HOMOLOGACIÓN AL NIVEL EJECUTIVO DE SUBOFICIALES Y AGENTES DE LA POLICÍA NACIONAL / DESMEJORA SALARIAL - No configuración / PRINCIPIO DE INESCINDIBILIDAD DE LA LEY [S]i bien el personal vinculado al nivel ejecutivo de la Policía Nacional no devenga los mismos haberes que los uniformados que pertenecen a la gradación de suboficial de la institución (primas de actividad y antigüedad, bonificación por buena conducta, subsidio familiar, entre otros), y se supone que esa circunstancia desmejora la situación en su momento del accionante, tal como lo sostiene en el escrito de demanda, lo cierto es que con el ingreso de aquel al nivel ejecutivo su asignación básica mensual aumentó en un porcentaje cercano al 100% respecto de la devengada antes de la homologación. Por ello, los emolumentos que fueron reconocidos por la Policía Nacional en virtud del Decreto 1091 de 1995, liquidados con base en aquel valor, resultaron más beneficiosos para el demandante, sin olvidar que desde su ingreso a dicha carrera ascendió en la jerarquía de mando creada por el Decreto 132 de 1995, como se desprende del extracto de la hoja de servicio, pues para la fecha de retiro del servicio tenía el grado de subcomisario.
De ahí que no pueden tenerse en cuenta los emolumentos contemplados en el Decreto 1212 de 1990 (aplicable al personal oficial y suboficial de la Policía Nacional), con base en la asignación básica que devengaba el actor en virtud del artículo 1º. del precitado Decreto 1091 de 1995, pues ello contraría el principio de inescindibilidad normativa, según el cual una disposición debe aplicarse en su integridad, puesto que no es dable tomar los aspectos más beneficiosos de varios regímenes para crear uno diferente que favorezca los intereses del particular, en desmedro de la seguridad jurídica.
Asimismo, resulta evidente para la Sala que el ingreso del reclamante al nivel ejecutivo de la Policía Nacional se produjo de manera voluntaria y no por decisión unilateral de la Administración, toda vez que acorde con lo preceptuado en el artículo 13 del Decreto 132 de 1995, para efectos de dicho ingreso era necesario satisfacer los siguientes requisitos: i) solicitud escrita a la dirección general de la Policía Nacional, ii) acreditar el título de bachiller en cualquier modalidad, y iii) examen y concepto favorable del comité de evaluación del personal del nivel ejecutivo de la institución. NOTA DE RELATORIA: Referente a la creación del nivel ejecutivo dentro de la organización jerárquica de la Policía Nacional y la especial protección otorgada por el legislador al personal que se encontraba activo y optó por ingresar al mencionado nivel, ver: C. de E, sentencia de 26 noviembre de 2009, Rad. 2005-00237-01 (10024-05), M.P Luis Rafael Vergara Quintero.
Sobre el reajuste de la asignación de retiro en virtud del principio de oscilación, ver: C. de E, Sentencia del 8 de febrero de 2018, Rad. 14-2016. FUENTE FORMAL: LEY 1212 DE 1990 / LEY 62 DE 1993 / DECRETO 132 DE 1995 / DECRETO 1091 DE 1995 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 150 / LEY 4 DE 1992 / DECRETO 4433 DE 2004 / DECRETO 1091 DE 1995 / LEY 100 DE 1993 - ARTÍCULO 279 RELIQUIDACIÓN DE LA ASIGNACIÓN BÁSICA y PRESTACIONES SOCIALES DE LA FUERZA PÚBLICA DE ACUERDO CON EL ÍNDICE DE PRECIOS AL CONSUMIDOR IPC - Improcedencia / REAJUSTE LA ASIGNACIÓN BÁSICA DEL PERSONAL DE LA FUERZA PÚBLICA EN ACTIVIDAD - Se regula por decretos del Gobierno Nacional / DERECHO A LA IGUALDAD – No vulnerado [E]n lo relacionado con los incrementos de acuerdo con el IPC, sea lo primero destacar que durante el período reclamado (1997 a 2004), el demandante se encontraba en servicio activo en la Policía Nacional, por lo que, de acuerdo con el marco jurídico que antecede, las asignaciones básicas del personal de la fuerza pública están sujetas a los decretos que anualmente expide el Gobierno nacional, en los que se fijan pautas para determinar el monto que devengarán sus miembros cada año, según lo preceptúa la Ley 4ª de 1992, con lo cual no es dable recurrir a una fuente distinta para realizar el correspondiente incremento salarial, como aquel lo pretende.(…) [L]a decisión de limitar el derecho constitucional a mantener el poder adquisitivo del salario no vulnera los derechos adquiridos de los servidores públicos, con fundamento en el criterio de la Corte Constitucional, fijado en la sentencia C-1064 de 2001, según el cual ello es admisible por cuanto (i) la movilidad del salario no es formal, sino real;
(ii) el derecho a mantener el poder adquisitivo real del salario no es absoluto y (iii) la distinción entre la desmejora de un derecho y su carácter absoluto. En tales condiciones, conforme lo ha sostenido de manera pacífica esta Corporación, el reajuste de la asignación básica mensual para miembros de la fuerza pública, con fundamento en el índice de precios al consumidor, para el interregno comprendido entre 1997 y 2004, no procede para quienes, como el actor, devengaban su sueldo en actividad.
Ahora bien, en lo que concierne a la reliquidación de la asignación de retiro, se destaca que, en atención al derrotero de esta Sala, se reitera que la Constitución Política (artículo 53) establece el principio de la remuneración mínima vital y móvil, proporcional a la cantidad y calidad de trabajo, y que el Estado garantizará el reajuste periódico de las pensiones legales; asimismo, el artículo 13 ibidem consagra el derecho a la igualdad, según el cual el Estado promoverá las condiciones para que aquella sea real y efectiva entre iguales, mientras que frente a situaciones diferentes no es dable predicar el mismo trato.
De igual modo, en relación con la vulneración del principio de igualdad alegada por el actor, la Sala estima que esta no se configura puesto que, por un lado, durante los años 1997 a 2004 aquel se encontraba en servicio activo y, por el otro, no se probó que otra persona en los mismos presupuestos de hecho del demandante haya recibido un trato diferente, lo cual impide abordar el estudio del presunto quebranto de dicho derecho.
NOTA DE RELATORIA: Referente a los derechos adquiridos de los servidores públicos, ver: Corte Constitucional, sentencia C-1064 de 2001. FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 53 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 13 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Consejero ponente: CARMELO PERDOMO CUÉTER Bogotá, D. C., tres (3) de junio de dos mil veintiuno (2021).
Radicación número: 08001-23-33-000-2015-00874-01(4409-18) Actor: HENRY ANTONIO CASTILLO ALTAMAR Demandado: CAJA DE SUELDOS DE RETIRO DE LA POLICÍA NACIONAL (CASUR) Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Temas: Reliquidación (i) de prestaciones sociales de suboficial de la Policía Nacional homologado al nivel ejecutivo de acuerdo con el Decreto 1212 de 1990, y (ii) de la asignación de retiro con base en el índice de precios al consumidor Procede la Sala a decidir el recurso de apelación interpuesto por el demandante contra la sentencia proferida el 10 de noviembre de 2017 por el Tribunal Administrativo del Atlántico, mediante la cual negó las súplicas de la demanda dentro del proceso del epígrafe.
I.
ANTECEDENTES 1.1 El medio de control (ff. 1 a 15, 56 y 57). El señor Henry Antonio Castillo Altamar, a través de apoderado, ocurre ante la jurisdicción de lo contencioso-administrativo a incoar medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, conforme al artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), contra la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional (Casur), para que se acojan las pretensiones que en el apartado siguiente se precisan. 1.2 Pretensiones.
Se (i) «[…] proceda a reconocer y pagar los incrementos pensionales acorde a la variación del [í]ndice de [p]recios [a]l [c]onsumidor – IPC, de la asignación de retiro de los años 1997, 1999, 2001, 2002, 2003 y 2004, […] debidamente indexados y el pago de intereses moratorios»; y (ii) declare la nulidad de la Resolución 719 de 14 de febrero de 2013, por medio de la cual se reconoció la asignación de retiro al actor, y del oficio 14572 de 24 de junio de 2014, a través del que se negó la solicitud encaminada a la reliquidación de «[…] las sumas correspondientes por concepto de diferencia resultantes de prima de actividad […] [y] de antigüedad, subsidio familiar y bonificación por buena conducta, desde el 29 [de] enero de 2013 hasta el momento en que quede ejecutoriada la sentencia conforme al [D]ecreto 1212 de 1990 y 4433 de 2004 o la que le resulte más favorable al demandante».
A título de restablecimiento del derecho, se ordene a la accionada reajustar «[…] el promedio pensional de la asignación de retiro voluntario […]» y «[…] los factores salariales que hacen parte de […] [aquella] como son de prima de actividad [y] […] antigüedad, subsidio familiar y bonificación por buena conducta […]»; asimismo, pagar el «[…] retroactivo resultante por diferencias salariales y por reajuste de la asignación de retiro voluntario […]».
Todo lo anterior debidamente indexado junto con las costas procesales a que haya lugar. 1.3 Fundamentos fácticos. Relata el actor que «[…] fue miembro de la Policía Nacional, ingresando al servicio activo como agente desde el 1 de agosto de 1988, posteriormente realizó curso para ascenso a [s]uboficial, mediante Resolución N. 013134 del 1 de enero de 1993, luego se homologó al [n]ivel [e]jecutivo mediante Resolución N°. 8838 del 24 de agosto de 1994; estando […] en servicio activo durante 25 años, 4 meses y 8 días [s]e produjo su baja efectiva el 29 de enero de 2013, por solicitud propia, siendo [s]ubcomisionado» (sic); y le fue concedida asignación de retiro por medio de Resolución 719 de 14 de febrero siguiente, en «[…] un monto del 85% del valor del sueldo acorde al grado en todo tiempo, tomando como fundamentos normativos los [D]ecretos 1091 de 1995, 4433 de 2004 [y] 1858 de 2012».
Que el 26 de mayo de 2014 formuló petición con el propósito de que su asignación de retiro fuera reajustada «[…] al IPC, solicitando que dicha asignación sea conforme a los artículos 23-numeral 23.1 y 24 del Decreto 4433 de 2004 y [el] Decreto 1212 de 1990 […]», negado con oficio 14572 de 24 de junio siguiente. Afirma que le asiste el derecho a (i) la prima de actividad que, «[…] conforme al artículo 68 del Decreto-Ley 1212 de 1990[,] […] es equivalente al 33% del sueldo básico, pero con ocasión de la modificación del Decreto 2863 de 2007 […] se incrementó a un 50% a partir del 1 de julio de 2007 […]»;
(ii) la prima de antigüedad «[…] en un porcentaje del 25%», por haber laborado más de 25 años para la Policía Nacional, según el artículo 71 ibidem; (iii) el subsidio familiar en un porcentaje del 35%, por cuanto el 2 de noviembre de 1990 «[…] contrajo matrimonio con la señora Juany Luz Polo Mendoza […]» con quien procreó 4 hijos, que «[…] dependen económicamente de él […]», de acuerdo con el artículo 82 (letras a y c) de aquel Decreto; y (iv) la bonificación por buena conducta para oficiales de que trata el artículo 214 ib., dado que «[…] se ha hecho merecedor de la mención honorífica por sexta vez». 1.4 Disposiciones presuntamente violadas y su concepto.
Cita como normas violadas por el acto administrativo acusado los artículos 1, 2, 4, 6, 13, 29, 48, 53, 83, 84, 121, 150 (numeral 19, letra e), 218 y 220 de la Constitución Política; 1, 2 y 10 de la Ley 4ª de 1992; 14 de la Ley 100 de 1993; 10 de la Ley 238 de 1995; 7 (parágrafo) de la Ley 180 de 1995; 68, 71, 82, 140 y 214 del Decreto 1212 de 1990; 82 del Decreto 132 de 1995; 51 del Decreto 1091 de 1995; y 1, 2 y 4 del Decreto 2863 de 2007; así como el convenio 95 de 1945 de la Organización Internacional del Trabajo, el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales y la Declaración Americana de los Derechos de la Persona.
Arguye que los actos administrativos acusados trasgreden los principios, valores y fines del Estado Colombiano, toda vez que desconocen las Leyes 4ª de 1992 y 180 de 1995 y el Decreto ley 132 de 1995, en virtud de los que los integrantes de la Policía Nacional que, encontrándose en servicio activo, ingresaron por homologación a la carrera del nivel ejecutivo, no pueden ser desmejorados ni discriminados en ningún aspecto salarial ni prestacional. 1.5 Contestación de la demanda (ff. 115 a 118).
Por intermedio de apoderada, la accionada se opuso a la prosperidad de las pretensiones; respecto de los hechos dijo que no le constan; y formuló la excepción denominada inexistencia del derecho. Aduce que «[a]nualmente CASUR le incrementa [al actor] […] su asignación de retiro, dándole aplicabilidad a lo consagrado en el [a]rtículo 42 del Decreto 4433 de […] 2.004 […] en concordancia a lo reglado en [los] Decretos 1211/1.990, […] [y] 1213/1.990, y el porcentaje se realiza en acatamiento a lo que [d]ecrete el Gobierno Nacional sobre la materia […]» (sic).
Que la asignación de retiro fue concedida con «[…] posterioridad a la entrada en vigencia del Decreto 4433 […] de 2004 […] que establece las partidas sobre las cuales se liquidan las [a]signaciones [m]ensuales de [r]etiro del [n]ivel [e]jecutivo, motivo por el que no es pertinente […] reliquidar[la] […] para los años 1997 a 2004, ya que al adquirir el derecho su asignación ya estaba reajustada». 1.6 Providencia apelada (ff. 194 a 203).
El Tribunal Administrativo del Atlántico, mediante sentencia proferida el 10 de noviembre de 2017, negó las súplicas de la demanda (sin condena en costas), al considerar que «[…] el […] actor no tiene derecho a que se le nivele la asignación con base en el IPC hasta el 31 de diciembre de 2004, con base en el artículo 14 de la Ley 100 de 1993, por cuanto […] solo se le reconoció la asignación de retiro el 14 de febrero de 2013, efectiva a partir del 29 de enero [anterior] […] y en el medio de control de referencia, reclama el reconocimiento y pago de los incrementos pensionales acorde a la variación del IPC respecto a las anualidades 1997, 1999, 2001, 2002, 2003 y 2004, años para los cuales aún se encontraba en servicio activo en el nivel ejecutivo de la Policía Nacional» (sic).
Que, en lo atañedero a los factores salariales reclamados, «[…] solo las partidas que se encuentran señaladas en el Decreto 1091 de 1995 son las que sirven de base para la liquidación de las asignaciones de retiro, mas no las consagradas en el Decreto 1212 de 1990, cuya aplicación solicita el […] actor». 1.7 Recurso de apelación (ff. 209 a 224).
Inconforme con la anterior sentencia, el accionante, por conducto de apoderado, interpuso recurso de apelación, para reiterar sus argumentos de demanda y agregar que «[…] [e]l denominado principio de derecho laboral de inescindibilidad o indivisibilidad, tradicionalmente ha sido consagrado […] como complemento del de favorabilidad […]», situación en virtud de la cual es dable aplicarle el régimen salarial y prestacional del Decreto 1212 de 1990, al que estaba acogido antes de trasladarse al nivel ejecutivo de la Policía Nacional.
II. TRÁMITE PROCESAL El recurso de apelación interpuesto fue concedido mediante proveído de 21 de mayo de 2018 (f. 226) y admitido por esta Corporación a través de auto de 11 de diciembre de 2019 (f. 236), en el que se dispuso la notificación personal al agente del Ministerio Público y a las partes por estado, en cumplimiento de los artículos 198 (numeral 3) y 201 del CPACA. 2.1 Alegatos de conclusión. Admitida la alzada, se continuó con el trámite regular del proceso en el sentido de correr traslado a las partes y al Ministerio Público, por medio de providencia de 10 de julio de 2020 (f. 242), para que aquellas alegaran de conclusión y este conceptuara, de conformidad con lo establecido en el artículo 247 del CPACA, oportunidad aprovechada por el actor para insistir en sus planteamientos de demanda y apelación[1].
III. CONSIDERACIONES 3.1 Competencia. Conforme a la preceptiva del artículo 150 del CPACA, esta Corporación es competente para conocer del presente litigio, en segunda instancia. 3.2 Problemas jurídicos. De acuerdo con el recurso de apelación, corresponde en esta oportunidad a la Sala determinar si al demandante le asiste derecho o no para reclamar de la accionada (i) el reconocimiento y pago de los emolumentos previstos en el Decreto 1212 de 1990 (dirigido al personal de oficiales y suboficiales de la Policía Nacional), tales como primas de actividad y antigüedad, subsidio familiar y bonificación por buena conducta, pero con base en el sueldo básico devengado como subcomisario del nivel ejecutivo de la Policía Nacional; y (ii) la aplicación del índice de precios al consumidor como mecanismo de reajuste de la asignación básica que recibió en los años 1997 a 2004, cuando estaba en servicio activo en dicha institución; y si, en consecuencia de todo lo anterior, procede el reajuste de su asignación de retiro. 3.3 Marco jurídico.
En punto a la resolución del problema jurídico planteado en precedencia, procede la Sala a realizar el correspondiente análisis normativo a efectos de establecer la solución jurídicamente correcta respecto del caso concreto. 3.3.1 Sobre el reconocimiento y pago de emolumentos consagrados en el Decreto 1212 de 1990. Lo primero que ha de anotarse es que en virtud de las facultades extraordinarias otorgadas por el legislador a través de la Ley 62 de 1993[2], el Gobierno nacional expidió el Decreto 41 de 1994 que modificó las normas de carrera del personal de oficiales y suboficiales de la Policía Nacional e incluyó dentro de la jerarquía de mando de la institución el denominado nivel ejecutivo, que estaría compuesto por los siguientes grados: Artículo 3o.
Jerarquía. La jerarquía de los oficiales, suboficiales y personal del nivel ejecutivo de la Policía Nacional, para efectos de mando, régimen disciplinario, justicia penal militar, lo mismo que para todos los derechos y obligaciones consagrados en este estatuto, comprende los siguientes grados: […] 3. Nivel ejecutivo a) Comisario b) Subcomisario c) Intendente d) Subintendente e) Patrullero, Carabinero, Investigador según su especialidad.
Sin embargo, la Corte Constitucional, mediante sentencia C-417 de 22 de septiembre de 1994, declaró inexequibles todos los apartes de la disposición que se referían al aludido nivel, por considerar que se excedió el límite material fijado en la ley que confirió las facultades extraordinarias, toda vez que «El Presidente de la República, al tenor de la ley de investidura, no estaba autorizado para crear una tercera categoría dentro del personal uniformado de la Policía Nacional, denominada “nivel ejecutivo”, tal como se hizo, pues el legislador ordinario decidió conservar las mismas tres categorías que tradicionalmente se conocen en esa Institución, a saber: la de oficiales, la de suboficiales y la de agentes».
Posteriormente, el Congreso de la República profirió la Ley 180 de 1995, por medio de la cual modificó el artículo 6 de la Ley 62 de 1993, en el sentido de precisar que «[l]a Policía Nacional está integrada por [o]ficiales, personal del [n]ivel [e]jecutivo, [s]uboficiales, [a]gentes, [a]lumnos y por quienes presten el servicio militar obligatorio en la Institución, así como por los servidores públicos no uniformados, pertenecientes a ella», y, en consecuencia, revistió de facultades extraordinarias al presidente de la República para desarrollar la carrera policial denominada nivel ejecutivo, a la cual podrían vincularse suboficiales, agentes y personal no uniformado que estuviere activo en la institución (a quienes no se les podría discriminar, ni desmejorar su situación actual)[3] e igualmente estableció la posibilidad de incorporación directa en el citado nivel.
Conforme a lo anterior, mediante Decreto 132 de 1995[4], se reglamentó el sistema de carrera del nivel ejecutivo de la Policía Nacional, que en lo concerniente a la jerarquía, ingreso y régimen salarial y prestacional, dispuso: Artículo 3º. Jerarquía. La Jerarquía del personal del Nivel Ejecutivo de la Policía Nacional, para efectos de mando, régimen disciplinario, Justicia Penal Militar, lo mismo que para todos los derechos y obligaciones consagrados en este estatuto, comprende los siguientes grados: 1.
Comisario 2. Subcomisario 3. Intendente 4. Subintendente 5. Patrullero, carabinero, investigador según su especialidad. […] Artículo 13. Ingreso de agentes al nivel ejecutivo. Podrán ingresar al primer grado del Nivel Ejecutivo de la Policía Nacional, los agentes en servicio activo siempre y cuando reúnan los siguientes requisitos: 1.
Solicitud escrita a la Dirección General de la Policía Nacional. 2. Acreditar el título de bachiller en cualquier modalidad. 3. Evaluación y concepto favorable del Comité de Evaluación del personal del Nivel Ejecutivo de la Policía Nacional. […] Artículo 15. Régimen salarial y prestacional del personal del nivel ejecutivo. El personal que ingrese al Nivel Ejecutivo de la Policía Nacional, se someterá al régimen salarial y prestacional determinado en las disposiciones que sobre salarios y prestaciones dicte el Gobierno Nacional. […] Artículo 82.
Ingreso al nivel ejecutivo. El ingreso al Nivel Ejecutivo de la Policía Nacional no podrá discriminar, ni desmejorar, en ningún aspecto la situación de quienes están al servicio de la Policía Nacional. Luego, fue proferido el Decreto 1091 de 1995, «[p]or el cual se expide el Régimen de Asignaciones y Prestaciones para el personal del Nivel Ejecutivo de la Policía Nacional, creado mediante Decreto 132 de 1995», que contempló además de la asignación básica mensual, los haberes que a continuación se relacionan: Artículo 4º.
Prima de servicio. El personal del nivel ejecutivo de la Policía Nacional en servicio activo tendrá derecho al pago de una prima de servicio equivalente a quince (15) días de remuneración, que se pagará en los primeros quince (15) días del mes de julio de cada año, conforme a los factores establecidos en el artículo 13 de este decreto.
Artículo 5º. Prima de navidad. El personal del nivel ejecutivo de la Policía Nacional en servicio activo, tendrá derecho al pago anual de una prima de navidad equivalente a un mes de salario que corresponda al grado a treinta (30) de noviembre y se pagará dentro de los primeros quince (15) días del mes de diciembre de cada año, conforme a los factores establecidos en el artículo 13 de este decreto. […] Artículo 7º.
Prima del nivel ejecutivo. El personal del nivel ejecutivo de la Policía Nacional en servicio activo, tendrá derecho a una prima del nivel ejecutivo equivalente al veinte por ciento (20%) de la asignación básica mensual. Esta prima no tiene carácter salarial para ningún efecto, con excepción de la prima de navidad. […] Artículo 11.
Prima de vacaciones. El personal del nivel ejecutivo de la Policía Nacional en servicio activo, tendrá derecho al pago de una prima de vacaciones por cada año de servicio equivalente a quince (15) días de remuneración, conforme a los factores que se señalan en el artículo 13 de este decreto. Artículo 12. Subsidio de alimentación. El personal del nivel ejecutivo de la Policía Nacional en servicio activo, tendrá derecho a un subsidio mensual de alimentación, en la cuantía que en todo tiempo determine el Gobierno Nacional. […] Artículo 16.
Pago en dinero del subsidio familiar. El subsidio familiar se pagará al personal del nivel ejecutivo de la Policía Nacional en servicio activo. El Gobierno Nacional determinará la cuantía del subsidio por persona a cargo. […] Artículo 50. Cesantías. El personal del nivel ejecutivo de la Policía Nacional, tendrá derecho a un auxilio de cesantía equivalente a un (1) mes de salario por cada año de servicio, tomando como base las partidas señaladas en el artículo 49 de este Decreto.
Este auxilio se liquidará el 31 de diciembre del respectivo año, por la anualidad o por la fracción correspondiente, teniendo en cuenta las cuantías de cada partida a la fecha de la liquidación. Adicionalmente, la misma disposición creó otros emolumentos que solo podía devengar el personal vinculado al nivel ejecutivo de la Policía Nacional que se encontrara en situaciones especiales, tales como: Artículo 8º.
Prima de retorno a la experiencia. El personal del nivel ejecutivo de la Policía Nacional, tendrá derecho a una prima mensual de retorno a la experiencia, que se liquidará de la siguiente forma: a) El uno por ciento (1%) del sueldo básico durante el primer año de servicio en el grado de Intendente y el uno por ciento (1%) más por cada año que permanezca en el mismo grado, sin sobrepasar el siete por ciento (7%). b) Un medio por ciento (1/2%) más por el primer año en el grado de subcomisario y medio por ciento (1/2%) más por cada año que permanezca en el mismo grado sin sobrepasar el nueve punto cinco por ciento (9.5%) c) Un medio por ciento (1/2%) más por el primer año en el grado de Comisario y medio por ciento (1/2%) más por cada año que permanezca en el mismo grado, sin sobrepasar el doce por ciento (12%)”.
Artículo 9º. Prima de alojamiento en el exterior. El personal del nivel ejecutivo de la Policía Nacional en servicio activo, que desempeña comisiones permanentes en el exterior, mientras cumpla la comisión, tendrá derecho a una prima mensual de alojamiento hasta del siete por ciento (7%) del sueldo básico correspondiente a su grado, liquidará en dólares a razón de un dólar por cada peso.
Artículo 10. Prima de instalación. El personal del nivel ejecutivo de la Policía Nacional en servicio activo, que sea trasladado o destinado en comisión permanente dentro del país y tenga por ello que cambiar de lugar de residencia, tendrá derecho, a una prima de instalación equivalente a una asignación básica mensual correspondiente a su grado.
Por otra parte, es pertinente indicar que el Decreto 1212 de 1990 desarrolló el régimen salarial y prestacional aplicable a los oficiales y suboficiales de la Policía Nacional, el cual contemplaba los siguientes haberes: 1) Prima de actividad equivalente al 33%; 2) Prima de servicio anual equivalente al 50% de la totalidad de los haberes devengados en el mes de junio del respectivo año; 3) Prima de navidad equivalente a la totalidad de los haberes devengados en el mes de noviembre del respectivo año; 4) Prima de antigüedad con carácter mensual que se liquidará sobre el sueldo básico, así: a los diez (10) años, el 10% y por cada año que exceda de los diez (10), el 1% más; 5) Prima de vacaciones en porcentaje del 50% de los haberes mensuales por cada año de servicio; 6) Subsidio familiar que se liquidará mensualmente sobre el sueldo básico, así: a. Casados el treinta por ciento (30%), mas los porcentajes a que se tenga derecho conforme al literal c. de este artículo. b. Viudos, con hijos habidos dentro del matrimonio por los que exista el derecho a devengarlo, el treinta por ciento (30%), más los porcentajes de que trata el literal c. del presente artículo. c. Por el primer hijo el cinco por ciento (5%) y un cuatro por ciento (4%) por cada uno de los demás, sin que se sobrepase por este concepto del diecisiete por ciento (17%). 7) Auxilio de cesantía que se pagará por una sola vez en cuantía equivalente a un (1) mes de los últimos haberes devengados correspondientes a su condición por cada año de servicio o fracción de seis (6) meses o más, tomando como base las partidas señaladas en el artículo 140 y a las indemnizaciones que legalmente le puedan corresponder liquidadas igualmente conforme al citado artículo.
En lo concerniente a la creación del nivel ejecutivo dentro de la organización jerárquica de la Policía Nacional y la especial protección otorgada por el legislador al personal que se encontraba activo y optó por ingresar al mencionado nivel, esta Corporación, en sentencia de 26 noviembre de 2009, con ponencia del consejero de Estado Luis Rafael Vergara Quintero, dentro del expediente 2005-00237-01 (10024-05), discurrió así: Del Nivel Ejecutivo de la Policía Nacional: La creación del nivel ejecutivo en la Policía Nacional obedeció fundamentalmente a la necesidad de profesionalizar la base y mandos medios de la Institución y darle una formación integral que le permitiera afrontar con criterio y decisión, las múltiples y delicadas responsabilidades que debía asumir en desarrollo de su misión ante la comunidad, además, con la creación de ese nivel, se quiso mejorar la remuneración de los agentes y conferirles un régimen salarial especial. […] Estos miembros, están amparados por los principios de la buena fe[5], confianza legítima y seguridad jurídica, pues si en cumplimiento de una norma superior, la Institución hace un llamado con el fin de que algunos de sus miembros pasen de un escalafón a otro en aras de mejorar el servicio, asegurando que con ello sus condiciones laborales, salariales y prestacionales no serán desmejoradas, crea una expectativa legítima de certeza, seguridad y exactitud sobre la información en el administrado, que no se pueden desconocer. […] Así las cosas, el parágrafo demandado del artículo 27, si bien consagró un trato diferenciado entre los miembros vinculados al nivel ejecutivo al momento de entrar en vigencia el citado Decreto con el personal que ingresara con posterioridad, no vulneró el derecho a la igualdad, pues como ya se vio, la diferenciación no se produjo entre iguales, pues a los activos se les debía respetar la especialísima protección con que venían revestidos por las normas de creación, que, para recordar, previeron que sus condiciones laborales no podían ser desmejoradas al pasar al nivel ejecutivo.
El trato diferente que se dio entre los activos y los nuevos en el Nivel Ejecutivo de la Policía Nacional, estuvo objetiva y razonablemente justificado, razón por la cual el cargo endilgado al parágrafo demandado no prospera. Sobre este aspecto, la subsección B de la sección segunda de este Cuerpo Colegiado, en providencia de 31 de enero de 2013[6], sostuvo: […] quienes pertenecían al nivel de Agentes y Suboficiales de la Policía Nacional tenían la posibilidad de acceder, voluntariamente, a la carrera del Nivel Ejecutivo; y…quienes así lo hicieran debían someterse al régimen salarial y prestacional que estableciera el Gobierno Nacional, sin ser desmejorados o discriminados, en todo caso, en su situación laboral.
En relación con este último aspecto, debe advertirse que se convierte en una regulación expresa de la prohibición de retroceso o de regresividad derivada del principio de progresividad al que están sometidas las facetas prestacionales de los derechos constitucionales. En este marco, de una lectura armónica v. gr. del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, con especial cuidado del artículo 2.1., se deriva que los Estados deben lograr la satisfacción plena de los derechos que allí se consagran [entre los cuales se hace referencia al trabajo y a su adecuada remuneración] de manera gradual y en progreso.
Bajo esta línea, aunque no se desconocen los esfuerzos económicos que se deben adelantar para la consecución de máximos niveles de satisfacción de este tipo de bienes, tampoco es dable, en principio, que el Estado, so pena de vulnerar el mandato de “progreso”, disminuya el nivel de protección que ha alcanzado por la vía de gradualidad, por lo que, tanto a nivel internacional como nacional, se ha considerado que uno de los imperativos derivados del referido principio de progresividad es la prohibición de retroceso o regresividad, la cual se ha entendido por la Corte Constitucional, en la sentencia T-428 de 2012.
De acuerdo con el anterior recuento normativo y jurisprudencial, resulta claro para la Sala que el nivel ejecutivo de la Policía Nacional fue creado con el propósito de i) mejorar las condiciones salariales de los agentes y suboficiales de menor grado dentro de la institución; ii) otorgar a los primeros un régimen salarial especial; iii) permitir el ascenso del aludido personal (agentes y suboficiales) dentro de la organización jerárquica de la Policía Nacional; y iv) profesionalizar la labor de los servidores que pertenecían a tales niveles en aras de mejorar el servicio cuya prestación ha sido encargada a la entidad.
Asimismo, el legislador buscó respetar y proteger los derechos y garantías reconocidos al personal de agentes y suboficiales que de manera voluntaria optó por ingresar al nuevo sistema de carrera, pues consagró expresamente que los funcionarios homologados no podían padecer desmejora en su situación salarial y prestacional en consideración a los principios de irrenunciabilidad de los beneficios laborales, buena fe, confianza legítima y progresividad de los derechos sociales, así como en la prohibición de regresividad en este mismo aspecto. 3.3.2 La aplicación del índice de precios al consumidor como mecanismo de reajuste de la asignación básica.
La Constitución Política, en el numeral 19 (letras e y f) del artículo 150, le asigna al Congreso de la República competencia para dictar las normas generales, desde luego a través de leyes, a las cuales debe sujetarse el Gobierno, entre otras materias, en punto a fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, los miembros del Congreso Nacional y de la fuerza pública, así como la regulación del régimen de prestaciones sociales mínimas de los trabajadores oficiales.
A su vez, los artículos 217 y 218 de la norma superior contemplan que la ley determinará el régimen especial de carrera, prestacional y disciplinario propio de los miembros de las fuerzas militares y de la Policía Nacional. En ejercicio de las anteriores atribuciones, el Congreso de la República expidió la Ley 4ª de 1992, por medio de la cual se señalan normas, objetivos y criterios que debe observar el Gobierno nacional para establecer el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del mismo Congreso y de la fuerza pública, y respecto de la fijación de las prestaciones sociales de los trabajadores oficiales y se dictan otras disposiciones, la cual previó en su artículo 1º.
(letra d) que «[e]l Gobierno Nacional con sujeción a las normas, criterios y objetivos contenidos en esta ley fijará el régimen salarial y prestacional» de los miembros de la fuerza pública. En desarrollo de estas normas, el Gobierno nacional expidió el Decreto 107 de 1996, «por el cual se fijan los sueldos básicos para el personal de Oficiales y Suboficiales de las Fuerzas Militares, Oficiales, Suboficiales y Agentes de la Policía Nacional, Personal del Nivel Ejecutivo de la Policía Nacional y Empleados Públicos del Ministerio de Defensa, las Fuerzas Militares y la Policía Nacional […]», en el que creó la escala gradual porcentual aplicable a estos servidores y estableció en su artículo 1º. que «[l]os sueldos básicos mensuales para el personal a que se refiere este artículo, corresponderán al porcentaje que se indica para cada grado, con respecto a la asignación básica del grado de General», disposición que ha sido reproducida en los decretos expedidos anualmente por el ejecutivo con el propósito de incrementar tales salarios[7].
En ese orden de ideas, es claro que con la creación de la aludida escala gradual porcentual los sueldos del colectivo de la fuerza pública fijados por el Gobierno nacional, debían aumentarse de manera directa proporcional al incremento de la asignación básica de los servidores pertenecientes al grado de general, es decir, que el porcentaje previsto en estos actos administrativos para cada grado estaría sujeto al 100% del sueldo de un general.
Por otra parte, el artículo 42 del Decreto 4433 de 2004, «por medio del cual se fija el régimen pensional y de asignación de retiro de los miembros de la Fuerza Pública», previó que las asignaciones de retiro de estos servidores «[…] se incrementarán en el mismo porcentaje en que se aumenten las asignaciones en actividad para cada grado […]» (principio de oscilación).
Sobre el particular, resulta menester precisar que el artículo 14 de la Ley 100 de 1993, «por la cual se crea el sistema de seguridad social integral y se dictan otras disposiciones», preceptuó que las pensiones debían ser reajustadas «[…] de oficio, el primero de enero de cada año, según la variación porcentual del Índice de Precios al Consumidor, certificado por el DANE para el año inmediatamente anterior», con la finalidad de que mantuvieran su poder adquisitivo constante, mientras que el artículo 279 ibidem dispuso: Excepciones.
El Sistema Integral de Seguridad Social contenido en la presente Ley no se aplica a los miembros de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional, ni al personal regido por el Decreto ley 1214 de 1990, con excepción de aquel que se vincule a partir de la vigencia de la presente Ley, ni a los miembros no remunerados de las Corporaciones Públicas.
No obstante, el Congreso de la República expidió la Ley 238 de 1995, por medio de la cual adicionó el artículo 279 de la Ley 100 de 1993, así: Parágrafo 4. Las excepciones consagradas en el presente artículo no implican negación de los beneficios y derechos determinados en los artículos 14 y 142 de esta ley para los pensionados de los sectores aquí contemplados.
En ese entendimiento, con la entrada en vigor de la Ley 238 de 1995, el personal de la fuerza pública, en atención al artículo 14 ibidem, podía tener derecho al reajuste de sus mesadas pensionales de conformidad con la variación porcentual del índice de precios al consumidor certificado por el Departamento Administrativo Nacional de Estadística (DANE), situación que varió con la expedición de la Ley 923 de 2004, que volvió a consagrar el principio de oscilación, así: Artículo 3°.
Elementos mínimos. El régimen de asignación de retiro, la pensión de invalidez y sus sustituciones, la pensión de sobrevivientes, y los reajustes de estas, correspondientes a los miembros de la Fuerza Pública, que sea fijado por el Gobierno Nacional, tendrá en cuenta como mínimo los siguientes elementos: […] 3.13. El incremento de las asignaciones de retiro y de las pensiones del personal de la Fuerza Pública será el mismo porcentaje en que se aumenten las asignaciones de los miembros de la Fuerza Pública en servicio activo.
En el mismo sentido, el artículo 42 del Decreto 4433 de 2004 estableció: Oscilación de la asignación de retiro y de la pensión. Las asignaciones de retiro y las pensiones contempladas en el presente decreto, se incrementarán en el mismo porcentaje en que se aumenten las asignaciones en actividad para cada grado. En ningún caso las asignaciones de retiro o pensiones serán inferiores al salario mínimo legal mensual vigente.
El personal de que trata este decreto o sus beneficiarios no podrán acogerse a normas que regulen ajustes en otros sectores de la administración pública, a menos que así lo disponga expresamente la ley. Sobre el reajuste de la asignación de retiro en virtud del principio de oscilación, en reiterada jurisprudencia[8], esta sección ha precisado que «con la entrada en vigencia de la Ley 238 de 1995 (26 de diciembre de 1995 fecha de su publicación), las excepciones consagradas en el artículo 279 de la Ley 100 de 1993 presentaron una modificación consistente en que a los pensionados de los sectores allí contemplados, entre ellos los de las Fuerzas Militares y Policía Nacional[9], en virtud del principio de favorabilidad[10] y conforme a los artículos 14 y 142 de la Ley 100 de 1993 se les podía reajustar la asignación de retiro conforme al índice de precios al consumidor del año inmediatamente anterior certificado por el DANE y la mesada 14, respectivamente, siempre que el incremento realizado por el Gobierno Nacional en los Decretos anuales de las asignaciones en actividad de los miembros de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional sea inferior»; por tanto, en vigor de la referida Ley, «el reajuste por favorabilidad de las asignaciones de retiro de los miembros de las Fuerzas Militares y la Policía Nacional conforme al índice de precios al consumidor señalada en el artículo 14 de la Ley 100 de 1993 en cada caso concreto aplica desde el año de 1996 hasta el 2004, toda vez que a partir del 1.º de enero de 2005 se implementó nuevamente la aplicación del principio de oscilación a través de la expedición del Decreto 4433 de 2004»; empero, «los incrementos que se efectúen sobre la asignación de retiro de un oficial o suboficial de la Fuerza Pública en retiro a partir de la entrada en vigencia el Decreto 4433 de 2004, esto es, el 1º de enero de 2005 deben tener en cuenta el incremento de la variación porcentual del índice de precios al consumidor de los años 1996 a 2004».
De lo que precede, se colige que el aumento de los sueldos del personal uniformado de la fuerza pública se fija anualmente por el Gobierno nacional con base en el 100% del salario básico del general, mientras que el incremento de las asignaciones de retiro que se reconocen a tales servidores se efectúa conforme al principio de oscilación, que, en todo caso, no puede ser inferior al índice de precios al consumidor (IPC), certificado por el Departamento Administrativo Nacional de Estadística (DANE), para el año inmediatamente anterior, en virtud de lo dispuesto en el artículo 279 (parágrafo 4º) de la Ley 100 de 1993.
A pesar de ello, existió un período en el que era dable tal incremento únicamente con fundamento en el IPC, lo cual cambió con la expedición del Decreto 4433 de 2004, cuando se retomó como criterio único el principio de oscilación. 3.4 Caso concreto. A continuación, procede la Sala a analizar las peculiaridades del caso objeto de juzgamiento frente al marco normativo que gobierna la materia.
En ese sentido, en atención al material probatorio traído al plenario y de conformidad con los hechos constatados por esta Corporación, se destaca: a) Extracto de hoja de vida de 29 de octubre de 2012 (ff. 22 a 24), originaria del grupo de procedimientos de personal de la metropolitana de Barranquilla de la Policía Nacional, según el cual el actor laboró en esa institución como alumno del 25 de enero al 31 de julio de 1988 y en condición de agente del 1º. de agosto siguiente al 17 de diciembre de 1993; luego pasó a ser suboficial, desde el 18 de diciembre de 1993 hasta el 31 de agosto de 1994; y, por último, ingresó al nivel ejecutivo el 1º. de septiembre de ese año y se retiró el 29 de enero de 2013, incluidos los tres meses de alta, en el grado de subcomisario, con lo que alcanzó 25 años, 4 meses y 8 días de servicio.
La anterior información es corroborada en la hoja de servicios y una constancia visibles en los folios 25 y 27. b) Resolución 719 de 14 de febrero de 2013 (ff. 38 y 39), suscrita por el director general de la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional, por medio de la que se reconoció al demandante asignación mensual de retiro, en cuantía equivalente al 85%, para lo que se le tuvo en cuenta el sueldo básico, la prima del retorno de experiencia en un 8.00%, las doceavas partes de las primas de navidad, servicios y vacaciones y el subsidio de alimentación que devengaba en el grado de subcomisario, conforme a la liquidación que obra en el folio 28. c) Escrito de 26 de mayo de 2013 (ff. 40 a 45), mediante el que el reclamante pide del director general de la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional el reconocimiento de los incrementos pensionales acorde con el IPC de su asignación de retiro respecto de los años 1997, 1999 y 2000 a 2004, y la reliquidación de los factores salariales de que trata el Decreto 1212 de 1990, concretamente las primas de actividad y antigüedad, el distintivo de buena conducta para suboficiales y el subsidio familiar, sobre aquella prestación, para posteriormente sufragarla. e) Oficio 14572 de 24 de junio de 2014 (ff. 46 y 47), proferida por el director de la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional, a través de la cual negó al demandante la solicitud relacionada en la letra precedente.
De las pruebas anteriormente relacionadas, se desprende que el actor (i) laboró en la Policía Nacional como alumno del 25 de enero al 31 de julio de 1988 y en condición de agente del 1º. de agosto siguiente al 17 de diciembre de 1993; luego pasó a ser suboficial, desde el 18 de diciembre de 1993 hasta el 31 de agosto de 1994; y, por último, ingresó al nivel ejecutivo el 1º. de septiembre de ese año y se retiró el 29 de enero de 2013, incluidos los tres meses de alta, en el grado de subcomisario, con lo que alcanzó 25 años, 4 meses y 8 días de servicio;
(ii) a través de Resolución 719 de 14 de febrero de 2013, suscrita por el director general de la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional, se le concedió asignación mensual de retiro, en cuantía equivalente al 85%, para lo que se le tuvo en cuenta el sueldo básico, la prima del retorno de experiencia en un 8.00%, las doceavas partes de las primas de navidad, servicios y vacaciones y el subsidio de alimentación que devengaba en el grado de subcomisario, conforme a la liquidación adosada; y (iii) el 26 de mayo de 2013 formuló reclamación con el propósito de que dicho director general le reconociera los incrementos pensionales acorde con el IPC de su asignación de retiro respecto de los años 1997, 1999 y 2000 a 2004, y la reliquidación de los factores salariales de que trata el Decreto 1212 de 1990, concretamente las primas de actividad y antigüedad, el distintivo de buena conducta para suboficiales y el subsidio familiar, sobre aquella prestación, negada por medio de oficio 14572 de 24 de junio siguiente.
En primer lugar, precisado lo anterior, resulta pertinente indicar que el Gobierno nacional mediante decreto fijó anualmente la asignación básica mensual que debía reconocerse al personal uniformado y no uniformado de la Policía Nacional, y, en concreto, frente a los grados de cabo segundo, subintendente, intendente, intendente jefe, subcomisario y comisario, dispuso: Año |Decreto que fijó la asignación anual |Asignación básica cabo segundo |Asignación básica subintendente |Asignación básica intendente |Asignación básica intendente jefe |Asignación básica subcomisario |Asignación básica comisario | |1994 |Decreto 65 de 1994 |$149.900 |$280.000 |$330.000 |-- |$380.000 |$440.000 | |1995 |Decreto 133 de 1995 |$ 199.000 |$ 371.000 |$ 443.000 |-- |$ 496.000 |$649.000 | |1996 |Decreto 107 de 1996 |15,40% |26,40% |33,90% |-- |38,30% |45,50% | |1997 |Decreto 122 de 1997 |18,10% |28,00% |35,09% |-- |39,80% |47,30% | |1998 |Decreto 58 de 1998 |17,42% |28,38% |36,39% |-- |40,39% |48,00% | |1999 |Decreto 62 de 1999 |18,1976% |29,6468% |38,0143% |-- |42,1929% |50,1426% | |2000 |Decreto 2724 de 2000 |18,1976% |29,6468% |38,0143% |-- |42,1929% |50,1426% | |2001 |Decreto 2737 de 2001 |19,3516% |30,5724% |39,0787% |41,1952% |43,3126% |51,2726% | |2002 |Decreto 745 de 2002 |19,5994% |30,6658% |39,1832% |41,3054% |43,4243% |51,3902% | |2003 |Decreto 3552 de 2003 |20,2622% |31,4273% |40,0616% |42,2074% |44,3473% |52,3138% | |2004 |Decreto 4158 de 2004 |20,7473% |31,8202% |40,5007% |42,6660% |44,8164% |52,7816% | |2005 |Decreto 923 de 2005 |20,7473% |31,8202% |40,5007% |42,6660% |44,8164% |52,7816% | |2006 |Decreto 407 de 2006 |20,7473% |31,8202% |40,5007% |42,6660% |44,8164% |52,7816% | |2007 |Decreto 1515 de 2007 |20,7473% |31,8202% |40,5007% |42,6660% |44,8164% |52,7816% | |2008 |Decreto 673 de 2008 |20,7473% |31,8202% |40,5007% |42,6660% |44,8164% |52,7816% | |2009 |Decreto 737 de 2009 |20,7473% |31,8202% |40,5007% |42,6660% |44,8164% |52,7816% | |2010 |Decreto 1530 de 2010 |20,7473% |31,8202% |40,5007% |42,6660% |44,8164% |52,7816% | |2011 |Decreto 1050 de 2011 |20,7473% |31,8202% |40,5007% |42,6660% |44,8164% |52,7816% | |2012 |Decreto 842 de 2012 |20,7473% |31,8202% |40,5007% |42,6660% |44,8164% |52,7816% | |2013 |Decreto 1017 de 2013 |20,7473% |31,8202% |40,5007% |42,6660% |44,8164% |52,7816% | |*Porcentajes establecidos respecto de la remuneración de un general que equivale al 100%.
Ahora bien, efectuado el análisis de la normativa aplicable al personal de suboficiales de la Policía Nacional, en comparación con el régimen prestacional y salarial que gobierna a los servidores que ingresaron al nivel ejecutivo de dicha institución, se colige que en efecto los porcentajes de cada uno de los emolumentos que se reconoce a los uniformados pertenecientes al grado de cabo segundo arrojan una cifra superior frente a aquellos que contempló el Decreto 1091 de 1995, aplicable a los empleados vinculados al nuevo régimen.
Sin embargo, se advierte que los haberes relacionados en el citado Decreto 1091 de 1995 debían ser liquidados con base en la asignación mensual establecida en los decretos expedidos por el Gobierno nacional para el grado correspondiente del nivel ejecutivo, que, en el presente caso, y de acuerdo con el diagrama realizado en precedencia, era equivalente a más del doble de la remuneración que el demandante recibía como suboficial de la Policía Nacional para la época de la homologación, circunstancia que le era mucho más favorable respecto de la normativa que regía su situación salarial.
Sobre el particular, el Consejo de Estado, en sentencia de 31 de enero de 2013[11], precisó: Bajo los referidos presupuestos de la relación laboral del demandante en la Policía Nacional, entonces, es válido afirmar que la homologación a la que se sometió le permite estar amparado por la prohibición de discriminar o desmejorar sus condiciones salariales y prestacionales, regla que deriva, se reitera, de instrumentos internacionales suscritos por el país, de la Constitución Política, de la Ley 4ª de 1992 y de las propias normas que crearon e implementaron el Nivel Ejecutivo en la Policía Nacional.
Dicho desmejoramiento, no obstante, no puede mirarse aisladamente o, dicho de otra forma, factor por factor, pues ello permitiría la posibilidad de crear, sin competencia para el efecto, un tercer régimen, compuesto por aquellos elementos más favorables de cada uno de las normativas en estudio [en este caso, el de Agentes - Decreto 1213 de 1990, por un lado; y, el del Nivel Ejecutivo - Decreto 1091 de 1995, por el otro].
Por el contrario, y en virtud del principio de inescindibilidad [ampliamente delineado por la jurisprudencia laboral contenciosa], la favorabilidad del Nivel ejecutivo al que se acogió libremente el interesado debe observarse en su integridad, pues es posible que en la nueva normativa aplicable [la contenida en el Decreto 1091 de 1995] existan ventajas no estipuladas mientras ostentó la condición de Agente y que, a su turno, se hayan eliminado otras, pese a lo cual, en su conjunto, su condición de integrante de Nivel Ejecutivo le haya permitido, incluso, mejorar sus condiciones salariales y prestacionales.
En este contexto, en un asunto que permite ilustrar a la Sala sobre la situación expuesta por el interesado, es oportuno referir que el Consejo de Estado - Sección Segunda ya ha tenido la oportunidad de analizar, bajo los principios de favorabilidad e inescindibilidad y la protección de los derechos adquiridos, eventos en los que un cambio de régimen salarial y prestacional implica la pérdida de una prima específica o de unos beneficios laborales pero, al mismo tiempo, la ganancia de otros.
En este orden de ideas, si bien el personal vinculado al nivel ejecutivo de la Policía Nacional no devenga los mismos haberes que los uniformados que pertenecen a la gradación de suboficial de la institución (primas de actividad y antigüedad, bonificación por buena conducta, subsidio familiar, entre otros), y se supone que esa circunstancia desmejora la situación en su momento del accionante, tal como lo sostiene en el escrito de demanda, lo cierto es que con el ingreso de aquel al nivel ejecutivo su asignación básica mensual aumentó en un porcentaje cercano al 100% respecto de la devengada antes de la homologación. Por ello, los emolumentos que fueron reconocidos por la Policía Nacional en virtud del Decreto 1091 de 1995, liquidados con base en aquel valor, resultaron más beneficiosos para el demandante, sin olvidar que desde su ingreso a dicha carrera ascendió en la jerarquía de mando creada por el Decreto 132 de 1995, como se desprende del extracto de la hoja de servicio, pues para la fecha de retiro del servicio tenía el grado de subcomisario.
De ahí que no pueden tenerse en cuenta los emolumentos contemplados en el Decreto 1212 de 1990 (aplicable al personal oficial y suboficial de la Policía Nacional), con base en la asignación básica que devengaba el actor en virtud del artículo 1º. del precitado Decreto 1091 de 1995, pues ello contraría el principio de inescindibilidad normativa, según el cual una disposición debe aplicarse en su integridad, puesto que no es dable tomar los aspectos más beneficiosos de varios regímenes para crear uno diferente que favorezca los intereses del particular, en desmedro de la seguridad jurídica.
Asimismo, resulta evidente para la Sala que el ingreso del reclamante al nivel ejecutivo de la Policía Nacional se produjo de manera voluntaria y no por decisión unilateral de la Administración, toda vez que acorde con lo preceptuado en el artículo 13 del Decreto 132 de 1995, para efectos de dicho ingreso era necesario satisfacer los siguientes requisitos: i) solicitud escrita a la dirección general de la Policía Nacional, ii) acreditar el título de bachiller en cualquier modalidad, y iii) examen y concepto favorable del comité de evaluación del personal del nivel ejecutivo de la institución. Por otra parte, en lo relacionado con los incrementos de acuerdo con el IPC, sea lo primero destacar que durante el período reclamado (1997 a 2004), el demandante se encontraba en servicio activo en la Policía Nacional, por lo que, de acuerdo con el marco jurídico que antecede, las asignaciones básicas del personal de la fuerza pública están sujetas a los decretos que anualmente expide el Gobierno nacional, en los que se fijan pautas para determinar el monto que devengarán sus miembros cada año, según lo preceptúa la Ley 4ª de 1992, con lo cual no es dable recurrir a una fuente distinta para realizar el correspondiente incremento salarial, como aquel lo pretende.
Al respecto, el artículo 53 (inciso 1º) de la Constitución Política consagra que el régimen laboral colombiano debe contener como uno de sus principios mínimos fundamentales la remuneración mínima vital y móvil, «enunciado que ha sido interpretado por la jurisprudencia constitucional como un derecho constitucional de los trabajadores a mantener el poder adquisitivo real del salario, pese a que una interpretación gramatical del texto del artículo 53 lleva a concluir que éste establece un mandato dirigido al Legislador para que incorpore a ese estatuto, entre otros, el principio fundamental de una remuneración mínima vital y móvil, proporcional a la cantidad y calidad de trabajo, lo cual no significa la consagración explícita de un derecho al reajuste anual del salario de forma que se mantenga su poder adquisitivo real»[12].
De conformidad con el anterior criterio, la decisión de limitar el derecho constitucional a mantener el poder adquisitivo del salario no vulnera los derechos adquiridos de los servidores públicos, con fundamento en el criterio de la Corte Constitucional, fijado en la sentencia C-1064 de 2001[13], según el cual ello es admisible por cuanto (i) la movilidad del salario no es formal, sino real;
(ii) el derecho a mantener el poder adquisitivo real del salario no es absoluto y (iii) la distinción entre la desmejora de un derecho y su carácter absoluto. En tales condiciones, conforme lo ha sostenido de manera pacífica esta Corporación[14], el reajuste de la asignación básica mensual para miembros de la fuerza pública, con fundamento en el índice de precios al consumidor, para el interregno comprendido entre 1997 y 2004, no procede para quienes, como el actor, devengaban su sueldo en actividad.
Ahora bien, en lo que concierne a la reliquidación de la asignación de retiro, se destaca que, en atención al derrotero de esta Sala, se reitera que la Constitución Política (artículo 53) establece el principio de la remuneración mínima vital y móvil, proporcional a la cantidad y calidad de trabajo, y que el Estado garantizará el reajuste periódico de las pensiones legales; asimismo, el artículo 13 ibidem consagra el derecho a la igualdad, según el cual el Estado promoverá las condiciones para que aquella sea real y efectiva entre iguales, mientras que frente a situaciones diferentes no es dable predicar el mismo trato.
De igual modo, en relación con la vulneración del principio de igualdad alegada por el actor, la Sala estima que esta no se configura puesto que, por un lado, durante los años 1997 a 2004 aquel se encontraba en servicio activo y, por el otro, no se probó que otra persona en los mismos presupuestos de hecho del demandante haya recibido un trato diferente, lo cual impide abordar el estudio del presunto quebranto de dicho derecho. 3.5 Síntesis de la Sala.
Con fundamento en los elementos de juicio allegados al expediente y apreciados en conjunto, de acuerdo con las reglas de la sana crítica, sin más disquisiciones sobre el particular, la Sala confirmará la sentencia de primera instancia, que negó las súplicas de la demanda, toda vez que no se desvirtuó la presunción de legalidad de los actos acusados.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, sala de lo contencioso administrativo, sección segunda, subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA: 1º. Confírmase la sentencia proferida el 10 de noviembre de 2017 por el Tribunal Administrativo del Atlántico, que negó las pretensiones de la demanda incoada por el señor Henry Antonio Castillo Altamar contra la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional (Casur), conforme a lo expuesto en la parte motiva. 2º.
Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen, previas las anotaciones que fueren menester. Notifíquese y cúmplase, Este proyecto fue estudiado y aprobado en Sala de la fecha. Firmado electrónicamente CARMELO PERDOMO CUÉTER Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ CÉSAR PALOMINO CORTÉS ----------------------- [1] Memorial adjuntado a la herramienta electrónica para la gestión judicial denominada SAMAI. [2] «Artículo 35.
Facultades extraordinarias. de conformidad con el numeral 10 del artículo 150 de la Constitución Política, revístese al presidente de la República de precisas facultades extraordinarias, hasta por el término de seis (6) meses contados a partir de la promulgación de la presente ley, para los siguientes efectos: 1. Modificar las normas de carrera del personal de oficiales, suboficiales y agentes de la Policía Nacional en las siguientes materias: a) Jerarquía, clasificación y escalafón. En cuanto a oficiales y suboficiales el Gobierno determinará los niveles jerárquicos, la clasificación y los requisitos para acceder a cada uno de ellos […]». [3] Artículo 7 (parágrafo) de la Ley 180 de 1995. «La creación del Nivel Ejecutivo no podrá discriminar ni desmejorar, en ningún aspecto, la situación actual de quienes estando al servicio de la Policía Nacional ingresen al Nivel Ejecutivo». [4] Derogado por el artículo 95 del Decreto 1791 de 2000, «Por el cual se modifican las normas de carrera del Personal de Oficiales, Nivel Ejecutivo, Suboficiales y Agentes de la Policía Nacional». [5] Entendido como el deber de proceder con lealtad en las relaciones jurídicas, o por el aspecto pasivo, como el derecho a esperar que los demás procedan de la misma forma (Definición tomada de la Sentencia C-880 de 2005.
M. P. Jaime Córdoba Triviño). [6] C. P. Víctor Hernando Alvarado Ardila, expediente 25000-23-25-000-2011- 00048-01 (1147-12). [7] Ver Decretos 122 de 1997, 58 de 1998, 62 de 1999, 2724 de 2000, 2737 de 2001, 745 de 2002, 3552 de 2003, 4158 de 2004, 923 de 2005, 407 de 2006, 1515 de 2007. 673 de 2008, 737 de 2009, 1530 de 2010, 1050 de 2011, 842 de 2012, 1017 de 2013, 187 de 2014, 1028 de 2015, 214 de 2016, 984 de 2017 y 324 de 2018. [8] Se puede consultar, entre otras, las siguientes sentencias: 17 de mayo de 2007, expediente 8464-2005; 5 de mayo de 2016, expediente 1640-2012; 9 de octubre de 2017, expediente 1865-2016; y 8 de febrero de 2018, expediente 14-2016. [9] La Corte Constitucional en la sentencia C-432 de 2004 afirmó que la asignación de retiro se asimilaba a las pensiones de vejez o de jubilación. [10] Frente a la aplicación del Decreto 1211 de 1990. [11] Sala de lo contencioso administrativo, sección segunda, expediente 2011-00048-01 (1147-12), C. P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. [12] Consejo de Estado, sección segunda, subsección B, sentencia de 27 de septiembre de 2018, expediente 25000-23-42-000-2012-00845-01 (772-15). [13] M. P. Manuel José Cepeda Espinosa y Jaime Córdoba Triviño. [14] Ver entre otras, las sentencias del Consejo de Estado, sección segunda, subsección B, de 19 de abril de 2018, expediente 25000-23-42-000- 2013-01491-01 (2388-14); 27 de septiembre de 2018, expediente 25000-23-42- 000-2012-00845-01 (772-15); y 21 de mayo de 2020, expediente 25000-23-42- 000-2017-02950-01 (1175-19).