25000-23-42-000-2016-05977-01 — Consejo de Estado

25000-23-42-000-2016-05977-01Consejo de Estado · SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN BSentencia2021-05-13

Ponente: Carmelo Perdomo Cuéter

Actor: Pilar Rodríguez Rodríguez·Demandado: Ministerio De Defensa Nacional – Policía Nacional – Escuela De Cadetes De Policía General Francisco De Paula Santander

De qué trata

Síntesis: [E]l contrato de prestación de servicios se desfigura cuando se comprueban los tres elementos constitutivos de una relación laboral, esto es, la prestación personal del servicio, la remuneración y la continuada subordinación, de lo que surge el derecho al pago de prestaciones sociales a favor del contratista, en aplicación del principio de la primacía de la realidad sobre las formalidades establecidas en las relaciones laborales, consagrado en el artículo 53 de la Constitución Política, con el que se propende por la garantía de los derechos mínimos de las personas preceptuados en normas respecto de la materia. En otras palabras, el denominado «contrato realidad» aplica cuando se constata en juicio la continua prestación de servicios personales remunerados, propios de la actividad misional de la entidad contratante, para ejecutarlos en sus propias dependencias o instalaciones, con sus elementos de trabajo, bajo sujeción de órdenes y condiciones de desempeño que desbordan las necesidades de coordinación respecto de verdaderos contratistas autónomos, para configurar dependencia y subordinación propia de las relaciones laborales . (…) [S]e encuentra demostrado con la copia de los contratos y órdenes de prestación de servicios y las demás pruebas recaudadas (documentos y testimonios), la existencia de los elementos de la relación laboral, por un lado, (i) la prestación personal del servicio, por cuanto efectivamente la reclamante fue contratada por la accionada como ingeniera de sistemas en la Escuela de Cadetes de Policía General Francisco de Paula Santander, según el objeto contractual ya relatado, lo que implica que fue quien prestó el servicio; por otro, (ii) la remuneración por el trabajo cumplido, comoquiera que en dichos contratos de prestación de servicios se estipuló un «Valor» con cargo a los recursos presupuestales de la entidad, es decir, la suma de dinero que tenía derecho a recibir y la modalidad del pago, lo que se entiende como la remuneración pactada por el servicio o el trabajo prestado, independientemente de su denominación (honorarios o salario), que le era pagada de manera mensual, según la suma acordada. Sin embargo, cabe anotar que, pese a que no se aportó prueba de los pagos recibidos, la accionada no lo controvirtió ni se opuso a ello, razón por la cual ha de entenderse que sí los efectuó, al cumplir sus obligaciones contractuales. NOTA DE RELATORIA: Referente a la permanencia como elemento de la relación laboral, ver: Corte Constitucional, sentencia C-614 de 2009. Frente a los elementos para que se configure la relación laboral, ver: C. de E, Sección Segunda, Subsección B, Sentencia de 4 de febrero de 2016, Rad. 81001-23-33-000-2012-00020-01 (316-2014), M. P. Gerardo Arenas Monsalve.CONTRATO REALIDAD / PRINCIPIO DE PRIMACÍA DE LA REALIDAD SOBRE LAS FORMAS - Configuración / SUBORDINACIÓN - Acreditación / PRINCIPIO DE COORDINACIÓN - No configuración / INGENIERA DE SISTEMAS EN LA ESCUELA DE CADETES DE POLICÍA GENERAL FRANCISCO DE PAULA SANTANDER DE LA POLICÍA NACIONAL[L]a demandada, Policía Nacional, en cabeza de la mencionada escuela de cadetes, tiene como misión la de «[f]ormar integralmente a los futuros oficiales de la Policía Nacional, fortaleciéndolos con los valores institucionales, que les permitan desarrollar sus funciones con profesionalismo, en cumplimiento a las necesidades de seguridad de la comunidad», en tanto que las funciones desempeñadas por la accionante (ingeniera de sistemas en el área de planeación) son complementarias a la materialización de aquel propósito, a más que dependen directamente de la dirección general de la institución educativa, y no fueron temporales, sino permanentes a lo largo de casi 20 años y estrechamente relacionadas con su misión. Sobre este aspecto, cabe destacar que, contrario a lo concluido por el a quo, las declaraciones recaudadas vierten al proceso las evidencias con las que se acredita la existencia de los referidos elementos de subordinación y dependencia, en la medida en que dan cuenta de que la accionante cumplía horario de trabajo y usaba herramientas de trabajo propias de la entidad, sin ninguna distinción entre los empleados de planta y contratistas. De igual modo, comprueban la sujeción a las órdenes del jefe de planeación de dicha escuela de cadetes y el manejo de asuntos de confianza de la institución, como lo es el plan de compras, puesto que los testigos coincidieron que ella era la única persona que manejaba esos instrumentos, por lo que era imposible delegar sus actividades. (…) Por consiguiente, se reitera que en el presente caso no puede hablarse de coordinación, habida cuenta de que el desempeño de las funciones por parte de la actora estaba sujeto a la imposición de medidas y/o órdenes de la demandada, tales como: la imposición de horario prácticamente inmodificable debido al funcionamiento de la institución, imposibilidad en la prestación del servicio por otras personas, sino directamente por la contratista, y, además, la situación referente a que debía cumplir diferentes labores relacionadas con la institución, lo que denota sin lugar a dudas que la accionada, en su condición de empleadora, tenía la posibilidad de disponer del trabajo de la demandante, lo que demuestra la existencia de una verdadera subordinación.(…) Así las cosas, al presente asunto le es aplicable el principio de «la primacía de la realidad sobre formalidades», pues es indudable que la demandante se encontraba en las mismas condiciones de otros empleados públicos de la planta de personal de la entidad, habida cuenta de que desempeñaba personalmente la labor en un cargo que revestía las características de permanente y necesario para el funcionamiento de la institución, motivo por el cual estaba sujeta a subordinación y dependencia.CONTRATO REALIDAD / RELACIÓN LABORAL - No otorga condición de empleado público a contratista / PAGO DE PRESTACIONES SOCIALES POR CONFIGURACIÓN DE ELEMENTOS DE RELACIÓN LABORAL - Procedencia / VACACIONES - Compensación en dinero / INGENIERA DE SISTEMAS EN LA ESCUELA DE CADETES DE POLICÍA GENERAL FRANCISCO DE PAULA SANTANDER DE LA POLICÍA NACIONALCabe anotar que pese a que se encuentran probados los elementos configurativos de una relación laboral en virtud del principio de primacía de la realidad sobre las formalidades (prestación personal del servicio, contraprestación y subordinación o dependencia), destaca la Sala que ello no implica que la persona obtenga la condición de empleado público, puesto que no median los componentes para una relación de carácter legal y reglamentaria en armonía con el artículo 122 superior . Por ende, se encuentra desvirtuada la presunción de legalidad que ampara el acto administrativo demandado, por cuanto está acreditada la existencia de una relación laboral entre las partes, por lo que se declarará su nulidad. En tales condiciones, resulta necesario establecer las prestaciones sociales que serán pagaderas a la actora(…). [L]as vacaciones comportan una prestación social y son un derecho de los trabajadores, derivado del principio de garantía de descanso previsto por el artículo 53 de la Constitución Política, consistente en la concesión de 15 días no laborables remunerados , que de manera excepcional ha de ser reconocido monetariamente en los términos de Decreto ley 1045 de 1978. (…) Por ende, al haber declarado la existencia de una relación laboral entre la supuesta contratista y la Administración, corresponde compensarle a la primera el derecho a descansar de sus labores y a la par recibir remuneración ordinaria, pero comoquiera que el daño de impedirle el goce de tal período se encuentra consumado, ha de compensársele con dinero tal garantía en los términos del aludido artículo 20 del Decreto ley 1045 de 1978, así como de la Ley 995 de 2005 . (…) En virtud del derrotero jurisprudencial expuesto, a la demandante le asiste el derecho al reconocimiento de las prestaciones sociales de carácter legal que devengaba, en este caso, un ingeniero de sistemas de la Policía Nacional, tales como vacaciones, primas, bonificaciones, cesantías y las reconocidas por el sistema integral de seguridad social, mas no podrán reconocérsele aquellas extralegales, por cuanto comportan un beneficio para los empleados públicos, condición de la que ella carece. En ese sentido, le corresponderá a la entidad accionada al momento de cumplir la condena impuesta en este fallo, determinar las prestaciones sociales que serán objeto de liquidación a favor de la actora. NOTA DE RELATORIA: Referente a las vacaciones concebidas como prestación social y como una situación administrativa, ver: C. de E., Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, Sentencia de 21 de enero de 2016, Rad. 05001-23-31-000-2005-03979-01 (2316-12). En cuanto a la procedencia a título de restablecimiento del derecho del reconocimiento de prestaciones derivado de la nulidad del acto que niega la existencia de la relación laboral, ver: C. de E, Sentencia de unificación SUJ2 de 5 de agosto de 2016, Rad. 23001-23-33-000-2013-00260-01 (88-2015), M. P. Carmelo Perdomo Cuéter. Frente a la procedencia del pago de prestaciones sociales a causa de la declaratoria de la existencia de la relación laboral, ver: C. de E, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia de 18 de noviembre de 2003, Rad. IJ-0039, M. P. Nicolás Pájaro Peñaranda. Frente al reconocimiento de las primas, las bonificaciones, los auxilios, las cesantías y sus intereses, cabe destacar que esta Sala, en sentencia de 4 de febrero de 2016 Expediente 810012333000201200020-01 (316-2014). Frente al reconocimiento de las primas, las bonificaciones, los auxilios, las cesantías y sus intereses, ver: C. de E, Sentencia de 4 de febrero de 2016, Rad. 810012333000201200020-01 (316-2014).CONTRATO REALIDAD / PRINCIPIO DE PRIMACÍA DE LA REALIDAD SOBRE LAS FORMAS - Configuración / DEVOLUCIÓN DEL PORCENTAJE DE COTIZACIÓN AL SISTEMA INTEGRAL DE SEGURIDAD SOCIAL - Improcedencia / APORTES A SEGURIDAD SOCIAL - No constituyen un crédito a favor del interesadoEn lo referente a la devolución de los aportes efectuados por la demandante a pensión, salud y riesgos profesionales, lo cierto es que, en criterio de la sala mayoritaria, esos recursos del sistema integral de seguridad social son de obligatorio pago y recaudo para fines específicos y no constituyen un crédito a favor del contratista, por lo tanto, no es dable que se le sufraguen directamente al interesado. En consecuencia, resulta improcedente que se disponga el reembolso por los mencionados conceptos.CONTRATO REALIDAD / PRINCIPIO DE PRIMACÍA DE LA REALIDAD SOBRE LAS FORMAS - Configuración / PRESCRIPCIÓN TRIENAL DE LOS DERECHOSDERIVADOS DEL CONTRATO REALIDAD - ConfiguraciónEn lo atañedero al fenómeno jurídico-procesal de la prescripción, se tiene que la sentencia de unificación CE-SUJ2 5 de 25 de agosto de 2016 fijó la regla, entre otras, de que «[q]uien pretenda el reconocimiento de la relación laboral con el Estado y, en consecuencia, el pago de las prestaciones derivadas de esta, en aplicación del principio de la primacía de la realidad sobre las formalidades, deberá reclamarlos dentro del término de tres años contados a partir de la terminación de su vínculo contractual», la que, aplicada al presente asunto, evidencia el acaecimiento de tal fenómeno por los nueve primeros vínculos contractuales (el noveno de ellos finalizó el 22 de diciembre de 2011 y la reclamación se formuló el 23 de junio de 2016), pues al existir entre los contratos hasta 349 días hábiles de interrupción, ha de entenderse que hubo solución de continuidad y, por ende, el término prescriptivo debe contabilizarse de modo independiente para cada uno de ellos. NOTA DE RELATORIA: Referente al fenómeno jurídico-procesal de la prescripción, en aplicación del principio de la primacía de la realidad sobre las formalidades, ver: C. de E, Sentencia de unificación CE-SUJ2 5 de 25 de agosto de 2016, Rad. 23001-23-33-000-2013-00260-01 (88-2015), M. P. Carmelo Perdomo Cuéter.CONDENA EN COSTAS - Criterio subjetivo[E]sta Sala considera que la (…) normativa [LEY 1437 DE 2011 - ARTÍCULO - 188] deja a disposición del juez la procedencia o no de la condena en costas, puesto que para ello debe examinar la actuación procesal de la parte vencida y comprobar su causación y no el simple hecho de que las resultas del proceso le fueron desfavorables a sus intereses, pues dicha imposición surge después de tener certeza de que la conducta desplegada por aquella comporta temeridad o mala fe, por lo que, al no predicarse tal proceder de la parte demandada, no se impondrá condena en costas. NOTA DE RELATORIA: Referente a la condena en costas subjetiva, ver: C. de E, Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 1 de diciembre de 2016, Rad. 70001-23-33-000-2013-00065-01 (1908-2014), M.P. Carmelo Perdomo Cuéter.

CONTRATO REALIDAD / RELACIÓN LABORAL - Elementos / PRINCIPIO DE PRIMACÍA DE LA REALIDAD SOBRE LAS FORMAS - Configuración / PRESTACIÓN PERSONAL DEL SERVICIO - Acreditación / REMUNERACIÓN POR EL TRABAJO CUMPLIDO - Acreditación / INGENIERA DE SISTEMAS EN LA ESCUELA DE CADETES DE POLICÍA GENERAL FRANCISCO DE PAULA SANTANDER DE LA POLICÍA NACIONAL [E]l contrato de prestación de servicios se desfigura cuando se comprueban los tres elementos constitutivos de una relación laboral, esto es, la prestación personal del servicio, la remuneración y la continuada subordinación, de lo que surge el derecho al pago de prestaciones sociales a favor del contratista, en aplicación del principio de la primacía de la realidad sobre las formalidades establecidas en las relaciones laborales, consagrado en el artículo 53 de la Constitución Política, con el que se propende por la garantía de los derechos mínimos de las personas preceptuados en normas respecto de la materia.

En otras palabras, el denominado «contrato realidad» aplica cuando se constata en juicio la continua prestación de servicios personales remunerados, propios de la actividad misional de la entidad contratante, para ejecutarlos en sus propias dependencias o instalaciones, con sus elementos de trabajo, bajo sujeción de órdenes y condiciones de desempeño que desbordan las necesidades de coordinación respecto de verdaderos contratistas autónomos, para configurar dependencia y subordinación propia de las relaciones laborales.

(…) [S]e encuentra demostrado con la copia de los contratos y órdenes de prestación de servicios y las demás pruebas recaudadas (documentos y testimonios), la existencia de los elementos de la relación laboral, por un lado, (i) la prestación personal del servicio, por cuanto efectivamente la reclamante fue contratada por la accionada como ingeniera de sistemas en la Escuela de Cadetes de Policía General Francisco de Paula Santander, según el objeto contractual ya relatado, lo que implica que fue quien prestó el servicio; por otro, (ii) la remuneración por el trabajo cumplido, comoquiera que en dichos contratos de prestación de servicios se estipuló un «Valor» con cargo a los recursos presupuestales de la entidad, es decir, la suma de dinero que tenía derecho a recibir y la modalidad del pago, lo que se entiende como la remuneración pactada por el servicio o el trabajo prestado, independientemente de su denominación (honorarios o salario), que le era pagada de manera mensual, según la suma acordada.

Sin embargo, cabe anotar que, pese a que no se aportó prueba de los pagos recibidos, la accionada no lo controvirtió ni se opuso a ello, razón por la cual ha de entenderse que sí los efectuó, al cumplir sus obligaciones contractuales. NOTA DE RELATORIA: Referente a la permanencia como elemento de la relación laboral, ver: Corte Constitucional, sentencia C-614 de 2009.

Frente a los elementos para que se configure la relación laboral, ver: C. de E, Sección Segunda, Subsección B, Sentencia de 4 de febrero de 2016, Rad. 81001-23-33-000-2012-00020-01 (316-2014), M. P. Gerardo Arenas Monsalve. FUENTE FORMAL: LEY 80 DE 1993 - ARTÍCULO 32 / DECRETO 165 DE 1997 / DECRETO 2209 DE 1998 / DECRETO 2170 DE 2002 / DECRETO 2400 DE 1968 - ARTÍCULO 2 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 53 CONTRATO REALIDAD / PRINCIPIO DE PRIMACÍA DE LA REALIDAD SOBRE LAS FORMAS - Configuración / SUBORDINACIÓN - Acreditación / PRINCIPIO DE COORDINACIÓN - No configuración / INGENIERA DE SISTEMAS EN LA ESCUELA DE CADETES DE POLICÍA GENERAL FRANCISCO DE PAULA SANTANDER DE LA POLICÍA NACIONAL [L]a demandada, Policía Nacional, en cabeza de la mencionada escuela de cadetes, tiene como misión la de «[f]ormar integralmente a los futuros oficiales de la Policía Nacional, fortaleciéndolos con los valores institucionales, que les permitan desarrollar sus funciones con profesionalismo, en cumplimiento a las necesidades de seguridad de la comunidad», en tanto que las funciones desempeñadas por la accionante (ingeniera de sistemas en el área de planeación) son complementarias a la materialización de aquel propósito, a más que dependen directamente de la dirección general de la institución educativa, y no fueron temporales, sino permanentes a lo largo de casi 20 años y estrechamente relacionadas con su misión. Sobre este aspecto, cabe destacar que, contrario a lo concluido por el a quo, las declaraciones recaudadas vierten al proceso las evidencias con las que se acredita la existencia de los referidos elementos de subordinación y dependencia, en la medida en que dan cuenta de que la accionante cumplía horario de trabajo y usaba herramientas de trabajo propias de la entidad, sin ninguna distinción entre los empleados de planta y contratistas.

De igual modo, comprueban la sujeción a las órdenes del jefe de planeación de dicha escuela de cadetes y el manejo de asuntos de confianza de la institución, como lo es el plan de compras, puesto que los testigos coincidieron que ella era la única persona que manejaba esos instrumentos, por lo que era imposible delegar sus actividades. (…) Por consiguiente, se reitera que en el presente caso no puede hablarse de coordinación, habida cuenta de que el desempeño de las funciones por parte de la actora estaba sujeto a la imposición de medidas y/o órdenes de la demandada, tales como: la imposición de horario prácticamente inmodificable debido al funcionamiento de la institución, imposibilidad en la prestación del servicio por otras personas, sino directamente por la contratista, y, además, la situación referente a que debía cumplir diferentes labores relacionadas con la institución, lo que denota sin lugar a dudas que la accionada, en su condición de empleadora, tenía la posibilidad de disponer del trabajo de la demandante, lo que demuestra la existencia de una verdadera subordinación.(…) Así las cosas, al presente asunto le es aplicable el principio de «la primacía de la realidad sobre formalidades», pues es indudable que la demandante se encontraba en las mismas condiciones de otros empleados públicos de la planta de personal de la entidad, habida cuenta de que desempeñaba personalmente la labor en un cargo que revestía las características de permanente y necesario para el funcionamiento de la institución, motivo por el cual estaba sujeta a subordinación y dependencia. CONTRATO REALIDAD / RELACIÓN LABORAL - No otorga condición de empleado público a contratista / PAGO DE PRESTACIONES SOCIALES POR CONFIGURACIÓN DE ELEMENTOS DE RELACIÓN LABORAL – Procedencia / VACACIONES- Compensación en dinero / INGENIERA DE SISTEMAS EN LA ESCUELA DE CADETES DE POLICÍA GENERAL FRANCISCO DE PAULA SANTANDER DE LA POLICÍA NACIONAL Cabe anotar que pese a que se encuentran probados los elementos configurativos de una relación laboral en virtud del principio de primacía de la realidad sobre las formalidades (prestación personal del servicio, contraprestación y subordinación o dependencia), destaca la Sala que ello no implica que la persona obtenga la condición de empleado público, puesto que no median los componentes para una relación de carácter legal y reglamentaria en armonía con el artículo 122 superior.

Por ende, se encuentra desvirtuada la presunción de legalidad que ampara el acto administrativo demandado, por cuanto está acreditada la existencia de una relación laboral entre las partes, por lo que se declarará su nulidad. En tales condiciones, resulta necesario establecer las prestaciones sociales que serán pagaderas a la actora(…). [L]as vacaciones comportan una prestación social y son un derecho de los trabajadores, derivado del principio de garantía de descanso previsto por el artículo 53 de la Constitución Política, consistente en la concesión de 15 días no laborables remunerados, que de manera excepcional ha de ser reconocido monetariamente en los términos de Decreto ley 1045 de 1978.

(…) Por ende, al haber declarado la existencia de una relación laboral entre la supuesta contratista y la Administración, corresponde compensarle a la primera el derecho a descansar de sus labores y a la par recibir remuneración ordinaria, pero comoquiera que el daño de impedirle el goce de tal período se encuentra consumado, ha de compensársele con dinero tal garantía en los términos del aludido artículo 20 del Decreto ley 1045 de 1978, así como de la Ley 995 de 2005.

(…) En virtud del derrotero jurisprudencial expuesto, a la demandante le asiste el derecho al reconocimiento de las prestaciones sociales de carácter legal que devengaba, en este caso, un ingeniero de sistemas de la Policía Nacional, tales como vacaciones, primas, bonificaciones, cesantías y las reconocidas por el sistema integral de seguridad social, mas no podrán reconocérsele aquellas extralegales, por cuanto comportan un beneficio para los empleados públicos, condición de la que ella carece.

En ese sentido, le corresponderá a la entidad accionada al momento de cumplir la condena impuesta en este fallo, determinar las prestaciones sociales que serán objeto de liquidación a favor de la actora. NOTA DE RELATORIA: Referente a las vacaciones concebidas como prestación social y como una situación administrativa, ver: C. de E., Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, Sentencia de 21 de enero de 2016, Rad. 05001-23-31-000-2005-03979-01 (2316-12).

En cuanto a la procedencia a título de restablecimiento del derecho del reconocimiento de prestaciones derivado de la nulidad del acto que niega la existencia de la relación laboral, ver: C. de E, Sentencia de unificación SUJ2 de 5 de agosto de 2016, Rad. 23001-23-33-000-2013-00260-01 (88-2015), M. P. Carmelo Perdomo Cuéter. Frente a la procedencia del pago de prestaciones sociales a causa de la declaratoria de la existencia de la relación laboral, ver: C. de E, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia de 18 de noviembre de 2003, Rad.

IJ-0039, M. P. Nicolás Pájaro Peñaranda. Frente al reconocimiento de las primas, las bonificaciones, los auxilios, las cesantías y sus intereses, cabe destacar que esta Sala, en sentencia de 4 de febrero de 2016 Expediente 810012333000201200020-01 (316-2014). Frente al reconocimiento de las primas, las bonificaciones, los auxilios, las cesantías y sus intereses, ver: C. de E, Sentencia de 4 de febrero de 2016, Rad. 810012333000201200020-01 (316-2014).

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 122 / DECRETO LEY 1045 DE 1978 - ARTÍCULO 20 / LEY 995 DE 2005 CONTRATO REALIDAD / PRINCIPIO DE PRIMACÍA DE LA REALIDAD SOBRE LAS FORMAS - Configuración / DEVOLUCIÓN DEL PORCENTAJE DE COTIZACIÓN AL SISTEMA INTEGRAL DE SEGURIDAD SOCIAL- Improcedencia/ APORTES A SEGURIDAD SOCIAL - No constituyen un crédito a favor del interesado En lo referente a la devolución de los aportes efectuados por la demandante a pensión, salud y riesgos profesionales, lo cierto es que, en criterio de la sala mayoritaria, esos recursos del sistema integral de seguridad social son de obligatorio pago y recaudo para fines específicos y no constituyen un crédito a favor del contratista, por lo tanto, no es dable que se le sufraguen directamente al interesado.

En consecuencia, resulta improcedente que se disponga el reembolso por los mencionados conceptos. CONTRATO REALIDAD / PRINCIPIO DE PRIMACÍA DE LA REALIDAD SOBRE LAS FORMAS - Configuración / PRESCRIPCIÓN TRIENAL DE LOS DERECHOSDERIVADOS DEL CONTRATO REALIDAD - Configuración En lo atañedero al fenómeno jurídico-procesal de la prescripción, se tiene que la sentencia de unificación CE-SUJ2 5 de 25 de agosto de 2016 fijó la regla, entre otras, de que «[q]uien pretenda el reconocimiento de la relación laboral con el Estado y, en consecuencia, el pago de las prestaciones derivadas de esta, en aplicación del principio de la primacía de la realidad sobre las formalidades, deberá reclamarlos dentro del término de tres años contados a partir de la terminación de su vínculo contractual», la que, aplicada al presente asunto, evidencia el acaecimiento de tal fenómeno por los nueve primeros vínculos contractuales (el noveno de ellos finalizó el 22 de diciembre de 2011 y la reclamación se formuló el 23 de junio de 2016), pues al existir entre los contratos hasta 349 días hábiles de interrupción, ha de entenderse que hubo solución de continuidad y, por ende, el término prescriptivo debe contabilizarse de modo independiente para cada uno de ellos.

NOTA DE RELATORIA: Referente al fenómeno jurídico-procesal de la prescripción, en aplicación del principio de la primacía de la realidad sobre las formalidades, ver: C. de E, Sentencia de unificación CE-SUJ2 5 de 25 de agosto de 2016, Rad. 23001-23- 33-000-2013-00260-01 (88-2015), M. P. Carmelo Perdomo Cuéter. CONDENA EN COSTAS - Criterio subjetivo [E]sta Sala considera que la (…) normativa [LEY 1437 DE 2011 - ARTÍCULO - 188] deja a disposición del juez la procedencia o no de la condena en costas, puesto que para ello debe examinar la actuación procesal de la parte vencida y comprobar su causación y no el simple hecho de que las resultas del proceso le fueron desfavorables a sus intereses, pues dicha imposición surge después de tener certeza de que la conducta desplegada por aquella comporta temeridad o mala fe, por lo que, al no predicarse tal proceder de la parte demandada, no se impondrá condena en costas.

NOTA DE RELATORIA: Referente a la condena en costas subjetiva, ver: C. de E, Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 1 de diciembre de 2016, Rad. 70001-23-33-000-2013-00065-01 (1908-2014), M.P. Carmelo Perdomo Cuéter. FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 - ARTÍCULO - 188 / LEY 1564 DE 2012 - ARTÍCULO 365 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Consejero ponente: CARMELO PERDOMO CUÉTER Bogotá, D. C., trece (13) de mayo de dos mil veintiuno (2021).

Radicación número: 25000-23-42-000-2016-05977-01(4653-19) Actor: PILAR RODRÍGUEZ RODRÍGUEZ Demandado: MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL – POLICÍA NACIONAL – ESCUELA DE CADETES DE POLICÍA GENERAL FRANCISCO DE PAULA SANTANDER Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Tema: Contrato realidad Procede la Sala a decidir el recurso de apelación interpuesto por la demandante contra la sentencia de 3 de mayo de 2019 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca (subsección F de la sección segunda), mediante la cual negó las súplicas de la demanda dentro del proceso del epígrafe.

ANTECEDENTES 1.1 El medio de control (ff. 257 a 272 vuelto). La señora Pilar Rodríguez Rodríguez, mediante apoderado, ocurre ante la jurisdicción de lo contencioso-administrativo a incoar medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho conforme al artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), contra la Nación - Ministerio de Defensa Nacional - Policía Nacional, para que se acojan las pretensiones que en el apartado siguiente se precisan. 1.2 Pretensiones.

Se declare (i) la nulidad del oficio S-2016-007364/AREAD- GRUCO-17.5 de 15 de julio de 2016, por medio del cual se negó la existencia de una relación laboral entre las partes; y (ii) que hubo «[…] una verdadera relación laboral, legal y reglamentaria entre el día dieciséis (16) de octubre de mil novecientos noventa y seis (1996) y […] el día treinta (30) de noviembre de dos mil quince (2015)» (sic).

A título de restablecimiento del derecho, se condene al pago de las «[…] prestaciones sociales como primas, vacaciones, cesantías, intereses sobre las cesantías, aportes a salud, pensión, ARP, caja de compensación familiar y todos los derechos laborales que habitualmente se reconocen a los empleados de planta de la demandada» y «[…] las sanciones moratorias previstas en la Ley 797 y por la no consignación de las cesantías y la moratoria por el no pago de sus derechos laborales».

Todo lo anterior debidamente indexado junto con las costas procesales. 1.3 Fundamentos fácticos. Relata la actora que «[…] ingresó a laborar y prestar sus servicios personales para [la] POLICÍA NACIONAL, ESCUELA DE CADETES DE LA POLICÍA “GENERAL FRANCISCO DE PAULA SANTANDER”, el día dieciséis (16) de octubre de mil novecientos noventa y seis (1996) y hasta el […] treinta (30) de noviembre de dos mil quince (2015)» (sic), «[…] mediante la “aparente” figura del [c]ontrato de [p]restación de [s]ervicios», en «[…] las oficinas de planeación […] en el espacio o cubículo entregado para desarrollar sus actividades como ingeniera de sistemas» (sic).

Que «[l]as funciones […] asignadas […] las desarrolló en forma ininterrumpida […]», en el horario establecido por la entidad que era «[…] el mismo […] [de] los empleados civiles de planta de personal de la Policía, esto es, de 7:30 am a 5:30 pm», y «[…] mediante una continuada dependencia y subordinación […]» con elementos suministrados por la entidad.

Afirma que el 23 de junio de 2016 solicitó de la accionada el reconocimiento de la existencia de la relación laboral, negado con el acto acusado. 1.4 Disposiciones presuntamente violadas y su concepto. Cita como normas violadas por el acto administrativo demandado los artículos 1, 2, 4, 6, 13, 14, 25, 29, 53, 122, 124, 125, 150, 189, 208, 209 y 277 de la Constitución Política; 98 y 99 de la Ley 50 de 1990; 1 y 2 de la Ley 244 de 1995; y 2, 13, 186 a 192, 230 a 235, 249 a 253 y 306 del Código Sustantivo del Trabajo (CST).

Asimismo, las Leyes 6ª de 1945 y 790 de 2002 y los Decretos 2127 de 1945, 3135 de 1968, 3118 de 1968, 1848 de 1969, 1046 de 1978, 2114 de 1987 y 1113 de 1992. Arguye que prestó sus servicios de manera personal, continua y subordinada, como elementos propios de una relación laboral, y por ello tiene derecho a que se le reconozcan las prestaciones propias de este vínculo, motivo por el cual el acto demandado está viciado de nulidad, pues niega el pago de las prestaciones reclamadas, dada la suscripción de los contratos de prestación de servicios. 1.5 Contestación de la demanda (ff. 287 a 292).

La entidad accionada, por intermedio de apoderada, se opuso a la prosperidad de las súplicas del libelo introductorio; respecto de los hechos dijo que unos son ciertos y otros no; y su defensa se limitó a la formulación de las excepciones de solución o pago, compensación y prescripción. 1.6 La providencia apelada (ff. 420 a 433 vuelto). El Tribunal Administrativo de Cundinamarca (subsección F de la sección segunda), en sentencia de 3 de mayo de 2019, negó las súplicas de la demanda (sin condena en costas), al considerar que se encuentran acreditados los elementos de prestación personal del servicio y remuneración o contraprestación económica ínsitos en una relación laboral; empero, frente a la subordinación, de «[…] los medios probatorios documentales aportados al expediente datan de los últimos años en que la demandante estuvo contratada en la Escuela de Cadetes de la POLICÍA NACIONAL, por lo cual no hay certeza de la continua prestación de los servicios prestados desempeñando las mismas actividades […]».

Que «[…] debe recordarse que está prohibido contratar por prestación de servicios cuando se requiere cumplir funciones permanentes e inherentes al giro normal de la entidad, y en este caso se demuestra que las labores contratadas corresponden, en varios contratos, a labores inherentes al quehacer institucional, relacionadas con las actividades de planeación, administración y financiera.

Pero dicha situación por sí sola no conlleva el reconocimiento de una relación laboral, pues es necesario cumplir con el requisito de demostrar el elemento de la subordinación». Precisa que «[e]n cuanto a los testimonios recaudados, la Sala observa que con dicho medio probatorio no hay certeza de la continua prestación de servicios personales remunerados, bajo la sujeción de órdenes y condiciones de desempeño derivadas de una subordinación por parte de la POLICÍA NACIONAL a la demandante».

De igual modo, «[…] se encuentra que ninguno de los declarantes afirmó que a la accionante se le hubieren emitido órdenes e instrucciones por parte de los empleados y funcionarios de la POLICÍA NACIONAL, relacionadas con la forma como debía ejecutar sus contratos, o que hubiere recibido memorandos, oficios u otros, en los que se le hubiese llamado la atención. En cambio, lo afirmado por ellos se centró en demostrar que las actividades realizadas por la accionante habían sido de forma excelente y muy comprometida con la entidad.

Adicionalmente, no se demostró la dependencia de la demandante ni el cumplimiento de órdenes emitidas por funcionarios de la entidad, en cuanto al modo, tiempo o cantidad de trabajo durante el tiempo que estuvo contratada». Que tampoco «[…] hay claridad de la hora de entrada en que supuestamente debía llegar la demandante, pues el señor Cesar López Peralta afirmó que ella empezaba sus labores desde las 7:00 am, sin embargo, los señores Luis Humberto Lasso Naranjo y Dora Nelly Sánchez Espinosa, sostuvieron que ingresaba a trabajar a partir de las 8 am.

Por su parte, el señor Carlos Arturo Chaparro Caro mencionó que no tuvo conocimiento de algún control por parte de la demandada para el cumplimiento del horario. En cuanto a la hora de salida, tampoco coincidieron hasta qué hora debía permanecer la accionante en las instalaciones de la POLICÍA NACIONAL, pero son coincidente[s] en afirmar que no tenía que permanecer disponible, como debía hacer el personal uniformado» (sic).

En consecuencia, «[…] no se logró demostrar que se configuró el elemento de la subordinación, situación que debió ser acreditada por la parte demandante, por lo que, ante su ausencia, no es posible determinar que durante su vinculación, se encubrió una relación de carácter laboral a través de contratos de prestación de servicios». 1.7 El recurso de apelación (ff. 438 a 467).

Inconforme con la anterior sentencia, la demandante, mediante apoderado, interpuso recurso de apelación, al insistir en sus argumentos de demanda y estimar que «[l]a decisión apelada, sin exponer ninguna razón legal, desconoce el valor probatorio como evidencia idónea para probar los extremos temporales que comportan la totalidad de los contratos de prestación de servicios respecto de la [c]ertificación laboral dada por el [j]efe de [c]ontratos de la Escuela de Cadetes de la Policía Nacional, el 29 de febrero [de] 2016 […]», que «[…] se constituye en un documento público original, expedido por una autoridad administrativa, y por ello, absolutamente válido».

Además, la accionada no allegó la totalidad de los antecedentes administrativos, lo que era su obligación legal, actuación avalada por el a quo para finalmente denegar las súplicas del libelo introductorio. Que «[…] en el punto referente a la prestación del servicio, la valoración probatoria de las declaraciones de los testigos resultó limitada e imprecisa; no se tuvo en cuenta que las personas que declararon […] fueron compañeros de oficina, por espacios intercalados de más de 8 años; […] que tuvieron su puesto de trabajo con una cercanía física no superior a 2 metros»; no obstante, el Tribunal de instancia «[…] exige la uniformidad de las declaraciones a tal grado, que por sí sola, se comportaría sospechosa y preparada para tal cometido».

Advierte que «[…] se debe valorar en favor de la demandante, que gracias a su permanencia y continuidad en la prestación de su servicio, la demandada postuló, en varias oportunidades, a [aquella] […] para su incorporación a la planta del personal civil de la Policía Nacional, para cumplir exactamente las mismas funciones que realizó en virtud de los sendos contratos de prestación de servicios».

II. TRÁMITE PROCESAL. El recurso de apelación fue concedido mediante proveído de 17 de julio de 2019 (f. 469) y admitido por esta Corporación a través de auto de 20 de enero de 2020 (f. 474), en el que se dispuso la notificación personal al agente del Ministerio Público y a las partes por estado, en cumplimiento de los artículos 198 (numeral 3) y 201 del CPACA. 2.1 Alegatos de conclusión. Admitido el recurso de apelación, se continuó con el trámite regular del proceso en el sentido de correr traslado a las partes y al Ministerio Público, con providencia de 8 de julio de 2020 (f. 481), para que aquellas alegaran de conclusión y este conceptuara, oportunidad aprovechada por las primeras para reiterar sus argumentos de demanda, defensa y apelación[1].

III. CONSIDERACIONES. 3.1 Competencia. Conforme a la preceptiva del artículo 150 del CPACA a esta Corporación le corresponde conocer del presente litigio, en segunda instancia. 3.2 Problema jurídico. Corresponde en esta oportunidad a la Sala determinar[2] si a la demandante le asiste razón jurídica o no para reclamar de la Policía Nacional el pago de prestaciones sociales no devengadas durante el tiempo que permaneció vinculada como ingeniera de sistemas de la Escuela de Cadetes de Policía General Francisco de Paula Santander, en aplicación del principio de «primacía de la realidad sobre formalidades», o por el contrario, si los contratos de prestación de servicios que celebró con dicha entidad se ajustan a la normativa legal vigente, por cuanto no se configuraron los elementos de subordinación y continua dependencia que alega, propios de una relación laboral. 3.3 Marco jurídico.

En punto a la resolución del problema jurídico planteado en precedencia, procede la Sala a realizar el correspondiente análisis normativo a efectos de establecer la solución jurídicamente correcta respecto del caso concreto. En principio, cabe precisar que respecto de los contratos estatales de prestación de servicios, la Ley 80 de 1993, en su artículo 32 (numeral 3), dispone: Son contratos de prestación de servicios los que celebren las entidades estatales para desarrollar actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad.

Estos contratos sólo podrán celebrarse con personas naturales cuando dichas actividades no puedan realizarse con personal de planta o requieran conocimientos especializados. En ningún caso estos contratos general relación laboral ni prestaciones sociales y se celebrarán por el término estrictamente indispensable. Posteriormente, este artículo fue modificado por los Decretos 165 de 1997, 2209 de 1998 y 2170 de 2002, que precisaron «solo se realizarán para fines específicos o no hubiere personal de planta suficiente para prestar el servicio a contratar».

Es decir, que el contrato de prestación de servicios es aquel por el cual se vincula excepcionalmente a una persona natural con el propósito de suplir actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad, o para desarrollar labores especializadas que no pueden asumir el personal de planta y que no admite el elemento de subordinación por parte del contratista, toda vez que debe actuar como sujeto autónomo e independiente bajo los términos del contrato y de la ley contractual.

Por su parte, la Corte Constitucional al estudiar la constitucionalidad de las expresiones «no puedan realizarse con personal de planta o» y «en ningún caso […] general relación laboral ni prestaciones sociales», contenidas en el precitado numeral 3 del artículo 32 de la Ley 80 de 1993, en sentencia C-154 de 1997, precisó las diferencias entre el contrato de prestación de servicios y el de carácter laboral, así: Como es bien sabido, el contrato de trabajo tiene elementos diferentes al de prestación de servicios independientes.

En efecto, para que aquél se configure se requiere la existencia de la prestación personal del servicio, la continuada subordinación laboral y la remuneración como contraprestación del mismo. En cambio, en el contrato de prestación de servicios, la actividad independiente desarrollada, puede provenir de una persona jurídica con la que no existe el elemento de la subordinación laboral o dependencia consistente en la potestad de impartir órdenes en la ejecución de la labor contratada.

Del análisis comparativo de las dos modalidades contractuales -contrato de prestación de servicios y contrato de trabajo- se obtiene que sus elementos son bien diferentes, de manera que cada uno de ellos reviste singularidades propias y disímiles, que se hacen inconfundibles tanto para los fines perseguidos como por la naturaleza y objeto de los mismos.

En síntesis, el elemento de subordinación o dependencia es el que determina la diferencia del contrato laboral frente al de prestación de servicios, ya que en el plano legal debe entenderse que quien celebra un contrato de esta naturaleza, como el previsto en la norma acusada, no puede tener frente a la administración sino la calidad de contratista independiente sin derecho a prestaciones sociales; a contrario sensu, en caso de que se acredite la existencia de un trabajo subordinado o dependiente consistente en la actitud por parte de la administración contratante de impartir órdenes a quien presta el servicio con respecto a la ejecución de la labor contratada, así como la fijación de horario de trabajo para la prestación del servicio, se tipifica el contrato de trabajo con derecho al pago de prestaciones sociales, así se le haya dado la denominación de un contrato de prestación de servicios independiente.

Así las cosas, la entidad no está facultada para exigir subordinación o dependencia al contratista ni algo distinto del cumplimiento de los términos del contrato, ni pretender el pago de un salario como contraprestación de los servicios derivados del contrato de trabajo, sino, más bien, de honorarios profesionales a causa de la actividad del mandato respectivo.

Ahora bien, el artículo 2 del Decreto 2400 de 1968[3], «[p]or el cual se modifican las normas que regulan la administración del personal civil […]», dispone: Se entiende por empleo el conjunto de funciones señaladas por la Constitución, la ley, el reglamento o asignadas por autoridad competente que deben ser atendidas por una persona natural.

Empleado o funcionario es la persona nombrada para ejercer un empleo y que ha tomado posesión del mismo. Los empleados civiles de la Rama Ejecutiva integran el servicio civil de la República. Quienes presten al Estado Servicios ocasionales como los peritos obligatorios, como los jurados de conciencia o de votación; temporales, como los técnicos y obreros contratados por el tiempo de ejecución de un trabajo o una obra son meros auxiliares de la Administración Pública y no se consideran comprendidos en el servicio civil, por no pertenecer a sus cuadros permanentes.

Para el ejercicio de funciones de carácter permanente se crearán los empleos correspondientes, y en ningún caso, podrán celebrarse contratos de prestación de servicios para el desempeño de tales funciones. La parte subrayada de la precitada disposición fue declarada exequible por la Corte Constitucional, en sentencia C-614 de 2009, al señalar la permanencia, entre otros criterios, como un elemento más que indica la existencia de una relación laboral.

Frente al tema, expuso: La Corte encuentra que la prohibición a la administración pública de celebrar contratos de prestación de servicios para el ejercicio de funciones de carácter permanente se ajusta a la Constitución, porque constituye una medida de protección a la relación laboral, ya que no sólo impide que se oculten verdaderas relaciones laborales, sino también que se desnaturalice la contratación estatal, pues el contrato de prestación de servicios es una modalidad de trabajo con el Estado de tipo excepcional, concebido como un instrumento para atender funciones ocasionales, que no hacen parte del giro ordinario de las labores encomendadas a la entidad, o siendo parte de ellas no pueden ejecutarse con empleados de planta o se requieran conocimientos especializados.

De igual manera, despliega los principios constitucionales de la función pública en las relaciones contractuales con el Estado, en tanto reitera que el ejercicio de funciones permanentes en la administración pública debe realizarse con el personal de planta, que corresponde a las personas que ingresaron a la administración mediante el concurso de méritos.

De lo anterior se colige que el contrato de prestación de servicios se desfigura cuando se comprueban los tres elementos constitutivos de una relación laboral, esto es, la prestación personal del servicio, la remuneración y la continuada subordinación, de lo que surge el derecho al pago de prestaciones sociales a favor del contratista, en aplicación del principio de la primacía de la realidad sobre las formalidades establecidas en las relaciones laborales, consagrado en el artículo 53 de la Constitución Política, con el que se propende por la garantía de los derechos mínimos de las personas preceptuados en normas respecto de la materia.

De igual manera, en reciente decisión la subsección B de esta sección segunda[5] recordó que (i) la subordinación o dependencia es la situación en la que se exige del servidor público el cumplimiento de órdenes en cualquier momento, en cuanto al modo, tiempo o cantidad de trabajo, y se le imponen reglamentos, la cual debe mantenerse durante el vínculo;

(ii) le corresponde a la parte actora demostrar la permanencia, es decir, que la labor sea inherente a la entidad, y la equidad o similitud, que es el parámetro de comparación con los demás empleados de planta, requisitos necesarios establecidos por la jurisprudencia, para desentrañar de la apariencia del contrato de prestación de servicios una verdadera relación laboral; y (iii) por el hecho de que se declare la existencia de la relación laboral y puedan reconocerse derechos económicos laborales a quien fue vinculado bajo la modalidad de contrato de prestación de servicios que ocultó una verdadera relación laboral, no se le puede otorgar la calidad de empleado público, dado que para ello es indispensable que se den los presupuestos de nombramiento o elección y su correspondiente posesión, elementos de juicio que enmarcan el análisis del tema y que se tendrán en cuenta para decidir el asunto sub examine. 3.4 Caso concreto.

A continuación, procede la Sala a analizar las peculiaridades del caso objeto de juzgamiento frente al marco normativo que gobierna la materia. En ese sentido, en atención al material probatorio traído al plenario y de conformidad con los hechos constatados por esta Corporación, se destaca: a) La accionante prestó sus servicios como ingeniera de sistemas en la Escuela de Cadetes de Policía General Francisco de Paula Santander de la Policía Nacional, en forma interrumpida, desde el 16 de octubre de 1996 hasta el 31 de octubre de 2015, de acuerdo con la certificación expedida el 29 de febrero de 2016 por el jefe del grupo de contratos de esa institución (ff. 15 a 20), en virtud de los siguientes contratos de prestación de servicios: |Contratos de |Inicio |Finalizació|Folios | |prestación de | |n | | |servicios | | | | |Sin número |16/10/1996|31/12/1996 |No obra copia del | | | | |contrato | |Interrupción de 142 días hábiles | |Sin número |01/08/1997|31/12/1997 |No obra copia del | | | | |contrato | |Interrupción de 39 días hábiles | |Sin número |27/02/1998|26/08/1998 |No obra copia del | | | | |contrato | |Interrupción de 3 días hábiles | |Sin número |01/09/1998|31/12/1998 |310 y 311 | |Interrupción de 349 días hábiles | |552/EGSAN de 2000 |01/06/2000|30/06/2000 |No obra copia del | | | | |contrato | |652/EGSAN de 2000 |01/07/2000|31/07/2000 |No obra copia del | | | | |contrato | |786/EGSAN de 2000 |01/08/2000|31/08/2000 |312 | |996/EGSAN de 2000 |01/09/2000|30/11/2000 |No obra copia del | | | | |contrato | |1570/EGSAN de 2000 |01/12/2000|31/12/2000 |313 | |Interrupción de 21 días hábiles | |25 de 2001 |01/02/2001|31/03/2001 |No obra copia del | | | | |contrato | |Interrupción de 75 días hábiles | |649 de 2001 |01/08/2001|31/12/2001 |No obra copia del | | | | |contrato | |Interrupción de 21 días hábiles | |69-7-10016 de 2002 |01/02/2002|31/07/2002 |No obra copia del | | | | |contrato | |9-7-10572 de 2002 |01/08/2002|30/11/2002 |No obra copia del | | | | |contrato | |9-7-10743 de 2002 |01/12/2002|13/02/2003 |No obra copia del | | | | |contrato | |9-7-10040 de 2003 |14/02/2003|13/12/2003 |No obra copia del | | | | |contrato | |Interrupción de 12 días hábiles | |9-7-10677 de 2003 |01/01/2004|31/03/2004 |315 | |Interrupción de 13 días hábiles | |9-7-10082 de 2004 |22/04/2004|21/02/2005 |316 a 319 | |Interrupción de 25 días hábiles | |9-7-10024 de 2005 |01/04/2005|28/02/2006 |320 | |Interrupción de 11 días hábiles | |69-7-10038 de 2006 |16/03/2006|15/01/2007 |321 a 325 | |Interrupción de 12 días hábiles | |69-7-10004-07 de |01/02/2007|31/12/2007 |326 a 335 | |2007 | | | | |Interrupción de 16 días hábiles | |69-7-10001-08 de |25/01/2008|31/12/2008 |333 a 339 | |2008 | | | | |Interrupción de 17 días hábiles | |69-7-10002-09 de |28/01/2009|31/12/2009 |340 a 343 | |2009 | | | | |Interrupción de 14 días hábiles | |69-7-10005 de 2010 |25/01/2010|24/12/2010 |40, 41 y 346 | |Interrupción de 30 días hábiles | |69-7-10011-11 de |08/02/2011|22/12/2011 |141 a 143 y 135 a 137 | |2011 | | | | |Interrupción de 25 días hábiles | |69-7-10003-12 de |30/01/2012|31/12/2012 |157 a 162, 350, 351, 355| |2012 | | |y 356 | |Interrupción de 11 días hábiles | |69-7-1000-2-13 de |18/01/2013|31/12/2013 |357 a 362 | |2013 | | | | |Interrupción de 10 días hábiles | |69-7-10004-14 de |17/01/2014|31/10/2014 |363 a 366 | |2014 | | | | |69-7-10102 de 2014 |01/11/2014|31/12/2014 |100 a 106 | |Interrupción de 63 días hábiles | |69-7-10036-15 de |07/04/2015|31/10/2015 |128 a 133 | |2015 | | | | […]». b) Resolución 3256 de 16 de diciembre de 2004, expedida por el director general de la Policía Nacional, a través de la cual se «[…] reglamenta la actividad de los interventores, supervisores y coordinadores de los contratos y/o convenios […]» en la Institución (ff. 30 a 36). c) Certificaciones sobre cumplimiento de las obligaciones contractuales por la demandante de 22 de enero de 2010, 7 de febrero de 2011 y 27 de enero de 2012, suscritas por el jefe de planeación de la Escuela de Cadetes de Policía General Francisco de Paula Santander (ff. 21, 37, 38 y 190 a 196). d) Actas de inducciones realizadas a algunos contratistas de la Policía Nacional de 8 de febrero de 2011 y 31 de enero de 2012 (ff. 124 a 127 y 150 a 155). e) Informes de actividades elaborados por la actora el 13 de marzo de 2012 (ff. 25 a 29) y por el supervisor del contrato 69-7-10003-12 suscrito el 13 de abril siguiente (ff. 145 a 148). f) Oficio de 24 de octubre de 2014, por el que el director de escuelas solicitó al director general de la Policía Nacional el nombramiento de algunos contratistas en la planta de personal de la institución, dentro de los cuales se encontraba la reclamante (ff. 63 a 66). g) Al proceso fueron allegados los siguientes documentos elaborados por la accionante en el ejercicio de sus funciones: |Documento |Contenido |Folios | |Certificación de 22 |Gastos de funcionamiento del plan de |111 | |de enero de 2014 |compras | | |Informe sin fecha |Relación de movimientos presupuestales, |243 a | | |bienes y servicios adquiridos y la |249 | | |ejecución del presupuesto, relacionados | | | |con el plan de compras 2014 | | |Oficio |Solicitud al director de bienestar |98 | |S-2014-00075/DIRECT-|social para la asignación de recursos | | |PLANE-29 de 7 de | | | |enero de 2015 | | | |Oficio |Petición al director de escuela para la |207 | |S-2014-001524/DIREC-|modificación de unos rubros del plan de |vuelto | |PLANE-29 de 16 de |compras 2014 |y 208 | |octubre de 2014 | | | |Oficio |Informe del jefe de planeación al |204 | |S-2014-001468/ESCAN-|director de escuelas sobre el | | |PLANE-47 de 20 de |requerimiento del director del museo | | |octubre de 2014 |histórico de la Policía Nacional de | | | |fabricación de una placa conmemorativa | | |Oficio |Concepto favorable del jefe de |205 | |S-2014-001466/ESCAN-|planeación frente a una adición | | |PLANE-47 de 20 de |contractual | | |octubre de 2014 | | | |Informe de 23 de |La demandante reporta al jefe de |187 a | |octubre de 2015 |planeación las actividades pendientes de|189 | | |realizar dentro del proceso de | | | |direccionamiento estratégico | | h) La Policía Nacional hizo los siguientes reconocimientos a la reclamante: |Fecha |Tipo de reconocimiento |Folio | |Diciembre |Distintivo de la Escuela de Cadetes de Policía |203 | |de 2009 |General Francisco de Paula Santander, en categoría| | | |extraordinaria | | |Junio de |Asesora profesional SYSO – oficina de planeación |122 | |2014 | | | i) El 6 de febrero de 2015 la demandante solicitó de la demandada que se reconsiderara la decisión de no renovar el vínculo contractual, para lo cual indicó sus condiciones de salud y familiares (ff. 89 y 90), lo que fue atendido, de manera desfavorable, con oficio S-2015-0013237ECSAN-DIREC47-2 de 18 siguiente, en atención a que no fueron aprobados todos los recursos pedidos como remuneración de servicios técnicos (f. 88). j) Para el desempeño de sus funciones, la actora recibió elementos de la entidad, tal como puede verse en el acta de «asignación individual de elementos» de 20 de noviembre de 2015 (f. 22). k) Calificación de servicios prestados por la reclamante de 3 de noviembre de 2015 (f. 58). l) Constancias de asistencia y participación en unos seminarios realizados entre el 2 de marzo de 2005 y el 16 siguiente y desde el 10 hasta el 12 de diciembre de 2014, por la empresa Colombia Visión Eficiente, el Colegio de Estudios Superiores de Administración, la empresa Ingeniería Terra SAS, entre cuyos asistentes se encontraba la accionante (ff. 45 a 50 y 54). m) El 23 de junio de 2016 (ff. 4 a 12), la demandante solicitó de la accionada el reconocimiento de una relación laboral, negado por medio de oficio 2-2016-007364/AREA0 de 15 de julio siguiente (f. 14). n) Dentro de este proceso judicial se recaudaron los testimonios de los señores Edwin Gustavo Aguillón Córdoba, César López Peralta, Carlos Arturo Chaparro Cano, Luis Humberto Lasso Naranjo y Dora Nelly Sánchez Espinosa, quienes relataron circunstancias concernientes a la prestación de servicios de la actora como ingeniera de sistemas de la referida entidad, así como su desempeño en las funciones que le encargaban, el cumplimiento de horario y la supeditación a funcionarios de la Policía Nacional en el ejercicio de su trabajo (ff. 391 a 395).

De las pruebas relacionadas en el acápite anterior, se tiene que la accionante prestó sus servicios como ingeniera de sistemas en la Escuela de Cadetes de Policía General Francisco de Paula Santander de la Policía Nacional, en forma interrumpida, desde el 16 de octubre de 1996 hasta el 31 de octubre de 2015, en virtud de los siguientes contratos de prestación de servicios: |Item |Contratos de prestación de |Inicio |Finalizació| | |servicios | |n | |1 |Sin número |16/10/1996 |31/12/1996 | |Interrupción de 142 días hábiles | |2 |Sin número |01/08/1997 |31/12/1997 | |Interrupción de 39 días hábiles | |3 |Sin número |27/02/1998 |26/08/1998 | |Interrupción de 3 días hábiles | |4 |Sin número |01/09/1998 |31/12/1998 | |Interrupción de 349 días hábiles | |5 |552/EGSAN de 2000 |01/06/2000 |30/06/2000 | |6 |652/EGSAN de 2000 |01/07/2000 |31/07/2000 | |7 |786/EGSAN de 2000 |01/08/2000 |31/08/2000 | |8 |996/EGSAN de 2000 |01/09/2000 |30/11/2000 | |9 |1570/EGSAN de 2000 |01/12/2000 |31/12/2000 | |Interrupción de 21 días hábiles | |10 |25 de 2001 |01/02/2001 |31/03/2001 | |Interrupción de 75 días hábiles | |11 |649 de 2001 |01/08/2001 |31/12/2001 | |Interrupción de 21 días hábiles | |12 |69-7-10016 de 2002 |01/02/2002 |31/07/2002 | |13 |9-7-10572 de 2002 |01/08/2002 |30/11/2002 | |14 |9-7-10743 de 2002 |01/12/2002 |13/02/2003 | |15 |9-7-10040 de 2003 |14/02/2003 |13/12/2003 | |Interrupción de 12 días hábiles | |16 |9-7-10677 de 2003 |01/01/2004 |31/03/2004 | |Interrupción de 13 días hábiles | |17 |9-7-10082 de 2004 |22/04/2004 |21/02/2005 | |Interrupción de 25 días hábiles | |18 |9-7-10024 de 2005 |01/04/2005 |28/02/2006 | |Interrupción de 11 días hábiles | |19 |69-7-10038 de 2006 |16/03/2006 |15/01/2007 | |Interrupción de 12 días hábiles | |20 |69-7-10004-07 de 2007 |01/02/2007 |31/12/2007 | |Interrupción de 16 días hábiles[6] | |21 |69-7-10001-08 de 2008 |25/01/2008 |31/12/2008 | |Interrupción de 17 días hábiles[7] | |22 |69-7-10002-09 de 2009 |28/01/2009 |31/12/2009 | |Interrupción de 14 días hábiles | |23 |69-7-10005 de 2010 |25/01/2010 |24/12/2010 | |Interrupción de 30 días hábiles | |24 |69-7-10011-11 de 2011 |08/02/2011 |22/12/2011 | |Interrupción de 25 días hábiles | |25 |69-7-10003-12 de 2012 |30/01/2012 |31/12/2012 | |Interrupción de 11 días hábiles | |26 |69-7-1000-2-13 de 2013 |18/01/2013 |31/12/2013 | |Interrupción de 10 días hábiles | |27 |69-7-10004-14 de 2014 |17/01/2014 |31/10/2014 | |28 |69-7-10102 de 2014 |01/11/2014 |31/12/2014 | |Interrupción de 63 días hábiles | |29 |69-7-10036-15 de 2015 |07/04/2015 |31/10/2015 | También se encuentra acreditado que el 23 de junio de 2016 la demandante solicitó del director de la Policía Nacional el reconocimiento de la existencia de una relación laboral, por su desempeño como ingeniera de sistemas en la Escuela de Cadetes de Policía General Francisco de Paula Santander, negado con el acto demandado.

Sobre la configuración del contrato realidad, resulta oportuno precisar que, de acuerdo con los contratos de prestación de servicios suscritos, el objeto de las vinculaciones de la demandante fue «[…] prestar sus servicios mediante la modalidad de [r]emuneración [s]ervicios [t]écnicas en la [o]ficina de [p]laneación de la Escuela de Cadetes de Policía General Francisco de Paula Santander, como [i]ngeniera de [s]istemas realizando las siguientes actividades; 1) Análisis y elaboración [del] [p]lan de necesidades […], 2) Elaboración anteproyecto presupuestal […], 3) Elaboración, seguimiento, modificaciones, ajustes al [p]lan de [c]ompras […], 4) Manejo del sistema de información para la Administración del [p]lan de [c]ompras (SIPLAC), 5) Recopilación, análisis y diligenciamiento de formatos para presentar el informe semestral a la Contraloría General de la República, 6) Publicación de los contratos en la página WEB de la Imprenta Nacional, 7) Presentar informes mensuales de la ejecución [del] [p]lan de [c]ompras […], ante Planeación de la DIPON y de la [d]irección de [b]ienestar [s]ocial, 8) Seguimiento a los contratos desde el proceso precontractual hasta el poscontractual, para determinar la[s] debilidades y generar propuestas de mejoramiento, 9) Cumplir con los requerimientos que sean solicitados por los diferentes entes de control, 10) Prestar apoyo a las unidades a las cuales se les está ejecutando el presupuesto, 11) Capacitar a todo el personal de la escuela en la elaboración de los planes de necesidad y compras, 12) Establecer estrategias de divulgación para el proceso de [p]laneación, austeridad en el gasto y transparencia, en la ejecución de bienes y servicios, 13) Presentar mensualmente un informe de las actividades desarrolladas en cumplimiento al objeto del contrato, 14) Demás actividades relacionadas con el objeto del presente contrato […]» (sic) en el área de planeación en la Escuela de Cadetes de Policía General Francisco de Paula Santander.

En ese sentido, se encuentra demostrado con la copia de los contratos y órdenes de prestación de servicios y las demás pruebas recaudadas (documentos y testimonios), la existencia de los elementos de la relación laboral, por un lado, (i) la prestación personal del servicio, por cuanto efectivamente la reclamante fue contratada por la accionada como ingeniera de sistemas en la Escuela de Cadetes de Policía General Francisco de Paula Santander, según el objeto contractual ya relatado, lo que implica que fue quien prestó el servicio; por otro, (ii) la remuneración por el trabajo cumplido, comoquiera que en dichos contratos de prestación de servicios se estipuló un «Valor» con cargo a los recursos presupuestales de la entidad, es decir, la suma de dinero que tenía derecho a recibir y la modalidad del pago, lo que se entiende como la remuneración pactada por el servicio o el trabajo prestado, independientemente de su denominación (honorarios o salario), que le era pagada de manera mensual, según la suma acordada.

Sin embargo, cabe anotar que, pese a que no se aportó prueba de los pagos recibidos, la accionada no lo controvirtió ni se opuso a ello, razón por la cual ha de entenderse que sí los efectuó, al cumplir sus obligaciones contractuales. Frente al interregno en que la accionante prestó el servicio en forma interrumpida, cabe destacar que ello ocurrió desde el 16 de octubre de 1996 hasta el 31 de octubre de 2015[8]; no obstante, en el proceso no obra copia de la gran mayoría de los contratos suscritos con anterioridad al 13 de diciembre de 2003, situación con la que no es dable despachar las pretensiones de la demanda como lo hizo el a quo[9], por cuanto la valoración de las pruebas dentro de la sana crítica permite valerse de otros medios con los que pueda llegarse a esa convicción, como en este caso que la entidad certifica la existencia del vínculo contractual, tal como puede verse con el documento visible en los folios 15 a 20 (referido en la letra a de la relación de pruebas que antecede).

Sumado a lo anterior, en varias oportunidades se solicitó de la accionada la remisión de la totalidad de los antecedentes administrativos, lo que no fue plenamente cumplido, pues fueron enviados parcialmente. Por lo tanto, resulta inadmisible imponer a la demandante una carga desproporcionada y con consecuencias desfavorables a sus intereses si, en este asunto, los documentos con los que se probaría la prestación del servicio desde 1996 estaban en poder de la entidad, que incumplió su deber de remitirlos, situación que comporta un indicio en su contra.

En lo concerniente a (iii) la subordinación, como último elemento de la relación laboral, que constituye el argumento con el que el Tribunal de instancia negó las súplicas del libelo, resulta procedente examinar la naturaleza de las funciones desempeñadas por la actora en el ente demandado y su verdadero alcance, con el fin de establecer si existió o no. Lo primero que ha de precisarse es que la demandada, Policía Nacional, en cabeza de la mencionada escuela de cadetes, tiene como misión la de «[f]ormar integralmente a los futuros oficiales de la Policía Nacional, fortaleciéndolos con los valores institucionales, que les permitan desarrollar sus funciones con profesionalismo, en cumplimiento a las necesidades de seguridad de la comunidad», en tanto que las funciones desempeñadas por la accionante (ingeniera de sistemas en el área de planeación) son complementarias a la materialización de aquel propósito, a más que dependen directamente de la dirección general de la institución educativa, y no fueron temporales, sino permanentes a lo largo de casi 20 años y estrechamente relacionadas con su misión. Sobre este aspecto, cabe destacar que, contrario a lo concluido por el a quo, las declaraciones recaudadas vierten al proceso las evidencias con las que se acredita la existencia de los referidos elementos de subordinación y dependencia, en la medida en que dan cuenta de que la accionante cumplía horario de trabajo[10] y usaba herramientas de trabajo[11] propias de la entidad, sin ninguna distinción entre los empleados de planta y contratistas.

Diferente es la subordinación, en virtud de la cual existe una sujeción del trabajador hacia su empleador y, en tal sentido, este cuenta en todo momento con la posibilidad de disponer del trabajo de aquel, quien a su vez tiene la obligación correlativa de obedecerle. En efecto, el empleador impone las condiciones de tiempo, modo y lugar, inclusive con sus propios elementos o instrumentos, para que el trabajador desarrolle sus labores, sin que le asista ningún tipo de independencia. Por consiguiente, se reitera que en el presente caso no puede hablarse de coordinación, habida cuenta de que el desempeño de las funciones por parte de la actora estaba sujeto a la imposición de medidas y/o órdenes de la demandada, tales como: la imposición de horario prácticamente inmodificable debido al funcionamiento de la institución, imposibilidad en la prestación del servicio por otras personas, sino directamente por la contratista, y, además, la situación referente a que debía cumplir diferentes labores relacionadas con la institución, lo que denota sin lugar a dudas que la accionada, en su condición de empleadora, tenía la posibilidad de disponer del trabajo de la demandante, lo que demuestra la existencia de una verdadera subordinación. Por lo tanto, valoradas las pruebas en su conjunto, se colige que si bien la reclamante se vinculó a la Policía Nacional, en cabeza de la Escuela de Cadetes de Policía General Francisco de Paula Santander, a través de contratos de prestación de servicios, se desdibujaron las características propias de este tipo de vínculo, circunstancia que originó una relación laboral distinguida por la permanencia y continuidad en su ejecución y la correspondiente subordinación. Así las cosas, al presente asunto le es aplicable el principio de «la primacía de la realidad sobre formalidades», pues es indudable que la demandante se encontraba en las mismas condiciones de otros empleados públicos de la planta de personal de la entidad, habida cuenta de que desempeñaba personalmente la labor en un cargo que revestía las características de permanente y necesario para el funcionamiento de la institución, motivo por el cual estaba sujeta a subordinación y dependencia. La jurisprudencia de esta sección ha sostenido que cuando el objeto del contrato versa sobre el desempeño de funciones de carácter permanente y en el proceso se demuestra que hubo subordinación y dependencia respecto del empleador, surge el derecho al pago de prestaciones[12], porque de lo contario se afectan los derechos del trabajador.

Cabe anotar que pese a que se encuentran probados los elementos configurativos de una relación laboral en virtud del principio de primacía de la realidad sobre las formalidades (prestación personal del servicio, contraprestación y subordinación o dependencia), destaca la Sala que ello no implica que la persona obtenga la condición de empleado público, puesto que no median los componentes para una relación de carácter legal y reglamentaria en armonía con el artículo 122 superior[13].

Sobre las vacaciones, esta subsección, en sentencia de 29 de abril de 2010, al resolver un caso de «contrato realidad», sostuvo que no tiene «[…] la connotación de prestación salarial porque [es] un descanso remunerado que tiene el trabajador por cada año de servicios»[14], no obstante, en pronunciamiento de 21 de enero de 2016[15], asumió un entendimiento diferente de aquellas, cuando dijo: Dentro de nuestra legislación, las vacaciones están concebidas como prestación social y como una situación administrativa, la cual consiste en el reconocimiento en tiempo libre y en dinero a que tiene derecho todo empleado público o trabajador oficial por haberle servido a la administración durante un año y el monto de las mismas se liquidará con el salario devengado al momento de salir a disfrutarlas.

Por tanto, resulta menester precisar, en consonancia con este último criterio, que las vacaciones comportan una prestación social y son un derecho de los trabajadores, derivado del principio de garantía de descanso previsto por el artículo 53 de la Constitución Política, consistente en la concesión de 15 días no laborables remunerados[16], que de manera excepcional ha de ser reconocido monetariamente en los términos de Decreto ley 1045 de 1978[17], que dispone: Artículo 20º.- De la compensación de vacaciones en dinero.

Las vacaciones solo podrán ser compensadas en dinero en los siguientes casos: a) Cuando el jefe del respectivo organismo así lo estime necesario para evitar perjuicios en el servicio público, evento en el cual solo puede autorizar la compensación en dinero de las vacaciones correspondientes a un año; b) Cuando el empleado público o trabajador oficial quede retirado definitivamente del servicio sin haber disfrutado de las vacaciones causadas hasta entonces.

Asimismo, debe tenerse en cuenta que en la sentencia de unificación CE-SUJ2 5 de 25 de agosto de 2016[18], la sección segunda de esta Corporación determinó, entre otras reglas, que el reconocimiento de prestaciones, derivado de la nulidad del acto administrativo que niega la existencia de la relación laboral, procede a título de restablecimiento del derecho, pues al trabajador ligado mediante contratos y órdenes de prestación de servicios, «[…] pese a su derecho a ser tratado en igualdad de condiciones que a los demás empleados públicos vinculados a través de una relación legal y reglamentaria […] le fue cercenado su derecho a recibir las prestaciones que le hubiere correspondido si la Administración no hubiese usado la modalidad de contratación estatal para esconder en la práctica una relación de trabajo».

Por ende, al haber declarado la existencia de una relación laboral entre la supuesta contratista y la Administración, corresponde compensarle a la primera el derecho a descansar de sus labores y a la par recibir remuneración ordinaria, pero comoquiera que el daño de impedirle el goce de tal período se encuentra consumado, ha de compensársele con dinero tal garantía en los términos del aludido artículo 20 del Decreto ley 1045 de 1978, así como de la Ley 995 de 2005[19].

Frente al reconocimiento de las primas, las bonificaciones, los auxilios, las cesantías y sus intereses, cabe destacar que esta Sala, en sentencia de 4 de febrero de 2016[20], precisó que «con el fin de determinar cuáles son las prestaciones sociales que se deberán reconocer a título de reparación integral del daño al declararse una relación de carácter laboral, […] acude a la clasificación que se ha hecho de estas prestaciones sobre la base de quien debe asumirlas.

En ese orden de ideas, se encuentran las que son asumidas por el empleador directamente y las que se prestan o se reconocen de forma dineraria por el Sistema de Seguridad Social Integral. Dentro de las prestaciones sociales que están a cargo directamente del empleador se encuentran las ordinarias o comunes como son entre otras las primas, las cesantías; y las prestaciones sociales que se encuentran a cargo del Sistema Integral de Seguridad Social son la salud, la seguridad social, los riesgos profesionales y el subsidio familiar, que para ser asumidas o reconocidas por cada sistema debe mediar una cotización».

Asimismo, en providencia de 6 de octubre siguiente[21], aclaró que «el reconocimiento de la primacía de la realidad sobre la formalidades que conlleva a la declaración de existencia de una relación laboral subyacente de un contrato de prestación de servicio, no puede otorgar al accionante la calidad de empleado público, por lo que no es posible reconocer prestaciones sociales de carácter extralegal que devenguen otros funcionarios de la planta de personal del ente territorial demandado, máxime cuando la accionante no acreditó dentro del proceso cuales son las prestaciones a las que considera tener derecho ni el origen de las mismas».

En virtud del derrotero jurisprudencial expuesto, a la demandante le asiste el derecho al reconocimiento de las prestaciones sociales de carácter legal que devengaba, en este caso, un ingeniero de sistemas de la Policía Nacional, tales como vacaciones, primas, bonificaciones, cesantías y las reconocidas por el sistema integral de seguridad social, mas no podrán reconocérsele aquellas extralegales, por cuanto comportan un beneficio para los empleados públicos, condición de la que ella carece.

En ese sentido, le corresponderá a la entidad accionada al momento de cumplir la condena impuesta en este fallo, determinar las prestaciones sociales que serán objeto de liquidación a favor de la actora. Dado que los aportes al sistema de seguridad social en pensiones son imprescriptibles, según la precitada sentencia de unificación de la sección segunda de 25 de agosto de 2016, la accionada deberá tomar (durante el tiempo comprendido entre el 16 de octubre de 1996 y el 31 de octubre de 2015, salvo sus interrupciones) el ingreso base de cotización (IBC) pensional de la demandante (el salario legalmente sufragado a quienes desempeñan el empleo de ingeniero de sistemas en la Policía Nacional o los honorarios pactados, si estos son superiores a aquel), mes a mes, y si existe diferencia entre los aportes realizados como contratista y los que se debieron efectuar, cotizar al respectivo fondo de pensiones la suma faltante por concepto de aportes a pensión solo en el porcentaje que le correspondía como empleadora.

Para efectos de lo anterior, se deben tener en cuenta las cotizaciones que realizó la actora al mencionado sistema durante sus vínculos contractuales y en la eventualidad de que existiese diferencia en su contra, tendrá la carga de cancelar o completar, según el caso, el porcentaje que le incumbía como trabajadora. En lo referente a la devolución de los aportes efectuados por la demandante a pensión, salud y riesgos profesionales, lo cierto es que, en criterio de la sala mayoritaria[22], esos recursos del sistema integral de seguridad social son de obligatorio pago y recaudo para fines específicos y no constituyen un crédito a favor del contratista, por lo tanto, no es dable que se le sufraguen directamente al interesado.

En consecuencia, resulta improcedente que se disponga el reembolso por los mencionados conceptos. En lo concerniente a la sanción moratoria pretendida por la accionante, no se accede a esta, en la medida en que la obligación de pagar las prestaciones sociales surge con esta sentencia. Frente a los aportes a la caja de compensación familiar, cabe destacar que la parte demandante no demostró que cumplía los requisitos establecidos en la Ley 21 de 1982 referentes a las cotizaciones efectuadas a caja de compensación familiar, ni que era beneficiaria de los planes con que cuentan esas entidades, así como tampoco allegó prueba con la que acreditara pago alguno por ese concepto, por lo que se evidencia la imposibilidad de haberlos recibido y, en ese sentido, debe negarse su reconocimiento.

Ahora bien, según se acreditó, existió una relación laboral entre las partes durante los siguientes períodos: | |Inicio |Finalización | |1 |16/10/1996 |31/12/1996 | | |Interrupción de 142 días hábiles | |2 |01/08/1997 |31/12/1997 | | |Interrupción de 39 días hábiles | |3 |27/02/1998 |31/12/1998 | | |Interrupción de 349 días hábiles | |4 |01/06/2000 |31/12/2000 | | |Interrupción de 21 días hábiles | |5 |01/02/2001 |31/03/2001 | | |Interrupción de 75 días hábiles | |6 |01/08/2001 |31/12/2001 | | |Interrupción de 21 días hábiles | |7 |01/02/2002 |21/02/2005 | | |Interrupción de 25 días hábiles | |8 |01/04/2005 |24/12/2010 | | |Interrupción de 30 días hábiles | |9 |08/02/2011 |22/12/2011 | | |Interrupción de 25 días hábiles | |10|30/01/2012 |31/12/2014 | | |Interrupción de 63 días hábiles | |11|07/04/2015 |31/10/2015 | Cada uno de los períodos relacionados fueron ininterrumpidos, por cuanto los días de suspensión entre los contratos suscritos en esas épocas fueron mínimos y razonables (como se puede evidenciar en el cuadro visible en las páginas 10 a 12 y 14 a 16 del presente fallo) y no se configuró solución de continuidad[23] en el desarrollo de la actividad contractual.

De igual modo, los referidos lapsos, de acuerdo con esta sentencia, tras haber sido trabajados bajo la modalidad de contratos de prestación de servicios, deben computarse para efectos pensionales. En lo atañedero al fenómeno jurídico-procesal de la prescripción, se tiene que la sentencia de unificación CE-SUJ2 5 de 25 de agosto de 2016[24] fijó la regla, entre otras, de que «[q]uien pretenda el reconocimiento de la relación laboral con el Estado y, en consecuencia, el pago de las prestaciones derivadas de esta, en aplicación del principio de la primacía de la realidad sobre las formalidades, deberá reclamarlos dentro del término de tres años contados a partir de la terminación de su vínculo contractual», la que, aplicada al presente asunto, evidencia el acaecimiento de tal fenómeno por los nueve primeros vínculos contractuales (el noveno de ellos finalizó el 22 de diciembre de 2011 y la reclamación se formuló el 23 de junio de 2016)[25], pues al existir entre los contratos hasta 349 días hábiles de interrupción, ha de entenderse que hubo solución de continuidad y, por ende, el término prescriptivo debe contabilizarse de modo independiente para cada uno de ellos.

Por otro lado, en relación con la condena en costas y las agencias en derecho que corresponde a los gastos por concepto de apoderamiento dentro del proceso, esta Corporación, en sentencia de 1º. de diciembre de 2016[26], se pronunció así: En ese orden, la referida norma especial que regula la condena en costas en la jurisdicción de lo contencioso-administrativo dispone: Artículo 188.

Condena en costas. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil. La lectura interpretativa que la Sala otorga a la citada regulación especial gira en torno al significado del vocablo disponer, cuya segunda acepción es entendida por la Real Academia Española como «2. tr.

Deliberar, determinar, mandar lo que ha de hacerse». Ello implica que disponer en la sentencia sobre la condena en costas no presupone su causación per se contra la parte que pierda el litigio y solo, en caso de que estas sean impuestas, se acudirá a las normas generales del procedimiento para su liquidación y ejecución (artículo 366 del CGP).

En tal virtud, a diferencia de lo que acontece en otras jurisdicciones (civil, comercial, de familia y agraria), donde la responsabilidad en materia de costas siempre es objetiva (artículo 365 del CGP), corresponde al juez de lo contencioso-administrativo elaborar un juicio de ponderación subjetiva respecto de la conducta procesal asumida por las partes, previa imposición de la medida, que limitan el arbitrio judicial o discrecionalidad, para dar paso a una aplicación razonable de la norma.

Ese juicio de ponderación supone que el reproche hacia la parte vencida esté revestido de acciones temerarias o dilatorias que dificulten el curso normal de las diferentes etapas del procedimiento, cuando por ejemplo sea manifiesta la carencia de fundamento legal de la demanda, excepción, recurso, oposición o incidente, o a sabiendas se aleguen hechos contrarios a la realidad; se aduzcan calidades inexistentes; se utilice el proceso, incidente o recurso para fines claramente ilegales o con propósitos dolosos o fraudulentos; se obstruya, por acción u omisión, la práctica de pruebas; se entorpezca el desarrollo normal y expedito del proceso; o se hagan transcripciones o citas deliberadamente inexactas (artículo 79 CGP).

Así las cosas, frente al resultado adverso a los intereses dla demandante, se tiene que ejerció de forma legítima el reclamo por la vía judicial del derecho que le asistía de acceder a la pensión gracia, pues con base en el ordenamiento que la rige y los lineamientos jurisprudenciales en la materia, así lo consideró. Por lo tanto, esta Sala considera que la referida normativa deja a disposición del juez la procedencia o no de la condena en costas, puesto que para ello debe examinar la actuación procesal de la parte vencida y comprobar su causación y no el simple hecho de que las resultas del proceso le fueron desfavorables a sus intereses, pues dicha imposición surge después de tener certeza de que la conducta desplegada por aquella comporta temeridad o mala fe, por lo que, al no predicarse tal proceder de la parte demandada, no se impondrá condena en costas. 3.5 Síntesis de la Sala.

Con fundamento en los elementos de juicio allegados al expediente y apreciados en conjunto de acuerdo con las reglas de la sana crítica, sin más disquisiciones sobre el particular, se revocará el fallo de primera instancia (que negó las súplicas de la demanda) y, en su lugar, se anulará el acto administrativo demandado y se (i) declarará la existencia de una relación laboral entre las partes durante los siguientes períodos: 16 de octubre a 31 de diciembre de 1996, 1º. de agosto a 31 de diciembre de 1997, 27 de febrero a 31 de diciembre de 1998, 1º. de junio a 31 de diciembre de 2000, 1º. de febrero a 31 de marzo y 1º. de agosto a 31 de diciembre de 2001, 1º. de febrero de 2002 a 21 de febrero de 2005, 1º. de abril de 2005 a 24 de diciembre de 2010, 8 de febrero a 22 de diciembre de 2011, 30 de enero de 2012 a 31 de diciembre de 2014 y 7 de abril a 31 de octubre de 2015;

(ii) decretará el fenómeno jurídico-procesal de la prescripción respecto de los contratos que se ejecutaron en forma interrumpida desde el 16 de octubre de 1996 hasta el 22 de diciembre de 2011; (iii) a título de restablecimiento del derecho, ordenará a la Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional pagar las correspondientes prestaciones sociales de carácter legal que para el momento de los hechos devengaba un ingeniero de sistemas de planta, tales como vacaciones, primas, auxilios, bonificaciones, cesantías y sus intereses, desde el 30 de enero de 2012 hasta el 31 de octubre de 2015, salvo sus interrupciones;

(iv) ordenará al ente demandado tomar durante el interregno del 16 de octubre de 1996 al 31 de octubre de 2015, salvo sus interrupciones, el ingreso base de cotización (IBC) pensional de la demandante (el salario legalmente sufragado a quienes desempeñan el empleo de ingeniero de sistemas en la Policía Nacional o los honorarios pactados, si estos son superiores a aquel), mes a mes, y si existe diferencia entre los aportes realizados como contratista y los que se debieron efectuar, cotizar al respectivo fondo de pensiones la suma faltante por concepto de aportes a pensión solo en el porcentaje que le correspondía como empleador.

(vi) dispondrá sufragar la compensación por el descanso que no disfrutó la demandante durante su vinculación contractual; y (vii) se negarán las demás pretensiones de la demanda, conforme a lo expuesto. Las sumas que deberá cancelar la entidad accionada se actualizarán de acuerdo con la fórmula según la cual el valor presente (R) se determinará al multiplicar el valor histórico (Rh) por el guarismo que resulta de dividir el índice final de precios al consumidor certificado por el DANE (vigente a la fecha de la sentencia) por el índice inicial (vigente a la fecha de la causación de la prestación).

La fórmula que debe aplicar la entidad demandada es la siguiente: R = Rh. índice final índice inicial Se aclara que por tratarse de obligaciones de tracto sucesivo, dicha fórmula debe aplicarse mes por mes, conforme el índice inicial es el vigente al momento de la causación de cada uno de ellos. En razón a que quien se halla habilitado legalmente para ello confirió poder en nombre de la Nación - Ministerio de Defensa Nacional - Policía Nacional[27], se reconocerá personería al profesional del derecho destinatario de aquel.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, sala de lo contencioso administrativo, sección segunda, subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA: 1. Revócase la sentencia de 3 de mayo de 2019 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca (subsección F de la sección segunda), que negó las pretensiones de la demanda instaurada por la señora Pilar Rodríguez Rodríguez contra la Nación - Ministerio de Defensa Nacional - Policía Nacional, conforme a lo indicado en la parte motiva; en su lugar: 1.1 Declárase la nulidad del oficio 2-2016-007364/AREAD-GRUCO-17.5 de 15 de julio de 2016, por medio del cual el director general de la Escuela de Cadetes de Policía General Francisco de Paula Santander de la Nación - Ministerio de Defensa Nacional - Policía Nacional le negó a la accionante el reconocimiento de la existencia de una relación laboral, así como el pago de las respectivas acreencias laborales, de acuerdo con la motivación. 1.2 Como consecuencia de lo anterior, declárase la existencia de una relación laboral entre las partes durante los siguientes períodos: (i) 16 de octubre a 31 de diciembre de 1996, (ii) 1º. de agosto a 31 de diciembre de 1997, (iii) 27 de febrero a 31 de diciembre de 1998, (iv) 1º. de junio a 31 de diciembre de 2000, (v) 1º. de febrero a 31 de marzo y (vi) 1º. de agosto a 31 de diciembre de 2001, (vii) 1º. de febrero de 2002 a 21 de febrero de 2005, (viii) 1º. de abril de 2005 a 24 de diciembre de 2010, (ix) 8 de febrero a 22 de diciembre de 2011, (x) 30 de enero de 2012 a 31 de diciembre de 2014 y (xi) 7 de abril a 31 de octubre de 2015, según lo expuesto. 1.3 Decrétase el fenómeno jurídico-procesal de la prescripción respecto de los contratos que se ejecutaron en forma interrumpida desde el 16 de octubre de 1996 hasta el 22 de diciembre de 2011, de acuerdo con la parte considerativa. 1.4 A título de restablecimiento del derecho, ordénase a la Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional: (i) pagar las correspondientes prestaciones sociales de carácter legal que para el momento de los hechos devengaba un ingeniero de sistemas de planta, tales como vacaciones, primas, auxilios, bonificaciones, cesantías y sus intereses, desde el 30 de enero de 2012 hasta el 31 de octubre de 2015, salvo sus interrupciones;

(ii) tomar durante el interregno del 16 de octubre de 1996 al 31 de octubre de 2015, salvo sus interrupciones, el ingreso base de cotización (IBC) pensional de la demandante (el salario legalmente sufragado a quienes desempeñan el empleo de ingeniero de sistemas en la Policía Nacional o los honorarios pactados, si estos son superiores a aquel), mes a mes, y si existe diferencia entre los aportes realizados como contratista y los que se debieron efectuar, cotizar al respectivo fondo de pensiones la suma faltante por concepto de aportes a pensión solo en el porcentaje que le correspondía como empleador.

Para efectos de lo anterior, la actora deberá acreditar las cotizaciones que realizó al mencionado sistema durante sus vínculos contractuales y en la eventualidad de que no las hubiese hecho o existiese diferencia en su contra, tendrá la carga de cancelar o completar, según el caso, el porcentaje que le incumbía como trabajadora; y (iii) la compensación por el descanso que no disfrutó la demandante durante su vinculación contractual; de conformidad con lo indicado en la parte motiva de este fallo. 1.5 La Nación - Ministerio de Defensa Nacional - Policía Nacional hará la actualización sobre las sumas adeudadas, de conformidad con lo establecido en el artículo 187 (inciso final) del CPACA, teniendo en cuenta los índices de inflación certificados por el DANE y mediante la aplicación de la fórmula matemática adoptada por el Consejo de Estado, a saber: R = Rh. índice final índice inicial 1.6 Declárase que el tiempo laborado por la demandante bajo la modalidad de contratos de prestación de servicios entre el 16 de octubre de 1996 y el 31 de octubre de 2015, salvo sus interrupciones, se debe computar para efectos pensionales. 1.7 La Nación - Ministerio de Defensa Nacional - Policía Nacional deberá dar cumplimiento a lo dispuesto en este fallo dentro del plazo indicado en el artículo 192 del CPACA. 1.8 Niéganse las demás pretensiones de la demanda, como se indicó en la motivación. 2.

Sin condena en costas. 3. Reconócese personería al abogado Alberto Valero Bejarano, con cédula de ciudadanía 80.110.097 y tarjeta profesional 169.172 del Consejo Superior de la Judicatura, como apoderado de la Nación - Ministerio de Defensa Nacional - Policía Nacional, en los términos del poder conferido. 4. Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen, previas las anotaciones que fueren menester.

Notifíquese y cúmplase, Este proyecto fue estudiado y aprobado en Sala de la fecha. Firmado electrónicamente CARMELO PERDOMO CUÉTER Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ CÉSAR PALOMINO CORTÉS ----------------------- [1] Memoriales adjuntados a la herramienta electrónica para la gestión judicial denominada SAMAI. [2] Según el artículo 328 del Código General del Proceso, «[…] cuando ambas partes hayan apelado toda la sentencia o la que no apeló hubiere adherido al recurso, el superior resolverá sin limitaciones». [3] Modificado por el Decreto 3074 del mismo año. [4] En similares términos, se pronunció el Consejo de Estado, sección segunda, subsección B, en sentencia de 27 de enero de 2011, expediente: 5001-23-31-000-1998-03542-01 (202-10), C. P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. [5] Consejo de Estado, sección segunda, subsección B, sentencia de 4 de febrero de 2016, expediente: 81001-23-33-000-2012-00020-01 (316-2014), C. P. Gerardo Arenas Monsalve. [6] Frente a esta interrupción, ha de entenderse que no hubo solución de continuidad, dado que se presentó para fin de año e inicio del siguiente, período en el que, dentro del funcionamiento de las entidades públicas con frecuencia hay retrasos en los procesos de contratación de personal. [7] Igual situación a la descrita anteriormente se presenta con esta interrupción. [8] Y no hasta el 30 de noviembre de 2015, como se alegó en la demanda. [9] Fue uno de los argumentos del Tribunal de instancia para concluir que no se tenía plena certeza de la prestación del servicio. [10] A pesar de haber algunas diferencias por minutos entre las declaraciones, hay certeza sobre la existencia de un horario durante todo el día con el descanso por hora de almuerzo que debía ser cumplido por la actora. [11] Como implementos de oficina y acceso a los sistemas de la institución, tales como SIPLAC y SICONIC. [12] Consejo de Estado, sala plena de lo contencioso administrativo, sentencia de 18 de noviembre de 2003, expediente: IJ-0039, C. P. Nicolás Pájaro Peñaranda. [13] «No habrá empleo público que no tenga funciones detalladas en ley o reglamento y para proveer los de carácter remunerado se requiere que estén contemplados en la respectiva planta y previstos sus emolumentos en el presupuesto correspondiente.

Ningún servidor público entrará a ejercer su cargo sin prestar juramento de cumplir y defender la Constitución y desempeñar los deberes que le incumben. Antes de tomar posesión del cargo, al retirarse del mismo o cuando autoridad competente se lo solicite deberá declarar, bajo juramento, el monto de sus bienes y rentas. Dicha declaración sólo podrá ser utilizada para los fines y propósitos de la aplicación de las normas del servidor público […]». [14] Consejo de Estado, sala de lo contencioso administrativo, sección segunda, subsección B, sentencia de 29 de abril de 2010, expediente 05001- 23-31-000-2000-04729-01 (821-09), posición reiterada por la misma subsección en fallo de 6 de octubre de 2011 dentro del proceso 25000-23-25- 000-2007-01245-01 (493-11). [15] Consejo de Estado, sala de lo contencioso administrativo, sección segunda, subsección B, providencia de 21 de enero de 2016, medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho 05001-23-31-000-2005-03979-01 (2316-12). [16] De conformidad con el Decreto 3135 de 1968, «por el cual se prevé la integración de la seguridad social entre el sector público y el privado y se regula el régimen prestacional de los empleados públicos y trabajadores oficiales», artículo 8º, «Los empleados públicos o trabajadores oficiales tienen derecho a quince (15) días hábiles de vacaciones, por cada año de servicio, salvo lo que se disponga por los reglamentos especiales para empleados que desarrollan actividades especialmente insalubres o peligrosos […]». [17] Expedido en ejercicio de las facultades extraordinarias conferidas al presidente de la República mediante Ley 51 de 1978, «por el cual se fijan las reglas generales para la aplicación de las normas sobre prestaciones sociales de los empleados públicos y trabajadores oficiales del sector nacional». [18] Expediente 23001-23-33-000-2013-00260-01 (88-2015), C. P. Carmelo Perdomo Cuéter. [19] «Artículo 1°.

Del reconocimiento de vacaciones en caso de retiro del servicio o terminación del contrato de trabajo. Los empleados públicos, trabajadores oficiales y trabajadores del sector privado que cesen en sus funciones o hayan terminado sus contratos de trabajo, sin que hubieren causado las vacaciones por año cumplido, tendrán derecho a que estas se les reconozcan y compensen en dinero proporcionalmente por el tiempo efectivamente trabajado». [20] Expediente 810012333000201200020-01 (316-2014). [21] Expediente 660012333000201300091 01 (237-2014). [22] Del cual en pronunciamientos anteriores se ha apartado el suscrito ponente, porque la devolución del porcentaje de cotizaciones al sistema integral de seguridad social en salud y pensiones hace parte del restablecimiento del derecho del demandante (lo que estará sujeto al fenómeno prescriptivo), y una decisión en contrario podría constituir un enriquecimiento sin justa causa a favor de la entidad estatal demandada.

De igual manera, una cosa es que las entidades completen al sistema los aportes correspondientes a pensión (que comporta un derecho imprescriptible), como se dejó sentado en la sentencia de unificación CE- SUJ2 5 de 25 de agosto de 2016, y otra, la devolución de lo que el demandante tuvo que sufragar respecto del porcentaje que correspondía a su empleador, que, se insiste, integra su restablecimiento del derecho. [23] Según el artículo 7º del Decreto 1042 de 1978, «se entenderá que hubo solución de continuidad cuando medien más de quince (15) días hábiles entre el retiro de una entidad y el ingreso a otra».

Aunque entre los contratos 69-7-10004-07 de 2007 y 69-7-10001-08 de 2008, y este y el 69-7-10002-09 de 2009 hubo interrupciones por 16 y 17 días hábiles, respectivamente, como se dejó anotado en precedencia, ha de entenderse que no hubo solución de continuidad, dado que se presentó para fin de año e inicio del siguiente, período en el que dentro del funcionamiento de las entidades públicas con frecuencia hay retrasos en los procesos de contratación de personal. [24] Expediente 23001-23-33-000-2013-00260-01 (88-2015), C. P. Carmelo Perdomo Cuéter. [25] La novena vinculación culminó el 22 de diciembre de 2011, mientras que la décima inició el 30 de enero de 2012 y finalizó el 31 de diciembre de 2014. [26] Consejo de Estado, sala de lo contencioso administrativo, expediente 70001-23-33-000-2013-00065-01 (1908-2014), C. P. Carmelo Perdomo Cuéter. [27] Memorial adjuntado a la herramienta electrónica para la gestión judicial denominada SAMAI.