11001-03-25-000-2018-01453-00 — Consejo de Estado

11001-03-25-000-2018-01453-00Consejo de Estado · SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN ASentencia2021-09-23

Ponente: William Hernández Gómez

Actor: Unidad Administrativa Especial De Gestión Pensional Y Contribuciones Parafiscales De La Protección Social – Ugpp·Demandado: Hugo Gentil Moreno Ortiz

De qué trata

Síntesis: [D]e conformidad con el artículo 156 de la Ley 1151 de 2007, la UGPP se creó, entre otros, para asumir el reconocimiento de derechos pensionales causados a cargo de administradoras del Régimen de Prima Media del orden nacional y de las entidades públicas del orden nacional que hayan tenido a su cargo el reconocimiento de pensiones, respecto de las cuales se haya decretado o se decrete su liquidación, como en efecto sucedió con la Caja Nacional de Previsión Social EICE. La liquidación de esta entidad fue ordenada mediante el Decreto 2196 de 2009. Precisamente, en relación con la continuidad de los procesos judiciales que estuvieren en curso al cerrarse el trámite liquidatorio, el artículo 22 de aquel decreto dispuso que estarían a cargo de la Unidad de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social en cuanto correspondieran a las funciones asumidas por ese organismo. En el sub lite ello se traduce en que la UGPP adquirió la calidad de parte demandante a partir del 12 de junio de 2013, fecha en la que comenzó a regir la Resolución 4911 del día 11 del mismo mes y año, que declaró terminado el proceso de liquidación de la Caja Nacional de Previsión Social EICE. Adicionalmente, el Decreto 5021 de 2009, art. 6, núm. 6, le atribuyó a la UGPP la competencia para iniciar acciones de esta naturaleza. NOTA DE RELATORIA: Referente a la legitimación de la UGPP para interponer el recurso de revisión previsto en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, ver: Corte Constitucional, Sentencia SU-427 de 2016.ACCIÓN ESPECIAL DE REVISIÓN DE SUMAS PERIÓDICAS A CARGO DEL TESORO PÚBLICO O DE FONDOS DE NATURALEZA PÚBLICA - Infundada / ACCIÓN ESPECIAL DE REVISIÓN - Sentencia invocada no tiene identidad fáctica[E]n lo atinente a la sentencia C-168 de 1995, se advierte que en ella se estudiaron los siguientes aspectos que no corresponden al centro del debate en este asunto: i) constitucionalidad de apartes del inciso 1 del artículo 11 e incisos 2 y 3 del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 ii) derecho a la igualdad y iii) derechos adquiridos. Sobre el artículo 36 ejusdem, señaló que el legislador con estas disposiciones legales excede la protección de los derechos adquiridos, para salvaguardar las expectativas de quienes están próximos por edad, tiempo de servicios o número de semanas cotizadas a adquirir el derecho a la pensión de vejez, lo que corresponde a una plausible política social que, en lugar de violar la Constitución, se adecúa al artículo 25 que ordena dar especial protección al trabajo. Seguidamente, la providencia consideró que el aparte final del inciso 3 del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 contiene una discriminación irrazonable e injustificada para efectos de la liquidación de la pensión de vejez entre los trabajadores del sector privado y los del sector público. Ciertamente, mientras para los primeros se toma como base el promedio de lo devengado en los 2 últimos años de servicios, para los segundos, tal promedio se calcula solamente sobre lo devengado en el último año. Tal desigualdad contraría el artículo 13 de la Constitución. De acuerdo con lo anterior, es claro que la ratio decidendi y el problema jurídico que aquí se analizó no guardan identidad, por lo que no es posible sostener que aquel es un precedente que debió atenderse en este caso y que, por lo tanto, hay lugar a infirmar la sentencia cuestionada. NOTA DE RELATORIA: Referente a la constitucionalidad de los artículos 11 y 36 de la Ley 100 de 1993, del derecho a la igualdad y de derechos adquiridos, ver: Corte Constitucional, Sentencia C-168 de 20 de abril de 1995; Exp. D-686, M.P Carlos Gaviria Diaz.ACCIÓN ESPECIAL DE REVISIÓN DE SUMAS PERIÓDICAS A CARGO DEL TESORO PÚBLICO O DE FONDOS DE NATURALEZA PÚBLICA - Infundada / ACCIÓN ESPECIAL DE REVISIÓN - Aplicación del precedente jurisprudencial vigente para la fecha de la resolución del casoEn cuanto a la aplicación de la sentencia C-258 de 2013, la Subsección estima importante precisar, en primer lugar, que en aquella oportunidad la Corte Constitucional analizó la exequibilidad del artículo 17 de la Ley 4.ª de 1992, y en cuanto al IBL que debe tenerse en cuenta para los beneficiarios del régimen especial de congresistas, determinó las siguientes reglas: i) el régimen pensional contenido en la mencionada ley no podrá extenderse a quienes con anterioridad al 1 de abril de 1994, no se encontraren afiliados a aquel; ii) los factores de liquidación serán aquellos efectivamente recibidos por el beneficiario y sobre los cuales se hubiesen efectuado las correspondientes cotizaciones; iii) el IBL será el establecido en los artículos 21 y 36 inciso 3 de la Ley 100 de 1993, según el caso y iv) las mesadas no podrán superar los veinticinco salarios mínimos legales mensuales vigentes, a partir del 1 de julio de 2013. Lo anterior difiere de la normativa que rige el derecho pensional del aquí demandado quien no es beneficiario de dicho régimen especial. En segundo lugar, que dadas las dudas que generó la citada sentencia respecto de su aplicación a regímenes distintos al allí analizado, la Corte mediante proveído SU-230 de 2015 definió claramente que dicha interpretación no era exclusiva del régimen especial que se analizó. Señaló que el estudio en abstracto sobre el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, en el sentido de establecer que el IBL no es un aspecto de la transición, resulta aplicable para determinar el monto pensional con independencia del régimen al que pertenezca el trabajador. No obstante, esta última providencia es posterior a la sentencia que se revisa, del 22 de octubre de 2013. Por lo tanto, de manera alguna podría ser exigible que los jueces de instancia la hubieran tenido como precedente, al igual que las sentencias SU-427 de 2016, SU-210 de 2017, SU-395 de 2017 y SU-631 de 2017, que la recurrente invoca como desconocidas. Con todo, es de anotar que los jueces de instancia dieron preferencia a la posición del Consejo de Estado contenida en la sentencia del 4 de agosto de 2010, en razón a que, en su criterio, esta se acompasaba con el principio de progresividad y la prohibición de regresividad en materia de derechos sociales. En esas condiciones, optaron por atender dicha posición en aplicación de los postulados constitucionales. Por lo tanto, su decisión se encuentra debidamente razonada y sustentada. NOTA DE RELATORIA: Frente al régimen de transición de los congresistas, en el cual el IBL no hacía parte de las normas de transición, ver: Corte Constitucional, Sentencia C-258 de 7 de mayo de 2013, Exp. D-9173 y D-9183, M.P Jorge Ignacio Pretelt Chaljub. En cuanto a la forma de liquidar el IBL de las personas sujetas al régimen de transición, ver: Corte Constitucional sentencia SU230-15 de 29 de abril de 2015, Exp. T- 3.558.256, M.P Jorge Ignacio Pretelt Chaljub. Respecto a la inclusión del IBL en el régimen de transición y la inclusión de todos los factores salariales devengados, con exclusión de las vacaciones, indemnización de vacaciones y las bonificaciones de recreación y dirección, ver: C. de E, Sección Segunda, Sentencia del 4 de agosto de 2010, Rad. 25000-23-25-000-2006-07509-01(0112-2009).ACCIÓN ESPECIAL DE REVISIÓN DE SUMAS PERIÓDICAS A CARGO DEL TESORO PÚBLICO O DE FONDOS DE NATURALEZA PÚBLICA - Infundada / INGRESO BASE DE LIQUIDACIÓN EN EL RÉGIMEN DE TRANSICIÓN PENSIONAL - Incluye todos los factores salariales devengados / APLICACIÓN DEL PRECEDENTE JURISPRUDENCIAL - Vigente para la fecha de la resolución del caso[E]l Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E, en el ejercicio de su independencia y autonomía judicial valoró las pruebas allegadas junto con la normativa aplicable y explicó las razones que lo llevaron a acoger la tesis de su superior funcional y Máximo Tribunal de lo Contencioso Administrativo. En ese sentido, no puede admitirse que su decisión haya sido caprichosa, arbitraria o contraria a derecho, por el contrario, se encuentra razonablemente sustentada y fundamentada en el precedente vinculante. De ahí que mantuvo la decisión de ordenar que en la reliquidación de la prestación se tuvieran en cuenta: asignación básica, auxilio de alimentación, la doceava parte de las primas de servicios, navidad y vacaciones, así como de la bonificación por servicios, los cuales se demostró que devengó durante su último año de servicio en el Instituto Geográfico Agustín Codazzi según la certificación expedida por los coordinadores de Gestión Talento Humano y Financiera de la misma entidad el 21 de diciembre de 2010 . En suma, en el presente asunto se demostró que el señor Hugo Gentil Moreno Ortiz era beneficiario del régimen de transición, pues este aspecto no fue objeto de discusión. Su pensión fue liquidada con base en lo devengado en el último año de servicios con una tasa de reemplazo del 75%, según lo establecido en la Ley 33 de 1985, modificada por el artículo 1 de la Ley 62 del mismo año, que consagra las disposiciones de las prestaciones sociales para el sector público. Tal normativa le era aplicable por haber tenido una edad superior a los 40 años al momento en que la Ley 100 de 1993 entró en vigor y haber prestado más de 20 años de servicio público. Este criterio guarda armonía con la tesis jurisprudencial del 4 de agosto de 2010, vigente para ese momento, que entendía que el IBL hacía parte del régimen de transición y se debían incluir todos los factores salariales devengados. Finalmente, es importante advertir que, si bien la Sala Plena del Consejo de Estado modificó su posición frente al ingreso base de cotización de los servidores del régimen general, en la sentencia de unificación el 28 de agosto de 2018, también es cierto que en dicha providencia se delimitó su alcance para señalar que «No puede entenderse, en principio, que por virtud de esta sentencia de unificación las pensiones que han sido reconocidas o reliquidadas en el régimen de transición, con fundamento en la tesis que sostenía la Sección Segunda del Consejo de Estado, lo fueron con abuso del derecho o fraude a la ley […]». Así las cosas, se considera que la tesis allí contenida no se puede extender al presente caso, pues la decisión que se revisa se ajustó al criterio imperante para la época. Por las razones expuestas es plausible concluir que no se configura la causal prevista por el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003. Esta posición permite salvaguardar instituciones superiores tales como la seguridad jurídica. NOTA DE RELATORIA: Sobre el ingreso base de liquidación de los beneficiarios del régimen de transición pensional del inciso 3 del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, ver: C. de E, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de unificación de 28 de agosto de 2018, Rad. 52001-23-33-000-2012-00143-01 (4403-2013) (IJ), M.P. César Palomino Cortés.

LEGITIMACIÓN POR ACTIVA DE LA UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL PARA INTERPONER ACCIÓN ESPECIAL DE REVISIÓN [D]e conformidad con el artículo 156 de la Ley 1151 de 2007, la UGPP se creó, entre otros, para asumir el reconocimiento de derechos pensionales causados a cargo de administradoras del Régimen de Prima Media del orden nacional y de las entidades públicas del orden nacional que hayan tenido a su cargo el reconocimiento de pensiones, respecto de las cuales se haya decretado o se decrete su liquidación, como en efecto sucedió con la Caja Nacional de Previsión Social EICE.

La liquidación de esta entidad fue ordenada mediante el Decreto 2196 de 2009. Precisamente, en relación con la continuidad de los procesos judiciales que estuvieren en curso al cerrarse el trámite liquidatorio, el artículo 22 de aquel decreto dispuso que estarían a cargo de la Unidad de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social en cuanto correspondieran a las funciones asumidas por ese organismo.

En el sub lite ello se traduce en que la UGPP adquirió la calidad de parte demandante a partir del 12 de junio de 2013, fecha en la que comenzó a regir la Resolución 4911 del día 11 del mismo mes y año, que declaró terminado el proceso de liquidación de la Caja Nacional de Previsión Social EICE. Adicionalmente, el Decreto 5021 de 2009, art. 6, núm. 6, le atribuyó a la UGPP la competencia para iniciar acciones de esta naturaleza.

NOTA DE RELATORIA: Referente a la legitimación de la UGPP para interponer el recurso de revisión previsto en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, ver: Corte Constitucional, Sentencia SU-427 de 2016. FUENTE FORMAL: LEY 1151 DE 2007 - ARTÍCULO 156 / DECRETO 2196 DE 2009 / DECRETO 5021 DE 2009 ACCIÓN ESPECIAL DE REVISIÓN DE SUMAS PERIÓDICAS A CARGO DEL TESORO PÚBLICO O DE FONDOS DE NATURALEZA PÚBLICA – Infundada / ACCIÓN ESPECIAL DE REVISIÓN - Sentencia invocada no tiene identidad fáctica [E]n lo atinente a la sentencia C-168 de 1995, se advierte que en ella se estudiaron los siguientes aspectos que no corresponden al centro del debate en este asunto: i) constitucionalidad de apartes del inciso 1 del artículo 11 e incisos 2 y 3 del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 ii) derecho a la igualdad y iii) derechos adquiridos.

Sobre el artículo 36 ejusdem, señaló que el legislador con estas disposiciones legales excede la protección de los derechos adquiridos, para salvaguardar las expectativas de quienes están próximos por edad, tiempo de servicios o número de semanas cotizadas a adquirir el derecho a la pensión de vejez, lo que corresponde a una plausible política social que, en lugar de violar la Constitución, se adecúa al artículo 25 que ordena dar especial protección al trabajo.

Seguidamente, la providencia consideró que el aparte final del inciso 3 del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 contiene una discriminación irrazonable e injustificada para efectos de la liquidación de la pensión de vejez entre los trabajadores del sector privado y los del sector público. Ciertamente, mientras para los primeros se toma como base el promedio de lo devengado en los 2 últimos años de servicios, para los segundos, tal promedio se calcula solamente sobre lo devengado en el último año. Tal desigualdad contraría el artículo 13 de la Constitución. De acuerdo con lo anterior, es claro que la ratio decidendi y el problema jurídico que aquí se analizó no guardan identidad, por lo que no es posible sostener que aquel es un precedente que debió atenderse en este caso y que, por lo tanto, hay lugar a infirmar la sentencia cuestionada.

NOTA DE RELATORIA: Referente a la constitucionalidad de los artículos 11 y 36 de la Ley 100 de 1993, del derecho a la igualdad y de derechos adquiridos, ver: Corte Constitucional, Sentencia C-168 de 20 de abril de 1995; Exp. D-686, M.P Carlos Gaviria Diaz. ACCIÓN ESPECIAL DE REVISIÓN DE SUMAS PERIÓDICAS A CARGO DEL TESORO PÚBLICO O DE FONDOS DE NATURALEZA PÚBLICA – Infundada / ACCIÓN ESPECIAL DE REVISIÓN- Aplicación del precedente jurisprudencial vigente para la fecha de la resolución del caso En cuanto a la aplicación de la sentencia C-258 de 2013, la Subsección estima importante precisar, en primer lugar, que en aquella oportunidad la Corte Constitucional analizó la exequibilidad del artículo 17 de la Ley 4.ª de 1992, y en cuanto al IBL que debe tenerse en cuenta para los beneficiarios del régimen especial de congresistas, determinó las siguientes reglas: i) el régimen pensional contenido en la mencionada ley no podrá extenderse a quienes con anterioridad al 1 de abril de 1994, no se encontraren afiliados a aquel; ii) los factores de liquidación serán aquellos efectivamente recibidos por el beneficiario y sobre los cuales se hubiesen efectuado las correspondientes cotizaciones; iii) el IBL será el establecido en los artículos 21 y 36 inciso 3 de la Ley 100 de 1993, según el caso y iv) las mesadas no podrán superar los veinticinco salarios mínimos legales mensuales vigentes, a partir del 1 de julio de 2013.

Lo anterior difiere de la normativa que rige el derecho pensional del aquí demandado quien no es beneficiario de dicho régimen especial. En segundo lugar, que dadas las dudas que generó la citada sentencia respecto de su aplicación a regímenes distintos al allí analizado, la Corte mediante proveído SU-230 de 2015 definió claramente que dicha interpretación no era exclusiva del régimen especial que se analizó. Señaló que el estudio en abstracto sobre el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, en el sentido de establecer que el IBL no es un aspecto de la transición, resulta aplicable para determinar el monto pensional con independencia del régimen al que pertenezca el trabajador.

No obstante, esta última providencia es posterior a la sentencia que se revisa, del 22 de octubre de 2013. Por lo tanto, de manera alguna podría ser exigible que los jueces de instancia la hubieran tenido como precedente, al igual que las sentencias SU-427 de 2016, SU-210 de 2017, SU-395 de 2017 y SU-631 de 2017, que la recurrente invoca como desconocidas.

Con todo, es de anotar que los jueces de instancia dieron preferencia a la posición del Consejo de Estado contenida en la sentencia del 4 de agosto de 2010, en razón a que, en su criterio, esta se acompasaba con el principio de progresividad y la prohibición de regresividad en materia de derechos sociales. En esas condiciones, optaron por atender dicha posición en aplicación de los postulados constitucionales.

Por lo tanto, su decisión se encuentra debidamente razonada y sustentada. NOTA DE RELATORIA: Frente al régimen de transición de los congresistas, en el cual el IBL no hacía parte de las normas de transición, ver: Corte Constitucional, Sentencia C-258 de 7 de mayo de 2013, Exp. D-9173 y D-9183, M.P Jorge Ignacio Pretelt Chaljub. En cuanto a la forma de liquidar el IBL de las personas sujetas al régimen de transición, ver: Corte Constitucional sentencia SU230-15 de 29 de abril de 2015, Exp.

T- 3.558.256, M.P Jorge Ignacio Pretelt Chaljub. Respecto a la inclusión del IBL en el régimen de transición y la inclusión de todos los factores salariales devengados, con exclusión de las vacaciones, indemnización de vacaciones y las bonificaciones de recreación y dirección, ver: C. de E, Sección Segunda, Sentencia del 4 de agosto de 2010, Rad. 25000-23-25-000-2006-07509-01(0112- 2009).

ACCIÓN ESPECIAL DE REVISIÓN DE SUMAS PERIÓDICAS A CARGO DEL TESORO PÚBLICO O DE FONDOS DE NATURALEZA PÚBLICA – Infundada / INGRESO BASE DE LIQUIDACIÓN EN EL RÉGIMEN DE TRANSICIÓN PENSIONAL – Incluye todos los factores salariales devengados / APLICACIÓN DEL PRECEDENTE JURISPRUDENCIAL – Vigente para la fecha de la resolución del caso [E]l Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E, en el ejercicio de su independencia y autonomía judicial valoró las pruebas allegadas junto con la normativa aplicable y explicó las razones que lo llevaron a acoger la tesis de su superior funcional y Máximo Tribunal de lo Contencioso Administrativo.

En ese sentido, no puede admitirse que su decisión haya sido caprichosa, arbitraria o contraria a derecho, por el contrario, se encuentra razonablemente sustentada y fundamentada en el precedente vinculante. De ahí que mantuvo la decisión de ordenar que en la reliquidación de la prestación se tuvieran en cuenta: asignación básica, auxilio de alimentación, la doceava parte de las primas de servicios, navidad y vacaciones, así como de la bonificación por servicios, los cuales se demostró que devengó durante su último año de servicio en el Instituto Geográfico Agustín Codazzi según la certificación expedida por los coordinadores de Gestión Talento Humano y Financiera de la misma entidad el 21 de diciembre de 2010.

En suma, en el presente asunto se demostró que el señor Hugo Gentil Moreno Ortiz era beneficiario del régimen de transición, pues este aspecto no fue objeto de discusión. Su pensión fue liquidada con base en lo devengado en el último año de servicios con una tasa de reemplazo del 75%, según lo establecido en la Ley 33 de 1985, modificada por el artículo 1 de la Ley 62 del mismo año, que consagra las disposiciones de las prestaciones sociales para el sector público.

Tal normativa le era aplicable por haber tenido una edad superior a los 40 años al momento en que la Ley 100 de 1993 entró en vigor y haber prestado más de 20 años de servicio público. Este criterio guarda armonía con la tesis jurisprudencial del 4 de agosto de 2010, vigente para ese momento, que entendía que el IBL hacía parte del régimen de transición y se debían incluir todos los factores salariales devengados.

Finalmente, es importante advertir que, si bien la Sala Plena del Consejo de Estado modificó su posición frente al ingreso base de cotización de los servidores del régimen general, en la sentencia de unificación el 28 de agosto de 2018, también es cierto que en dicha providencia se delimitó su alcance para señalar que «No puede entenderse, en principio, que por virtud de esta sentencia de unificación las pensiones que han sido reconocidas o reliquidadas en el régimen de transición, con fundamento en la tesis que sostenía la Sección Segunda del Consejo de Estado, lo fueron con abuso del derecho o fraude a la ley […]».

Así las cosas, se considera que la tesis allí contenida no se puede extender al presente caso, pues la decisión que se revisa se ajustó al criterio imperante para la época. Por las razones expuestas es plausible concluir que no se configura la causal prevista por el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003. Esta posición permite salvaguardar instituciones superiores tales como la seguridad jurídica.

NOTA DE RELATORIA: Sobre el ingreso base de liquidación de los beneficiarios del régimen de transición pensional del inciso 3 del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, ver: C. de E, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de unificación de 28 de agosto de 2018, Rad. 52001-23-33-000-2012-00143-01 (4403-2013) (IJ), M.P. César Palomino Cortés. FUENTE FORMAL: LEY 797 DE 2003 - ARTÍCULO 20 – LITERAL B / LEY 797 DE 2003 - ARTÍCULO 21 / LEY 33 DE 1985 / LEY 62 DE 1985 / LEY 100 DE 1993 - ARTÍCULO 36 / LEY 100 DE 1993 - ARTÍCULO 21 / DECRETO 1158 DE 1994 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN A Consejero ponente: WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ Bogotá, D. C., veintitrés (23) de septiembre dos mil veintiuno (2021).

Radicación número: 11001-03-25-000-2018-01453-00(4810-18) Actor: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL – UGPP Demandado: HUGO GENTIL MORENO ORTIZ Referencia: ACCIÓN DE REVISIÓN Temas: Causales de revisión literales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003. Ingreso base de liquidación de beneficiario del régimen de transición de la Ley 33 de 1985.

SENTENCIA DE REVISIÓN –Ley 1437 de 2011 O-055-2021 ASUNTO La Sala conoce de la acción de revisión interpuesta por la UGPP con el fin de que se infirme la sentencia del 22 de octubre de 2013 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E, que confirmó la providencia del 30 de mayo de 2012 del Juzgado Once Administrativo de Bogotá, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho promovido por el señor Hugo Gentil Moreno Ortiz contra la extinta CAJANAL EICE.

ANTECEDENTES DEL PROCESO ORDINARIO El señor Hugo Gentil Moreno Ortiz, por intermedio de apoderado y en ejercicio de la acción consagrada en el artículo 85 del CCA, demandó[1] la nulidad de los siguientes actos administrativos: - Resolución 00605 del 23 de enero de 2008, mediante la cual el gerente liquidador de la Caja Nacional de Previsión Social, Cajanal EICE, reliquidó la pensión de vejez. - Resolución UGM 001916 del 25 de julio de 2011 por medio de la cual el liquidador de la Caja Nacional de Previsión Social EICE en Liquidación, negó la reliquidación de la prestación con inclusión de todos los factores salariales devengados por el trabajador durante el último año de servicio.

Como consecuencia de lo anterior, a título de restablecimiento del derecho, solicitó que se condene a la demandada a: i) reliquidar la mesada pensional, a partir del 1 de agosto de 2006, en un monto equivalente al 75% del promedio de lo percibido en el último año de servicios, con inclusión de todos los factores devengados durante dicho lapso, a saber, asignación básica, bonificación por servicios, auxilio de alimentación, primas de servicios, navidad y vacaciones, y cualquier otro emolumento que hubiera devengado en dicho período; ii) pagar los reajustes que prevé la Ley 100 de 1993; iii) pagar la diferencia que exista entre las mesadas reconocidas y las que se ordenen mediante sentencia; iv) indexar las sumas de dinero que resulten; v) cumplir la sentencia en los términos descritos en los artículos 176, 177 y 178 del CCA y vi) condenar en costas y agencias en derecho a la demandada.

Fundamentos fácticos En síntesis, se presentaron los siguientes fundamentos fácticos relevantes: 1. El señor Hugo Gentil Moreno Ortiz nació el 4 de octubre de 1948 y prestó sus servicios en el Instituto Geográfico Agustín Codazzi desde el 26 de marzo de 1979 hasta el 8 de agosto de 2006. El último cargo que ocupó fue el de auxiliar administrativo en la división de información y mercadeo. 2.

El demandante durante su último año de servicios devengó los siguientes factores: asignación básica, bonificación por servicios, auxilio de alimentación, prima de navidad, prima de servicios y prima de vacaciones. 3. Mediante Resolución 10929 del 7 de marzo de 2006, CAJANAL reconoció en favor del señor Hugo Gentil Moreno Ortiz pensión de vejez, en un monto equivalente a $631.062, a partir del 1 de agosto de 2004. 4.

A través de la Resolución 00605 del 23 de enero de 2008, CAJANAL reliquidó la prestación, elevando la cuantía a $686.275, efectiva a partir del 8 de agosto de 2006. 5. El pensionado, mediante escrito radicado el 9 de marzo de 2011, solicitó a la Caja Nacional de Previsión Social EICE, reliquidar la mesada pensional con inclusión de todos los factores salariales devengados en el último año de servicio, de conformidad con las disposiciones contenidas en las Leyes 33 y 62 de 1985.

No obstante, la entidad denegó lo solicitado por medio de la Resolución UGM 001916 del 25 de julio de 2011. Como disposiciones vulneradas, adujo que los actos acusados vulneraron los artículos 2, 13, 25 y 58 de la Constitución Política; 210 del CST; Leyes 57 y 153 de 1887; Ley 4ª de 1966; Decretos 3135 de 1968, 1848 de 1968 y 1045 de 1978;

Leyes 33 y 62 de 1985; artículos 36 y 288 de la Ley 100 de 1993 y los Decretos 1158 de 1994 y 2143 de 1995. Como concepto de violación, sostuvo que los actos demandados fueron expedidos con desconocimiento de las normas en que debieron fundarse. Seguidamente, señaló que el demandante se encuentra amparado por el régimen de transición que prevé la Ley 100 de 1993 y que, por ende, el derecho pensional debe reconocerse bajo los presupuestos contenidos en la Ley 33 de 1985, esto es, en un monto equivalente al 75% del promedio de los factores salariales devengados durante el último año de servicio.

De otro lado, citó las sentencias del 21 de septiembre de 2000[2] y del 4 de agosto de 2010 proferidas por el Consejo de Estado, con fundamento en las cuales explicó que el régimen de transición contenido en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 prevé que la edad, el tiempo de servicios y el monto de la pensión de las personas que al momento de entrar en vigencia el sistema tengan 35 años de edad si son mujeres o 40 o más si son hombres, o 15 años de servicio, será la determinada en la normativa anterior, esto es, la Ley 33 de 1985, que no indica en forma taxativa los factores salariales que conforman la base de liquidación pensional, sino que están simplemente enunciados y no impiden la inclusión de otros conceptos devengados por el trabajador durante el último año de servicios.

Dicho lo anterior, aseveró que el señor Hugo Gentil Moreno Ortiz es beneficiario del régimen de transición previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, y que, por lo tanto, le son aplicables las disposiciones contenidas en la Ley 33 de 1985, interpretadas según lo sostenido por la jurisprudencia del Consejo de Estado. En consecuencia, la mesada pensional debe ser equivalente al 75% de la totalidad de los factores salariales percibidos por el empleado durante el último año de servicios.

CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA[3] CAJANAL EICE en Liquidación presentó contestación y se opuso a las pretensiones de la demanda. Consideró que los actos acusados fueron expedidos con observancia de las normas constitucionales y legales que le eran aplicables. Aseveró que el hecho de que el demandante se encuentre en régimen de transición de la Ley 100 de 1993 implica que deben atenderse las normas anteriores, esto es, la Ley 33 de 1985, en relación con la edad, el tiempo de servicio o semanas cotizadas y el monto de la prestación. No obstante, en cuanto a las demás condiciones, señaló que se rige por lo dispuesto en la Ley 100 de 1993 y el Decreto 1158 de 1994 y los factores salariales que se deben atender son aquellos sobre los cuales el empleado efectivamente cotizó. Propuso las siguientes excepciones: - «COBRO DE LO NO DEBIDO»: Sostuvo que la entidad no adeuda suma alguna al pensionado, ya que la prestación le fue reconocida atendiendo los factores señalados en la ley. - «CADUCIDAD DE LA ACCIÓN»: Aseguró que la demanda fue presentada vencidos los cuatro meses que otorga la ley. - «PRESCRIPCION»: En caso de que se acceda a las pretensiones de la demanda, solicitó declarar prescritas las mesadas causadas y no reclamadas en tiempo. - «GENÉRICA»: Pidió declarar cualquier excepción que se encuentre probada dentro del sub lite.

SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA[4] El Juzgado Once Administrativo de Bogotá, mediante sentencia del 30 de mayo de 2012, declaró la nulidad de los actos acusados y condenó a CAJANAL EICE en Liquidación a reliquidar la pensión del demandante en el 75% del promedio de lo devengado durante el último año de servicios, esto es, durante el periodo comprendido entre el 7 de agosto de 2005 y el 8 de agosto de 2006, incluyendo además de los factores ya reconocidos, el auxilio de alimentación y las primas de servicios, vacaciones y navidad, efectiva a partir del 9 de marzo de 2009, por prescripción trienal.

En primer lugar, explicó que la discusión en el sub lite gira en torno a la legalidad del acto que negó la reliquidación de la pensión reconocida en favor del señor Hugo Gentil Moreno Ortiz, que al ser considerada una prestación periódica puede ser demandada en cualquier tiempo, conforme lo prevé el artículo 136, numeral 2 del CCA. En segundo lugar, advirtió que, del material probatorio allegado al plenario, es claro que el señor Hugo Gentil Moreno Ortiz está cobijado por el régimen de transición del artículo 36 de la Ley 100 de 1993.

Por esa razón, la normativa aplicable para reconocer y liquidar la pensión de jubilación es la contenida en la Ley 33 de 1985, modificada por el artículo 1 de la Ley 62 del mismo año. Adujo que dichas normas deben ser interpretadas de conformidad con los principios de inescindibilidad y favorabilidad, en armonía con la postura expuesta por el Consejo de Estado en la sentencia del 4 de agosto de 2010[5].

Expuso que, según el criterio allí desarrollado, los beneficiarios del régimen de transición de la Ley 100 de 1993, a quienes les aplica la Ley 33 de 1985, tienen derecho a que se liquide su pensión con la inclusión de todos los factores salariales devengados en el último año de servicios. Por consiguiente, y con observancia del precedente fijado por el Máximo Tribunal de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, ordenó liquidar la pensión del señor Hugo Gentil Moreno Ortiz con inclusión de todos los factores salariales devengados durante el último año de servicio, entre el 7 de agosto de 2005 y el 8 de agosto de 2006, a saber, asignación básica, bonificación por servicios, auxilio de alimentación, prima de servicios, prima de navidad y prima de vacaciones.

Finalmente, indicó que las mesadas debían reconocerse a partir del 9 de marzo de 2009 por prescripción trienal y declaró no probada la excepción de «cobro de lo no debido». RECURSO DE APELACIÓN[6] Inconforme con la anterior decisión, la apoderada de CAJANAL EICE en Liquidación presentó recurso de apelación con el fin de que se revocara la sentencia de primera instancia y, en su lugar, se negaran las pretensiones de la demanda.

Inicialmente, reiteró los argumentos expuestos en la contestación de la demanda. Luego, explicó que los actos objeto de nulidad fueron proferidos conforme lo dispone la ley. Sostuvo que, si bien el demandante es beneficiario del régimen de transición que prevé la Ley 100 de 1993 y, por ende, le son aplicables las disposiciones contenidas en la Ley 33 de 1985 en lo que tiene que ver con la edad, tiempo de servicio y monto, lo cierto es que ello no acoge el IBL.

Estimó que este razonamiento atiende los principios de unidad, solidaridad y sostenibilidad del sistema. SENTENCIA OBJETO DE REVISIÓN[7] El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E, profirió sentencia el 22 de octubre de 2013, mediante la cual modificó los numerales primero y quinto de la sentencia emitida por el a quo, para en su lugar, declarar prescritas las mesadas causadas con anterioridad al 9 de marzo de 2008 y ordenar que se reliquide la pensión del demandante en un monto equivalente al 75% del promedio de lo devengado durante el último año de servicio, esto es, del 9 de agosto de 2005 al 8 de agosto de 2006, con inclusión de la asignación básica, el auxilio de alimentación, la doceava parte de las primas de servicios, de navidad y de vacaciones así como de la bonificación por servicios.

En lo demás confirmó la decisión. Los argumentos que sirvieron de fundamento fueron los siguientes. Explicó que la Ley 100 de 1993 previó un régimen de transición, dentro del cual se determina que la edad para acceder a la pensión, el tiempo de servicio o el número de semanas cotizadas, y el monto de la prestación de las personas que al momento de entrar en vigencia la Ley 100 de 1993 tengan 35 o más años de edad para las mujeres, 40 o más años de edad si son hombres o 15 o más años de servicios cotizados, será la prevista en el régimen anterior al cual se encuentre afiliado el trabajador.

De igual manera, señaló que el Consejo de Estado en sentencias del 8 de junio de 2000[8], 7 de febrero de 2008[9] y 4 de agosto de 2010[10], en desarrollo de los principios de igualdad, favorabilidad, progresividad y primacía de la realidad sobre las formalidades, sostuvo que la pensión de los beneficiarios del régimen de transición debía liquidarse con inclusión de todos los factores salariales devengados por el trabajador durante el último año de servicios, en razón a que las Leyes 33 y 62 de 1985 no traen un listado taxativo de aquellos, circunstancia que no impide la inclusión de otros que el empleado hubiere recibido de forma habitual y periódica, como contraprestación de su labor.

Así mismo, advirtió que, en atención al concepto de salario previsto en el Convenio 95 de la OIT, aprobado por la Ley 54 de 1962, en armonía con las decisiones emitidas por el Consejo de Estado el 7 de octubre de 2010[11], 10 de noviembre de 2010[12] y 7 de abril de 2011[13], en la liquidación de la pensión de jubilación se deben incluir todas las sumas que le empleado recibe como contraprestación por sus servicios, aunque la ley disponga lo contrario.

De conformidad con lo anterior, y analizadas las probanzas obrantes en el dossier, consideró acertado declarar la nulidad de los actos acusados y ordenó la liquidación de la mesada pensional en un monto equivalente al 75% del promedio de lo percibido en el último año de servicios con inclusión de todos los factores salariales devengados en ese mismo lapso, desde el 4 de octubre de 2003 pero con efectos fiscales a partir del 9 de marzo de 2008, por prescripción trienal.

Finalmente, señaló que CAJANAL EICE en Liquidación perdió capacidad jurídica para actuar en procesos judiciales y, de conformidad con lo previsto en el Decreto 575 del 22 de marzo de 2013, quien asumió su representación fue la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Seguridad Social, UGPP. LA ACCIÓN DE REVISIÓN[14] La UGPP presentó acción de revisión de la providencia que ordenó el pago de sumas periódicas a cargo del Tesoro o de fondos de naturaleza pública, de que trata el artículo 20, literales a.) y b.), de la Ley 797 de 2003 que disponen: «a) Cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso», y «b.) Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables».

Como pretensiones de la acción de revisión, solicitó lo siguiente: 1. «Revocar» la sentencia del 30 de mayo de 2012 proferida por el Juzgado Once Administrativo de Bogotá, confirmada el 22 de octubre de 2013 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E, dentro del proceso ordinario instaurado por Hugo Gentil Moreno Ortiz en contra de la UGPP, bajo el radicado: 110013331011201100370. 2.

Declarar que al señor Hugo Gentil Moreno Ortiz no le asiste el derecho a que se liquide su pensión de jubilación con la totalidad de los factores de salario devengados en el último año de servicios. 3. Ordenar que la pensión del señor Hugo Gentil Moreno Ortiz se liquide conforme a las reglas previstas por las sentencias C-168 de 1995, C-258 de 2013, SU-230 de 2015, SU-427 de 2016, SU-210 de 2017, SU-395 de 2017 y SU-631 de 2017, y los autos 326 de 2014 y 229 de 2017, proferidas por la Sala Plena de la Corte Constitucional.

De acuerdo con aquellas providencias, se debe adoptar como ingreso base de liquidación las directrices fijadas en el inciso 3.º del artículo 36 o las consignadas en el artículo 21 de la Ley 100 de 1993, según corresponda. Los factores base de cotización son los taxativamente enlistados por el Decreto 1158 de 1994 y demás disposiciones que expresamente consagren la condición de factor salarial con incidencia pensional.

A continuación, estimó que la decisión adoptada en la sentencia objeto de revisión contraría los artículos 1, 2, 6, 121, 123 inciso 2 y 124 de la Constitución Política, la Ley 33 de 1985, Ley 100 de 1993, el Decreto 1158 de 1994, el Acto Legislativo 01 de 2005, así como la interpretación que ha dado la Corte Constitucional sobre el IBL de los beneficiarios del régimen de transición. En sustento de lo anterior, argumentó que la providencia en mención vulneró el debido proceso pues la reliquidación pensional que se ordenó no atiende la normativa y jurisprudencia aplicables.

Con ello se genera un aumento en la mesada, que trae consigo un detrimento de los recursos destinados a la financiación del sistema general de seguridad social en pensiones que la Nación debe administrar. Bajo esa misma línea argumentativa, expuso que el derecho pensional excede lo debido de acuerdo con la ley, al acceder a una liquidación pensional en contravía de lo dispuesto por el artículo 36 de la Ley 100 de 1993.

En este sentido, explicó que el señor Hugo Gentil Moreno Ortiz al estar cobijado por el régimen de transición, dado que tenía más de 45 años de edad al momento de la entrada en vigencia del Sistema General de Seguridad Social, tiene derecho al reconocimiento de la pensión bajo las condiciones de edad, tiempo de servicios y monto, previstas por la Ley 33 de 1985.

No obstante, el IBL se encuentra regulado en el inciso 3.º del artículo 36 de la Ley 100 de 1993. Destacó que así lo ha interpretado la Corte Constitucional en reiterados pronunciamientos, que se constituían en precedente obligatorio para los jueces de instancia. Así mismo, aseveró que la liquidación ordenada afecta la sostenibilidad financiera del sistema, pues ordena incluir valores que no corresponden a los enlistados en la Ley 33 de 1985 y demás normas concordantes, e igualmente, aumenta en un 31% la mesada pensional del demandado, sin que exista sustento legal ni jurisprudencial.

Puso de presente que el valor de la mesada actual es de $1.645.913 cuando debía equivaler a $1.133.136, con lo cual se genera una diferencia de $512.777. En su criterio, tal situación permite observar que se configura un abuso palmario del derecho, pues se presenta con el desconocimiento del precedente de la Corte Constitucional. CONTESTACIÓN DE LA ACCIÓN[15] El señor Hugo Gentil Moreno Ortiz no contestó la acción de revisión, tal como se observa en la constancia secretarial del 26 de noviembre de 2019[16] y en el auto del 10 de julio de 2020[17].

CONSIDERACIONES Competencia El Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo señala, en el inciso segundo del artículo 249, que de los recursos de revisión contra las sentencias ejecutoriadas proferidas por los Tribunales Administrativos conocerán las secciones y subsecciones del Consejo de Estado según la materia.[18].

Para el caso en concreto y dado el criterio de especialización laboral, la competencia para resolver el recurso formulado es de la Sección Segunda del Consejo de Estado, en concordancia con el artículo 13 del Acuerdo 080 de 12 de marzo de 2019[19]: «[…]

ARTÍCULO 13. - DISTRIBUCIÓN DE LOS PROCESOS ENTRE LAS SECCIONES. Para efectos de repartimiento, los asuntos de que conoce la Sala de lo Contencioso Administrativo se distribuirán entre sus secciones atendiendo un criterio de especialización y de volumen de trabajo, así: […] Sección segunda […] 3. El recurso extraordinario de revisión contra las sentencias de única instancia dictadas por los tribunales administrativos, en asuntos relacionados con la competencia de esta sección. […]» Por su parte, el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, dispone: «Las providencias judiciales que en cualquier[20] hayan decretado o decreten reconocimiento que impongan al tesoro público o a fondos de naturaleza pública la obligación de cubrir sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier naturaleza podrán ser revisadas por el Consejo de Estado o la Corte Suprema de Justicia, de acuerdo con sus competencias, a solicitud del Gobierno por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Contralor General de la República o del Procurador General de la Nación. La revisión también procede cuando el reconocimiento sea el resultado de una transacción o conciliación judicial o extrajudicial. […]» (Se subraya) Ahora, es necesario precisar que la UGPP formuló la demanda de revisión en contra de la sentencia de primera instancia, dictada por el Juzgado Once Administrativo de Bogotá el 30 de mayo de 2012.

Sin embargo, en esta oportunidad corresponde aplicar la regla de competencia sobre el recurso extraordinario contra la sentencia del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E, del 22 de octubre de 2013, por ser la de mayor jerarquía, en la que se analizó el punto que es objeto de debate en la acción de revisión. Es decir, se asumirá el conocimiento por la Subsección A, de la Sección Segunda del Consejo de Estado, de acuerdo con el artículo 249 del CPACA.

Legitimación de la acción de revisión Antes de abordar el fondo del asunto, conviene señalar sobre la legitimación de la UGPP para promover la revisión de providencias judiciales que hayan ordenado reconocer pensiones, que la Corte Constitucional en la sentencia SU-427 de 2016 definió la siguiente regla: «(a) La UGPP está legitimada para acudir ante la Corte Suprema o el Consejo de Estado, según corresponda, e interponer el recurso de revisión previsto en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, con el propósito de cuestionar las decisiones judiciales en las cuales se haya incurrido en un abuso del derecho, en el entendido de que el término de caducidad de cinco años de dicho mecanismo no podrá contabilizarse desde antes del 12 de junio de 2013, fecha en la cual dicha entidad asumió la defensa judicial de los asuntos que tenía a cargo Cajanal.» En igual sentido, la Sala Plena del Consejo de Estado a través de sus Salas Especiales de Decisión[21], admitió expresamente que la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social está habilitada para adelantar esta clase de procesos, criterio ratificado por esta Subsección[22].

Es de anotar que de conformidad con el artículo 156 de la Ley 1151 de 2007, la UGPP se creó, entre otros, para asumir el reconocimiento de derechos pensionales causados a cargo de administradoras del Régimen de Prima Media del orden nacional y de las entidades públicas del orden nacional que hayan tenido a su cargo el reconocimiento de pensiones, respecto de las cuales se haya decretado o se decrete su liquidación, como en efecto sucedió con la Caja Nacional de Previsión Social EICE.

Oportunidad de la acción de revisión Con el fin de analizar si la acción de revisión fue interpuesta oportunamente, se debe tener en cuenta que la sentencia del 22 de octubre de 2013 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E, se notificó mediante edicto fijado entre el 29 y 31 de octubre de la misma anualidad [23] y quedó ejecutoriada el 6 de noviembre de 2013[24].

Así las cosas, como en este caso la demanda fue radicada el 2 de octubre de 2018[25], se concluye que aquella se encuentra en tiempo. Acción especial de revisión de sentencias sobre pensiones El artículo 20 de la Ley 797 del 29 de enero de 2003[26] introdujo en el ordenamiento colombiano la posibilidad de revisión de las providencias judiciales que hayan decretado el reconocimiento de sumas periódicas a cargo del Tesoro Público o de fondos de naturaleza pública, en los siguientes términos: «ARTÍCULO

20. REVISIÓN DE RECONOCIMIENTO DE SUMAS PERIÓDICAS A CARGO DEL TESORO PÚBLICO O DE FONDOS DE NATURALEZA PÚBLICA. Las providencias judiciales que en cualquier tiempo hayan decretado o decreten reconocimiento que impongan al tesoro público o a fondos de naturaleza pública la obligación de cubrir sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier naturaleza podrán ser revisadas por el Consejo de Estado o la Corte Suprema de Justicia, de acuerdo con sus competencias, a solicitud del Gobierno por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Contralor General de la República o del Procurador General de la Nación. La revisión también procede cuando el reconocimiento sea el resultado de una transacción o conciliación judicial o extrajudicial.

La revisión se tramitará por el procedimiento señalado para el recurso extraordinario de revisión por el respectivo código y podrá solicitarse en cualquier tiempo por las causales consagradas para este en el mismo código y además: a) Cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso, y b) Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables.»[27] Es de resaltar que, si bien la norma transcrita indica que la acción de revisión debe tramitarse a través del procedimiento señalado para el recurso extraordinario de revisión, que actualmente se encuentra regulado por los artículos 248 y siguientes del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, lo cierto es, que presenta aspectos que lo particularizan y que han sido advertidos tanto por la jurisprudencia del Consejo de Estado como de la Corte Constitucional, entre los cuales se tienen los siguientes: • Son susceptibles del recurso no solo sentencias ejecutoriadas, sino también otro tipo de providencias que tengan como efecto el reconocimiento de una prestación, ellas pueden ser autos que terminan anormalmente el proceso y aquellos actos que sean consecuencia de acuerdos, tales como transacción y conciliación[28]. • Están legitimadas para su interposición el Gobierno Nacional, por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Contralor General de la República o del Procurador General de la Nación (art. 20 de la Ley 797 de 2003) y las entidades que realizan el reconocimiento de pensiones[29]. • Respecto de su alcance la jurisprudencia advirtió que no se extiende a reabrir el debate probatorio, sino que se trata de revisar el valor de las pensiones reconocidas en contra de lo ordenado por la ley, con el propósito de salvaguardar el equilibrio entre la prestación y su legalidad, además de velar por la protección de los recursos limitados del Tesoro, la liquidez, solvencia y sostenibilidad del Sistema de Seguridad Social, así como el principio de universalidad que lo inspira[30]. • De esta manera, no se trata de una tercera instancia que admita reabrir el debate sobre el derecho a una prestación, pues su marco se encuentra circunscrito a revisar los aspectos concernientes al reconocimiento del derecho (literal a) y a la liquidación de aquel (literal b), cuando se reconoció con vulneración del debido proceso o de la Ley, o en un valor mayor al que corresponde. • Igualmente, se entienden excluidos de su alcance los asuntos relativos al reconocimiento de prestaciones periódicas inferiores a las que se deben de acuerdo con las normas que rigen la materia[31].

Problema jurídico El problema jurídico que se debe resolver se resume en la siguiente pregunta: ¿Se configuran las causales de revisión previstas en los literales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 al ordenar la liquidación de la pensión del señor Hugo Gentil Moreno Ortiz, cobijado por el régimen de transición de la Ley 100 de 1993, atendiendo el ingreso base de liquidación de la Ley 33 de 1985, esto es, en cuantía equivalente al 75% del promedio de lo devengado durante el último año de servicios, y no el previsto por el inciso 3.° del artículo 36 o el artículo 21 de la Ley 100 de 1993, según sea el caso, con los factores señalados por el Decreto 1158 de 1994? Para resolver lo anterior se abordarán los siguientes aspectos: 1) La causal de revisión contemplada en el literal a) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003; 2) La causal de revisión prevista en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003; 3) El régimen pensional contenido en la Ley 33 de 1985, 4) El régimen de transición de la Ley 100 de 1993, y 5) verificación de las causales de revisión invocadas en el caso particular y concreto.

La causal de revisión contemplada en el literal a) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 El artículo 20 de la Ley 797 de 2003 prevé que, además de las causales consagradas para la acción de revisión, también procede «Cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso». Sobre el debido proceso es importante indicar que está consagrado en el artículo 29 de la Constitución Política como un derecho de rango fundamental que está constituido por todas las garantías que se deben respetar en las actuaciones adelantadas bien sea en procesos judiciales o en trámites administrativos, y que están concebidas para proteger a las personas dentro de dichos trámites y se logre la aplicación correcta de la justicia[32].

Algunas de las garantías que hacen del debido proceso son[33]: «(i) El derecho a la jurisdicción, que a su vez conlleva los derechos al libre e igualitario acceso a los jueces y autoridades administrativas, a obtener decisiones motivadas, a impugnar las decisiones ante autoridades de jerarquía superior, y al cumplimiento de lo decidido en el fallo;

(ii) el derecho al juez natural, identificado como el funcionario con capacidad o aptitud legal para ejercer jurisdicción en determinado proceso o actuación, de acuerdo con la naturaleza de los hechos, la calidad de las personas y la división del trabajo establecida por la Constitución y la ley; (iii) El derecho a la defensa, entendido como el empleo de todos los medios legítimos y adecuados para ser oído y obtener una decisión favorable.

De este derecho hacen parte, el derecho al tiempo y a los medios adecuados para la preparación de la defensa; los derechos a la asistencia de un abogado cuando sea necesario, a la igualdad ante la ley procesal, a la buena fe y a la lealtad de todas las demás personas que intervienen en el proceso; (iv) el derecho a un proceso público, desarrollado dentro de un tiempo razonable, lo cual exige que el proceso o la actuación no se vea sometido a dilaciones injustificadas o inexplicables;

(v) el derecho a la independencia del juez, que solo es efectivo cuando los servidores públicos a los cuales confía la Constitución la tarea de administrar justicia, ejercen funciones separadas de aquellas atribuidas al ejecutivo y al legislativo y (vi) el derecho a la independencia e imparcialidad del juez o funcionario, quienes siempre deberán decidir con fundamento en los hechos, conforme a los imperativos del orden jurídico, sin designios anticipados ni prevenciones, presiones o influencias ilícitas.» Adicionalmente, deben tenerse presente otros aspectos que han sido integrados por la Corte Constitucional a la esfera del debido proceso tratándose de providencias judiciales.

En efecto, la jurisprudencia constitucional ha construido toda una doctrina alrededor de las conocidas como causales especiales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales[34], que, de encontrarse probadas, llevan a la conclusión de que se vulneró el derecho en comento. Se trata de un juicio de validez del fallo, cuando el juez incurre en graves falencias[35] que hacen la decisión incompatible con la Carta Política.

Entonces, es forzoso tener en cuenta tales conceptos cuando se estudia la vulneración de esta garantía en una sentencia. La causal de revisión contemplada en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 La norma en comento consagra la procedencia de la acción de revisión, «Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables.».

En relación con esta causal es importante anotar que en la exposición de motivos del proyecto que condujo a la expedición de la Ley 797 de 2003 se observa que ella obedeció a la necesidad «[…] de construir esquemas sociales solidarios, financieramente viables y sostenibles en el tiempo, y, equitativos para todos los ciudadanos […]»[36]. Así las cosas, entre los principales propósitos de esta norma, y en particular del artículo 20 ibidem, estaba el de reducir el déficit fiscal y hacer del pensional un sistema factible en términos económicos permitiendo la revisión, entre otras, de aquellas prestaciones periódicas cuya cuantía exceda lo debido de acuerdo con las normas vigentes.

En ese orden, las causales de procedencia de la acción de revisión deben interpretarse de conformidad con la teleología a la que responde dicho instrumento procesal. Bajo ese entendido, la Sala estima que el caso objeto de estudio se enmarca en tales parámetros. Lo que se ha de dilucidar es si la pensión de jubilación a que tiene derecho el señor Hugo Gentil Moreno Ortiz debe liquidarse teniendo en cuenta el ingreso base de liquidación de conformidad con la Ley 33 de 1985, modificada por la Ley 62 del mismo año y no el previsto por el inciso 3.° del artículo 36 o el artículo 21 de la Ley 100 de 1993, según sea el caso, con los factores señalados por el Decreto 1158 de 1994.

En esa medida, se debe definir si el valor de la prestación que la sentencia objeto de la acción de revisión ordenó reconocer, debe ser reducido en la misma proporción a efectos de contribuir a la sostenibilidad financiera del sistema general de seguridad social en pensiones. Para el propósito descrito se analizarán las normas pensionales contenidas en la Ley 33 de 1985, el régimen de transición de la Ley 100 de 1993, las posiciones jurisprudenciales de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado; y con fundamento en ello, se estudiará la configuración de las causales de revisión invocadas en el caso concreto.

El ingreso base de liquidación de las pensiones reconocidas al amparo de la Ley 33 de 1985 El artículo 1.º de la Ley 33 de 1985[37] reguló que los empleados oficiales que acreditaran 20 años de servicio continuo o discontinuo y la edad de 55 años tenían derecho al reconocimiento y pago de una pensión mensual vitalicia de jubilación equivalente al 75% del salario promedio que sirvió de base para los aportes durante el último año de servicio.

El inciso primero de la norma citada dispuso a su tenor lo siguiente: «Artículo 1º.- El empleado oficial que sirva o haya servido veinte (20) años continuos o discontinuos y llegue a la edad de cincuenta y cinco (55) tendrá derecho a que por la respectiva Caja de Previsión se le pague una pensión mensual vitalicia de jubilación equivalente al setenta y cinco por ciento (75%) del salario promedio que sirvió de base para los aportes durante el último año de servicio.

No quedan sujetos a esta regla general los empleados oficiales que trabajan en actividades que por su naturaleza justifiquen la excepción que la Ley haya determinado expresamente, ni aquellos que por ley disfruten de un régimen especial de pensiones. […]» Por su parte, el artículo 1.º de la Ley 62 de 1985 modificó el artículo 3 de la Ley 33 de 1985 que reglamentó los factores susceptibles de ser incluidos en el cómputo pensional, en la cual se señaló: «Artículo 1°.

Todos los empleados oficiales de una entidad afiliada a cualquier Caja de Previsión, deben pagar los aportes que prevean las normas de dicha Caja, ya sea que su remuneración se impute presupuestalmente como funcionamiento o como inversión. Para los efectos previstos en el inciso anterior, la base de liquidación para los aportes proporcionales a la remuneración del empleado oficial, estará constituida por los siguientes factores, cuando se trate de empleados del orden nacional: asignación básica, gastos de representación; primas de antigüedad, técnica, ascensional y de capacitación; dominicales y feriados; horas extras; bonificación por servicios prestados; y trabajo suplementario o realizado en jornada nocturna o en día de descanso obligatorio.

En todo caso, las pensiones de los empleados oficiales de cualquier orden, siempre se liquidarán sobre los mismos factores que hayan servido de base para calcular los aportes. […]» De la lectura de estas dos normas se desprende con claridad que las pensiones de aquellas personas que causaron su derecho en vigencia de la Ley 33 de 1985 se liquidarían con base en el 75% del promedio de los factores sobre los cuales se efectuaron aportes a la entidad de previsión que hubiese percibido el trabajador en el último año de servicio y sobre los cuales existía el deber de cancelar según el artículo 3 de la Ley 33 de 1985, modificado por el artículo 1.º de la Ley 62 del mismo año, esto es, sobre: i) la asignación básica; ii) los gastos de representación; iii) las primas de antigüedad, técnica, ascensional y de capacitación; iv) dominicales y feriados; v) horas extras; vi) la bonificación por servicios prestados y; vii) el trabajo suplementario.

El régimen de transición de la Ley 100 de 1993 La Ley 100 de 1993 organizó el Sistema de Seguridad Social Integral como un conjunto de obligaciones del Estado y la sociedad, instituciones y recursos destinados a garantizar la cobertura de las prestaciones de carácter económico, de salud y servicios complementarios, y las demás que se incorporen normativamente en el futuro.

Su objeto es el de garantizar esos derechos irrenunciables de las personas, en condiciones que les permitan tener una calidad de vida acorde con la dignidad humana, a través de la protección de las contingencias que las puedan afectar (art. 1). En el artículo 36 de la norma en mención, concibió un régimen de transición que ha sido entendido como un beneficio en favor de las personas que cumplan con unos requisitos para la entrada en vigor de aquella.

Esto les permitiría regirse por las normas aplicables en el régimen anterior. Así lo señaló: «ARTÍCULO

36. RÉGIMEN DE TRANSICIÓN. La edad para acceder a la pensión de vejez, continuará en cincuenta y cinco (55) años para las mujeres y sesenta (60) para los hombres, hasta el año 2014, fecha en la cual la edad se incrementará en dos años, es decir, será de 57 años para las mujeres y 62 para los hombres. La edad para acceder a la pensión de vejez, el tiempo de servicio o el número de semanas cotizadas, y el monto de la pensión de vejez de las personas que al momento de entrar en vigencia el Sistema tengan treinta y cinco (35) o más años de edad si son mujeres o cuarenta (40) o más años de edad si son hombres, o quince (15) o más años de servicios cotizados, será la establecida en el régimen anterior al cual se encuentren afiliados.

Las demás condiciones y requisitos aplicables a estas personas para acceder a la pensión de vejez, se regirán por las disposiciones contenidas en la presente Ley. […]» Ahora, como se analizará más adelante, es pertinente señalar que, en relación con el IBL de las pensiones reconocidas en estas condiciones, la jurisprudencia de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado no ha sido pacífica, pues se ha debatido si el ingreso base de liquidación hace parte del régimen de transición o no, como pasa a exponerse: - Criterio de la Corte Constitucional En la sentencia C-168 de 1995, la Corte analizó la constitucionalidad de los artículos 11 y 36 de la Ley 100 de 1993, frente a la diferenciación que hacía la norma original entre trabajadores del sector público y del sector privado, sin fijar ninguna regla frente a la inclusión o no del IBL en dicho régimen de transición. Posteriormente, dicha Corporación, a través de sus salas de revisión de tutelas, emitió una serie de pronunciamientos, según los cuales, el ingreso base de liquidación se encontraba inmerso dentro de la expresión monto, por lo que debía entenderse que en este aspecto debían acatarse las disposiciones anteriores a la Ley 100 de 1993.

Así se indicó en las sentencias T-631 de 2002, T-1000 de 2002, T-169 de 2003, T-651 de 2004, T-386 de 2005, T-158 de 2006, T-621 de 2006, T-251 de 2007, T-529 de 2007, T-711 de 2007, T-180 de 2008, T- 019 de 2009 y T-610 de 2009. Más adelante, en la sentencia C-258 de 2013, al referirse al régimen de transición de los congresistas, fijó una regla según la cual el IBL no hacía parte de las normas de transición, así lo sostuvo: «En vista de que (i) no permitir la aplicación ultractiva de las reglas de IBL de los regímenes pensionales vigentes antes de la Ley 100 fue el propósito original del Legislador;

(ii) por medio del artículo 21 y del inciso 3° del artículo 36 de la Ley 100, el Legislador buscó unificar las reglas de IBL en el régimen de prima media; (iii) ese propósito de unificación coincide con los objetivos perseguidos por el Acto Legislativo 01 de 2005, específicamente con los de crear reglas uniformes que eliminen privilegios injustificados y permitan diseñar mecanismos que aseguren la sostenibilidad del sistema -de ahí que la reforma mencione expresamente el artículo 36 de la Ley 100 - la Sala considera que en este caso el vacío que dejará la declaración de inexequibilidad de la expresión “durante el último año” debe ser llenado acudiendo a las reglas generales previstas en las dos disposiciones de la Ley 100 referidas.

En consecuencia, en la parte resolutiva de esta providencia, además de declarar inexequible la expresión “durante el último año” contenida en el artículo 17 de la Ley 4 de 1992, la exequibilidad del resto del precepto será condicionada a que se entienda que las reglas sobre IBL aplicables a todos los beneficiarios de ese régimen especial, son las contenidas en los artículos 21 y 36, inciso tercero, de la Ley 100 de 1993, según el caso.» Luego, en la sentencia SU-230 de 2015 definió claramente que la anterior interpretación no era exclusiva del régimen especial allí analizado y expuso: «Aunque la interpretación de las reglas del IBL establecidas en la Sentencia C-258 de 2013 se enmarcan en el análisis del régimen especial consagrado en el artículo 17 de la Ley 4 de 1992, con fundamento (i) en que dicho régimen vulneraba el derecho a la igualdad al conceder privilegios a una de las clases más favorecidas de la sociedad y (ii) en la medida en que el régimen especial de congresistas y magistrados contiene ventajas desproporcionadas frente a los demás regímenes especiales, ello no excluye la interpretación en abstracto que se realizó sobre el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 en el sentido de establecer que el IBL no es un aspecto de la transición y, por tanto, son las reglas contenidas en este las que deben observarse para determinar el monto pensional con independencia del régimen especial al que se pertenezca».

(Negrilla por fuera de texto). A partir de dichas providencias, la Corte Constitucional ha emitido varias sentencias de unificación en las cuales ha mantenido su criterio, entre ellas, las sentencias SU-427 de 2016, SU-631 de 2017, SU-210 de 2017 y SU- 395 de 2017. En esta última providencia[38], la Corte conoció de varias acciones de tutela interpuestas contra sentencias que ordenaron la reliquidación de pensiones, con fundamento en los regímenes especiales previstos por los Decretos 546 de 1971[39] y 929 de 1976[40].

Consideró que la regla general de liquidación pensional, en los términos de los artículos 21 o 36 de la Ley 100 de 1993, según corresponda, también cobija a quienes venían rigiéndose por normas especiales. Así lo había analizado la sentencia C-258 de 2013 que precisó que la transición consiste en la aplicación ultractiva de los regímenes a los que se encontraba afiliado el peticionario, pero solo en lo relacionado con los requisitos de edad, tiempo de servicios o cotizaciones y tasa de reemplazo, pero excluyendo el ingreso base de liquidación. - Criterio del Consejo de Estado Por su parte, el Consejo de Estado, adoptó una tesis según la cual el IBL sí hacía parte del régimen de transición, en efecto, la sentencia de unificación proferida por la Sección Segunda el 4 de agosto de 2010[41] así se refirió al tema: «la Ley 100 de 1993 creó un régimen de transición, que ha sido entendido como un beneficio consagrado en favor de las personas que cumplan determinados requisitos, para que al entrar en vigencia la nueva ley, en lo que atañe a la edad, tiempo de servicio o número de semanas cotizadas y monto de la pensión, se sigan rigiendo por lo establecido en el régimen anterior al cual se encontraban afiliados.

Teniendo en cuenta las pruebas allegadas al expediente, se acreditó que al 1 de abril de 1994 el actor tenía más de 40 años de edad, por lo cual se encuentra dentro de las previsiones del régimen de transición de la Ley 100 de 1993. En conclusión, la normatividad aplicable en este caso para efectos de determinar los requisitos de edad, tiempo de servicios y, especialmente, cuantía de la pensión de jubilación, son las Leyes 33 y 62 de 1985.

(…) En aras de garantizar los principios de igualdad material, primacía de la realidad sobre las formalidades y favorabilidad en materia laboral, la Sala, previos debates surtidos con apoyo en antecedentes históricos, normativos y jurisprudenciales, a través de la presente sentencia de unificación arriba a la conclusión que la Ley 33 de 1985 no indica en forma taxativa los factores salariales que conforman la base de liquidación pensional, sino que los mismos están simplemente enunciados y no impiden la inclusión de otros conceptos devengados por el trabajador durante el último año de prestación de servicios.

Esta decisión encuentra consonancia con la sentencia de 9 de julio de 2009, proferida por la Sección Segunda de esta Corporación». La anterior postura se mantuvo hasta que la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en la sentencia de unificación de 28 de agosto de 2018, fijó reglas y subreglas jurisprudenciales, providencia que constituye un precedente vinculante y obligatorio en la resolución de casos fáctica y jurídicamente iguales, con efectos retrospectivos «[…] a todos los casos pendientes de solución tanto en vía administrativa como en vía judicial a través de acciones ordinarias; salvo los casos en los que ha operado la cosa juzgada que, en virtud del principio de seguridad jurídica, resultan inmodificables».

La siguiente fue la regla jurisprudencial sobre el IBL en el régimen de transición fijada en la referida sentencia de unificación: «El Ingreso Base de Liquidación del inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 hace parte del régimen de transición para aquellas personas beneficiarias del mismo que se pensionen con los requisitos de edad, tiempo y tasa de reemplazo del régimen general de pensiones previsto en la Ley 33 de 1985.» En cuanto a las subreglas: la primera, se refiere al periodo para liquidar las pensiones de los servidores públicos que adquieran el derecho conforme a las condiciones de la Ley 33 de 1985 (edad, tiempo y tasa de reemplazo), y se fijó en los siguientes términos: «- Si faltare menos de diez (10) años para adquirir el derecho a la pensión, el ingreso base de liquidación será (i) el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta para ello, o (ii) el cotizado durante todo el tiempo, el que fuere superior, actualizado anualmente con base en la variación del Índice de Precios al consumidor, según certificación que expida el DANE. - Si faltare más de diez (10) años, el ingreso base de liquidación será el promedio de los salarios o rentas sobre los cuales ha cotizado el afiliado durante los diez (10) años anteriores al reconocimiento de la pensión, actualizados anualmente con base en la variación del índice de precios al consumidor, según certificación que expida el DANE.» La segunda, determina «que los factores salariales que se deben incluir en el IBL para la pensión de vejez de los servidores públicos beneficiarios de la transición son únicamente aquellos sobre los que se hayan efectuado los aportes o cotizaciones al Sistema de Pensiones.».

Verificación de las causales de revisión invocadas La causal de revisión contemplada en el literal a) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 En párrafos precedentes quedaron precisados los aspectos que hacen parte de la garantía del debido proceso, sin embargo, se observa que los argumentos expuestos por la UGPP se relacionan con el desacuerdo en la interpretación y aplicación de las normas que hizo el juez de instancia para el cálculo de la prestación. En su criterio, ello condujo a que la cuantía de la pensión excediera lo debido de acuerdo con la ley.

Esta cuestión hace referencia a la causal contenida en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003. Por lo tanto, para definir si se configura la hipótesis contemplada en el literal a), es necesario verificar lo relativo al literal b), causal que pasa a estudiarse. La cuantía del derecho reconocido y lo debido por ley. Literal b.) del artículo 20 Ley 797 de 2003.

En esta instancia no se discute que el señor Hugo Gentil Moreno Ortiz es beneficiario del régimen de transición previsto por el artículo 36 de la Ley 100 de 1993. En efecto, nació el 4 de octubre de 1948[42] y laboró para el Instituto Geográfico Agustín Codazzi desde el 26 de marzo de 1979 hasta el 7 de agosto de 2006[43]. En consecuencia, para el 1 de abril de 1994, tenía la edad de 45 años y, 15 años y 6 días de servicio.

Ello quiere decir que adquirió el estatus de pensionado el 4 de octubre de 2003, cuando cumplió la edad de 55 años y más de 20 de trabajo en la mencionada entidad. El Instituto Geográfico Agustín Codazzi, certificó que el señor Hugo Gentil Moreno Ortiz[44] devengó los siguientes emolumentos durante el último año de servicio, de agosto de 2005 a agosto de 2006: - Asignación básica - Auxilio de alimentación - Prima de servicios - Prima de navidad - Bonificación por servicios prestados - Prima de vacaciones Por medio de la Resolución 10929 del 7 de marzo de 2006[45], la extinta Caja Nacional de Previsión Social EICE le reconoció una pensión de vejez al señor Hugo Gentil Moreno Ortiz, a partir del 1 de agosto de 2004.

La liquidación de la prestación la efectuó con el 75% del salario promedio de lo devengado en los 10 últimos años y cuatro meses de conformidad con lo establecido en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, esto es, entre el 1 de abril de 1994 y el 30 de julio de 2004. Los factores que tuvo en cuenta en el cálculo de la mesada fueron: asignación básica, bonificación por servicios prestados y bonificación por compensación (año 1997).

El estatus jurídico lo adquirió el 4 de octubre de 2003. A través de Resolución 00605 del 23 de enero de 2008[46], CAJANAL EICE reliquidó la pensión a partir del 8 de agosto de 2006. La liquidación de la prestación la efectuó con el 75% del salario promedio percibido los últimos 9 años, 6 meses y 4 días, a saber, entre el 4 de enero de 1997 y el 7 de agosto de 2006, de conformidad con lo establecido en la Ley 100 de 1993.

Los factores que tuvo en cuenta en el cálculo de la mesada fueron los mismos descritos en el acto administrativo anterior. Mediante escrito radicado el 9 de marzo de 2011 ante CAJANAL EICE en Liquidación, el pensionado solicitó reliquidar la pensión de vejez. No obstante, la entidad denegó la referida petición a través de la Resolución UGM 001916 del 25 de julio de 2011[47].

En este acto, la entidad argumentó que la prestación debe liquidarse conforme lo prevé la Ley 33 de 1985 en armonía con el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y el Decreto 1158 de 1994, comoquiera que el IBL no fue objeto de transición. El Juzgado Once Administrativo de Bogotá, en sentencia del 30 de mayo de 2012, le ordenó a la Caja Nacional de Previsión Social, EICE, reliquidar la pensión del señor Hugo Gentil Moreno Ortiz en los siguientes términos[48]: «[…]

PRIMERO: DECLARAR probada la excepción de prescripción de las mesadas causadas con anterioridad al 09 de marzo de 2009, por las razones expuestas.

SEGUNDO: Declarar no probadas las demás excepciones propuestas.

TERCERO: Declarase la nulidad de la Resolución No. 00605 de 23 de enero de 2008, expedida por el Gerente General de la Caja Nacional de Previsión Social CAJANAL EICE EN LIQUIDACIÓN, por medio de la cual reliquidó por nuevos factores la pensión de jubilación del señor HUGO GENTIL MORENO ORTIZ, identificado con la cédula de ciudadanía número 19.110.912 de Bogotá.

CUARTO: Declarase la nulidad de la Resolución No. UGM 001916 de 25 de julio de 2011, expedida por el Liquidador de la Caja Nacional de Previsión Social CAJANAL EICE EN LIQUIDACIÓN, por medio de la cual negó al señor HUGO GENTIL MORENO ORTIZ […] la reliquidación de la pensión de vejez.

QUINTO: Como consecuencia de las anteriores declaraciones de nulidad y, a título de restablecimiento del derecho, condenar a la CAJA NACIONAL DE PREVISIÓN SOCIAL-CAJANAL EICE EN LIQUIDACIÓN, a efectuar una nueva liquidación de la pensión de jubilación del señor HUGO GENTIL MORENO ORTIZ […] equivalente al 75% del promedio mensual de los salarios devengados, incluyendo además de los factores reconocidos el auxilio de alimentación, prima de servicios, prima de vacaciones y prima de navidad, considerados en el certificado de salarios por el periodo comprendido entre el 07 de agosto de 2005 al 08 de agosto de 2006.

SEXTO: La entidad demandada deberá pagar la diferencia que resulte entre la cantidad liquidada y las sumas canceladas por el mismo concepto, debidamente actualizadas conforme a lo expuesto en la parte motiva a partir del 09 de marzo de 2009 […]» (Ortografía, negrillas y gramática del texto original) El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E, a través de sentencia del 22 de octubre de 2013, modificó los numerales primero y quinto de la decisión emitida por el a quo, para en su lugar, declarar probada la excepción de prescripción de las diferencias de las mesadas causadas con anterioridad al 9 de marzo de 2008 y ordenar que se reconozca en una doceava parte las primas de servicios, navidad, vacaciones y bonificación por servicios, a partir del 4 de octubre de 2003 pero con efectos fiscales desde el 9 de marzo de 2008.

Confirmó en lo demás, bajo los siguientes argumentos[49]: «[…] [E]s del caso traer a colación lo esbozado por la misma Corporación el 4 de agosto de 2010 […] expediente No. 25000-23-25-000-2006-07509-01, actor: LUIS MARIO VELANDIA, en la cual adopta una posición jurisprudencial unificada sobre la base de la liquidación pensional de la Ley 33 de 1985, estableciendo que el beneficio pensional reconocido mediante dicha disposición normativa, se debe hacer incluyendo los factores salariales devengados durante el último año de servicios […] De otra parte, sobre el concepto de salario es necesario mencionar el que se determinó en el Convenio 95 de la Organización Internacional de (sic) Trabajo, aprobado por la Ley 54 de 1962, mediante el cual se dictaron disposiciones para la protección del salario […] Destaca la Sala que en la liquidación de la pensión de jubilación se deben incluir todas las sumas que el empleado recibe como contraprestación por sus servicios, aunque la Ley expresamente disponga lo contrario, pues la connotación de salario, se entiende como toda retribución cuya naturaleza sea, por habitualidad, propósito y circunstancias, la de remunerar los servicios personales del trabajador en beneficio directo y principal de éste, para el sector público o privado, aunque sea otra su denominación y el pago se descomponga en diferentes denominaciones, de lo anterior se colige que el salario no es únicamente la asignación básica mensual fijada por la Ley sino todas las sumas que habitual y periódicamente reciba el empleado como retribución por sus servicios.

Así lo manifestó el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo Sección Segunda – Subsección “A”, en sentencia del 7 de abril de 2011, radicado No. 76001-2331-000-2007-00249-01 (0953-2010) […] […] No se discute en este caso que el demandante HUGO GENTIL MORENO ORTIZ, es beneficiario del régimen de transición de la Ley 100 de 1993, es decir, el previsto en el artículo 1º de la Ley 33 de 1985, y tampoco es un aspecto discutido por la entidad de previsión demandada, comoquiera que los actos impugnados dan cuenta de ello.

Precisa la Sala que el demandante […] nació el 4 de octubre de 1948 y laboró al servicio del Instituto Geográfico Agustín Codazzi, desde el 26 de marzo de 1979 hasta el 8 de agosto de 2006 (fol. 48), ocupando como último cargo el de “Auxiliar Administrativo Código 4044 Grado 16” reuniendo más de veinte (20) años de servicio, razón por la cual, es innegable que cumple con los requisitos legales para acceder a la pensión en los términos del artículo 1º de la Ley 33 de 1985, así mismo resulta que como a la entrada en vigencia de la referida Ley – 13 de febrero de 1985 – el accionante no contaba con más de 15 años de servicio, resulta que no se hace beneficiario del régimen de transición contenido en la Ley 6ª de 1945.

En consecuencia, la pensión de jubilación debe liquidarse tomando como base el 75% incluyendo todos los factores salariales devengados en el último año de servicios. Ahora bien, según las certificaciones firmadas por el Jefe de Recursos Humanos y la Jefe de la División Financiera del Instituto Geográfico Agustín Codazzi (fols. 167 y 168), se logra establecer que los factores salariales percibidos por el demandante […] durante el último año de servicios, periodo comprendido entre el 9 de agosto de 2005 al 8 de agosto de 2006, son: asignación básica, auxilio de alimentación, prima de servicios, prima de navidad, bonificación por servicios y prima de vacaciones.

No obstante lo anterior, mediante la Resolución No. 10929 del 7 de marzo de 2006 (fols. 38 a 42), al demandante se le reconoció pensión de jubilación, teniendo en cuenta como factores salariales: la asignación básica, la bonificación por servicios prestados y la bonificación por compensación. Posteriormente por la Resolución No. 00605 del 23 de enero de 2008 (fols. 2 a 6), se reliquidó la pensión por nuevos factores, pero en aquella oportunidad no se incluyeron la totalidad de los factores devengados en el último año de servicios.

Así las cosas, es claro que lo percibido por el demandante en el último año de servicios entre el 9 de agosto de 2005 al 8 de agosto de 2006, que se encuentra certificado y reconocido como factor salarial, son: asignación básica, auxilio de alimentación, prima de servicios, prima de navidad, bonificación por servicios y prima de vacaciones (167 y 168).

Luego, encuentra la Sala que la pensión de jubilación del demandante no fue debidamente liquidada y por lo tanto las pretensiones de la demanda están llamadas a prosperar. […] Así las cosas, se procederá a confirmar parcialmente la sentencia de primera instancia conforme se expuso, para precisar que el monto pensional equivalente al 75% del promedio de todos los factores que devengó el demandante durante el último año de servicios (9 de agosto de 2005 al 8 de agosto de 2006) incluyendo todos los factores salariales percibidos tales como: asignación básica, auxilio de alimentación, prima de servicios, prima de navidad, bonificación por servicios y prima de vacaciones, los de causación anual, deben ser proporcionales a una doceava parte.

Dicha reliquidación pensional, con efectividad desde el 4 de octubre de 2003, fecha de adquisición del status por edad, pero con efectos fiscales a partir del 9 de marzo de 2008 por prescripción trienal, como quiera que la última solicitud de reliquidación fue presentada el 9 de marzo de 2011, dejando transcurrir más de 3 años entre la primera solicitud (11 de octubre de 2006) y la última (9 de marzo de 2011), como equivocadamente lo entendió el el (sic) A – quo en su sentencia. La entidad demandada podrá descontar los aportes correspondientes a los factores sobre los cuales no se haya efectuado la deducción legal para pensión, sobre los cuales se ordenará su inclusión en la liquidación. […] [P]rocederá esta Sala a condenar a [la] […] UGPP, toda vez que mediante el Decreto antes referido asumió las funciones de CAJANAL E.I.C.E. “EN LIQUIDACIÓN” […]» (Ortografía, negrillas y gramática del texto original) Análisis de la Subsección La UGPP estimó que, en la reliquidación de la pensión del aquí demandado, debió tenerse en cuenta el régimen general de pensiones previsto en la Ley 100 de 1993, al estimar que el ingreso base de liquidación no resultaba objeto de transición. Como sustento de ello, solicitó adoptar el criterio desarrollado por la Corte Constitucional, que consideró desconocido por la sentencia objeto de revisión. Así las cosas, el análisis se concretará a tal argumento.

De la interpretación sobre el ingreso base de liquidación Para abordar el anterior planteamiento, es de anotar, que para el momento en el que se produjo la decisión, la posición adoptada por el Consejo de Estado, en relación con el ingreso base de liquidación de las pensiones reconocidas en aplicación del régimen de transición de la Ley 100 de 1993, era la contenida en la sentencia del 4 de agosto de 2010[50], antes referida, según la cual aquel también se rige por las normas anteriores a dicha ley.

Ahora, en lo atinente a la sentencia C-168 de 1995, se advierte que en ella se estudiaron los siguientes aspectos que no corresponden al centro del debate en este asunto: i) constitucionalidad de apartes del inciso 1 del artículo 11 e incisos 2 y 3 del artículo 36 de la Ley 100 de 1993[51] ii) derecho a la igualdad y iii) derechos adquiridos.

En cuanto a la aplicación de la sentencia C-258 de 2013, la Subsección estima importante precisar, en primer lugar, que en aquella oportunidad la Corte Constitucional analizó la exequibilidad del artículo 17 de la Ley 4.ª de 1992, y en cuanto al IBL que debe tenerse en cuenta para los beneficiarios del régimen especial de congresistas, determinó las siguientes reglas: i) el régimen pensional contenido en la mencionada ley no podrá extenderse a quienes con anterioridad al 1 de abril de 1994, no se encontraren afiliados a aquel; ii) los factores de liquidación serán aquellos efectivamente recibidos por el beneficiario y sobre los cuales se hubiesen efectuado las correspondientes cotizaciones; iii) el IBL será el establecido en los artículos 21 y 36 inciso 3 de la Ley 100 de 1993, según el caso y iv) las mesadas no podrán superar los veinticinco salarios mínimos legales mensuales vigentes, a partir del 1 de julio de 2013.

Por lo tanto, su decisión se encuentra debidamente razonada y sustentada. De los factores salariales que integran el ingreso base de liquidación En el mismo sentido, en lo atinente a la inclusión de los factores salariales en el ingreso base de liquidación, es importante señalar que la tesis acogida tanto en primera como en segunda instancia en el ejercicio de su independencia y autonomía judicial fue la sostenida por el Consejo de Estado.

Aquella posición partió de una interpretación según la cual la relación de emolumentos contenida en el artículo 1 de la Ley 62 de 1985 no era taxativa sino enunciativa, por lo que es plausible tener todos aquellos que percibe el servidor como retribución de su labor durante el último año de trabajo. En consecuencia, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E, en el ejercicio de su independencia y autonomía judicial valoró las pruebas allegadas junto con la normativa aplicable y explicó las razones que lo llevaron a acoger la tesis de su superior funcional y Máximo Tribunal de lo Contencioso Administrativo.

Así las cosas, no se demostró la vulneración de los artículos 1, 2, 6, 121, 123 inciso 2 y 124 de la Constitución Política, el Acto Legislativo 01 de 2005, la Ley 33 de 1985, la Ley 100 de 1993 y el Decreto 1158 de 1994, citados como desconocidos por la UGPP en el escrito contentivo de la acción de revisión. Ciertamente, la interpretación que la sentencia objeto del recurso impartió a tales contenidos normativos se alineó con el criterio jurisprudencial vigente para la época en el Consejo de Estado.

De esta manera, comoquiera que no se configura la causal del literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, tampoco se configura la del literal a), lo cual lleva a que se declare infundada la acción de revisión interpuesta. En conclusión: No se configuran las causales de revisión previstas en los literales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, al ordenar liquidar la pensión del señor Hugo Gentil Moreno Ortiz atendiendo el ingreso base de liquidación de la Ley 33 de 1985, modificada por el artículo 1.º de la Ley 62 del mismo año, esto es, en cuantía equivalente al promedio de lo devengado durante el último año de servicios, incluyendo, asignación básica, auxilio de alimentación, la doceava parte de las primas de servicios, de navidad y de vacaciones, así como de la bonificación por servicios.

Decisión Con base en los argumentos expuestos, al no encontrar configuradas las causales de revisión previstas en los literales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, se declarará infundada la acción de revisión contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E, el 22 de octubre de 2013, dentro del proceso ordinario instaurado por Hugo Gentil Moreno Ortiz contra la extinta CAJANAL EICE, bajo el radicado: 110013331011201100370.

Condena en costas El artículo 188 del CPACA prevé que la sentencia dispondrá sobre la condena en costas «salvo en los procesos que se ventile un interés público». Esta Corporación[54] ha considerado que el ejercicio del mecanismo extraordinario de que trata el artículo 20 de la Ley 797 de 2003 constituye una herramienta para afrontar los graves casos de corrupción en esta materia y evitar el detrimento del Tesoro Público.

También se constituye en un mecanismo de defensa de los principios de eficiencia, universalidad, solidaridad, integralidad, unidad y participación que rigen el servicio público esencial de seguridad social, además de una garantía del principio de sostenibilidad financiera del sistema pensional. Por lo anterior, la Subsección se abstendrá de condenar en costas en el caso analizado.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, FALLA Primero: Declarar infundada la acción de revisión presentada por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales, UGPP contra Hugo Gentil Moreno Ortiz, por las causales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, con el fin de que se revise la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E, el 22 de octubre de 2013, dentro del proceso ordinario con el radicado: 110013331011201100370.

Segundo: Sin condena en costas. Tercero: Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente de nulidad y restablecimiento del derecho al despacho de origen, háganse las anotaciones pertinentes en el sistema SAMAI y archívese el expediente de la acción de revisión. Notifíquese y cúmplase La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en la presente sesión. WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ Firmado electrónicamente RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firmado electrónicamente GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Firmado electrónicamente [pic] ----------------------- [1] Folios 87 a 98 del cuad, ppal. proceso de nulidad y restablecimiento del derecho radicado 110013331011201100370.

Adición de la demanda a folios 103 a 106 ibidem. [2] Sección Segunda, Subsección A, bajo el radicado 470-99, no aporta más datos. [3] Folios 120 a 121 del cuad. ppal. proceso de nulidad y restablecimiento del derecho. [4] Folios 346 a 368 del cuad. ppal. del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho. [5] Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 4 de agosto de 2010, radicación: 250002325000200607509 01 (0112-2009), actor: Luis Mario Velandia, demandado: CAJANAL. [6] Folios 374 a 375 del cuad. ppal. del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho. [7] Folios 424 a 450 ibidem. [8] Sección Segunda, Subsección B, no aporta más datos. [9] Sección Segunda, Subsección A, radicado: 250002325000200401434 01 (2306- 2006) [10] Sección Segunda, radicado: 250002325200607509 01 (0112-2009) [11] Sección Segunda, Subsección A, radicado: 150012331000200301447 01 (2250-2008), actor: Germán Claros Mora, demandado: CAJANAL EICE en Liquidación. [12] Sección Segunda, Subsección A, radicado: 250002325000200500052 01 (0568-2008) [13] Sección Segunda, Subsección A, radicado: 760012331000200700249 01 (0953-2010) [14] Folios 387 a 397 del cuad. ppal. [15] Folios 2320 a 324 cuad. ppal. [16] Folio 416 ibidem. [17] Tal como consta en el índice 13 del programa informático SAMAI. [18] «Artículo 249.

Competencia. (…) De los recursos de revisión contra las sentencias ejecutoriadas proferidas por los Tribunales Administrativos conocerán las secciones y subsecciones del Consejo de Estado según la materia.» [19] Por medio del cual se expide el reglamento del Consejo de Estado. [20] Aparte declarado inexequible por la Corte Constitucional en sentencia C-835 de 2003. [21] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Especial de Decisión núm. 25, sentencia del 2 de julio de 2019, radicación: 110010315000201700744-00, demandante: UGPP. [22] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 20 de noviembre de 2019, radicación: 11001-03-25-000-2012-00443-00(1818-12), demandante Caja Nacional de Previsión Social en Liquidación. [23] Tal como consta en el edicto núm. S2-EF-2376 emitido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Subsecretaria Común, Sección Segunda, obrante en el folio 451 del cuad. ppal del expediente de nulidad y restablecimiento del derecho. [24] ibidem. [25] Folio 397 vuelto cuad. ppal. [26] «Por la cual se reforman algunas disposiciones del sistema general de pensiones previsto en la Ley 100 de 1993 y se adoptan disposiciones sobre los Regímenes Pensionales exceptuados y especiales.» [27] Los apartes tachados fueron declarados inexequibles por la Corte Constitucional en la sentencia C-835 de 2003. [28] Sobre el punto se puede consultar la sentencia C-835 de 2003 de la Corte Constitucional. [29] Consultar la sentencia SU-427 de 2016 de la Corte Constitucional. [30] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Especial de Decisión N.° 4, sentencia del 1.° de agosto de 2017, radicación: 110010315000201602022 00 (REV) [31] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Especial de Decisión núm. 25, sentencia del 2 de julio de 2019, radicación: 110010315000201700744 00, demandante: UGPP. [32] Ver: sentencia T-115 de 2018, T-010 de 2017. [33] Sentencia C-341 de 2014 [34] Consejo de Estado, Sala Especial de Decisión n.º 19, sentencia del 31 de mayo de 2021, radicación: 11001031500020200309200, demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Parafiscales de la Protección Social, UGPP, demandado: Gerardo Jesús Quirama Solórzano. [35] Sobre este aspecto se puede consultar las sentencias T-553 de 2012, T- 902 de 2014, T-327 de 2015. [36] http://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=7222. [37] Por la cual se dictan algunas medidas en relación con las Cajas de Previsión y con las Prestaciones Sociales para el sector público. [38] Reiterado en la sentencia SU-023 de 2018. [39] «Por el cual se establece el régimen de seguridad y protección social de los funcionarios y empleados de la Rama Jurisdiccional, del Ministerio Público y de sus familiares» [40] «Por el cual se establece el régimen de prestaciones sociales de los funcionarios y empleados de la Contraloría General de la República y sus familiares.» [41] Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 4 de agosto de 2010, radicación: 25000-23-25-000-2006-07509-01. [42] Tal como consta en la cédula de ciudadanía obrante en el folio 47 del cuad. ppal. del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho. [43] Tal como consta en el certificado de información laboral expedido el 6 de noviembre de 2010 por el Instituto Geográfico Agustín Codazzi, obrante en el folio 12 del cuad. ppal. del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho.

Dentro del mismo documento se advierte que el trabajador tuvo una interrupción laboral del 1 al 20 de abril de 1999. En el folio 48 del cuad. ppal. del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho obra constancia emitida el 31 de agosto de 2006 por el Instituto Geográfico Agustín Codazzi, dentro de la cual consta que el pensionado se retiró del servicio el 8 de agosto de 2006.

También obra Resolución 270 del 25 de mayo de 2006 con la misma información, en el folio 50 ibidem. [44] Folio 10 a 11 del cuad. ppal.del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho También véase el numeral 17 de la carpeta denominada «CC6234256». [45] Folios 38 a 42 del cuad. ppal. del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho. [46] Folios 2 a 6 del cuad. ppal. del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho. [47] Folios 108 a 113 del cuad, ppal. del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho. [48] Folios 346 a 368 del cuad. ppal. del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho. [49] Folios 156 a 172 del cuad. 2 del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho. [50] Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 4 de agosto de 2010, radicación: 25000-23-25-000-2006-07509-01. [51] Para lo cual declaró exequible los apartes del inciso 1 del artículo 11 y los incisos 2 y 3 del artículo 36 e la ley 100 de 1993, salvo el aparte final de este último que dice: «Sin embargo, cuando el tiempo que les hiciere falta fuere igual o inferior a dos (2) años a la entrada en vigencia de la presente ley, el ingreso base para liquidar la pensión será el promedio de lo devengado en los dos (2) últimos años, para los trabajadores del sector privado y de un (1) año para los servidores públicos.». [52] Folios 10 a 11 cuad. ppal. del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho. [53] Sobre el respeto por las situaciones definidas con arreglo a los criterios jurisprudenciales vigentes para la época en la que fueron dictadas las sentencias, entre otras providencias, se pueden ver: Consejo de Estado, Sala Seis Especial de Decisión, sentencia del 5 de febrero de 2019, radicación: 11001-03-15-000-2018-01943-00(REV), demandante: UGPP;

Sala Diecisiete Especial de Decisión, sentencia del 6 de agosto de 2019, radicación: 11001-03-15-000-2018-02097-00(REV), demandante: Cajanal EICE en Liquidación; Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 7 de noviembre de 2019, radicación: 11001-03-25-000-2016-00681-00(2861-2016), demandante: UGPP. [54] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Salas Especiales de Decisión, sentencias de 1 de agosto de 2017, expediente 11001- 03-15-000-2016-02022-00(REV), de 16 de octubre de 2008, expediente 11001-03- 15-000-2014-01658-00(REV) y de 5 de febrero de 2019, expediente 11001-03-15- 000-2018-01884-00(REV).