SOLICITUD DE EXTENSIÓN DE JURISPRUDENCIA - Improcedente por no ser de unificación la sentencia invocada La solicitud de extensión de jurisprudencia tiene como fin asegurar la unidad en la interpretación del derecho y su aplicación uniforme, sin embargo, dicha salvaguarda no se predica de cualquier decisión proferida por el Consejo de Estado, sino, que se requiere que sea una providencia de unificación. Para el efecto, se entiende que, en principio, son sentencias de unificación para efectos de la solicitud de extensión de la jurisprudencia según lo preceptuado en el art. 270 del CPACA, aquellas que profiera o haya proferido el Consejo de Estado, en los siguientes eventos: -Por razones de importancia jurídica, trascendencia económica o social. -Por necesidad de unificar o sentar jurisprudencia. -Las que resuelven los recursos extraordinarios. -Las relativas al mecanismo eventual de revisión. (…) [L]as sentencias de unificación dictadas por el Consejo de Estado en virtud del ya señalado artículo 270, son por voluntad expresa del legislador, precedente vinculante, lo que quiere decir que en estos precisos casos solamente es necesario identificar cuál fue la regla de decisión en la sentencia de unificación, y resolver si esta es aplicable al caso concreto por tener identidad fáctica y jurídica.

(…) Ahora, en relación con la facultad unificadora de las secciones, (…) para que una sentencia proferida por la Sección Segunda se catalogue como de unificación, se requiere que sea expedida por las dos subsecciones que la conforman, es decir, en sesión plena, tal como lo dispone el reglamento del Consejo de Estado. Comoquiera que la sentencia que se pretende sea extendida fue proferida por la Subsección B de la Sección Segunda, fuerza concluir que no corresponde a una sentencia de unificación. Así las cosas, evidenciándose que la sentencia invocada por la parte recurrente no constituye una sentencia de unificación, se concluye que no se cumplen los requisitos consagrados en los artículos 102 y 269 del CPACA.

NOTA DE RELATORIA: Referente a la función de las sentencias de unificación, en el escenario del estudio de la constitucionalidad del artículo 270 de la Ley 1437 de 2011, ver: Corte Constitucional, Sentencia C-588 de 2012. FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 102 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 269 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 270 / LEY 1564 DE 2012 – ARTÍCULO 614 / ACUERDO 58 DEL CONSEJO DE ESTADO DE 1999 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN A Consejero ponente: GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Bogotá, D. C., veintitrés (23) de septiembre de dos mil veintiuno (2021).

Radicación número: 11001-03-25-000-2017-00778-00(4134-17) Actor: MIRYAM HIGUERA QUINTERO Demandado: CAJA DE RETIRO DE LAS FUERZAS MILITARES -CREMIL Referencia: SOLICITUD DE EXTENSIÓN DE JURISPRUDENCIA Tema: Niega la extensión de jurisprudencia. EXTENSIÓN DE JURISPRUDENCIA Procede la Sala a pronunciarse frente a la solicitud de extensión de jurisprudencia de que trata el artículo 269 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo[1], presentada por Miryam Higuera Quintero contra la Caja de Retiro de las Fuerzas Militares: 1.

ANTECEDENTES Actuando por medio de apoderado judicial, la señora Miryam Higuera Quintero, solicitó la extensión de los efectos de la sentencia del 29 de noviembre de 2012, proferida por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, Sala de lo Contencioso Administrativo, con ponencia del magistrado Víctor Hernando Alvarado Ardila, dentro del expediente número: 25000232500020110071001 (1651-2012), actor: Nhora Franco de Beltrán y como consecuencia de ello, se ordene la reliquidación de la asignación de retiro en los años en los cuales el incremento conforme al principio de oscilación fue inferior al IPC. 2.

Supuestos fácticos. La señora Miryam Higuera Quintero expuso[2] los siguientes hechos: « […] 1.Mediante acto administrativo antes del año 1997, la Caja de Retiro de las Fuerzas Militares reconoció asignación de retiro al extinto SP ® Luis Eduardo Henao Henao. 2. Desde el año 2006, a la señora Miryam Higuera Quintero, en condición de compañera permanente supérstite del fallecido SP ® Luis Eduardo Henao Henao, le fue reconocida la sustitución de asignación de retiro en el porcentaje correspondiente al cónyuge. 3.

La mesada que ha recibido por concepto de sustitución pensional se ha visto disminuida frente al incremento que se realizó a las demás pensiones con base en el IPC a partir del año 1997. 4. En el año 2012, la aquí solicitante, pidió ante la Caja de Retiro de las Fuerzas Militares, la reliquidación de la asignación de retiro con base en el IPC, la cual fue desatada de manera desfavorable. 5.

El 31 de julio de 2017, por considerar que tiene derecho a la extensión de la jurisprudencia del Consejo de Estado, por primera y única vez, la señora Miryam Higuera Quintero, solicitó ante la Caja de Retiro de las Fuerzas Militares se aplicara a su situación prestacional el precedente contendió (sic) en la sentencia de (sic) 29 de noviembre de 2012, EXP. 250002325000201100710 01, No. Interno 1651-2012, actor Nhora Franco de Beltrán- Autoridades Nacionales-. 6.

La anterior solicitud fue resuelta por la Profesional de defensa María del Pilar Gordillo Vivas, Responsable del Área de Atención al Ciudadano, mediante oficio No. (sic) 0046888, consecutivo 2017-46890, recibido en el domicilio de la peticionaria en la ciudad de Villavicencio el día sábado 26 de agosto de 2017(prueba de ello es el sobre anexo donde aparece la guía de la empresa 472). 7.

La Caja de Retiro de las Fuerzas Militares, en respuesta antes señalada, desconoce por completo el contenido del artículo 102 de la Ley 1437 de 2011, pues ante una solicitud clara, de manera ligera, responde que se debe acudir a la Procuraduría para hacer una conciliación en la cual reconoce el derecho, pero la indexación en un 75% y que NO pagara (sic) intereses dentro de los seis meses siguientes a la radicación de la solicitud […]» 3.

Trámite de la solicitud ante el Consejo de Estado. Mediante auto de fecha 2 de julio de 2019[3], el despacho ordenó correr traslado de la solicitud por el término de 30 días a la Caja de Retiro de las Fuerzas Militares y a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado y se puso en conocimiento del agente del Ministerio Público. La Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado manifestó lo siguiente: « […] Las sentencias de subsección no pueden ser consideradas sentencias de unificación jurisprudencial.

En torno a la providencia invocada resulta necesario precisar que el artículo 271 del CPACA obliga a descartar las sentencias proferidas por las subsecciones del Consejo de Estado como sentencias de unificación, toda vez que de la mencionada disposición se infiere esta circunstancia al señalar dicha norma que: ”Las secciones de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado dictarán sentencias de unificación en esos mismos eventos en relación con los asuntos que provengan de las subsecciones de la corporación o de los tribunales, según el caso”(Negrillas fuera del texto original).

Así las cosas, se evidencia que las subsecciones del Consejo de Estado carecen de competencia para proferir sentencias de unificación jurisprudencial, en cuyo caso la sentencia invocada por este aspecto no es susceptible de ser extendida en este caso […]». La Caja de Retiro de las Fuerzas Militares y el agente del Ministerio Público guardaron silencio. 4.

CONSIDERACIONES 4.1. El mecanismo de extensión de jurisprudencia El mecanismo de extensión de jurisprudencia se encuentra regulado en los artículos 102 y 269 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. El artículo 102 menciona lo siguiente: «ARTÍCULO 102: Las autoridades deberán extender los efectos de una sentencia de unificación jurisprudencial dictada por el Consejo de Estado, en la que se haya reconocido un derecho, a quienes lo soliciten y acrediten los mismos supuestos fácticos y jurídicos. […] Esta decisión se adoptará dentro de los treinta (30) días siguientes a su recepción, y las autoridades podrán negar la petición con fundamento en las siguientes consideraciones: […]» Respecto al término para atender la petición, es preciso aclarar que el artículo 614 del Código General del Proceso dispuso que, con el objeto de resolver las peticiones de extensión de jurisprudencia, las entidades públicas debían solicitar concepto previo a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, quien dispondrá de 10 días para manifestar su intención de rendir concepto el cual se deberá producir en un término máximo de 20 días.

Así las cosas, el plazo de que dispone la entidad para responder la solicitud, se ha entendido por un total de 60 días, dada la modificación generada por el artículo antes mencionado. Ahora bien, de la norma trascrita en párrafos precedentes se puede establecer que la sentencia invocada en la solicitud de extensión de jurisprudencia debe corresponder a una sentencia de unificación proferida por el Consejo de Estado en la cual se haya reconocido un derecho.

De otra parte, en relación con el trámite que se debe seguir cuando se niega la petición o se guarda silencio por parte de la administración, la misma codificación dispone: « […] Si se niega total o parcialmente la petición de extensión de la jurisprudencia o la autoridad guarda silencio sobre ella, no habrá tampoco lugar a recursos administrativos ni a control jurisdiccional respecto de lo negado.

En estos casos, el solicitante podrá acudir dentro de los treinta (30) días siguientes ante el Consejo de Estado en los términos del artículo 269 de este Código.» De igual manera, el artículo 269 del CPACA[4] establece el procedimiento de la solicitud de extensión ante el Consejo de Estado. Este artículo dispone, en rasgos generales, lo siguiente: i) Negada la extensión por parte de la Administración, o ante el silencio de la misma, el ciudadano, a través de apoderado, podrá acudir al Consejo de Estado para buscar, mediante la presentación de un escrito razonado, que le sean extendidos los efectos de una sentencia de unificación a su caso concreto; ii) Del escrito se dará traslado a la entidad demandada a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, de igual manera se le comunicará al Ministerio Público de dicha actuación; iii) Vencido el término del traslado, se convocará a una audiencia donde se escuchará a las partes en sus alegatos y se adoptará la decisión a que hubiere lugar.

(Esto era anteriormente. Hoy en día ya no es así). Por su parte, el artículo 270 ibidem dispone lo siguiente sobre las sentencias de unificación:

ARTÍCULO 270. SENTENCIAS DE UNIFICACIÓN JURISPRUDENCIAL: Para los efectos de este Código se tendrán como sentencias de unificación jurisprudencial las que profiera o haya proferido el Consejo de Estado por importancia jurídica o trascendencia económica o social o por necesidad de unificar o sentar jurisprudencia; las proferidas al decidir los recursos extraordinarios y las relativas al mecanismo eventual de revisión previsto en el artículo 36A de la Ley 270 de 1996, adicionado por el artículo 11 de la Ley 1285 de 2009.

A su turno, el Acuerdo 58 de 1999 Reglamento del Consejo de Estado, dispone que cada una de las secciones de la Sala de lo Contencioso Administrativo, atendiendo su criterio de especialidad, tendrá competencia, entre otras, para dictar sentencias de unificación jurisprudencial. Además, en lo que respecta a la Sección Segunda, establece que sus subsecciones sesionarán conjuntamente para unificar, adoptar o modificar la jurisprudencia de la Sección. Así se consagra: « Artículo 14.

División y funcionamiento de la Sección Segunda. […] Parágrafo 1. Cada subsección decidirá los procesos a su cargo en forma autónoma. Sin embargo las subsecciones sesionarán conjuntamente: 1. Para unificar, adoptar o modificar la jurisprudencia de la Sección, con el fin de evitar decisiones contradictorias sobre el mismo punto de derecho, a petición de cualquiera de sus miembros. […]»[5] Lo anterior indica que cada una de las secciones de la Sala de lo Contencioso Administrativo, de acuerdo con su especialidad, tienen competencia para dictar sentencias de unificación y que para el caso de las salas o secciones que están divididas en subsecciones, deberán sesionar conjuntamente con ese fin.

Como se vio anteriormente, el mecanismo de extensión de jurisprudencia es un procedimiento especial y sumario que pretende replicar una situación jurídica resuelta en una sentencia de unificación a un caso que fáctica y jurídicamente corresponda con el ya resuelto en la sentencia invocada. 4.3 Del caso concreto. Para el presente caso, se solicita que se extiendan los efectos de la sentencia proferida por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado, petición que no es procedente toda vez que no se trata de una sentencia de unificación tal cual lo exige la ley, se pasa a exponer.

La solicitud de extensión de jurisprudencia tiene como fin asegurar la unidad en la interpretación del derecho y su aplicación uniforme, sin embargo, dicha salvaguarda no se predica de cualquier decisión proferida por el Consejo de Estado, sino, que se requiere que sea una providencia de unificación. Para el efecto, se entiende que, en principio, son sentencias de unificación para efectos de la solicitud de extensión de la jurisprudencia según lo preceptuado en el art. 270 del CPACA, aquellas que profiera o haya proferido el Consejo de Estado, en los siguientes eventos: -Por razones de importancia jurídica, trascendencia económica o social. -Por necesidad de unificar o sentar jurisprudencia. -Las que resuelven los recursos extraordinarios. -Las relativas al mecanismo eventual de revisión. Un vistazo a la tipología de las sentencias de unificación permite comprender que no se trata de decisiones judiciales de trámite ordinario, dictadas en cualquier asunto de la jurisdicción. Las sentencias de unificación, como lo ha interpretado la Corte Constitucional Colombiana[6], al estudiar justamente la constitucionalidad del mencionado art. 270 «cumplen la función especial y específica de ordenar y clarificar el precedente aplicable».

Ello, porque tienen la potencialidad de interpretar un derecho preexistente y orientar su aplicación a determinados casos, con el objetivo de garantizar los principios de seguridad jurídica e igualdad. En este sentido, las sentencias de unificación dictadas por el Consejo de Estado en virtud del ya señalado artículo 270, son por voluntad expresa del legislador, precedente vinculante, lo que quiere decir que en estos precisos casos solamente es necesario identificar cuál fue la regla de decisión en la sentencia de unificación, y resolver si esta es aplicable al caso concreto por tener identidad fáctica y jurídica.

Ahora, es imperioso precisar que con anterioridad a las reformas introducidas por la Ley 1437 de 2011, estando en vigencia el Decreto 01 de 1984, el Consejo de Estado como máximo tribunal de lo contencioso administrativo (numeral 1º del art. 237 constitucional), cumplía igualmente la función de unificación de jurisprudencia a través de la Sala Plena y de las Secciones que integran la Corporación. Ahora, en relación con la facultad unificadora de las secciones, como se dijo anteriormente, para que una sentencia proferida por la Sección Segunda se catalogue como de unificación, se requiere que sea expedida por las dos subsecciones que la conforman, es decir, en sesión plena, tal como lo dispone el reglamento del Consejo de Estado.

Comoquiera que la sentencia que se pretende sea extendida fue proferida por la Subsección B de la Sección Segunda, fuerza concluir que no corresponde a una sentencia de unificación. Así las cosas, evidenciándose que la sentencia invocada por la parte recurrente no constituye una sentencia de unificación, se concluye que no se cumplen los requisitos consagrados en los artículos 102 y 269 del CPACA.

En mérito de lo expuesto, la Sección Segunda – Subsección “A”:

RESUELVE

PRIMERO. PRESCINDIR de la audiencia establecida en el artículo 269 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

SEGUNDO. NEGAR la solicitud de extensión de jurisprudencia presentada por Miryam Higuera Quintero conforme lo expuesto en la parte motiva.

TERCERO. Por Secretaría de la Sección Segunda de esta Corporación, se ordena, sin necesidad de desglose, devolver los documentos allegados por la parte solicitante y archivar el resto de las piezas procesales, previas las constancias secretariales del caso.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Consejero de Estado WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Consejero de Estado Consejero de Estado ----------------------- [1] Comoquiera que para la fecha de entrada en vigencia de la Ley 2080 de 2021 el proceso se encontraba al despacho para considerar fijar fecha para llevar a cabo la audiencia de alegaciones y juzgamiento, es pertinente seguir aplicando las disposiciones que en materia de extensión de jurisprudencia contiene la Ley 1437 de 2011. [2] Folio 41 a 46. [3] Folio 59 y 60. [4] El 269 del CAPCA fue modificado por el artículo 77 de la Ley 2080 y respecto del procedimiento dispuso: «De cumplir con los requisitos exigidos se admitirá la solicitud y del escrito se dará traslado a la entidad frente a la cual se solicita la extensión y la Agencia nacional de Defensa Jurídica del Estado, por le término común de treinta (30) días, para que aporten las pruebas que consideren pertinentes.

La entidad convocada y la Agencia Nacional de defensa Jurídica del Estado solo podrán oponerse a la extensión, por las mismas razones a las que se refiere el artículo 102 de este Código. Vencido el término del traslado referido anteriormente, las partes y el Ministerio Público podrán presentar por escrito sus alegaciones en el término de diez (10) días, sin necesidad de auto que lo ordene.

Dentro de los treinta (30) días siguientes al vencimiento del término anterior, se decidirá la petición. […]» [5] Esta misma facultad está consagrada en el artículo 15 del actual reglamento del Consejo de Estado (Acuerdo 80 de 2019). [6] C-588 de 2012.