835 de 2003. [16] Sobre el punto se puede consultar la sentencia C-835 de 2003 de la Corte Constitucional. [17] Consultar la sentencia SU-427 de 2016 de la Corte Constitucional. [18] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Especial de Decisión núm. 4, sentencia del 1.° de agosto de 2017, radicación: 110010315000201602022 00 (REV) [19] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Especial de Decisión núm. 25, sentencia del 2 de julio de 2019, radicación: 110010315000201700744 00, demandante: UGPP. [20] Folio 224 del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, obrante en la capeta denominada «proceso Rosalba final», contenida en el CD a folio 313 del cuad. ppal. parte 2. [21] Tal como se observa en la constancia secretarial suscrita por el Juzgado Segundo Administrativo de Descongestión de Santa Rosa de Viterbo, a folio 246 del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, obrante en la capeta denominada «proceso Rosalba final», contenida en el CD a folio 313 del cuad. ppal. parte 2. [22] Folio 62 cuad. ppal. parte 1 [23] Véase: Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 28 de febrero de 2013, radicación: 11001-03-25-000-2007-00116-00 (2229-07) Actor: Luz Beatriz Pedraza Bernal y de la Corte Constitucional C-259 de 2015. [24] Consejo de Estado, Sección Tercera.

Sentencia de 24 de marzo de 2011. radicado: 17001-23-31-000-2004-01402-01(34396). actor: Instituto Colombiano de Bienestar Familiar. [25] DEVIS ECHANDÍA, Hernando. Compendio de Derecho Procesal Teoría General del Proceso Tomo I, Ed. Biblioteca Jurídica Diké, 13 ed, 1994. p 498, ISBN 958-9276-51-2. [26] Folios 279 a 299 del cuad. ppal. parte 2. [27] Sentencia del 4 de agosto de 2009. [28]Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia S-699 de 26 de agosto de 1997.

Actor: Wilberto Therán Mogollón. [29] Ver: sentencia T-115 de 2018, T-010 de 2017. [30] Sentencia C-341 de 2014 [31] Ver las sentencias: Corte Constitucional, sentencia SU-116 de 2018. Consejo de Estado, Sala Especial de Decisión n.º 19, sentencia del 31 de mayo de 2021, radicación: 11001031500020200309200, demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Parafiscales de la Protección Social, UGPP, demandado: Gerardo Jesús Quirama Solórzano. [32] Sobre este aspecto se puede consultar las sentencias T-553 de 2012, T- 902 de 2014, T-327 de 2015. [33] Folio 19 del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, obrante en la capeta denominada «proceso Rosalba final», contenida en el CD a folio 313 del cuad. ppal. parte 2. [34] Folios 174 y 184 del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, obrante en la capeta denominada «proceso Rosalba final», contenida en el CD a folio 313 del cuad. ppal. parte 2. [35] Folio 191 del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, obrante en la capeta denominada «proceso Rosalba final», contenida en el CD a folio 313 del cuad. ppal. parte 2 [36] Folios 134 a 135 y 187 del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, obrante en la capeta denominada «proceso Rosalba final», contenida en el CD a folio 313 del cuad. ppal. parte 2. [37] Folios 117 a 119 del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, obrante en la capeta denominada «proceso Rosalba final», contenida en el CD a folio 313 del cuad. ppal. parte 2. [38] Folio 120 del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, obrante en la capeta denominada «proceso Rosalba final», contenida en el CD a folio 313 del cuad. ppal. parte 2. [39] Folios 125 y 127 del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, obrante en la capeta denominada «proceso Rosalba final», contenida en el CD a folio 313 del cuad. ppal. parte 2. [40] Folios 12 a 13 del cuad. ppal del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho. [41] Folios 37 a 40 del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, obrante en la capeta denominada «proceso Rosalba final», contenida en el CD a folio 313 del cuad. ppal. parte 2 [42] Folios 4 1 a 46 del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, obrante en la capeta denominada «proceso Rosalba final», contenida en el CD a folio 313 del cuad. ppal. parte 2 [43] Sección Segunda, Subsección B, radicado: 410012331000200700271 01 [44] Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 19 de enero de 2006, radicado: 25000-23-25-000-2002-05760-01 (6024-05).

Actor: Segundo Tiberio Piñeros Alfonso. Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 21 de mayo de 2009, radicado: 25000-23-25-000-2004-02727-02 (0876-08). Actor: Myriam Inés Lizarazo de Puccini. [45] Sección Segunda, radicado: 25000234200020130468301 (3805-2014), actor: Gladys Amanda Hernández, demandado: UGPP [46] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Salas Especiales de Decisión, sentencias de 1 de agosto de 2017, expediente 11001- 03-15-000-2016-02022-00(REV), de 16 de octubre de 2008, expediente 11001-03- 15-000-2014-01658-00(REV) y de 5 de febrero de 2019, expediente 11001-03-15- 000-2018-01884-00(REV).