ACCIÓN DE LESIVIDAD / REVOCATORIA DIRECTA DE ACTO ADMINISTRATIVO PARTICULAR SIN CONSENTIMIENTO DEL TITULAR POR RECONOCIMIENTO DE LOS REQUISITOS EXIGIDOS POR LA LEY O POR MEDIO DE DOCUMENTOS FALSOS – Procedencia / INEXISTENCIA DE FUNDAMENTO O SOPORTES PARA RELIQUIDACIÓN DE PENSIÓN DE JUBILACIÓN – Configuración / DERECHO AL DEBIDO PROCESO – No vulnerado [E]l artículo 19 de la Ley 797 de 2003, prevé una modalidad especial de revocatoria directa exenta del consentimiento del titular del derecho, aplicable cuando el acto administrativo de contenido particular y concreto ha reconocido una prestación de naturaleza económica sin que se cumplan los requisitos exigidos por la ley con tal fin o por medio de documentos falsos.
La Corte Constitucional, en sentencia C-835 del 23 de septiembre de 2003, declaró exequible condicionadamente, la norma antes citada y, en ella se indicó que la revocatoria directa de actos administrativos de carácter particular y concreto que otorgan prestaciones económicas procede sin consentimiento del titular del derecho únicamente cuando la ilegalidad del reconocimiento es notoria i) se debe garantizar el derecho al debido proceso de la o las personas involucradas y, por consiguiente, seguir el procedimiento administrativo que consagra el Decreto 01 de 1984 en cuanto sea compatible, en especial, lo dispuesto en sus artículos 74, 28, 14, 34 y 35; ii) que el titular del derecho económico de que se trate no reúne los requisitos para acceder al mismo; iii) que la ilegalidad del reconocimiento es manifiesta y iv) que ella se encuentra tipificada como un delito a la luz de la ley penal, sin que pueda pensarse que ello signifique un prejuzgamiento o una usurpación de las funciones del juez penal, quien de llegar a conocer del asunto, dispondrá de plena independencia y autonomía en el ejercicio de su función. En el presente asunto se observan todas las características anteriores: En primer lugar, debe señalarse que el derecho al debido proceso no le fue conculcado pues la ilegalidad surgió dentro del proceso penal seguido por la Fiscalía General de la Nación. En él se le imputó el hecho punible al investigado, el exdirector de Foncolpuertos, entre otros servidores, por el delito de peculado por apropiación. Se acogió a sentencia anticipada en la que expresamente confesó que para el caso del demandante profirió la resolución con certificaciones falsas (…). [E]sta Subsección comparte el análisis que hizo el a quo, según el cual, resulta irrelevante la equivocación de la resolución acusada al citar la sentencia que dice darle cumplimiento, pues lo sustancial es que existe una condena penal que señala expresamente que el reconocimiento pensional del demandante carece de soporte fáctico y que, simplemente, fue proferido dentro del contubernio delictivo destinado a defraudar la extinta empresa de Puertos de Colombia.
Además, el acto acusado citó en sus consideraciones las decisiones en materia penal que sirven de fundamento para señalar que el acto acusado fue expedido en forma ilegal, esto es, las sentencias proferidas el 24 de septiembre de 2004 y el 31 de mayo de 2005 por el Juzgado Primero Penal de Descongestión de Bogotá y por la Sala Penal del Tribunal Superior de Bogotá, respectivamente.
(…) En todos estos procesos existía un común denominador, a saber: la inexistencia de fundamento o soportes para reconocimientos o reliquidaciones como la que se profirió en beneficio del actor. Todo esto se presentó dentro de la jurisdicción penal y sobre el particular se aclara que no existen leyes ni jurisprudencia que amparen derechos adquiridos de manera ilícita.
En consecuencia, de conformidad con las pruebas señaladas, que también fueron tenidas en cuenta por el a quo, se advierte que el reconocimiento del ajuste pensional fue espurio. NOTA DE RELATORIA: Referente a que la procedencia de la revocatoria directa de actos administrativos de carácter particular y concreto que otorgan prestaciones económicas procede sin consentimiento del titular del derecho únicamente cuando la ilegalidad del reconocimiento es notoria y constitutiva de un delito, ver: Corte Constitucional, Sentencia C- 835 del 23 de septiembre de 2003.
FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 83 / LEY 797 DE 2003 - ARTÍCULO 19/ DECRETO 01 DE 1984 – ARTÍCULO 74 / DECRETO 01 DE 1984 – ARTÍCULO 28 / DECRETO 01 DE 1984 – ARTÍCULO 14 / DECRETO 01 DE 1984 – ARTÍCULO34 / DECRETO 01 DE 1984 – ARTÍCULO 35 ACCIÓN DE LESIVIDAD / REVOCATORIA DIRECTA DE ACTOS ADMINISTRATIVOS DE CONTENIDO PARTICULAR SIN CONSENTIMIENTO DEL TITULAR DEL DERECHO CUANDO SE HA RECONOCIDO UNA PRESTACIÓN DE NATURALEZA ECONÓMICA SIN QUE SE CUMPLAN LOS REQUISITOS EXIGIDOS POR LA LEY – Procedencia / CARGA DE LA PRUEBA QUE SOPORTE RELIQUIDACIÓN PENSIONAL – No cumplimiento [L]a Sala advierte que el titular del derecho pensional no demostró reunir los requisitos para acceder a la reliquidación de la prestación, pues la sola afirmación de tener el derecho no es prueba suficiente para mantenerlo.
En este asunto, los documentos que soportaron la reliquidación pensional no fueron los que sustentaron el reconocimiento pensional ordenado a partir del 5 de octubre de 1990, simplemente, se arrimaron mucho después para obtener el pronunciamiento de la Resolución 1413 de junio 23 de 1995, expedida por el Fondo de Pasivo de Puertos de Colombia, y así obtener el incremento injustificado de su pensión en más del doble, toda vez que el monto inicialmente reconocido en el año 1990 correspondía a la suma de $ 189.661,99, en tanto que, con el reajuste realizado en el año 1995, ascendió a $ 1.232.136,19.
El demandante no aportó ni en el trámite administrativo ni en sede judicial pruebas que soporten su incremento pensional, solo se limitó a controvertir el procedimiento de la expedición del acto, olvidando que en estos casos el juez debe darle aplicación al principio de la realidad frente a las formas. ACCIÓN DE LESIVIDAD / REVOCATORIA DIRECTA DE ACTO ADMINISTRATIVO PARTICULAR SIN CONSENTIMIENTO DEL TITULAR DEL DERECHO CUANDO SE HA RECONOCIDO UNA PRESTACIÓN DE NATURALEZA ECONÓMICA SIN QUE SE CUMPLAN LOS REQUISITOS EXIGIDOS POR LA LEY – Procedencia / ILEGALIDAD MANIFIESTA DE RELIQUIDACIÓN DE PENSIÓN DE JUBILACIÓN – Configuración por condena penal de los funcionarios que profirieron el acto [L]a Sala encuentra que (…) la ilegalidad del reconocimiento es manifiesta y evidente, pues sobre el punto existe sentencia penal condenatoria sobre las personas que expidieron el acto administrativo de reliquidación pensional, los certificados y demás antecedentes.
Así es que, pese a que el demandante alega que no existe ningún proceso penal ni trámite administrativo que demuestre alguna conducta irregular que amerite la reducción de su reconocimiento pensional y que nunca fue vinculado a la investigación penal que se adelantó en contra del ex director de Foncolpuertos y otros funcionarios, de manera que las sentencias dictadas por la justicia penal no tienen por qué afectar su derecho pensional; lo cierto es que estos razonamientos no militan en su favor, pues no era necesario que al señor Alejandro Antonio García García se le imputara la comisión de un hecho punible, pues la sola circunstancia de beneficiarse de unos tiempos que no prestó y de salarios y prestaciones que no devengó, comporta un actuar irregular que la ley ni la jurisprudencia pueden amparar.
Se repite, el pretender un derecho pensional con valores no percibidos y sin sustento alguno es una conducta manifiestamente ilegal que no tiene alguna protección del Estado. Esta ilicitud se configura cuando el demandante concede un poder para obtener un reconocimiento a una reliquidación de una pensión por tiempos no laborados, y sin algún fundamento, como se advirtió en las sentencias reseñadas.
Sin ninguna duda el exdirector y otros funcionarios fueron condenados por el delito de peculado por apropiación, por haber expedido, entre otras, la resolución que fue revocada, conducta tipificada como un delito a la luz de la ley penal. El mero hecho de que se reconozca su ilicitud por el autor del hecho punible y sus copartícipes conlleva a la necesidad de que esta clase de actos desaparezcan del mundo jurídico, mediante el mecanismo previsto en el artículo 19 de la Ley 797 de 2003.Así las cosas, al existir pleno fundamento en la revocación ordenada por el acto acusado y no haberse demostrado por parte del señor García García que tiene derecho a percibir la reliquidación pensional, se deben denegar las pretensiones de la demanda.
CONDENA EN COSTAS - Criterio objetivo valorativo Esta Subsección en sentencia del 7 de abril de 2016, respecto de la condena en costas en vigencia del CPACA, concluyó que la legislación varió del Código Contencioso Administrativo al Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo de un criterio subjetivo a uno objetivo valorativo.
El primero, en cuanto prescribe que en toda sentencia se dispondrá sobre la condena en costas, bien sea total o parcial o con abstención, según las reglas del Código General del Proceso; y el segundo, en cuanto se requiere que el juez revise si ellas se causaron y en la medida de su comprobación (como sucede con el pago de gastos ordinarios del proceso y con la actividad profesional realizada dentro del proceso), sin que en esa valoración se incluya la mala fe o temeridad de las partes.
Asimismo, se definió que la cuantía de la condena en agencias en derecho, en materia laboral, se fijará atendiendo la posición de las partes, pues varía según sea la parte vencida el empleador o el trabajador (Acuerdo 1887 de 2003 Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura) y la complejidad e intensidad de la participación procesal; que las estipulaciones de las partes en materia de costas se tendrán por no escritas por lo que el juez en su liquidación no estará atado a lo así pactado por estas, que la liquidación de las costas (incluidas las agencias en derecho) la hará el juez de primera o única instancia y que procede condenar en costas tanto en primera como en segunda instancia. Conforme a las anteriores reglas, y atendiendo lo dispuesto en el numeral 8.° del artículo 365 del Código General del Proceso, la Sala condenará en costas de segunda instancia a la parte demandante, teniendo en cuenta que el recurso de apelación que interpuso fue resuelto en forma desfavorable y que la parte demandada presentó alegatos de conclusión. NOTA DE RELATORIA: En cuanto a la condena en constas en vigencia del CPACA, ver: C. de E, Sección Segunda, Subsección A, sentencia de 7 de abril de 2016, Rad. 13001-23-33-000-2013-00022-01 (1291-2014), M.P. William Hernández Gómez.
FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 - ARTÍCULO 188 / LEY 1564 DE 2012 - ARTÍCULO 365 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN A Consejero ponente: RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Bogotá, D. C., nueve (9) de septiembre de dos mil veintiuno (2021). Radicación número: 47001-23-33-000-2013-00256-01(5278-19) Actor: ALEJANDRO ANTONIO GARCÍA GARCÍA Demandado: MINISTERIO DE SALUD Y DE LA PROTECCIÓN SOCIAL) Y UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL (UGPP) Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Temas: Reliquidación pensional, revocatoria directa SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA __________________________________________________________________ Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante, contra la sentencia proferida el 5 de junio de 2019 por el Tribunal Administrativo del Magdalena, por medio de la cual se denegaron las pretensiones de la demanda. 1.
Antecedentes 1.1. La demanda 1.1.1. Las pretensiones En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, el señor Alejandro Antonio García García, mediante apoderado, formuló demanda en orden a que se declare la nulidad de los siguientes actos administrativos: i) Resolución 001395 del 24 de septiembre de 2008, expedida por el coordinador general del Grupo Interno de Trabajo para la Gestión del Pasivo Social de Puertos de Colombia del Ministerio de la Protección Social, que revocó la Resolución 1413 del 23 de junio de 1995, y ordenó la reliquidación de su pensión; y ii) los actos fictos o presuntos producto del silencio administrativo negativo respecto de las peticiones presentadas el 5 de marzo y 25 de mayo de 2012 por el cual solicitó a la Nación (Ministerio de la Protección Social); y a la uggp la revocatoria de la Resolución 001395.
Como consecuencia de lo anterior, y a título de restablecimiento del derecho, solicitó condenar a la demandada a pagar i) la pensión de jubilación completa, en el monto o cuantía que percibía de acuerdo con lo dispuesto en la Resolución 1413 de 1995, con los aumentos de ley, a partir del 24 de septiembre de 2008; ii) las diferencias de las mesadas pensionales que resulten a su favor; iii) los perjuicios morales; y iv) dar cumplimiento a la sentencia en la forma establecida en los artículos 187, 192 y 298 del Decreto 01 de 1984. 1.1.2.
Hechos Como hechos relevantes, el apoderado del demandante señaló los siguientes: i) El señor Alejandro García García prestó sus servicios en el Terminal Marítimo de Santa Marta de Puertos de Colombia y cumplió el tiempo de servicios y la edad para acceder a la pensión de jubilación, razón por la cual la entidad expidió la Resolución 139538 del 18 de abril de 1992, por la cual reconoció la aludida prestación. ii) El Fondo de Pasivo Social de Puertos de Colombia expidió la Resolución 1413 de 1995, a través de la cual reliquidó la prestación a varios pensionados, entre ellos al señor García García, en el sentido de incrementarla en cuantía de $ 1.232.136,19. iii) El coordinador general del Grupo Interno de Trabajo para la Gestión del Pasivo Social de Puertos de Colombia del Ministerio de la Protección Social emitió la Resolución 001395 del 24 de septiembre de 2008 mediante la cual revocó la Resolución 1413 del 23 de junio de 1995. iv) El señor Luis Hernando Rodríguez Rodríguez, exdirector general de Foncolpuertos, fue condenado por el delito de peculado por apropiación, según sentencia de 30 de mayo de 2008, proferida por el Juzgado Segundo Penal del Circuito de Descongestión de Bogotá, y en dicha providencia se señaló, de manera expresa, las resoluciones y las cuantías que en particular fueron apropiadas por esos funcionarios en favor de los ex trabajadores beneficiados, dentro de las cuales no se encuentra la Resolución 1413 del 23 de junio de 1995, que le concedió un reajuste a la pensión de Alejandro Antonio García García; pero sin mediar investigación ni un procedimiento administrativo o el consentimiento escrito y expreso del interesado, la entidad revocó el aludido acto administrativo. v) La Resolución demandada no le fue notificada al señor García García, razón por la cual se vulneraron sus derechos fundamentales al debido proceso y defensa y, de contera, el derecho a percibir una pensión de jubilación. vi) Los días 5 de marzo y 25 de mayo de 2012, el demandante presentó solicitud de revocatoria directa de la Resolución 001395 del 24 de septiembre de 2008, al coordinador general del Grupo Interno de Trabajo para la Gestión del Pasivo Social de Puerto de Colombia del Ministerio de la Protección Social; sin embargo, la entidad no respondió la petición. vii) Los funcionarios del Grupo Interno de Trabajo, el coordinador general, el coordinador de Pensiones y el coordinador de Prestaciones Sociales, fueron sancionados por la Procuraduría General de la Nación, al encontrar que se habían vulnerado los derechos fundamentales al debido proceso en el trámite de la revocatoria directa de los actos administrativos que reliquidaron las pensiones, como la del demandante. 1.1.3.
Normas violadas y concepto de violación Como tales, se señalaron los artículos 23, 29, 58 y 209 de la Constitución Política; 37, 93 y 97 de la Ley 1437 de 2011. Al desarrollar el concepto de violación, el apoderado del demandante expuso los siguientes argumentos:[1] i) El acto administrativo que ordenó la reliquidación de la pensión al señor Alejandro Antonio García García no fue obtenido por medios ilegales ni está incluido dentro de las resoluciones señaladas en la sentencia penal condenatoria del exdirector de Foncolpuertos, por lo cual no existía razón legal para que se revocara directamente. ii) El acto por el cual se revocó la decisión de reliquidación de la pensión del demandante, se expidió sin cumplir con los requisitos legales, referentes al consentimiento previo, expreso y escrito del interesado, por tratarse de una decisión particular y concreta que beneficiaba al actor. iii) La Resolución 001367 del 22 de septiembre de 2008, fue notificada indebidamente, razón por la cual adolece de un vicio de nulidad por violación al debido proceso y del derecho de defensa. 1.2.
Contestación de la demanda 1.2.1. La Nación (Ministerio de Salud y de la Protección Social), por intermedio de apoderado, se opuso a la prosperidad de las pretensiones, por las razones que se expresan a continuación:[2] i) Las normas constitucionales y legales establecen que el Ministerio de Salud y Protección Social, es el ente rector de las políticas en materia de salud y protección social y, en esa medida, conoce las reclamaciones de tipo laboral más no pensional que se encontraban a cargo del Grupo Interno de Trabajo para la Gestión del Pasivo Social de Puertos de Colombia del Ministerio de la Protección Social.
Comoquiera que las pretensiones de la demanda tienen que ver con asuntos pensionales, esa entidad no es la llamada a atenderlas. ii) De conformidad con lo dispuesto en el artículo 63 del Decreto Ley 4107 de 2011, desde el 1.º de diciembre de ese año se trasladó a la ugpp la competencia para el reconocimiento de las pensiones que estaban a cargo del Grupo Interno de Trabajo para la Gestión del Pasivo Social de Puertos de Colombia del Ministerio de la Protección Social.
Asimismo, a partir de esa data, le corresponde a esa entidad continuar con los procesos judiciales en materia pensional en los que el Ministerio actuaba como parte activa y pasiva. 1.2.2. La ugpp, por intermedio de apoderado, se opuso a la prosperidad de las pretensiones, por las razones que se expresan a continuación:[3] i) La decisión atacada se expidió en cumplimiento de la decisión del 6 de julio de 2007 adoptada por la Fiscalía General de la Nación, Unidad Nacional de Delitos contra la Administración Pública, Estructura de Apoyo para el tema de Foncolpuertos, con fundamento en la sentencia del 30 de mayo de 2008 proferida por el Juzgado Segundo Penal del Circuito de Descongestión de Bogotá. ii) La Resolución 1395 del 24 de septiembre de 2008, se constituye en un acto administrativo de ejecución, toda vez que se limita a dar estricto cumplimiento a una orden judicial que generó la suspensión de los efectos jurídicos y económicos de los actos firmados por Luis Hernando Rodríguez en calidad de director de Puertos de Colombia. iii) La administración puede revocar directamente los actos administrativos que profiere teniendo en cuenta lo dispuesto en los artículos 69 a 74 del Decreto 01 de 1984, vigente para la época en que se expidió la resolución demandada.
Además, en materia de pensiones, el artículo 19 de la Ley 797 de 2003, estableció la revocatoria de los actos particulares y concretos aún sin el consentimiento del particular. 1.3. La sentencia apelada El Tribunal Administrativo del Magdalena, mediante sentencia proferida el 5 de junio de 2019, denegó las pretensiones de la demanda.
Para tal efecto, se pronunció en estos términos:[4] i) Revisada la sentencia del 30 de mayo de 2008, proferida por el Juzgado segundo Penal del Circuito de Descongestión de Bogotá, no se observa que se haya referido expresamente a la Resolución 1413 de 1995 como una de aquellas que fue expedida con base en documentación falsa; no obstante, se echa de menos la decisión de segunda instancia dictada por el Tribunal Superior del Distrito Judicial y aquella proferida por el Sala de Casación Penal de Corte Suprema de Justicia del 20 de abril de 2007, que, según la resolución demandada, casó parcialmente la sentencia de segunda instancia. ii) El demandante no logró desvirtuar la presunción de legalidad de los actos administrativos cuestionados, toda vez que si bien la resolución por la cual se realizó el reajuste pensional al señor Alejandro García García no figura en la sentencia del 30 de mayo de 2008, de la jurisdicción penal, ni en la resolución de acusación del 6 de julio de 2007, lo cierto es que sí está reseñada en sentencia del 24 de septiembre de 2004, dictada por el Juzgado Primero Penal de Descongestión de Bogotá, en la que quedó claro que los reajustes pensionales concedidos no contaron con el soporte documental y probatorio necesario. iii) El señor García García se limitó a atacar el procedimiento de la expedición del acto, pero no explicó las razones por las cuales consideraba que sí tenía derecho al reconocimiento de su reliquidación, de manera que no hay pruebas que permitan llegar a una conclusión en tal sentido. 1.4.
El recurso de apelación El señor Alejandro Antonio García García, por conducto de apoderado, interpuso recurso de apelación[5] y lo sustentó así: i) El a quo desconoció las Sentencias C-835 de 2003 y T-199 de 2008, proferidas por la Corte Constitucional sobre la revocatoria directa de los actos administrativos que se aducen ilegales. Al respecto, el demandante no cometió ningún hecho punible imputable a él, está cobijado por la presunción de inocencia y la prestación a él reconocida también lo está por la presunción de buena fe, por ende, la administración debió demandar su propio acto. ii) Resulta equivocada la providencia impugnada en la medida en que el análisis de legalidad debe efectuarse confrontando solo el acto administrativo revocatorio y la sentencia de la jurisdicción penal de 30 mayo 2008, que sirvió de fundamento para expedirla; por ende, no es procedente citar otras decisiones judiciales pues ello comporta un error de hecho, puesto que el acto administrativo revocatorio se fundó en la aludida decisión judicial. iii) Las decisiones proferidas por el Tribunal Superior del Distrito Judicial, así como la dictada por la Sala de Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia el 20 de abril de 2007, no obran en el expediente; no obstante, según el fallo recurrido, fueron el fundamento que justifica la legalidad del acto acusado, con lo cual se incurrió en un defecto fáctico positivo.
Además, el acto acusado no se sustentó en la resolución de acusación o calificación de la conducta por parte de la Fiscalía General de la Nación. iv) La sentencia del 30 mayo de 2008, proferida por la jurisdicción penal que declaró la cesación de los efectos jurídicos de unos actos administrativos indicó que «tal determinación no constituye una injerencia indebida en asuntos de competencia de la jurisdicción contenciosa administrativa», lo que conlleva a que «se dé inicio a las actuaciones administrativas o contencioso administrativas […] para que, en un término de dos (2) meses, adelante las gestiones administrativas a que haya lugar, de conformidad a lo ordenado en la Ley 797 de 2003, para no dejar en la indefensión la actuación administrativa de los beneficiarios». v) La resolución acusada omitió adelantar el procedimiento antes aludido, con lo cual, desconoció el debido proceso y el derecho de defensa.
La revocatoria directa de un acto administrativo de carácter particular y concreto en materia pensional, solo es procedente cuando se adelante el procedimiento correspondiente, esto es, ha debido obtenerse el consentimiento expreso y escrito del beneficiario y aunque también se puede realizar cuando sea producto de la comisión de un hecho punible, debe demostrarse que el beneficiario de la prestación obró de manera fraudulenta; no obstante, al demandante no se le endilgó este actuar, ni fue condenado por los delitos de peculado por apropiación y falsedad en documento público, por beneficiarse de la resolución acusada y tampoco fue vinculado a la investigación penal que se adelantó en contra del ex director de Foncolpuertos, por ello, esa decisión, no tiene porqué afectar su derecho pensional. vi) No es procedente la alternatividad entre revocatoria directa y acción de lesividad, en este caso, la administración sólo podía ejercer la segunda.
Además, al pensionado no le corresponde el contenido obligacional o la carga de la prueba, sino que es a la administración pública la que debe aportar los documentos que sirvieron de fundamento para la expedición del acto demandado, en especial si lo que pretende es exigir que después de 23 años el señor García García pruebe la legalidad de la Resolución 1413 de 1995. 1.5.
Alegatos de conclusión en segunda instancia 1.5.1. El demandante El señor Alejandro Antonio García García, por conducto de apoderada, reafirmó lo sostenido en el libelo introductorio y en el recurso de alzada.[6] 1.5.2. La parte demandada 1.5.2.1. La Nación (Ministerio de Salud y de la Protección Social), por intermedio de su apoderada, reiteró los argumentos expuestos en la contestación de la demanda.[7] 1.5.2.2.
La ugpp, mediante su apoderada, solicitó confirmar lo decidido en primera instancia, con fundamento en lo expuesto en la contestación de la demanda.[8] 1.6. El ministerio público El agente delegado ante esta Sección no rindió concepto según se desprende de la constancia secretarial del 18 de mayo de 2021.[9] 1.7. La Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado El director de Defensa Jurídica Nacional solicitó negar las pretensiones de la demanda con fundamento en las reglas fijadas en la sentencia de unificación del Consejo de Estado del 28 de agosto de 2018.[10] 2.
Consideraciones 2.1. El problema jurídico Se circunscribe a i) establecer si debe declararse la nulidad de la Resolución 001395 del 24 de septiembre de 2008, que se profirió con fundamento en el ejercicio de la facultad de revocatoria directa de actos administrativos de contenido particular o de alguna otra competencia constitucional o legalmente asignada; en caso afirmativo, ii) precisar si el demandante tiene derecho a continuar percibiendo su pensión de jubilación en los términos reconocidos por la Resolución 1413 de 1995. 2.2.
Marco normativo 2.2.1. La revocatoria directa de actos administrativos en vigencia del Decreto 01 de 1984 De conformidad con el artículo 83 de la Constitución Política «Las actuaciones de los particulares y de las autoridades públicas deberán ceñirse a los postulados de la buena fe». Una de las manifestaciones esenciales de este principio es la confianza legítima, a partir de la cual se ha creado la teoría del respeto al acto propio.
Esta indica que los comportamientos desplegados por un sujeto deben ser posteriormente acatados por él, lo que se traduce en que cualquier pretensión extrajudicial que vaya en contra del acto propio, aunque tenga motivos lícitos, resulta inadmisible. La aplicación de esta teoría, aunada al destacado papel que dentro del Estado Social de Derecho cumplen principios como el debido proceso y la seguridad jurídica, ha permitido predicar, como regla general, la inmutabilidad de los actos administrativos de contenido particular y concreto.
El hecho de que, en principio, la administración se vea impedida para revocar los actos administrativos en los que define situaciones jurídicas particulares, constituye una garantía esencial de los administrados en cuanto se impone un límite claro al ejercicio abusivo del poder público restringiéndosele la posibilidad de retrotraer sus decisiones motu proprio.
Ahora bien, como toda regla general, esta se encuentra exceptuada por circunstancias en las cuales resulta viable que la administración haga uso de la revocatoria directa, entendida como la posibilidad que tiene el funcionario que profirió el acto administrativo o su inmediato superior de volver sobre el mismo para disponer la pérdida de su vigencia, privándolo de todos sus efectos jurídicos.
Al respecto, en vigencia del Decreto 01 de 1984, la administración se encontraba facultada para revocar sus actos administrativos siempre que contase con el consentimiento previo, expreso y escrito del titular de los derechos reconocidos en el acto administrativo en cuestión. A falta de este, la revocatoria motu proprio de la administración únicamente era viable: i) Cuando fueran actos administrativos resultantes de haber operado el silencio administrativo positivo y pudiera verificarse una de las siguientes condiciones: a. son manifiestamente opuestos a la Constitución Política o a la ley; b. no consultan el interés público o social o atentan contra él; c. causan un agravio injustificado a una persona. ii) Cuando era evidente que el acto ocurrió por medios ilegales.
Estas dos excepciones surgen del entendimiento que la jurisprudencia le da en la actualidad a los artículos 69[11] y 73[12] del Decreto 01 de 1984, lectura que fue definida por la Sala Plena de esta Corporación en sentencia del 16 de julio de 2002.[13] Sin embargo, con anterioridad al cambio jurisprudencial que supuso dicha providencia, la interpretación aceptada de estas disposiciones, hoy revaluada, reconocía la posibilidad de revocatoria directa sin el consentimiento del titular del derecho única y exclusivamente en los eventos en que el acto administrativo surgía del silencio administrativo positivo, así lo señalaba la sentencia del 1.º de septiembre de 1998 proferida igualmente por la Sala Plena del Consejo de Estado.[14] Con relación a las dos excepciones anotadas, puede concluirse que bajo lo normado en el Decreto 01 de 1984, que «la administración contaba con la posibilidad de revocar actos administrativos de contenido particular en el evento en que su ilicitud era evidente u ostensible.
Así las cosas […] no se trataba de que la autoridad pública intuyera o sospechara sobre la ilegalidad de los medios utilizados para obtener el acto, tal circunstancia, a juicio de la Sala, debía estar debidamente documentada y probada dentro de la actuación administrativa que, en todo caso, precedía la expedición del acto que contenía la decisión de la revocatoria».[15] Establecido lo anterior, es preciso señalar que, una vez verificado el cumplimiento de alguno de los dos supuestos que dan paso a la revocatoria directa, a efectos de garantizar el derecho al debido proceso, la administración se encuentra en la obligación de adelantar una actuación administrativa en los términos del artículo 28 del cca y demás normas concordantes, tal y como lo ordena el artículo 74 ibidem.
Esto supone que previo a la adopción de la decisión en comento deban agotarse unas etapas procesales mínimas con las que se reafirme el respeto por el derecho de contradicción del directamente afectado y de terceros que puedan estar interesados en aquella, quienes podrán expresar sus opiniones en la oportunidad legalmente establecida y solicitar el decreto y práctica de pruebas que estime pertinentes. 2.2.2.
La revocatoria directa de actos administrativos que reconocen derechos prestacionales económicos del sistema de seguridad social en pensiones, según la Ley 797 de 2003 A través de los dineros de la seguridad social se materializan principios y derechos fundamentales que constituyen la base misma del Estado Social de Derecho, de allí que la protección de aquellos sea un propósito esencial que deba guiar la configuración de las disposiciones que integran el ordenamiento jurídico y el actuar de las instituciones encargadas de administrarlos y ejecutarlos.
Así las cosas, el legislador, más que encontrarse facultado, tiene el deber de implementar diferentes mecanismos tendientes a la salvaguarda de estos recursos de naturaleza pública, en aras de evitar cualquier tipo de fraude o malversación y, con ello, de promover el amparo de los principios de objetividad, transparencia, moralidad y eficacia que deben orientar la función administrativa.
Una de las herramientas utilizadas para tales efectos ha sido la consagrada en el artículo 19 de la Ley 797 de 2003, que prevé una modalidad especial de revocatoria directa exenta del consentimiento del titular del derecho en ciertos casos en que el acto administrativo de contenido particular y concreto ha reconocido una prestación de naturaleza económica sin que se cumplan los requisitos exigidos por la ley con tal fin o por medio de documentos falsos.
Así lo prevé la norma: Artículo 19. Revocatoria de pensiones reconocidas irregularmente. Los representantes legales de las instituciones de Seguridad Social o quienes respondan por el pago o hayan reconocido o reconozcan prestaciones económicas, deberán verificar de oficio el cumplimiento de los requisitos para la adquisición del derecho y la legalidad de los documentos que sirvieron de soporte para obtener el reconocimiento y pago de la suma o prestación fija o periódica a cargo del tesoro público, cuando quiera que exista motivos en razón de los cuales pueda suponer que se reconoció indebidamente una pensión o una prestación económica.
En caso de comprobar el incumplimiento de los requisitos o que el reconocimiento se hizo con base en documentación falsa, debe el funcionario proceder a la revocatoria directa del acto administrativo aun sin el consentimiento del particular y compulsar copias a las autoridades competentes. [Resalta la Sala]. La constitucionalidad de tal precepto fue sometida al estudio de la Corte Constitucional, que en Sentencia C-835 del 23 de septiembre de 2003 lo declaró exequible en forma condicionada, delineando el alcance que debe otorgársele de conformidad con los siguientes razonamientos: ¿Cuál debe ser la entidad o importancia del incumplimiento de los requisitos que pueden dar lugar a la revocatoria del acto administrativo de reconocimiento prestacional, aún sin el consentimiento del titular del derecho? […] no se puede tratar de cualquier incumplimiento de requisitos, toda vez que ante falencias meramente formales; o ante inconsistencias por desactualización de la información interna de las entidades correspondientes, respecto de las cuales el titular del derecho o sus causahabientes no hayan realizado conductas delictivas, le compete al respectivo funcionario tomar de oficio las medidas tendientes al saneamiento de los defectos detectados […] Por consiguiente, la comentada actuación, lejos de cualquier pretensión revocatoria de oficio, debe encaminarse hacia la depuración de la información que soporta la expedición y vigencia del acto administrativo de reconocimiento prestacional.
En concordancia con esto, cuando de conformidad con la Constitución y la ley deba revocarse el correspondiente acto administrativo, será necesario el consentimiento expreso y escrito del titular, y en su defecto, el de sus causahabientes. De no lograrse este consentimiento, la entidad emisora del acto en cuestión deberá demandarlo ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo. […] Cosa distinta ocurre cuando el incumplimiento de los requisitos aludidos esté tipificado como delito y la Corte señala claramente que basta con la tipificación de la conducta como delito, para que la administración pueda revocar, aunque no se den los otros elementos de la responsabilidad penal, de tal manera que en el evento de que el reconocimiento se hizo con base en documentación falsa o se halla comprobado el incumplimiento de los requisitos, basta con que sean constitutivos de conductas tipificadas por la ley penal, hipótesis en la cual se inscribe la utilización de documentación falsa, en conexidad o no con conductas tipificadas por la ley penal tales como el cohecho, el peculado, etc. […] La Corte deja claramente establecido que cuando el litigio versa sobre problemas de interpretación del derecho; como por ejemplo, el régimen jurídico aplicable, la aplicación de un régimen de transición; o la aplicación de un régimen especial frente a uno general; estos litigios deben ser definidos por los jueces competentes de conformidad con el artículo 20 de la Ley 797 de 2003 y que en consecuencia no procede la revocatoria directa del acto administrativo sin el consentimiento del particular. [Resalta la Sala].
De esta forma, el máximo juez constitucional concluyó que la revocatoria directa de actos administrativos de carácter particular y concreto que otorgan prestaciones económicas procede sin consentimiento del titular del derecho únicamente cuando la ilegalidad del reconocimiento es notoria y constitutiva de un delito. De lo contrario, para que el acto administrativo se extinga del mundo jurídico, es preciso que el beneficiario autorice la revocatoria directa o que así lo disponga un juez al resolver la demanda instaurada por la administración contra la legalidad de su propio acto, trámite al que deberá acudirse siempre que la controversia, en lugar de ocuparse de la verificación fáctica de los requisitos para acceder a la prestación, tenga por objeto la forma en que ha de aplicarse o interpretarse la normatividad.
Claramente, en los eventos en que sea viable la revocatoria directa sin consentimiento del titular es necesario garantizar el derecho al debido proceso de la o las personas involucradas y, por consiguiente, se debe seguir el procedimiento administrativo que consagra el Decreto 01 de 1984 en cuanto sea compatible, en especial, lo dispuesto en sus artículos 74, 28, 14, 34 y 35.
De igual forma, es importante señalar que, en tales casos, corresponde a la administración la carga de probar y motivar suficientemente i) que el titular del derecho económico de que se trate no reúne los requisitos para acceder al mismo; ii) que la ilegalidad del reconocimiento es manifiesta y, iii) que ella se encuentra tipificada como un delito a la luz de la ley penal, sin que pueda pensarse que ello signifique un prejuzgamiento o una usurpación de las funciones del juez penal, quien de llegar a conocer del asunto, dispondrá de plena independencia y autonomía en el ejercicio de su función. 2.3.
Hechos probados De conformidad con el acervo probatorio, que obra dentro el proceso, se establece lo siguiente: 2.3.1. Sobre el reconocimiento pensional El 18 de abril de 1990, el gerente del Terminal Marítimo de Santa Marta emitió la Resolución 139538 por la cual reconoció una pensión de jubilación a favor del señor Alejandro Antonio García García, en cuantía de $ 189.661,99.[16] Esta decisión fue confirmada mediante la Resolución 038473 de 18 de julio de 1990, que dispuso el reconocimiento de la prestación a partir del 5 de octubre de ese año, por ser la fecha en que el demandante cumpliría los 50 años de edad.[17] El 23 de junio de 1995, el director general del Fondo de Pasivo Social de Puertos de Colombia expidió la Resolución 1413, mediante la cual reliquidó la pensión reconocida entre otros, al demandante, en el sentido de reajustar el nuevo monto de la pensión en valor de $ 1.232.136.19, a partir del 1.º de junio de 1995.[18] 2.3.2.
Sobre la revocatoria directa del acto de reliquidación pensional El 24 de septiembre de 2008, el coordinador general del Grupo Interno de Trabajo para la Gestión del Pasivo Social de Puertos de Colombia del Ministerio de la Protección Social emitió la Resolución 001395 por la cual revocó directamente la Resolución 1413 de 1995 y, en consecuencia, ordenó la reducción de la mesada pensional.[19] Como fundamento de su decisión, reseñó que el 15 de octubre de 1997, la Fiscalía General de la Nación profirió la Resolución de Acusación en contra de, entre otros, Luis Hernando Rodríguez Rodríguez y en ella se refirió a la Resolución 1413 expedida por ese funcionario y la calificó como «ilegal por haberse expedido con fundamento en certificaciones falsas».
Como consecuencia de lo anterior, el Juzgado Primero Penal del Circuito de Descongestión de Bogotá profirió sentencia condenatoria el 24 de septiembre de 2004, la cual fue confirmada por la Sala Penal del Tribunal Superior de Bogotá en decisión de 31 de mayo de 2005. El 5 de marzo de 2012, el demandante solicitó a la ugpp la revocatoria directa de la Resolución 001395 del 24 de septiembre de 2008.[20] El 25 de mayo de 2012, el señor García García adicionó la solicitud anterior en cuanto a la cuantificación de las sumas adeudadas producto de la disminución del monto pensional.[21] 2.3.3.
Sobre las decisiones proferidas en la jurisdicción penal El 24 de septiembre de 2004, el Juzgado Primero Penal del Circuito de Descongestión de Bogotá profirió sentencia condenatoria en contra del señor Luis Hernando Rodríguez Rodríguez, ex director de Foncolpuertos, por encontrarlo responsable de los delitos de peculado por apropiación agravado, peculado por apropiación en favor de terceros y prevaricato por acción en concurso homogéneo y heterogéneo.[22] El 30 de mayo de 2008, el Juzgado Segundo Penal del Circuito de Descongestión de Bogotá profirió sentencia condenatoria en contra del señor Luis Hernando Rodríguez Rodríguez, ex director de Foncolpuertos, por encontrarlo responsable del delito de peculado por apropiación.[23] 2.4.
Caso concreto. Análisis de la Sala A fin de resolver el problema jurídico planteado, la Sala considera necesario señalar que esta decisión tendrá como derrotero, la jurisprudencia trazada por el Consejo de Estado en casos de contornos análogos fáctica y jurídicamente al asunto que ahora es objeto de estudio,[24] por manera que de conformidad con el acervo probatorio reseñado y la preceptiva jurídica que gobierna la materia, a continuación se expondrán las razones por las cuales la sentencia proferida el 5 de junio de 2019 por el Tribunal Administrativo del Magdalena, debe ser confirmada. 2.4.1.
En ejercicio las facultades extraordinarias que le confiere el artículo 37 de la Ley 1.ª de 1991, el Gobierno nacional expidió el Decreto 36 de 1992 mediante el cual creó el Fondo de Pasivo Social de la Empresa Puertos de Colombia, Foncolpuertos como un establecimiento público, con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio propio, adscrito al Ministerio de Obras Públicas y Transporte.
De conformidad con el artículo 2 de dicha norma, dentro del objeto del Fondo se encontraba el manejo y la organización del reconocimiento y pago de las prestaciones asistenciales a que tuvieran derecho los empleados y pensionados de la empresa Puertos de Colombia. El 27 de junio de 1997, el Gobierno nacional, en uso de las facultades extraordinarias otorgadas por la Ley 344 de 1996, expidió el Decreto Ley 1689, a través del cual suprimió y ordenó la liquidación del Fondo de Pasivo Social de la empresa Puertos de Colombia, Foncolpuertos.
En cuanto al traslado de las prestaciones que se encontraban a cargo de este, dispuso la norma: Artículo 7o. Traslado de las obligaciones pensionales a cargo del Fondo. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 130 de la Ley 100 de 1993, el pago de las pensiones a cargo del Fondo, será asumido por la Nación a través del Fondo de Pensiones Públicas del Nivel Nacional-fopep.
La Ley 790 de 2002,[25] dispuso en su artículo 5 la fusión del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social y el Ministerio de Salud a efectos de conformar el Ministerio de la Protección Social[26]. En ejercicio de las atribuciones conferidas por el literal b) del artículo 16 ibidem, el Gobierno nacional profirió el Decreto 205 de 2003, mediante el cual «[…] se determinan los objetivos, la estructura orgánica y las funciones del Ministerio de la Protección Social y se dictan otras disposiciones.».
En su artículo 2.º, dicho Decreto consagró de manera no taxativa las funciones que corresponden al Ministerio en cuestión, advirtiendo que además tendría aquellas que estaban asignadas a los Ministerios de Trabajo y Seguridad Social y de Salud, así como otras que determinara la ley. No obstante, el artículo 48 de tal Decreto derogó el Decreto 1128 de 1999, con excepción de su Capítulo V, y los Decretos 1152 de 1999 y 1953 de 2000, con lo que perdieron vigencia las normas que contemplaban las principales funciones atribuidas a los Ministerios de Trabajo y Seguridad Social y de Salud antes de su fusión. El Ministerio de la Protección Social contaba en ese entonces con un grupo interno de trabajo para la gestión del pasivo social de Puertos de Colombia, creado a través de la Resolución 03137 del 31 de diciembre de 1998 con el fin de dar cumplimiento a las obligaciones que le fueron asignadas como consecuencia de la liquidación del Fondo Pasivo Social de la empresa Puertos de Colombia, que en los términos del Decreto Ley 1689 de 1997 entre otros, eran la revisión de los pagos ilegalmente reconocidos y la potestad de revocación de los mismos.
En relación con esas facultades, esta corporación señaló, en sentencia del 30 de julio de 2015, lo siguiente:[27] Así pues, sostuvo que la resolución 262 de 2002, la cual fue reproducida en la 3133 de 2005, estaba acorde con el ordenamiento jurídico y consideró que el Grupo Interno de Trabajo podía ajustar cada caso al marco legal sin necesidad de contar con la anuencia del titular del derecho; pero el máximo Tribunal, a renglón seguido, advierte que estas medidas corresponden o encuentran sustento legal en la facultad excepcional establecida en el artículo 73 del C.C.A. consistente en revocar tales actos cuando sea evidente que ocurrieron por medios ilegales.
En ese orden, las funciones asignadas al Grupo de Gestión del Pasivo Social de la Empresa Puertos de Colombia consistentes en depuración de la nómina de pensionados están enmarcadas dentro de los parámetros legales y la normatividad vigente, esto es, en el entendido que la revocatoria de actos administrativos de carácter particular sin el consentimiento del titular (pensionado) está restringida a los actos “fundados en medios ilegales” de allí que no puede suponerse que la administración pueda revocar actos de carácter particular sin consentimiento del titular del derecho en casos donde NO se haya establecido la existencia de un evidente medio ilegal y menos aún que estuviese facultado para ordenar el descuento o compensación o todas aquellas situaciones que menciona el demandante en su demanda. [Resalta la Sala].
En efecto, este fue el grupo interno de trabajo que expidió el acto administrativo revocatorio que se acusa en este proceso y que, en criterio de la Sala, está dentro del marco de sus competencias que le habían sido asignadas. En otras palabras, el Ministerio de la Protección Social, Grupo Interno de Trabajo, podía revocar el reconocimiento pensional otorgado en la Resolución 1413 del 23 de junio de 1995, directamente sin necesidad de acudir a la jurisdicción de lo contencioso administrativa en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, pues, pese a que se está ante un acto administrativo de contenido particular y concreto, este fue obtenido por medios ilegales, como a continuación se pasa a exponer. 2.4.2.
Como ya se indicó en líneas anteriores, el artículo 19 de la Ley 797 de 2003, prevé una modalidad especial de revocatoria directa exenta del consentimiento del titular del derecho, aplicable cuando el acto administrativo de contenido particular y concreto ha reconocido una prestación de naturaleza económica sin que se cumplan los requisitos exigidos por la ley con tal fin o por medio de documentos falsos.
La Corte Constitucional, en sentencia C-835 del 23 de septiembre de 2003, declaró exequible condicionadamente, la norma antes citada y, en ella se indicó que la revocatoria directa de actos administrativos de carácter particular y concreto que otorgan prestaciones económicas procede sin consentimiento del titular del derecho únicamente cuando la ilegalidad del reconocimiento es notoria i) se debe garantizar el derecho al debido proceso de la o las personas involucradas y, por consiguiente, seguir el procedimiento administrativo que consagra el Decreto 01 de 1984 en cuanto sea compatible, en especial, lo dispuesto en sus artículos 74, 28, 14, 34 y 35; ii) que el titular del derecho económico de que se trate no reúne los requisitos para acceder al mismo; iii) que la ilegalidad del reconocimiento es manifiesta y iv) que ella se encuentra tipificada como un delito a la luz de la ley penal, sin que pueda pensarse que ello signifique un prejuzgamiento o una usurpación de las funciones del juez penal, quien de llegar a conocer del asunto, dispondrá de plena independencia y autonomía en el ejercicio de su función. En el presente asunto se observan todas las características anteriores: En primer lugar, debe señalarse que el derecho al debido proceso no le fue conculcado pues la ilegalidad surgió dentro del proceso penal seguido por la Fiscalía General de la Nación. En él se le imputó el hecho punible al investigado, el exdirector de Foncolpuertos, entre otros servidores, por el delito de peculado por apropiación. Se acogió a sentencia anticipada en la que expresamente confesó que para el caso del demandante profirió la resolución con certificaciones falsas, como a continuación se pasa a señalar: i) En la sentencia del 24 de septiembre de 2004,[28] proferida por el Juzgado Primero Penal de Descongestión de Bogotá, con respecto a la expedición de la Resolución 1413 del 23 de junio de 1995, que reajustó la pensión del demandante, se indicó: De igual modo, Hernando Rodríguez, con el aval de sus Secretarios Generales - Manuel H. Zabaleta y Nelson Moros — y vistos buenos en algunas ocasiones de Eduardo Mejía Mendoza, Fernando García Fayad y Yolanda Sofía Aldana Baracaldo, sin contar con documentación que sustentara las reclamaciones y contrariando la circular No. 00003 del 19 de mayo de 1994, realizaron una serie de reconocimientos a diferentes abogados que [pic]representaban a ex portuarios a diferentes abogados que representaban a ex portuarios del Terminal Marítimo de Santa Marta, durante 1995 y el primer semestre de 1996 por conceptos del 65% de recargo a operadores y factores salariales como domingos, festivos, horas extras, entre ellas, las resoluciones Nos. 0024, 0026, 0035, 0085, 230, 23 232 233, 236, 254, 447, 448, 517, 550, 984, 1034, 1069, 1099, 1 100, 1275 A, 1286, 1290, 1297, 1347, 1377,1378, 1413, 1479, 1433, 1434, 1440, 7446, 1492, 1495, 1529, 1613, 1659, 1708, 1709, 2543 y 2656, mientras en 1996, las Nos. 016, 017, 096, 179 y 239 que ascendieron más o menos a $9.183.308.344.68. [Resalta la Sala].
En esa misma sentencia se precisó que la Resolución 1413 del 23 de junio de 1995, se profirió sin contar con la documentación que la soportara; y con respecto al señor Alejandro Antonio García García, señaló lo que a continuación se transcribe:[29] 6.2.2.5.1.7. Resolución No. 1413 del 23 de junio de 1995 Reconoció Hernando Rodríguez junto con Manuel H. Zabaleta – Secretario General – con el visto bueno de Eduardo Mejía Mendoza – Coordinador de Prestaciones Económicas – y con revisión de Yolanda Sofía Aldana Baracaldo, a un grupo de ex trabajadores del Terminal Marítimo de Santa Marta, presentados por Mireya María Polo Rodríguez – petición del 11 de abril de 1995-, prestaciones sociales: horas extras, dominicales, feriados y cena, cancelándose por prestaciones sociales de $ 87.368.982.00 y por diferencias por reajuste pensional de $ 248.995.774.00 para un total de $ 336.364.756.00 (f. 237 a 249 anexo 7 causa 1).
Remitiéndose para avalar este pago particular a las certificaciones y liquidaciones expedidas por el Coordinador de Foncolpuertos en Santa Marta por conceptos de: domingos, feriados, horas extras, cenas, descansos, reubicación y 22 % a nombre de […] Alejandro Antonio García (f. 271 y 272 anexo 7 causa 1) […]. Sin embargo, tal documentación no fue suficiente, tal como se reporta del informe vertido por el Grupo de Contadores del c.t.i., pues, no se aportaron con relación a los reclamantes las pruebas necesarias que determinaran que lo reconocido era lo que efectivamente les adeudaba la extinta Puertos de Colombia, entre ellas: Héctor Agudelo F. se pensionó a partir del 13 de enero de 1992, Alfredo de la Cruz a partir del 16 de octubre de 1988, José Miguel Flórez Rovira además de no especificarse el tiempo por el cual se liquidan los valores reconocidos se pensionó a partir del 13 de enero de 1992, Alejandro García lo hizo a partir del 5 de octubre de 1990, Carlos Márquez Chiquillo a pesar de que su certificado tiene los conceptos de domingos y festivos por $ 1.895.438.00 en la certificación de liquidación de prestaciones sociales no aparecen los valores concernientes a horas extras, situación que se repite con relación a Juan G. Sierra González, Raúl Campo Angulo, José Obispo Lizcano, Pedro Núéz López, Anastasio Ramos Peña, Gustavo Sumoza Torres (f. 10656 a 10659 c.o. 21 causa 1) [Resalta la Sala].
En este sentido esta Subsección comparte el análisis que hizo el a quo, según el cual, resulta irrelevante la equivocación de la resolución acusada al citar la sentencia que dice darle cumplimiento, pues lo sustancial es que existe una condena penal que señala expresamente que el reconocimiento pensional del demandante carece de soporte fáctico y que, simplemente, fue proferido dentro del contubernio delictivo destinado a defraudar la extinta empresa de Puertos de Colombia.
Además, el acto acusado citó en sus consideraciones las decisiones en materia penal que sirven de fundamento para señalar que el acto acusado fue expedido en forma ilegal, esto es, las sentencias proferidas el 24 de septiembre de 2004 y el 31 de mayo de 2005 por el Juzgado Primero Penal de Descongestión de Bogotá y por la Sala Penal del Tribunal Superior de Bogotá, respectivamente.
En el presente asunto, lo cierto es que en la sentencia del Juzgado Primero Penal de Descongestión de Bogotá, que fue allegada al proceso en medio magnético, se constató que el reconocimiento de la reliquidación pensional se expidió sin contar con los soportes documentales. ii) La anterior posición fue ratificada en sentencia del 31 de mayo de 2005,[30] proferida por el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá - Sala Penal.
Allí se expuso:[31] Tal es el caso de los actos administrativos Nos. […] 1413 de junio 23 de 1995 […] entre muchas otras, todas las cuales fueron debidamente relacionadas por el Juzgado de primera instancia y estudiados por los expertos contables del c.t.i., estimadas como ilegales, precisamente por la falta de soportes, siendo el común denominador el reconocimiento de conceptos tales como dominicales, horas extras y feriados, sin sustento y derecho alguno por parte de los ex portuarios, quienes indicaron como los apoderados solamente les exigían la entrega del poder, sin contar con ninguno otro documento y aun así se procedió al reconocimiento.
Al punto concluyó el informe del Profesional Universitario Judicial l, Guillermo Acosta Álvarez, así: “Los factores salariales que fueron liquidados en cada una de las resoluciones que aparecen en el informe Nº 102 del pasado 12 de abril de los corrientes se basan única y exclusivamente en una certificación expedida por el Coordinador de Foncolpuertos de la ciudad de Santa Marta (Nicolás Alberto Danies Silva) en asoció con un liquidador de nómina.
Del contenido de la mencionada certificación se extracta lo siguiente: a) Se certificaron valores sin especificar el periodo de tiempo por el cual aparentemente laboró el ex trabajador. b) Se certificaron valores por periodos de tiempo superiores a un (1) año. c) Se certificaron valores por espacio de tiempo de un día. c) Se certificaron valores que en nada tienen que ver con los conceptos motivos del presente informe tales como prima proporcional de servicios y ajuste a prima proporcional de servicios.
Los valores a que hace referencia el inciso b), corresponden a los que figuran en el certificado de liquidación de prestaciones sociales expedido por la extinta empresa Puertos de Colombia, terminal marítimo de Santa Marta. Para el caso de las pruebas aportadas por cada uno de los apoderados, es prudente comunicar al Despacho que las mencionadas pruebas no se ajustan a lo establecido en el Decreto 1912 de 1973 en su artículo 12.
Para el caso del cargo desempeñado por cada uno de los ex portuarios en relación con el derecho a horas extras, domingos y festivos, cena y descanso, me permito sugerir en forma respetuosa al Despacho remitirse a la Convención Colectiva de Trabajo en su artículo No. 13.” [Resalta la Sala]. En todos estos procesos existía un común denominador, a saber: la inexistencia de fundamento o soportes para reconocimientos o reliquidaciones como la que se profirió en beneficio del actor.
Todo esto se presentó dentro de la jurisdicción penal y sobre el particular se aclara que no existen leyes ni jurisprudencia que amparen derechos adquiridos de manera ilícita. En consecuencia, de conformidad con las pruebas señaladas, que también fueron tenidas en cuenta por el a quo, se advierte que el reconocimiento del ajuste pensional fue espurio.
En segundo lugar, la Sala advierte que el titular del derecho pensional no demostró reunir los requisitos para acceder a la reliquidación de la prestación, pues la sola afirmación de tener el derecho no es prueba suficiente para mantenerlo. En este asunto, los documentos que soportaron la reliquidación pensional no fueron los que sustentaron el reconocimiento pensional ordenado a partir del 5 de octubre de 1990, simplemente, se arrimaron mucho después para obtener el pronunciamiento de la Resolución 1413 de junio 23 de 1995, expedida por el Fondo de Pasivo de Puertos de Colombia, y así obtener el incremento injustificado de su pensión en más del doble, toda vez que el monto inicialmente reconocido en el año 1990 correspondía a la suma de $ 189.661,99, en tanto que, con el reajuste realizado en el año 1995, ascendió a $ 1.232.136,19.[32] El demandante no aportó ni en el trámite administrativo ni en sede judicial pruebas que soporten su incremento pensional, solo se limitó a controvertir el procedimiento de la expedición del acto, olvidando que en estos casos el juez debe darle aplicación al principio de la realidad frente a las formas.
En tercer lugar, la Sala encuentra que todo lo anterior implica que la ilegalidad del reconocimiento es manifiesta y evidente, pues sobre el punto existe sentencia penal condenatoria sobre las personas que expidieron el acto administrativo de reliquidación pensional, los certificados y demás antecedentes. Así es que, pese a que el demandante alega que no existe ningún proceso penal ni trámite administrativo que demuestre alguna conducta irregular que amerite la reducción de su reconocimiento pensional y que nunca fue vinculado a la investigación penal que se adelantó en contra del ex director de Foncolpuertos y otros funcionarios, de manera que las sentencias dictadas por la justicia penal no tienen por qué afectar su derecho pensional; lo cierto es que estos razonamientos no militan en su favor, pues no era necesario que al señor Alejandro Antonio García García se le imputara la comisión de un hecho punible, pues la sola circunstancia de beneficiarse de unos tiempos que no prestó y de salarios y prestaciones que no devengó, comporta un actuar irregular que la ley ni la jurisprudencia pueden amparar.
Se repite, el pretender un derecho pensional con valores no percibidos y sin sustento alguno es una conducta manifiestamente ilegal que no tiene alguna protección del Estado. Esta ilicitud se configura cuando el demandante concede un poder[33] para obtener un reconocimiento a una reliquidación de una pensión por tiempos no laborados, y sin algún fundamento, como se advirtió en las sentencias reseñadas.
Sin ninguna duda el exdirector y otros funcionarios fueron condenados por el delito de peculado por apropiación, por haber expedido, entre otras, la resolución que fue revocada, conducta tipificada como un delito a la luz de la ley penal. El mero hecho de que se reconozca su ilicitud por el autor del hecho punible y sus copartícipes conlleva a la necesidad de que esta clase de actos desaparezcan del mundo jurídico, mediante el mecanismo previsto en el artículo 19 de la Ley 797 de 2003.
Así las cosas, al existir pleno fundamento en la revocación ordenada por el acto acusado y no haberse demostrado por parte del señor García García que tiene derecho a percibir la reliquidación pensional, se deben denegar las pretensiones de la demanda. 2.5. De la condena en costas Esta Subsección en sentencia del 7 de abril de 2016,[34] respecto de la condena en costas en vigencia del cpaca, concluyó que la legislación varió del Código Contencioso Administrativo al Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo de un criterio subjetivo a uno objetivo valorativo.
El primero, en cuanto prescribe que en toda sentencia se dispondrá sobre la condena en costas, bien sea total o parcial o con abstención, según las reglas del Código General del Proceso; y el segundo, en cuanto se requiere que el juez revise si ellas se causaron y en la medida de su comprobación (como sucede con el pago de gastos ordinarios del proceso y con la actividad profesional realizada dentro del proceso), sin que en esa valoración se incluya la mala fe o temeridad de las partes.
Asimismo, se definió que la cuantía de la condena en agencias en derecho, en materia laboral, se fijará atendiendo la posición de las partes, pues varía según sea la parte vencida el empleador o el trabajador (Acuerdo 1887 de 2003 Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura) y la complejidad e intensidad de la participación procesal; que las estipulaciones de las partes en materia de costas se tendrán por no escritas por lo que el juez en su liquidación no estará atado a lo así pactado por estas, que la liquidación de las costas (incluidas las agencias en derecho) la hará el juez de primera o única instancia y que procede condenar en costas tanto en primera como en segunda instancia. Conforme a las anteriores reglas, y atendiendo lo dispuesto en el numeral 8.° del artículo 365 del Código General del Proceso,[35] la Sala condenará en costas de segunda instancia a la parte demandante, teniendo en cuenta que el recurso de apelación que interpuso fue resuelto en forma desfavorable y que la parte demandada presentó alegatos de conclusión. 3.
Conclusión Con base en la preceptiva jurídica que gobierna la materia, en los derroteros jurisprudenciales trazados por el Consejo de Estado en casos de contornos análogos fáctica y jurídicamente al asunto que ahora es objeto de estudio y en el acervo probatorio, la Sala considera que las pretensiones de la demanda deben despacharse desfavorablemente, toda vez que no se acreditaron los cargos formulados contra la resolución por medio de la cual se revocó el acto que ordenó la reliquidación de la pensión del demandante.
Por consiguiente, se confirmará la sentencia de primera instancia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso - Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A: Primero. Confirmar la sentencia proferida el 5 de junio de 2019 por el Tribunal Administrativo del Magdalena, que denegó las pretensiones de la demanda, en el proceso promovido por el señor Alejandro Antonio García García, contra la Nación (Ministerio de Salud y de la Protección Social) y la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (ugpp), de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. Segundo. Condenar en costas de segunda instancia a la parte demandante, las cuales se deben liquidar por el Tribunal Administrativo del Magdalena.
Devolver el expediente al Tribunal de origen, previas las anotaciones en el aplicativo Samai.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Firmado Electrónicamente Firmado Electrónicamente RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firmado electrónicamente (slva) CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada samai.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del cpaca. ----------------------- [1] Folios 120 a 152. [2] Folios 357 a 364. [3] Folios 379 a 384. [4] Folios 582 a 595. [5] Folios 604 a 623. [6] Índice 18, aplicativo Samai. [7] Índice 19, aplicativo Samai [8] Índice 17, aplicativo Samai. [9] Folio 719. [10] Índice 22, aplicativo Samai. [11] «Artículo 69.
Los actos administrativos deberán ser revocados por los mismos funcionarios que los hayan expedido o por sus inmediatos superiores, de oficio o a solicitud de parte, en cualquiera de los siguientes casos: 1. Cuando sea manifiesta su oposición a la Constitución Política o a la ley. 2. Cuando no estén conformes con el interés público o social, o atenten contra él. 3.
Cuando con ellos se cause agravio injustificado a una persona». [12] «Artículo 73. Revocación de actos de carácter particular y concreto. Cuando un acto administrativo haya creado o modificado una situación jurídica de carácter particular y concreto o reconocido un derecho de igual categoría, no podrá ser revocado sin el consentimiento expreso y escrito del respectivo titular.
Pero habrá lugar a la revocación de esos actos, cuando resulten de la aplicación del silencio administrativo positivo, si se dan las causales previstas en el artículo 69, o si fuere evidente que el acto ocurrió por medios ilegales. Además, siempre podrán revocarse parcialmente los actos administrativos en cuanto sea necesario para corregir simples errores aritméticos, o de hecho que no incidan en el sentido de la decisión». [13] Radicación 23001 23 31 000 1997 08732 02 (IJ 029);
Consejera Ponente: Ana Margarita Olaya Forero; Actor: José Miguel Acuña Cogollo; Demandado: Departamento de Córdoba. Esta providencia, refiriéndose al artículo 73 del CCA, explicó que «en el inciso 2º de dicha norma, el legislador empleó una proposición disyuntiva y no copulativa para resaltar la ocurrencia de dos casos distintos. No de otra manera podría explicarse la puntuación de su texto.
Pero, además, como se observa en este mismo inciso 2º y en el 3º, el legislador, dentro de una unidad semántica, utiliza la expresión “actos administrativos”, para referirse a todos los actos administrativos, sin distinción alguna. Lo cierto entonces es que tal como quedó redactada la norma del artículo 73, son dos las circunstancias bajo las cuales procede la revocatoria de un acto que tiene efectos particulares, sin que medie el consentimiento del afectado: Una, que tiene que ver con la aplicación del silencio administrativo y otra, relativa a que el acto hubiere ocurrido por medios ilegales». [Resalta la Sala]. [14] Radicación S-405.
Consejero Ponente Javier Díaz Bueno. Actor: Eliseo Gordillo Torres. Demandado: Registradora de Instrumentos Públicos de Bogotá – Zona Norte. En esta oportunidad se sostuvo que «el Decreto 01 de 1984 contempló dos excepciones a la prohibición de revocar los actos administrativos creadores de situaciones jurídicas particulares o reconocedores de derechos de igual categoría, sin el consentimiento expreso y escrito del respectivo titular: a)La prevista en el inciso 2º del artículo 73 antes transcrito, es decir que la administración tiene la potestad de revocar unilateralmente los actos administrativos que resulten de la aplicación del silencio administrativo positivo, para lo cual pueden presentarse dos situaciones: - Que se den las causales contempladas en el artículo 69 del C.C.A., en otras palabras, cuando sea manifiesta su oposición a la Constitución Política y a la ley, cuando no estén conformes con el interés público o social o atenten contra él, o cuando con ellos se cause un agravio injustificado a una persona; - Que sea evidente que el acto ocurrió por medios ilegales. b) El inciso final de dicho artículo (73), permite la revocatoria parcial de los actos administrativos, cuando sea necesaria para corregir simples errores aritméticos o de hecho que no incidan en el sentido de la decisión. Esta disposición no constituye propiamente una excepción a la prohibición que se examina, sino que puede considerarse como un instrumento adecuado para corregir imprecisiones que no inciden en el fondo de determinado acto administrativo». [15] Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 6 de agosto de 2015 radicado 76001 23 31 000 2004 03824 02 (0376-07), M.P. Gerardo Arenas Monsalve. [16] Folios 2 a 4. [17] Folio 348, cd contentivo de los antecedentes administrativos del demandante. [18] Ibídem, documento denominado «31-Resoluciones que resuelve de fondo la petición-Causante». [19] Folios 5 a 9. [20] Folios 10 y 11. [21] Folios 12 y 13. [22] Folio 479, cd contentivo de los antecedentes del acto demandado. [23] Folios 14 y 111. [24] Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencias del i) 24 de Julio de 2017, radicado 08001 23 31 000 2010 00474 01 (1407-14), M.P. William Hernández Gómez; ii) 8 de octubre de 2020, radicado 47001 23 33 000 2015 00318 01 (3316-18), M.P. Rafael Francisco Suárez Vargas; iii) 3 de diciembre de 2020, radicado 25000 23 42 000 2013 04161 01 (4424-17), M.P. Rafael Francisco Suárez Vargas. [25] «Por la cual se expiden disposiciones para adelantar el programa de renovación de la administración pública y se otorgan unas facultades Extraordinarias al Presidente de la República». [26] La Ley 1444 de 2011, en su artículo 7, reorganizó el Ministerio de la Protección Social ordenando el cambio de denominación por el de Ministerio del Trabajo.
Adicionalmente, dicha Ley dispuso en su artículo 6 la escisión de la entidad en dos, conformándose así el Ministerio de Salud y Protección Social (art. 9 ejusdem) por un lado y el Ministerio de Trabajo por el otro. [27] Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 30 de Julio de 2015, radicado 11001 03 25 000 2008 00137 00 (2797-08), M.P. Luis Rafael Vergara Quintero. [28] Folio 479, cd documento denominado «1º penal Luis Hernando Rodríguez 2», Páginas 178 y 179. [29] Folio 479, cd documento denominado «1º penal Luis Hernando Rodríguez 3», Páginas 18 y 19. [30] Fecha que se extrae de lo afirmado por la Sala de Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia, en la sentencia proferida el 20 de abril de 2007, visto a folio 479, cd documento denominado «1º penal Luis Hernando Rodríguez 4», Página 96; y se advierte de la página de consulta de procesos radicado 11001 31 04 056 2001 00177 01. [31] Folio 479, cd documento denominado «1º penal Luis Hernando Rodríguez 2», Páginas 48 y 49. [32] Ver apartado 2.3.1.
Sobre el reconocimiento pensional. [33] Folio 503, cd, carpeta denominada «CC 1713870» páginas 206 y 207. [34] Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, Radicado 13001-23-33- 000-2013-00022-01 (1291-2014), actor: José Francisco Guerrero Bardi, Consejero Ponente: William Hernández Gómez. [35] «1. Se condenará en costas a la parte vencida en el proceso (…) 8.
Solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación».