11001-03-25-000-2016-00600-00 — Consejo de Estado

RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN - Ley 797 de 2003 artículo 20 / LEY 797 DE 2003 ARTÍCULO 20 - Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley / PENSIÓN GRACIA - Compatible con la pensión de jubilación por aportes / DEBIDO PROCESO - No vulnerado / RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN - Infundado La pensión de jubilación, derivada del servicio docente prestado a los departamentos o municipios, resulta compatible con la pensión gracia, en los términos del numeral 2, literal a) del artículo 15 de la Ley 91 de 1989 y el artículo 6 de la Ley 60 de 1993, en virtud de la naturaleza de una y otra prestación pues mientras que la primera es de carácter ordinario, la segunda reviste carácter especial.

Revisados los tiempos que sirvieron de sustento al reconocimiento de la pensión de jubilación, no se advierte que se hayan computado tiempos nacionales, pero sí que se incluyeron aquellos cotizados para el ISS en instituciones de carácter privado, por esa razón dicha entidad concurre de manera proporcional al pago de la prestación. Sin embargo, ello no tiene la entidad suficiente para desvirtuar la compatibilidad pensional que prevé el artículo 15, numeral 2, de la Ley 91 de 1989, pues este incluye la posibilidad de que la prestación esté a cargo de la Nación, total o parcialmente.

Entonces, la demandada podía percibir una pensión de jubilación reconocida por el FOMAG y una pensión gracia por parte de la UGPP, dada su compatibilidad por ser prestaciones de diferente naturaleza, pues la primera obedece a los aportes efectivamente realizados por el trabajador durante su tiempo de servicios como docente nacionalizado y territorial, así como por las cotizaciones en el sector privado, y, la segunda, es una prerrogativa reconocida en favor de los docentes territoriales o nacionalizados.

Así las cosas, se infiere que no se configuró la causal prevista en el literal a) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, pues quedó demostrado que la decisión objeto de revisión se emitió con observancia del debido proceso. No se configura la causal establecida en el literal a) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, pues la sentencia resolvió el asunto objeto de litigio con fundamento en la ley y jurisprudencia vigente.

FUENTE FORMAL: LEY 797 DE 2003 - ARTÍCULO 20 / LEY 114 DE 1913 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN "A" Consejero ponente: WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ Bogotá, D.C., treinta (30) de septiembre de dos mil veintiuno (2021). Radicación número: 11001-03-25-000-2016-00600-00(2633-16) Actor: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL - UGPP Demandado: GRACIELA OJEDA BLANCO Referencia: ACCIÓN DE REVISIÓN. TEMAS: CAUSAL DE REVISIÓN LITERAL A) DEL ARTÍCULO 20 DE LA LEY 797 DE 2003.

PENSIÓN GRACIA. COMPATIBILIDAD PENSIONAL. SENTENCIA DE REVISIÓN - LEY 1437 DE 2011. O-056-2021 ASUNTO La Sala conoce de la acción de revisión interpuesta por la UGPP con el fin de que se infirme la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E, el 25 de noviembre de 2014, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho promovido por la señora Graciela Ojeda Blanco contra la extinta Caja Nacional de Previsión Social EICE.

ANTECEDENTES DEL PROCESO ORDINARIO La señora Graciela Ojeda Blanco, por intermedio de apoderado y en ejercicio de la acción consagrada en el artículo 85 del CCA, demandó[1] la nulidad de los siguientes actos administrativos: - Resolución PAP 000114 del 6 de agosto de 2009, por medio de la cual el liquidador de la Caja Nacional de Previsión Social, EICE en Liquidación, dejó sin efectos la Resolución 61093 del 18 de diciembre de 2008, y negó el reconocimiento de la pensión gracia. - Auto PAP 002887 del 28 de octubre de 2010, mediante el cual la misma entidad rechazó el recurso de reposición interpuesto contra el acto descrito en el ítem anterior.

A título de restablecimiento del derecho, solicitó que se condene a CAJANAL EICE en Liquidación a: i) reconocer y pagar pensión gracia de jubilación, con inclusión de todas las sumas devengadas durante el año inmediatamente anterior a la adquisición del estatus jurídico de pensionada; ii) pagar las mesadas pensionales en forma retroactiva; iii) reajustar las mesadas con fundamento en el IPC; iv) cancelar las costas y agencias en derecho de conformidad con el artículo 171 del CCA y v) cumplir la sentencia en los términos previstos en los artículos 176, 177 y 178 ibidem.

El Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, mediante Resolución 03250 del 16 de julio de 2004 reconoció pensión de jubilación por aportes en favor de la señora Graciela Ojeda Blanco, a partir del 5 de noviembre de 2003. 3. La Caja Nacional de Previsión Social EICE en Liquidación, por medio de la Resolución 61093 del 18 de diciembre de 2008 reconoció pensión gracia en favor de la docente. 4.

La Caja Nacional de Previsión Social EICE en Liquidación, a través de la Resolución 0114 del 6 de agosto de 2009, dejó sin efectos el acto administrativo descrito en el numeral anterior y, negó el reconocimiento de la pensión gracia. 5. El 11 de septiembre de 2009 se interpuso recurso de reposición en contra de la anterior resolución. No obstante, la misma entidad lo rechazó, mediante auto PAP 002887 del 28 de octubre de 2010.

Como disposiciones vulneradas, adujo que los actos acusados desconocieron los artículos 2, 11, 13, 25, 29, 48, 53, 58, 86, 228 y 229 de la Constitución Política; Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y 91 de 1989; 85, 135 y 176 del CCA. Como concepto de violación, sostuvo que los actos acusados se profirieron con desconocimiento de la Constitución y la ley, en la medida en que se le negó el reconocimiento y pago de la pensión gracia pese a que la demandante cumple con todos los requisitos legales, a saber, i) vinculación anterior al 31 de diciembre de 1980: pues prestó sus servicios al departamento de Boyacá del 12 de febrero de 1974 hasta el 2 de febrero de 1976; ii) veinte años de servicio: los cuales acumuló por su labor como docente para el departamento de Boyacá y para el Distrito de Bogotá y iii) edad: ya que nació el 2 de mayo de 1947, es decir, que para el 2008 tenía 60 años de edad.

CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA[2] La Caja Nacional de Previsión Social, EICE, en Liquidación, presentó escrito en el que se opuso a las pretensiones de la demanda. Consideró que los actos acusados fueron proferidos conforme lo prevé la ley. Luego, aseveró que la demandante no cumple con los requisitos para acceder a la pensión gracia, particularmente, los 20 años de servicio en la docencia oficial del orden territorial.

Seguidamente, destacó que el Consejo de Estado ha señalado que no es posible computar tiempos de servicios del orden nacional y territorial para efectos de acceder a la referida prestación. Igualmente, propuso las siguientes excepciones: - «COBRO DE LO NO DEBIDO»: Afirmó que la demandante no tiene derecho a la pensión gracia que reclama.

Consideró que el tiempo que laboró para el Distrito Capital no puede ser tenido en cuenta ya que su vinculación fue a través del Ministerio de Educación Nacional. - «CADUCIDAD DE LA ACCIÓN»: Aseveró que la demanda se presentó vencidos los cuatro meses que prevé la ley. - «GENÉRICA»: Pidió se declare, de oficio, cualquier excepción que se encuentre probada dentro del proceso.

SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA[3] El Juzgado Cuarto Administrativo de Descongestión de Bogotá, profirió sentencia el 12 de diciembre de 2011, por medio de la cual declaró la nulidad de la Resolución 000114 del 6 de agosto de 2009, y, a título de restablecimiento del derecho, condenó a CAJANAL a reconocer y pagar una pensión gracia de jubilación en favor de la señora Graciela Ojeda Blanco, en un monto equivalente al 75% del promedio de los salarios devengados durante el último año anterior a la adquisición del estatus pensional.

En primer lugar, señaló que, contrario a lo expuesto por la entidad, en el sub lite no opera el término de caducidad de la acción, habida cuenta de que el objeto de la demanda es una prestación periódica. En segundo lugar, expuso brevemente el contenido de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933, 43 de 1975 y 91 de 1989, así como la jurisprudencia proferida sobre el particular por el Consejo de Estado[4], para concluir que la pensión gracia se reconoce en favor de los docentes que cumplan veinte años de servicio en colegios del orden departamental, distrital o municipal, sin que sea posible, para el efecto, acumular tiempos del orden nacional.

Efectuadas las anteriores precisiones, al analizar el caso concreto encontró que la demandante prestó sus servicios en diferentes entidades, a saber: i) Secretaría de Educación de Boyacá, del 16 de marzo de 1974 hasta el 2 de febrero de 1976; ii) Secretaría de Educación de Caquetá, del 1 de febrero de 1979 al 31 de enero de 1980 y iii) Secretaría de Educación de Bogotá, del 13 de marzo al 30 de noviembre de 1989, 26 de abril de 1991 a 30 de noviembre de 1991; del 26 de febrero al 30 de noviembre de 1992, y del 8 de marzo de 1993 al 4 de noviembre de 2003, con lo que logró acumular 20 años y 3 meses de servicio como docente del orden territorial, siendo procedente el reconocimiento de la pensión que reclama.

A continuación, aclaró que, para contabilizar el tiempo de servicio para acceder a la pensión gracia, no tuvo en cuenta el lapso en el que la demandante cotizó al ISS, específicamente, entre las fechas, 5 de marzo a 30 de noviembre de 1984, 1 de marzo de 1985 a 30 de noviembre de 1986, 20 de febrero a 30 de noviembre de 1987, 24 de febrero a 30 de noviembre de 1988 y 6 de marzo a 30 de noviembre de 1990.

RECURSO DE APELACIÓN[5] Inconforme con la anterior decisión, la apoderada de CAJANAL EICE en Liquidación presentó recurso de apelación con el fin de que se revocara la sentencia de primera instancia y, en su lugar, se negaran las pretensiones de la demanda. Reiteró los argumentos expuestos en la contestación de la demanda. Señaló que la demandante no cumple con los requisitos que para acceder a la pensión gracia prevé la Ley 114 de 1913 y demás normas concordantes, en particular, no recibir alguna retribución del orden nacional y los 20 años de servicio como docente oficial del orden territorial o nacionalizado.

Luego, recordó que, conforme lo precisó la Corte Constitucional en la sentencia C-489 de 1998, aquella prestación fue concebida como una compensación en favor de los maestros del sector oficial que percibían una remuneración inferior en comparación con los docentes vinculados con la Nación. SENTENCIA OBJETO DE REVISIÓN[6] El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E, profirió sentencia el 25 de noviembre de 2014, en la que modificó y adicionó los numerales segundo y quinto de la decisión adoptada por el a quo, para en su lugar, condenar a CAJANAL EICE (hoy UGPP) a reconocer y pagar una pensión gracia, en favor de la demandante, en un monto equivalente al 75% del salario promedio devengado en el año inmediatamente anterior a la fecha en que adquirió el estatus de pensionada, comprendido entre el 19 de abril de 2007 al 18 de abril de 2008, efectiva a partir del 18 de abril de 2008, con inclusión del sueldo, prima especial, prima de vacaciones (1/12) y prima de navidad (1/12), sumas debidamente reajustadas.

Los argumentos que sirvieron de fundamento fueron los siguientes: Inicialmente, explicó que la facultad de revocatoria directa de los actos que reconocen pensiones u otras prestaciones económicas está condicionada a obtener el consentimiento de la pensionada o a adelantar la acción correspondiente para lograr la nulidad del acto. Luego, expuso el contenido de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933, 43 de 1975 y 91 de 1989, así como la jurisprudencia proferida sobre el particular por el Consejo de Estado[7], para concluir que solo tendrán derecho a la pensión gracia los docentes que hubieren prestado los servicios en planteles del orden departamental, distrital o municipal, pues aquella nació como una dádiva en favor de los docentes territoriales que acreditaran 20 años de servicio y 50 de edad.

Analizadas las probanzas allegadas al dossier encontró que la demandante nació el 2 de mayo de 1947, que prestó sus servicios como docente nacionalizada a la Secretaría de Educación de Boyacá del 15 de marzo de 1974 hasta el 3 de febrero de 1976, y, a la Secretaría de Educación de Bogotá como profesora por horas en la misma calidad, durante diferentes periodos, a saber, del 14 de julio al 30 de noviembre de 1986, del 20 de abril al 30 de noviembre de 1987, del 13 de marzo al 30 de noviembre de 1989, del 30 de mayo al 30 de noviembre de 1990, del 26 de abril al 30 de noviembre de 1991, del 26 de febrero al 30 de noviembre de 1992 y posteriormente, en propiedad del 8 de febrero de 1993 al 8 de abril de 2011.

Por lo tanto, concluyó que aquella cumplió con los presupuestos legales para acceder a la pensión gracia de jubilación el 18 de abril de 2008. Igualmente, advirtió que para efectos de contabilizar los 20 años de servicio no se tuvo en cuenta el periodo durante el cual la señora Graciela Ojeda Blanco laboró como docente para el Colegio Sagrado Corazón del municipio de Florencia, Caquetá, entre el 1 de febrero de 1979 al 31 de enero de 1980; así como tampoco el lapso en el que cotizó para el ISS, a saber, entre 1984 y 1990, pues la primera, obedeció a una vinculación del orden nacional y, la segunda, a una de carácter privado.

Finalmente, señaló que CAJANAL EICE en Liquidación perdió capacidad jurídica para actuar, y, en consecuencia, se le atribuyó la representación de esta a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, UGPP, mediante Decreto 575 del 22 de marzo de 2013, motivo por el cual se ordenó a esta cumplir la condena.

ACCIÓN DE REVISIÓN[8] La UGPP presentó acción de revisión con fundamento en el artículo 20, literal b.), de la Ley 797 de 2003 que dispone: «b.) Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables». Como pretensiones de la acción de revisión, solicitó lo siguiente: 1. «Revocar» la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E el 25 de noviembre de 2014, mediante la cual se confirmó parcialmente la decisión emitida por el Juzgado Cuarto Administrativo de Descongestión de Bogotá el 12 de diciembre de 2011, dentro del proceso ordinario instaurado por Graciela Ojeda Blanco contra la UGPP bajo el radicado: 110013331013201100248. 2.

Declarar que a la señora Graciela Ojeda Blanco no le asiste el derecho a que se reconozca, liquide y pague la pensión gracia. A continuación, estimó que la decisión adoptada en la sentencia objeto de revisión contraría los artículos 4 y 128 de la Constitución Política; 1, 3 y 4 de la Ley 114 de 1913; 6 de la Ley 116 de 1928; 3 de la Ley 37 de 1933; 1 y 2 de la Ley 43 de 1975; 7 de la Ley 71 de 1988 y 15 de la Ley 91 de 1989.

En sustento de lo anterior, argumentó que la señora Graciela Ojeda Blanco no cumple con los requisitos para acceder a la pensión gracia establecidos en las Leyes 114 de 1913,116 de 1928, 43 de 1975 y 91 de 1989, específicamente, «no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional». Advirtió que el tiempo durante el cual la pensionada laboró para la Secretaría de Educación de Caquetá, como docente nacional y el tiempo que cotizó para el ISS, fue contabilizado para conceder la pensión por aportes, la cual resulta incompatible con la pensión gracia reconocida judicialmente.

De igual manera, aseveró que recibir dos prestaciones, a saber, la pensión gracia y por aportes, constituye una vulneración a la prohibición contenida en el artículo 128 de la Constitución Política. Explicó que la señora Graciela Ojeda Blanco es beneficiaria de un doble reconocimiento pensional sufragado con recursos de origen público derivado de los servicios prestados como docente oficial del orden nacional.

CONTESTACIÓN DE LA ACCIÓN[9] La señora Graciela Ojeda Blanco, mediante apoderado, se opuso a las pretensiones y solicitó denegarlas. Explicó que, contrario a lo expuesto por la recurrente, la decisión objeto de revisión se emitió con fundamento en la ley y jurisprudencia aplicables. Expuso que la docente goza de dos pensiones, una reconocida por el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y, otra, por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, UGPP.

Al respecto, recordó que el Consejo de Estado[10] ha determinado que, en el caso de los docentes, es posible percibir dos pensiones, una gracia y otra de jubilación. Propuso como excepciones: - «FALTA DE AUSENCIA DE CAUSAL»: Consideró que el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, no se ajusta a las pretensiones de la entidad, en la medida en que aquella está prevista para discutir las mesadas reconocidas en exceso y no para pedir la denegación total del derecho. - Estimó que la sentencia no infringe el ordenamiento jurídico - «GENÉRICA»: Pidió declarar, de oficio, cualquier excepción que se encuentre probada en el proceso.

CONSIDERACIONES Competencia El Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo señala, en el inciso segundo del artículo 249, que de los recursos extraordinarios de revisión contra las sentencias ejecutoriadas proferidas por los tribunales administrativos conocerán las secciones y subsecciones del Consejo de Estado según la materia[11].

Para el caso en concreto y dado el criterio de especialización laboral, la competencia para resolver la acción formulada es de la Sección Segunda del Consejo de Estado, en concordancia con el artículo 13 del Acuerdo 080 de 12 de marzo de 2019[12]: «[…]

ARTÍCULO 13. - DISTRIBUCIÓN DE LOS PROCESOS ENTRE LAS SECCIONES. Para efectos de repartimiento, los asuntos de que conoce la Sala de lo Contencioso Administrativo se distribuirán entre sus secciones atendiendo un criterio de especialización y de volumen de trabajo, así: […] Sección segunda […] 3. El recurso extraordinario de revisión contra las sentencias de única instancia dictadas por los tribunales administrativos, en asuntos relacionados con la competencia de esta sección. […]» Por su parte, el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, precisa: «las providencias judiciales que hayan decretado o decreten reconocimiento que impongan al tesoro público o a fondos de naturaleza pública la obligación de cubrir sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier naturaleza podrán ser revisadas por el Consejo de Estado o la Corte Suprema de Justicia, de acuerdo con sus competencias, a solicitud del Gobierno por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Contralor General de la República o del Procurador General de la Nación».

De conformidad con lo expuesto, corresponde a esta corporación conocer de las acciones de revisión que se interpongan contra las sentencias que decreten el reconocimiento de pensiones a cargo de entidades de naturaleza pública. Por lo anterior, esta Subsección es competente para conocer de la acción de revisión formulada por la UGPP contra la sentencia proferida el 25 de noviembre de 2014 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E. Legitimación de la acción de revisión Antes de abordar el fondo del asunto, conviene señalar sobre la legitimación de la UGPP para promover la revisión de providencias judiciales que hayan ordenado reconocer pensiones, que la Corte Constitucional en la sentencia SU-427 de 2016 definió la siguiente regla: «(a) La UGPP está legitimada para acudir ante la Corte Suprema o el Consejo de Estado, según corresponda, e interponer el recurso de revisión previsto en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, con el propósito de cuestionar las decisiones judiciales en las cuales se haya incurrido en un abuso del derecho, en el entendido de que el término de caducidad de cinco años de dicho mecanismo no podrá contabilizarse desde antes del 12 de junio de 2013, fecha en la cual dicha entidad asumió la defensa judicial de los asuntos que tenía a cargo Cajanal.» En igual sentido, la Sala Plena del Consejo de Estado a través de sus Salas Especiales de Decisión[13], admitió expresamente que la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social está habilitada para adelantar esta clase de procesos, criterio ratificado por esta Subsección[14].

Es de anotar que de conformidad con el artículo 156 de la Ley 1151 de 2007, la UGPP se creó, entre otros, para asumir el reconocimiento de derechos pensionales causados a cargo de administradoras del Régimen de Prima Media del orden nacional y de las entidades públicas del orden nacional que hayan tenido a su cargo el reconocimiento de pensiones, respecto de las cuales se haya decretado o se decrete su liquidación, como en efecto sucedió con la Caja Nacional de Previsión Social EICE.

La liquidación de esta entidad fue ordenada mediante el Decreto 2196 de 2009. Precisamente, en relación con la continuidad de los procesos judiciales que estuvieren en curso al cerrarse el trámite liquidatorio, el artículo 22 de aquel decreto dispuso que estarían a cargo de la Unidad de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social en cuanto correspondieran a las funciones asumidas por ese organismo.

En el sub lite ello se traduce en que la UGPP adquirió la calidad de parte demandante a partir del 12 de junio de 2013, fecha en la que comenzó a regir la Resolución 4911 del día 11 del mismo mes y año, que declaró terminado el proceso de liquidación de la Caja Nacional de Previsión Social EICE. Adicionalmente, el Decreto 575 de 2013, art. 6, núm. 6, le atribuyó a la UGPP la competencia para iniciar acciones de esta naturaleza.

Oportunidad Con el fin de analizar si la acción de revisión fue interpuesta oportunamente, se debe tener en cuenta que la sentencia del 25 de noviembre de 2014, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E, se notificó mediante edicto fijado entre el 2 y 4 de diciembre de la misma anualidad[15] y quedó ejecutoriada el 10 de diciembre de 2014[16].

Así las cosas, como en este caso la demanda fue radicada el 16 de junio de 2016[17], se concluye que aquella se encuentra en tiempo. Acción especial de revisión de sentencias sobre pensiones El artículo 20 de la Ley 797 del 29 de enero de 2003[18] introdujo en el ordenamiento colombiano la posibilidad de revisión de las providencias judiciales que hayan decretado el reconocimiento de sumas periódicas a cargo del Tesoro Público o de fondos de naturaleza pública, en los siguientes términos: «ARTÍCULO

20. REVISIÓN DE RECONOCIMIENTO DE SUMAS PERIÓDICAS A CARGO DEL TESORO PÚBLICO O DE FONDOS DE NATURALEZA PÚBLICA. Las providencias judiciales que en cualquier tiempo hayan decretado o decreten reconocimiento que impongan al tesoro público o a fondos de naturaleza pública la obligación de cubrir sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier naturaleza podrán ser revisadas por el Consejo de Estado o la Corte Suprema de Justicia, de acuerdo con sus competencias, a solicitud del Gobierno por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Contralor General de la República o del Procurador General de la Nación. La revisión también procede cuando el reconocimiento sea el resultado de una transacción o conciliación judicial o extrajudicial.

La revisión se tramitará por el procedimiento señalado para el recurso extraordinario de revisión por el respectivo código y podrá solicitarse en cualquier tiempo por las causales consagradas para este en el mismo código y además: a) Cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso, y b) Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables.»[19] Es de resaltar que, si bien la norma transcrita indica que la acción de revisión debe tramitarse a través del procedimiento señalado para el recurso extraordinario de revisión, que actualmente se encuentra regulado por los artículos 248 y siguientes del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, lo cierto es, que presenta aspectos que lo particularizan y que han sido advertidos tanto por la jurisprudencia del Consejo de Estado como de la Corte Constitucional, entre los cuales se tienen los siguientes: • Son susceptibles del recurso no solo sentencias ejecutoriadas, sino también otro tipo de providencias que tengan como efecto el reconocimiento de una prestación, ellas pueden ser autos que terminan anormalmente el proceso y aquellos actos que sean consecuencia de acuerdos, tales como transacción y conciliación[20]. • Están legitimadas para su interposición el Gobierno Nacional, por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Contralor General de la República o del Procurador General de la Nación (art. 20 de la Ley 797 de 2003) y las entidades que realizan el reconocimiento de pensiones[21]. • Respecto de su alcance la jurisprudencia advirtió que no se extiende a reabrir el debate probatorio, sino que se trata de revisar el valor de las pensiones reconocidas en contra de lo ordenado por la ley, con el propósito de salvaguardar el equilibrio entre la prestación y su legalidad, además de velar por la protección de los recursos limitados del Tesoro, la liquidez, solvencia y sostenibilidad del Sistema de Seguridad Social, así como el principio de universalidad que lo inspira[22]. • De esta manera, no se trata de una tercera instancia que admita reabrir el debate sobre el derecho a una prestación, pues su marco se encuentra circunscrito a revisar los aspectos concernientes al reconocimiento del derecho (literal a) y a la liquidación de aquel (literal b), cuando se reconoció con vulneración del debido proceso o de la Ley, o en un valor mayor al que corresponde. • Igualmente, se entienden excluidos de su alcance los asuntos relativos al reconocimiento de prestaciones periódicas inferiores a las que se deben de acuerdo con las normas que rigen la materia[23].

Cuestión previa Es importante precisar que no se desconoce que ni para el recurso extraordinario ni para la acción de revisión, el CPACA señala que sean procedentes las excepciones previas, con todo, la Subsección considera pertinente abordar lo relativo a «la falta o ausencia de causal», teniendo en cuenta los argumentos expuestos en la contestación de aquella por la señora Graciela Ojeda Blanco.

De la causal de revisión invocada De la lectura de la acción de revisión, se observa que, la UGPP argumenta que la decisión objeto de análisis se profirió de manera irregular, en tanto ordenó reconocer el pago de la pensión gracia en favor de la señora Graciela Ojeda Blanco, pese a que dentro del proceso quedó definido que aquella es beneficiaria de una pensión por aportes, otorgada por FOMAG, a través de la Resolución 03250 del 16 de julio de 2004.

En su concepto, dicha actuación desconoce la prohibición constitucional de percibir más de una erogación proveniente del Erario y, en consecuencia, se configura la causal de revisión del literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, que prevé: «Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables.».

Al respecto, la Subsección estima importante precisar, que la referida causal se encuentra circunscrita a revisar los aspectos concernientes a la liquidación de las pensiones, cuando se reconocieron en un valor mayor al que corresponde. Precisamente, en la exposición de motivos del proyecto que condujo a la expedición de la Ley 797 de 2003, se observa que ella obedeció a la necesidad «[…] de construir esquemas sociales solidarios, financieramente viables y sostenibles en el tiempo, y, equitativos para todos los ciudadanos […]»[24].

Así las cosas, entre los principales propósitos de esta norma, y en particular del artículo 20 ibidem, está el de reducir el déficit fiscal y hacer del pensional un sistema factible en términos económicos permitiendo la revisión, entre otras, de aquellas prestaciones periódicas cuya cuantía exceda lo debido de acuerdo con las normas vigentes.

En ese orden, la Sala observa que los argumentos descritos en la acción de revisión no se acompasan con la naturaleza del literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, tal como lo advirtió la demandada. Empero, sí lo hace con la causal del literal a) ibidem, y bajo esta serán analizados, en virtud del principio de la primacía de la realidad sobre las formalidades y las facultades de interpretación que le asisten al juez.

Lo anterior comoquiera que a través de ésta se puede efectuar un juicio de validez del fallo, cuando el juez incurre en graves falencias que hacen la decisión incompatible con la Carta Política. Así las cosas, y sin desconocer el carácter restrictivo de la interpretación de las causales del recurso extraordinario de revisión, por tratarse de una excepción al principio de intangibilidad de las sentencias que se encuentran ejecutoriadas[25] hacen tránsito a cosa juzgada[26], se considera que la situación descrita se encuadra en la causal contemplada en el literal a).

En efecto, apunta a señalar que las pensiones gracia y ordinaria de jubilación no son compatibles y el reconocerlas simultáneamente desconoce el artículo 128 de la Constitución Política y demás normas concordantes. Por esa razón, será a través de aquella que se estudiarán los argumentos propuestos por la UGPP, en atención a los siguientes aspectos particulares: i) el recurso extraordinario persigue el restablecimiento del criterio de justicia material y la supremacía de las garantías procesales; ii) dentro de los propósitos de la acción prevista por el artículo 20 de la Ley 797 de 2003 está el de permitir la viabilidad económica del sistema pensional; y iii) la argumentación expuesta por la UGPP resulta suficiente para analizar su configuración, como quiera que señala que se desatendieron las normas que definen la incompatibilidad de las prestaciones concedidas a la demandada.

De lo contrario, se podría incurrir en un extremo rigorismo formal que podría conllevar a impedir el acceso a este medio extraordinario que admite el artículo 20 de la Ley 797 de 2003. Por lo anterior, no le asiste razón a la demandada cuando afirma que hay ausencia de causal dentro del sub lite, pues en todo caso, esta se encuentra delimitada por el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, citado por la UGPP.

Problema jurídico El problema jurídico que se debe resolver se resume en la siguiente pregunta: ¿Se configura la causal de revisión prevista en el literal a) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 al haberse reconocido la pensión gracia en favor de la docente Graciela Ojeda Blanco, sin el cumplimiento de uno de los requisitos legales, a saber, no recibir otra pensión de orden nacional? Para resolver el interrogante formulado se abordarán los siguientes aspectos: i) La causal de revisión contemplada en el literal a) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003; ii) compatibilidad de la pensión gracia y la pensión de jubilación por aportes, y iii) verificación de la causal de revisión invocada en el caso particular y concreto.

La causal de revisión contemplada en el literal a) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 El artículo 20 de la Ley 797 de 2003 prevé que, además de las causales consagradas para el recurso extraordinario de revisión, también procede «Cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso». Sobre el debido proceso es importante indicar que está consagrado en el artículo 29 de la Constitución Política como un derecho de rango fundamental que está constituido por todas las garantías que se deben respectar en las actuaciones adelantadas bien sea en procesos judiciales o en trámites administrativos, y que están concebidas para proteger a las personas dentro de dichos trámites y se logre la aplicación correcta de la justicia[27].

Algunas de las garantías que hacen del debido proceso son[28]: «(i) El derecho a la jurisdicción, que a su vez conlleva los derechos al libre e igualitario acceso a los jueces y autoridades administrativas, a obtener decisiones motivadas, a impugnar las decisiones ante autoridades de jerarquía superior, y al cumplimiento de lo decidido en el fallo;

(ii) el derecho al juez natural, identificado como el funcionario con capacidad o aptitud legal para ejercer jurisdicción en determinado proceso o actuación, de acuerdo con la naturaleza de los hechos, la calidad de las personas y la división del trabajo establecida por la Constitución y la ley; (iii) El derecho a la defensa, entendido como el empleo de todos los medios legítimos y adecuados para ser oído y obtener una decisión favorable.

De este derecho hacen parte, el derecho al tiempo y a los medios adecuados para la preparación de la defensa; los derechos a la asistencia de un abogado cuando sea necesario, a la igualdad ante la ley procesal, a la buena fe y a la lealtad de todas las demás personas que intervienen en el proceso; (iv) el derecho a un proceso público, desarrollado dentro de un tiempo razonable, lo cual exige que el proceso o la actuación no se vea sometido a dilaciones injustificadas o inexplicables;

(v) el derecho a la independencia del juez, que solo es efectivo cuando los servidores públicos a los cuales confía la Constitución la tarea de administrar justicia, ejercen funciones separadas de aquellas atribuidas al ejecutivo y al legislativo y (vi) el derecho a la independencia e imparcialidad del juez o funcionario, quienes siempre deberán decidir con fundamento en los hechos, conforme a los imperativos del orden jurídico, sin designios anticipados ni prevenciones, presiones o influencias ilícitas.» Adicionalmente, deben tenerse presente otros aspectos que han sido integrados por la Corte Constitucional a la esfera del debido proceso tratándose de providencias judiciales.

En efecto, la jurisprudencia constitucional ha construido toda una doctrina alrededor de las conocidas como causales especiales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales[29], que, de encontrarse probadas, llevan a la conclusión de que se vulneró el derecho en comento. Se trata de un juicio de validez del fallo, cuando el juez incurre en graves falencias[30] que hacen la decisión incompatible con la Carta Política.

Entonces, es forzoso tener en cuenta tales conceptos cuando se estudia la vulneración de esta garantía en una sentencia. Compatibilidad de la pensión gracia y la pensión de jubilación por aportes La pensión de jubilación gracia fue creada mediante el artículo 1 de la Ley 114 de 1913 en favor de los maestros de las escuelas primarias oficiales, que hayan servido en el magisterio por un término no menor de 20 años.

Posteriormente, la Ley 116 de 1928 extendió el beneficio de la pensión gracia a los empleados docentes y profesores de las escuelas normales y a los Inspectores de Instrucción Pública y autorizó a los docentes, según su artículo 6, a completar el tiempo requerido para acceder a la pensión, sumando los servicios prestados en diversas épocas, tanto en la enseñanza primaria como en la normalista, al asimilar para tales efectos la inspección de instrucción pública a la enseñanza primaria.

Más adelante, con la Ley 37 de 1933, el beneficio gratuito de la pensión gracia se hizo extensivo a los maestros de escuela que hubieren completado el tiempo de servicios señalado por la ley en establecimientos de enseñanza secundaria. Finalmente, la Ley 91 de 1989 en su artículo 15, ordinal 2, literal a) limitó la vigencia temporal del derecho al reconocimiento de la pensión gracia para los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980, siempre que reunieran la totalidad de los requisitos legales, al señalar textualmente la norma en mención lo siguiente: «[…] Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieran desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.

Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación […]» La disposición trascrita fue objeto de análisis por la Sala Plena del Consejo de Estado[31], pronunciamiento en el cual se fijaron algunos lineamientos sobre la pensión gracia y en el que a propósito del artículo 15 trascrito, puntualizó: «[…] También, que dentro del grupo de beneficiarios de la pensión gracia no quedan incluidos los docentes nacionales sino, exclusivamente, los nacionalizados que, como dice la Ley 91 de 1989, además de haber estado vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia (…) siempre y cuando cumplan con la totalidad de requisitos”.

Y por último, que sin la ley 91 de 1989, en especial la norma contenida en el literal A, 2, de su artículo 15, dichos servidores no podrían beneficiarse del reconocimiento de tal pensión, pues habiéndose nacionalizado la educación primaria y secundaria oficiales, dicha prestación, en realidad, no tendría el carácter de graciosa que inicialmente le asignó la ley. […]» La Sala Plena de esta corporación en la sentencia S-699 de 1997, explicó ampliamente las razones por las cuales concluyó que la pensión gracia se conservaría en favor de los docentes que se hubiesen visto afectados por el proceso de nacionalización. Por eso, aunque el artículo 15 ordinal 2 literal a) de la Ley 91 de 1989 utilice solo la palabra «docentes», no puede olvidarse que se refiere a quienes «tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión gracia», y estos son solo los que hubiesen laborado en el orden territorial, conforme a las normas que le dieron origen a esta prestación[32].

De acuerdo con lo anterior y luego de la nacionalización de la educación, ordenada por la Ley 43 de 1975, los docentes departamentales o municipales, vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980, comprendidos en dicho proceso, tuvieron la oportunidad de acceder a la pensión gracia de conformidad con las citadas Leyes 114 de 1913 y 37 de 1933, permitiendo la compatibilidad de la misma con la pensión ordinaria de jubilación, «aun en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la nación», siempre y cuando cumplieran con la totalidad de los requisitos.

En similar sentido, el artículo 6 de la Ley 60 de 1993 dispuso: «[…] El régimen prestacional y aplicable a los actuales docentes nacionales o nacionalizados que se incorporen a las plantas departamentales o distritales sin solución de continuidad y las nuevas vinculaciones será el reconocido por la Ley 91 de 1989, y las prestaciones en ellas reconocidas serán compatibles con pensiones o cualquier otra clase de remuneraciones.

El personal docente de vinculación departamental, distrital y municipal será incorporado al Fondo Nacional de Prestaciones del Magisterio y se les respetará el régimen prestacional vigente de la respectiva entidad territorial […]» De lo expuesto, se tiene que la pensión de jubilación, derivada del servicio docente prestado a los departamentos o municipios, resulta compatible con la pensión gracia, en los términos del numeral 2, literal a) del artículo 15 de la Ley 91 de 1989 y el artículo 6 de la Ley 60 de 1993, en virtud de la naturaleza de una y otra prestación pues mientras que la primera es de carácter ordinario, la segunda reviste carácter especial[33].

Sobre el particular, esta subsección[34] señaló lo siguiente: «Dicha pensión, fue concebida como una compensación o retribución en favor de los maestros de primaria del sector oficial, que percibían una baja remuneración y por consiguiente, tenían un poder adquisitivo precario y menor frente a aquellos educadores cuyos salarios y prestaciones estaban a cargo de la Nación, situación causada por la debilidad financiera de los departamentos y municipios para atender las obligaciones salariales y prestacionales que les fueron asignadas por virtud de la Ley 39 de 1903 que rigió la educación durante la mayor parte del siglo.

En consecuencia, un maestro de primaria podía recibir simultáneamente pensión de jubilación departamental y nacional con base en la Ley 114 de 1913, pero en ningún caso dos pensiones de índole nacional. […] Ahora, en cuanto a la correcta interpretación del contenido de la Ley 91 de 1989, la Sala Plena Contenciosa en sentencia del 27 de agosto de 1997 definió su ámbito de aplicación frente al extinto derecho a la pensión gracia para los educadores que gozaban de una expectativa válida en cuanto a la misma con ocasión del mencionado proceso de nacionalización, en virtud del cual en principio la perderían, precisando con toda claridad el alcance del régimen de transición que ésta contenía, en el sentido de que: i) No existe derecho alguno a la pensión gracia para los docentes nacionales, como quiera que no fueron sujetos de su creación o previsión legal; ii) la vigencia del derecho a la pensión gracia para aquellos docentes territoriales o nacionalizados vinculados antes del 31 de diciembre de 1980, siempre y cuando reúnan la totalidad de requisitos consagrados en la ley para tal efecto; iii) la conclusión de dicho beneficio para los docentes territoriales o nacionalizados vinculados por primera vez a partir del 31 de diciembre de 1980; como también, iv) la excepción que en cuanto a la pensión gracia permite la compatibilidad en el pago de dos pensiones de carácter nacional -pensión gracia y pensión ordinaria de jubilación- en virtud de la Ley 91 de 1989, es limitada a aquellos docentes departamentales y municipales que a la fecha señalada en tal disposición, quedaron comprendidos en el proceso de nacionalización iniciado con la Ley 43 de 1975, quienes deberán reunir en todo caso los demás requisitos contemplados en la Ley 114 de 1913 para hacer efectivo dicho beneficio.» (Resaltados fuera del texto original) Por su parte, la Subsección B[35] de esta sección manifestó: «39.

Es preciso tener en cuenta, que posteriormente la Ley 91 de 1989 (por la cual se crea el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio), señaló en su artículo 15[36] que el derecho a la pensión gracia lo mantienen los docentes nacionalizados y territoriales que se hubieren vinculado hasta el 31 de diciembre de 1980, descartándose así para aquellos que siendo nacionales hubieren sido nombrados dentro de dicho límite temporal; y además, clarificó la compatibilidad con la pensión ordinaria de jubilación.» Verificación de la causal de revisión invocada Vulneración del debido proceso.

Literal a.) del artículo 20 Ley 797 de 2003 La UGPP argumentó que la pensión gracia que CAJANAL reconoció en favor de la señora Graciela Ojeda Blanco no es compatible con la pensión de jubilación por aportes otorgada por el FOMAG, en virtud de la prohibición contenida en el artículo 128 de la Constitución Política. Dentro del proceso ordinario obran las siguientes probanzas: - Resolución 3250 del 16 de julio de 2004, por medio de la cual el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, oficina Regional Bogotá, reconoció en favor de la señora Graciela Ojeda Blanco una pensión por aportes en cuantía equivalente a $1.291.543, a partir del 5 de noviembre de 2003[37].

Argumentó que la docente no cumplía con los veinte años de servicio para acceder a la pensión gracia. La entidad expuso: «[…] [S]e en encontró que en dicho [acto] administrativo [Se refiere al acto que inicialmente reconoció la prestación] para los tiempos no continuos prestados entre el 14 de julio de 1986 y el 30 de Noviembre de 1991, no se tuvo en cuenta que eran por horas cátedra no cumpliendo con el requisito mínimo d (sic) 20 horas semanales para ser considerados como tiempo completo, razón por la cual debían ser como medios tiempos. […] Que la ley 114 de 1913 establece como requisito el haber prestado sus servicios como docente del orden territorial, departamental o municipal por un término superior a 20 años para acceder al reconocimiento, requisito que no fue acreditado por la peticionaria, razón por la cual se procederá a negar la prestación solicitada.

Tampoco aplica el reconocimiento de la pensión gracia a los docentes que han laborado medio tiempo y/o horas cátedra, toda vez que con ello se transgrede el principio de igualdad frente a los docentes, veamos: La Ley 114 de 1913, en su artículo primero consagra: “los maestros de escuela primaria oficiales que hayan servido en el magisterio por un tiempo no menor de 20 años, tienen derecho a una pensión de jubilación vitalicia de conformidad con las prescripciones de la ley” Reconocerle a un docente una pensión gracia que esta reglamentada en normas especiales, en las condiciones que el presenta de haber prestado por todo el tiempo laborado, medio tiempo o sea 12 horas o menos semanales se viola e principio de igualdad de los otros docentes que han laborado tiempo completo o sea 40 horas semanales y para otorgársele la citada pensión gracia, razón por la cual no alcanza a completar los 7.200 días que se requieren para otorgarla.».

El Juzgado Cuarto Administrativo de Descongestión de Bogotá, en sentencia del 12 de diciembre de 2011, expresó lo siguiente[40]: «[…] FALLA […]

SEGUNDO: Como consecuencia de la anterior declaración, ordénese a la Caja Nacional de Previsión Social E.I.C.E o quien haga sus veces, proceda a reconocer la pensión gracia de la señora Graciela Ojeda Blanco […] desde que cumplió el status jurídico de pensionada, liquidando la pensión con todas las sumas devengadas en el año anterior al cumplimiento del status jurídico de pensionada, debidamente actualizado e indexado. […]» (ortografía, gramática, puntuación y negrillas del original) Dicha decisión fue modificada parcialmente por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E, el 25 de noviembre de 2014, bajo los siguientes argumentos[41]: «[…] Resalta la Sala que no es inadvertido que la demandante prestó tiempos como docente con vinculación nacional en el Colegio Sagrado Corazón del Municipio de Florencia - Caquetá, del 1º de febrero de 1979 al 31 de enero de 1980, no obstante dicho tiempo es indiferente para efectos de computar el tiempo requerido para el reconocimiento de la prestación pensional, teniendo en cuenta que previamente la accionante prestó sus servicios como docente nacionalizada con la Secretaría de Educación de Boyacá en el periodo comprendido entre el 15 de marzo de 1974 al 3 de febrero de 1976 y posteriormente con la Secretaría de Educación de Bogotá en la misma calidad.

Así las cosas, se tiene que la demandante […] prestó sus servicios del 15 de marzo de 1974 al 3 de febrero de 1976 con la Secretaría de Educación de la Gobernación de Boyacá, es decir que cumple con el requisito de haber sido vinculada antes del 31 de diciembre de 1980 como docente por la respectiva entidad territorial, por lo que tiene la posibilidad de acceder a dicha prestación siempre y cuando reúna la totalidad de los requisitos, para el reconocimiento de la pensión gracia. […] Aclara la Sala que si bien la demandante el 2 de mayo de 1997 cumplió la edad de 50 años, en ese momento no había suplido el requisito del tiempo de servicio, por lo cual teniendo en cuenta el certificado de historia salarial y de salarios expedido por la Secretaría de Educación Distrital que data del 8 de abril de 2011 en dicha fecha se encuentra activa la situación laboral la actora, por lo tanto se toma ésta como referencia para sumar los 20 años de servicio, determinando que el 18 de abril de 2008 cumplió con el tiempo requerido.

Lo anterior teniendo en cuenta que se le computan los tiempos de servicios de acuerdo a las certificaciones ya citadas de la siguiente manera: a) Departamento de Boyacá del 15 de marzo de 1974 al 3 de febrero de 1976 para un total de 1 año, 10 meses y 18 días. b) Secretaría de Educación de Bogotá D.C.. (profesor por horas en forma interrumpida) - Del 14 de julio al 30 de noviembre de 1986: 9 horas semanales, que en tiempo real equivalen a 88 días. - Del 20 de abril al 30 de noviembre de 1987: 16 horas semanales, que en tiempo equivalen a 183 días. - Del 13 de marzo al 30 de noviembre de 1989: 10 horas semanales, que en tiempo real equivalen a 175 días. - Del 30 de mayo al 30 de noviembre de 1990: 12 horas semanales, que en tiempo real equivalen a 134 días. - Del 26 de abril al 30 de noviembre de 1991: 16 horas semanales, que en tiempo real equivalen a 198 días. c) Posteriormente fue vinculada como docente temporal de tiempo completo con la misma entidad territorial del 26 de febrero al 30 de noviembre de 1992, para un total de 9 meses y 4 días. d) Finalmente fue nombrada en propiedad mediante la Resolución No. 202 de 1º de febrero de 1993, como docente de la Secretaría de Educación de Bogotá a partir del 8 de febrero de 1993 a 8 de abril de 2011 fecha de expedición del certificado de historia laboral encontrándose activa, para un total de 18 años y 2 meses.

Sumados los literales a), b), c) y d) da un total de 22 años, 11 meses y 20 días. Teniendo como referencia el 8 de abril de 2011, descontando dos (2) año (sic), 11 meses y 20 días, la fecha del status de pensionada, acreditando edad y tiempo de servicios, da el 18 de abril de 2008. Por lo anteriormente expuesto, es innegable que la demandante cumple con los presupuestos legales para acceder a la pensión gracia en los términos de la Ley 114 de 1913.

En consecuencia, la pensión de jubilación debe liquidarse en cuantía equivalente al 75% del salario promedio de los salarios devengados durante el año inmediatamente anterior a la consolidación de su estatus pensional, incluyendo todos los factores salariales. Aclara la Sala que no es inadvertido que la accionante efectuó cotizaciones ante el Instituto de Seguros Sociales por los años 1984 a 1990 en virtud de tiempos prestados en Instituciones Educativas de carácter privado y que si bien de acuerdo a la certificación de historia laboral de la Secretaría de Educación de Bogotá prestó sus servicios como profesora por horas con el Distrito en forma interrumpida por los años 1986, 1987, 1989, 1990 y 1991, tiempos atrás referidos que fueron tomados de acuerdo a la intensidad horaria que presto (sic) la misma en instituciones educativas de orden distrital, los que computados con los tiempos que presto (sic) posteriormente como docente en provisionalidad y en propiedad ante la misma Secretaría de Educación suman más de 20 años de servicio como docente territorial, se torna irrelevante lo señalado por la entidad demandada en el sentido de indicar que le fue reconocida pensión de jubilación por aportes por parte del I.S.S., pues se insiste que los tiempos privados no son tenidos en cuenta en este estudio, toda vez que demostró cumplir con el tiempo requerido para acceder al reconocimiento pensional aquí solicitado, aunado a que independientemente de las cotizaciones efectuadas, la pensión gracia es una pensión especial de origen legal que tiene ausencia de aportes o cotizaciones por el beneficiario y es cancelada directamente por la Caja Nacional de Previsión Social a los docentes que cumplan los requisitos para tal efecto.

Con todo, la accionante […] cumple con el requisito de 20 años de servicios como docente en entidades territoriales del orden Departamental, Distrital o Municipal exigido por la Ley para conceder el derecho a la pensión gracia que se reclama, pues además cuenta con más de 50 años de edad, toda vez que nació el 2 de mayo de 1947 y observó una buena conducta en su desempeño como docente.

En el asunto en examen, si bien es cierto, la demandante laboró al servicio de algunas Instituciones Educativas de carácter privado cotizando algunos tiempos al Instituto de Seguros Sociales, también lo es que, como se explicó, estuvo vinculada por espacio de más de 20 años en el sector público u oficial como Docente, por lo que no se toman los tiempos privados para computarlos para efectos de reconocerle la pensión gracia, al contrario en aplicación del principio de favorabilidad, sólo se contabiliza los tiempos públicos para completar los 20 años de servicios oficiales exigidos.

Reitera la Sala que CAJANAL “EN LIQUIDACIÓN” no puede señalar que la demandante no cumple los requisitos para continuar disfrutando de la pensión gracia, los mismos que fueron acreditados al momento de su reconocimiento, sin embargo, si la administración considera que la demandante no tenía derecho al reconocimiento de su pensión de jubilación gracia, debió iniciar de conformidad con la Ley la actuación correspondiente y acudir ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, pero no proceder como lo hizo en el sub - examine […]» (Ortografía, gramática y puntuación del texto original) Análisis de la subsección En la demanda de revisión, la UGPP sostuvo que se configura la causal a) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, toda vez que la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E, el 25 de noviembre de 2014 ordenó el pago de la pensión gracia a la señora Graciela Ojeda Blanco, sin tener en cuenta que el FOMAG le había reconocido una pensión de jubilación por aportes, que incluyó tiempos cotizados al ISS.

En su criterio, la concurrencia de ambas prestaciones conlleva a la incompatibilidad de que trata el artículo 128 de la Constitución Política. Lo anterior, en atención a que se presenta un doble reconocimiento pensional sufragado con recursos de origen público derivado de los servicios prestados como docente oficial del orden nacional. Para abordar el anterior planteamiento, se observa que, en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, se demandó la nulidad de la Resolución PAP 000114 del 6 de agosto de 2009, por medio de la cual CAJANAL EICE en Liquidación, dejó sin efectos la Resolución 61093 del 18 de diciembre de 2008, proferida por la misma entidad, bajo el argumento de que la señora Graciela Ojeda Blanco no acreditó los 20 años de servicio como docente territorial.

Al respecto, explicó que los tiempos laborados por hora cátedra, entre el 14 de julio de 1986 y el 30 de noviembre de 1991, fueron contabilizados como tiempo completo pese a no alcanzar las 20 horas mínimas por semana, de ahí que, se estimó, eran insuficientes para completar el tiempo de servicios requerido. Es de resaltar que, para ese momento ya se había reconocido la pensión por aportes, por medio de la Resolución 3250 del 16 de julio de 2004.

Así mismo, que el a quo, una vez surtidas las etapas procesales y analizadas las probanzas allegadas al dossier, encontró que la docente cumplió con los presupuestos necesarios para acceder a la pensión gracia de jubilación, en especial el que corresponde a los 20 años de labor como docente territorial. Contra esta decisión la entidad pensional interpuso recurso de apelación, en el que se circunscribió a discutir el derecho que le asiste a la pensionada frente a la exigencia de los 20 años de servicio en la docencia territorial o nacionalizada.

Sobre el punto, el Tribunal Administrativo, en la sentencia objeto de revisión, recordó que un acto administrativo puede ser revocado directamente por la administración, siempre que obtenga el consentimiento del beneficiario de aquel, o, demandado, a través de las acciones judiciales correspondientes. No obstante, advirtió que en el sub lite la entidad hizo uso del primer mecanismo sin la aquiescencia de la pensionada.

De igual manera, una vez examinados los requisitos legales para acceder a la pensión gracia de cara con las pruebas allegadas al plenario, concluyó que la señora Graciela Ojeda Blanco tenía derecho a la prestación reclamada, pues satisfizo todos los presupuestos legales, en especial, los 20 años de servicio de carácter territorial. De lo expuesto se colige, en primer lugar, que en sede administrativa la entidad dejó sin efectos el acto de reconocimiento pensional dado que las horas cátedra, acreditadas por la señora Graciela Ojeda Blanco, fueron contabilizadas como de tiempo completo, desconociéndose con ello el derecho de igualdad de los demás docentes que sí cumplieron a cabalidad con esta exigencia. En segundo, que dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho no fue objeto de discusión si la pensión por aportes recibida por la demandante resultaba incompatible con la pensión gracia de jubilación que se pretendía y, tercero, que aun cuando la entidad pensional apeló la decisión de primera instancia, limitó sus argumentos a debatir que la docente no cumplía con los 20 años de servicios y, que para su cómputo no era posible sumar periodos laborados para la nación. Por consiguiente, contrario a lo expuesto por la UGPP en la demanda de revisión, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E, reconoció el derecho a la pensión gracia en favor de la señora Graciela Ojeda Blanco siguiendo los presupuestos del debido proceso, pues como se vio, fundamentó su decisión en las pretensiones, contestación, alegaciones y pruebas debidamente decretadas y allegadas al dossier, dentro de las que no fue un punto de controversia la incompatibilidad pensional que hoy se aduce.

Es pertinente recordar que la acción de revisión es un medio impugnativo que afecta el principio de la inmutabilidad de las sentencias ejecutoriadas y, por ende, constituye una excepción al principio de la cosa juzgada[42], lo que a su vez implica que no puede considerarse como una oportunidad para reabrir un debate jurídico, probatorio y fáctico propio de las instancias procesales que ya se han surtido, así como tampoco una ocasión para cuestionar la actividad interpretativa del juez o insistir en la discusión de los problemas debatidos en el proceso.

Con todo, al analizar el caso particular y concreto, la Subsección advierte que no se configura la incompatibilidad alegada, como pasa a exponerse: De acuerdo con las disposiciones contenidas en el artículo 4.º de la Ley 114 de 1913, uno de los requisitos para acceder a la pensión gracia es no haber recibido ni recibir actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional.

Ello implica que los docentes a quienes se les haya reconocido una pensión de orden nacional no podrán acceder a la pensión gracia. Ahora, si bien el artículo 15, numeral 2, de la Ley 91 de 1989, prevé que «esta pensión [la pensión gracia] seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación».

Así las cosas, si bien la incompatibilidad entre asignaciones a cargo del Tesoro del artículo 128 de la Carta es la regla general, lo cierto es que el artículo 15 de la Ley 91 de 1989, admitió la concurrencia de las pensiones gracia y ordinaria de jubilación, para aquellos docentes departamentales y municipales que, a la fecha señalada en tal disposición, quedaron comprendidos en el proceso de nacionalización iniciado con la Ley 43 de 1975, quienes deberán reunir en todo caso los demás requisitos contemplados en la Ley 114 de 1913 para acceder a dicho beneficio.

En efecto, recuérdese que los docentes que tenían expectativa de ser acreedores a la pensión gracia eran aquellos cuya vinculación era territorial o nacionalizada. Para este personal, el mismo artículo 15 de la Ley 91 de 1989 previó «1. Los docentes nacionalizados que figuren vinculados hasta el 31 de diciembre de 1989, para efectos de las prestaciones económicas y sociales, mantendrán el régimen prestacional que han venido gozando en cada entidad territorial de conformidad con las normas vigentes».

Ahora, el hecho de que la pensión de jubilación de los educadores haya quedado a cargo del Fondo Nacional de Prestaciones del Magisterio (art. 2, núm. 5 de la Ley 91 de 1989)[43] implica que, las prestaciones que anteriormente eran sufragadas por las entidades territoriales fueron asumidas por la Nación. Lo anterior permite inferir que la compatibilidad a la que se refiere el artículo 15 numeral 2 ejusdem está referida a la pensión de jubilación causada por la labor del docente.

Ahora, revisados los tiempos que sirvieron de sustento al reconocimiento de la pensión de jubilación, no se advierte que se hayan computado tiempos nacionales, pero sí que se incluyeron aquellos cotizados para el ISS en instituciones de carácter privado, por esa razón dicha entidad concurre de manera proporcional al pago de la prestación. Sin embargo, ello no tiene la entidad suficiente para desvirtuar la compatibilidad pensional que prevé el artículo 15, numeral 2, de la Ley 91 de 1989, pues este incluye la posibilidad de que la prestación esté a cargo de la Nación, total o parcialmente.

Entonces, la señora Graciela Ojeda Blanco podía percibir una pensión de jubilación reconocida por el FOMAG y una pensión gracia por parte de la UGPP, dada su compatibilidad por ser prestaciones de diferente naturaleza, pues la primera obedece a los aportes efectivamente realizados por el trabajador durante su tiempo de servicios como docente nacionalizado y territorial, así como por las cotizaciones en el sector privado, y, la segunda, es una prerrogativa reconocida en favor de los docentes territoriales o nacionalizados.

Así las cosas, se infiere que no se configuró la causal prevista en el literal a) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, pues quedó demostrado que la decisión objeto de revisión se emitió con observancia del debido proceso En conclusión: No se configura la causal establecida en el literal a) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, pues la sentencia resolvió el asunto objeto de litigio con fundamento en la ley y jurisprudencia vigente.

Decisión Con base en los argumentos expuestos, al no encontrar configurada la causal de revisión prevista en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, se declarará infundada la acción de revisión contra la sentencia del 25 de noviembre de 2014 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E. Condena en costas El artículo 188 del CPACA prevé que la sentencia dispondrá sobre la condena en costas «salvo en los procesos que se ventile un interés público».

Esta Corporación[44] ha considerado que el ejercicio del mecanismo extraordinario de que trata el artículo 20 de la Ley 797 de 2003 constituye una herramienta para afrontar los graves casos de corrupción en esta materia y evitar el detrimento del Tesoro Público. También se constituye en un mecanismo de defensa de los principios de eficiencia, universalidad, solidaridad, integralidad, unidad y participación que rigen el servicio público esencial de seguridad social, además de una garantía del principio de sostenibilidad financiera del sistema pensional.

Por lo anterior, la Sala considera improcedente la condena en costas en el caso analizado. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, FALLA Primero: Declarar infundada la acción de revisión presentada por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales, UGPP contra Graciela Ojeda Blanco, por la causal a) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, con el fin de que se revise la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E, el 25 de noviembre de 2014, dentro del proceso ordinario instaurado por Graciela Ojeda Blanco contra la extinta CAJANAL, bajo el radicado: 110013331013201100248.

Segundo: Sin condena en costas. Tercero: Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente de nulidad y restablecimiento del derecho al despacho de origen, háganse las anotaciones pertinentes en el sistema SAMAI y archívese el expediente de la acción de revisión. Notifíquese y cúmplase. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en la presente sesión. WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ Firmado electrónicamente RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firmado electrónicamente GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Firmado electrónicamente [pic] Relatoría: AJSD/Dcsg/Lmr. ----------------------- [1] Folios 51 a 61 del cuad. ppal. del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho. [2] Folios 74 a 78 del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho. [3] Folios 89 a 99 del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho. [4] Para el efecto citó la sentencia del 26 de agosto de 1997, S-699, del Consejo de Estado. [5] Folios 103 a 106 cuad. ppal. del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho. [6] Folios 152 a 182 cuad. ppal. del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho. [7] Para el efecto citó la sentencia: Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 21 de abril de 2005, radicado: 050012331000200002349 01 (0991-04), actor: José Fernando Gómez Blandón. Sección Segunda, Subsección B, sentencia 24 de agosto de2006, radicado: 250002325200004697 01 (5373-2005), actor: Jorge Uribe Álvarez Niño. Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 22 de febrero de 2007, radicado: 730012331000200300181 01 (1083-2006), actor: 730012331000200300181 01 (1083-2006) [8] Folios 243 a 270 del C. ppal. [9] Folios 283 a 290 del cuad. ppal. [10] Para el efecto citó: Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 22 de marzo de 2015, radicado: 250002342201202017 01 (0775-2014) Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 30 de marzo de 2017, radicado: 500012331000201000085 (4375-2013) [11] «Artículo 249.

Competencia. (…) De los recursos de revisión contra las sentencias ejecutoriadas proferidas por los Tribunales Administrativos conocerán las secciones y subsecciones del Consejo de Estado según la materia.» [12] Por medio del cual se expide el reglamento del Consejo de Estado. [13] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Especial de Decisión núm. 25, sentencia del 2 de julio de 2019, radicación: 110010315000201700744-00, demandante: UGPP. [14] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 20 de noviembre de 2019, radicación: 11001-03-25-000-2012-00443-00(1818-12), demandante Caja Nacional de Previsión Social en Liquidación. [15] Tal como consta en el edicto S2-EF-2522 obrante a folio 183 del cuad. ppal. del expediente de nulidad y restablecimiento del derecho. [16] ibidem. [17] Folio 270 vuelto cuad. ppal. [18] «Por la cual se reforman algunas disposiciones del sistema general de pensiones previsto en la Ley 100 de 1993 y se adoptan disposiciones sobre los Regímenes Pensionales exceptuados y especiales.» [19] Los apartes tachados fueron declarados inexequibles por la Corte Constitucional en la sentencia C-835 de 2003. [20] Sobre el punto se puede consultar la sentencia C-835 de 2003 de la Corte Constitucional. [21] Consultar la sentencia SU-427 de 2016 de la Corte Constitucional. [22] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Especial de Decisión núm. 4, sentencia del 1.° de agosto de 2017, radicación: 110010315000201602022 00 (REV) [23] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Especial de Decisión núm. 25, sentencia del 2 de julio de 2019, radicación: 110010315000201700744 00, demandante: UGPP. [24] http://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=7222. [25] Consejo De Estado.

Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda, Subsección A. 15 de marzo de 2018. Radicación: 1001-03-25-000-2014- 00862-00. Interno: 2668-2014. Recurrente: Horacio Chala. Demandado: Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional. [26] La cosa juzgada es una institución jurídico procesal en virtud de la cual las decisiones contenidas en una sentencia y otras providencias judiciales tienen el carácter de inmutables, vinculantes y definitivas, ello con la finalidad de lograr la terminación definitiva de controversias, en aras de buscar la seguridad jurídica.

En términos de esta corporación es un fenómeno jurídico de «[…] carácter imperativo e inmutable de las decisiones que han adquirido firmeza, lo cual implica de suyo la imposibilidad de volver sobre asuntos ya juzgados, para introducir en ellos variaciones o modificaciones mediante la adopción de una nueva providencia […]». Consejo de Estado.

Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A. Bogotá D.C., treinta (30) de noviembre de dos mil diecisiete (2017). Radicación número: 25000-23-25-000-2010-01147-01(1365- 14) [27] Ver: sentencia T-115 de 2018, T-010 de 2017. [28] Sentencia C-341 de 2014 [29] Ver las sentencias: Corte Constitucional, sentencia SU-116 de 2018.

Consejo de Estado, Sala Especial de Decisión n.º 19, sentencia del 31 de mayo de 2021, radicación: 11001031500020200309200, demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Parafiscales de la Protección Social, UGPP, demandado: Gerardo Jesús Quirama Solórzano. [30] Sobre este aspecto se puede consultar las sentencias T-553 de 2012, T- 902 de 2014, T-327 de 2015. [31]Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia S-699 de 26 de agosto de l997.

Actor: Wilberto Therán Mogollón. [32] Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 5 de mayo de 2016, radicación: 05001-23-33-000-2013-00065-01 (0525-14), actor: CLARA I.H.T. demandado: Caja Nacional de Previsión Social EICE en Liquidación. [33] Sobre la incompatibilidad de percibir dos pensiones de naturaleza ordinaria, puede leerse la sentencia del 3 de mayo de 2001 proferida por la Sección Segunda del Consejo de Estado (Núm. Interno 2841-2000), en la que se señala: «[…] Reiteradamente esta Corporación ha expresado que es improcedente reconocer dos pensiones ordinarias de jubilación, así la preceptiva jurídica aplicable a los docentes permita a éstos percibir simultáneamente pensión de jubilación y el sueldo por los servicios docentes que pueden seguir prestando.

Así, en la sentencia del 10 de abril de 1997, Actora: Eunice Arias de Arias, Exp. No. 12.776, Consejera Ponente Dra. Dolly Pedraza de Arenas, luego de determinar que la pensión cuyo reconocimiento requería la demandante era la pensión ordinaria de jubilación, puntualizó que la misma podría ser compatible con otras pensiones, por ejemplo con la pensión gracia del orden nacional pero no con otra pensión ordinaria de jubilación. Se tiene entonces, que ni las normas a que se ha hecho referencia ni ninguna otra disposición superior, establece la compatibilidad de la percepción de la pensión gracia con dos pensiones ordinarias de jubilación, o la compatibilidad de percibir dos pensiones ordinarias de jubilación, categoría que se reitera, tendría la pensión cuyo reconocimiento reclama la demandante […]» [34] Sentencia del 15 de marzo de 2018, radicación: 19001-23-31-000-2012- 00253-01 (3961-15).

Actor: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, UGPP. Demandado: Teresa Rodríguez Martínez. [35] Sentencia del 1 de agosto de 2018, radicación: 25000-23-42-000-2013- 00251-01 (1799-14). Actor: Luisa Mireya Mosquera Valencia. Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, UGPP. [36] «Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubiere desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.

Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aun en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación.» [37] Folios 27 a 34 del cuad. ppal. del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho. [38] Folios 17 a 20 del cuad. ppal. del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho. [39] Folios 3 a 9 del cuad. ppal. del proceso ordinario. [40] Folios 89 a 99 del cuad. ppal. del proceso ordinario. [41] Folios 152-182 del cuad, ppla. del proceso ordinario. [42] La cosa juzgada es una institución jurídico procesal en virtud de la cual las decisiones contenidas en una sentencia y otras providencias judiciales tienen el carácter de inmutables, vinculantes y definitivas, ello con la finalidad de lograr la terminación definitiva de controversias, en aras de buscar la seguridad jurídica.

Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A. Bogotá D.C., treinta (30) de noviembre de dos mil diecisiete (2017). Radicación número: 25000-23-25-000-2010-01147-01(1365- 14) [43] «1. Los docentes nacionalizados que figuren vinculados hasta el 31 de diciembre de 1989, para efectos de las prestaciones económicas y sociales, mantendrán el régimen prestacional que han venido gozando en cada entidad territorial de conformidad con las normas vigentes.» [44] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Salas Especiales de Decisión, sentencias de 1 de agosto de 2017, expediente 11001- 03-15-000-2016-02022-00(REV), de 16 de octubre de 2008, expediente 11001-03- 15-000-2014-01658-00(REV) y de 5 de febrero de 2019, expediente 11001-03-15- 000-2018-01884-00(REV).