ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / RECURSO DE APELACIÓN CONTRA SENTENCIA / ESCOGENCIA DE LA ACCIÓN EN LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO / DAÑO / FUENTE DEL DAÑO / ACCIÓN DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO / JUEZ / FACULTADES DEL JUEZ / PRETENSIONES DE LA DEMANDA / CAUSACIÓN DEL DAÑO Ab initio, debe recordarse que, por regla general, la fuente del daño que se afirma irrogado es la que determina la acción idónea o procedente a efectos de lograr la consideración del asunto por parte del juez, y ello, a su vez, fija la técnica apropiada en la formulación de las pretensiones y la oportunidad en el tiempo para hacerlas valer.

NOTA DE RELATORÍA: Sobre la escogencia de la acción en lo contencioso administrativo ver sentencia del 23 de abril de 2008, Exp. 15906, C.P. Mauricio Fajardo Gómez, sentencia del 13 de mayo de 2009, Exp. 15652, C.P. Mauricio Fajardo Gómez y sentencia del 12 de mayo de 2016, Exp. 32595, C.P. Hernán Andrade Rincón. ESCOGENCIA DE LA ACCIÓN EN LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO / DAÑO / FUENTE DEL DAÑO / ACCIÓN DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO / CAUSA GENERADORA DEL DAÑO / DAÑO CAUSADO POR ACTO ADMINISTRATIVO / DEMANDA CONTRA ACTO ADMINISTRATIVO / OMISIÓN ADMINISTRATIVA / RESOLUCIÓN ADMINISTRATIVA / BIEN BALDÍO / DECLARACIÓN DE BIEN BALDÍO / VIOLACIÓN DEL DERECHO A LA PROPIEDAD / AFECTACIÓN DEL DERECHO A LA PROPIEDAD / LÍMITES DEL DERECHO A LA PROPIEDAD La parte demandante invoca como fuente del daño las actuaciones y omisiones administrativas agravadas con la expedición de la Resolución (…) que declaró como terreno baldío el predio La Bendición desconociendo el derecho de dominio que le asistía a la demandante y cuestionó que en la Resolución (…) no se haya expresado nada respecto de la reivindicación física del predio.

Así, la demandante interpuso la acción de reparación directa con el propósito de obtener la declaratoria de responsabilidad por los perjuicios sufridos como consecuencia del desconocimiento del derecho de dominio que le asistía sobre el predio La Bendición. DEMANDA / PRETENSIONES DE LA DEMANDA / CONTENIDO DE LA DEMANDA / ACTO ADMINISTRATIVO / ACTUACIÓN ADMINISTRATIVA / RECURSO CONTRA ACTO ADMINISTRATIVO / REVOCATORIA DEL ACTO ADMINISTRATIVO / REVOCATORIA DE LA RESOLUCIÓN ADMINISTRATIVA / EXTINCIÓN DEL DERECHO A LA PROPIEDAD / REIVINDICACIÓN DEL PREDIO / REIVINDICACIÓN DE BIEN INMUEBLE / INCODER / COMPETENCIA DEL INCODER / LIMITACIÓN DEL EJERCICIO DE DERECHOS REALES Es evidente que si bien la demanda (…) gravita sobre el daño derivado de la actuación administrativa del año 2007, en tanto la actora reclama una decisión incompleta, porque al aceptar el recurso y revocar la resolución que declaró extinguido el derecho de dominio respecto del predio La Bendición, no dispuso nada respecto de la reivindicación física del predio, lo cual ahora es objeto de cuestionamiento porque -indica- que si bien el predio es de la actora, no ha podido acceder a él. En este sentido afirma que la actuación del INCODER dejó nugatorio el derecho real de la ahora demandante, obligándola a asumir una carga legal que no le correspondía, cual era la de consolidar las prerrogativas de su derecho.

FUENTE DEL DAÑO / ACCIÓN DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO / CAUSA GENERADORA DEL DAÑO / DAÑO CAUSADO POR ACTO ADMINISTRATIVO / DEMANDA CONTRA ACTO ADMINISTRATIVO / RESOLUCIÓN ADMINISTRATIVA / BIEN BALDÍO / DECLARACIÓN DE BIEN BALDÍO / VIOLACIÓN DEL DERECHO A LA PROPIEDAD / AFECTACIÓN DEL DERECHO A LA PROPIEDAD / LÍMITES DEL DERECHO A LA PROPIEDAD / INCORA / OMISIÓN ADMINISTRATIVA / ACTO ADMINISTRATIVO FICTO / ACTO ADMINISTRATIVO FICTO NEGATIVO / PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Con esa orientación, la Sala advierte que, tal como se desprende de una lectura integral de la demanda, los argumentos a partir de los cuales se pretende erigir la responsabilidad del Estado devienen de actos administrativos emitidos por el INCORA a través de los cuáles decidió cuestiones relacionadas con el dominio del predio La Bendición, pues fue en virtud de ellos que se generó la situación que ahora denuncia, atinente a haber auspiciado que terceros se apoderaran de los terrenos de la actora.

Puntualmente, se identifica la fuente del daño como la omisión en la resolución del año 2007 -como lo afirma el actor-, y la misma equivalía a un acto ficto presunto de carácter negativo, de manera que debió demandarlo. La anterior circunstancia, revela incontestablemente que la fuente del daño reside en tales actos, por lo que con acertado criterio el a quo se ocupó de mencionar que el medio de control que procedía era el de nulidad y restablecimiento del derecho, pues fue a partir de los mismos que la demandante vio afectado el derecho que reclama.

IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / ACTO ADMINISTRATIVO / EXPEDICIÓN DEL ACTO ADMINISTRATIVO / RESOLUCIÓN ADMINISTRATIVA / INDEBIDA ESCOGENCIA DE LA ACCIÓN DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO / FUENTE DEL DAÑO / ACCIÓN DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO / CAUSA GENERADORA DEL DAÑO / DAÑO CAUSADO POR ACTO ADMINISTRATIVO / DEMANDA CONTRA ACTO ADMINISTRATIVO / AFECTACIÓN DEL DERECHO A LA PROPIEDAD / LÍMITES DEL DERECHO A LA PROPIEDAD / INCORA / OMISIÓN ADMINISTRATIVA / ACTO ADMINISTRATIVO FICTO / ACTO ADMINISTRATIVO FICTO NEGATIVO / PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Tales actos, a no dudarlo, se sitúan en el centro del origen del daño que la actora reclama en este proceso, sin posibilidad alguna de obviarlo, por lo que no resulta posible reemplazar el juicio de legalidad sobre los mismos, por uno que solo mire a la antijuricidad del daño, pues tal como se ha indicado, tales actos, son la fuente del daño que se reclama.

De manera que, si la fuente del daño no reside en las omisiones de la entidad, sino en los actos administrativos que se han identificado, la acción de nulidad y restablecimiento del derecho era el camino idóneo para lograr la reparación del daño que con tales actos se propiciaron al privar a la actora de las prerrogativas de derecho que como propietaria del predio La Bendición le pertenecen, sin considerar, además, que si de lo que se trata es de obtener la reivindicación del bien, para ello el ordenamiento jurídico le confiere otras prerrogativas judiciales, distintas de la que ha impulsado.

Por lo mismo se confirmará la decisión del tribunal. INEPTITUD SUSTANTIVA DE LA DEMANDA POR INDEBIDA ESCOGENCIA DE LA ACCIÓN / INDEBIDA ESCOGENCIA DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / MODIFICACIÓN DE PRETENSIONES DE LA DEMANDA / RECURSO DE APELACIÓN / LÍMITES DEL RECURSO DE APELACIÓN / SUSTENTACIÓN DEL RECURSO DE APELACIÓN / DEMANDA / PRETENSIONES DE LA DEMANDA / CONTENIDO DE LA DEMANDA / PRINCIPIO DE CONGRUENCIA / MODIFICACIÓN DE PRETENSIONES DE LA DEMANDA / IMPROCEDENCIA DE LA AMPLIACIÓN DE LA SUSTENTACIÓN DEL RECURSO DE APELACIÓN / LÍMITES DEL JUEZ DE SEGUNDA INSTANCIA / LÍMITES DEL PRONUNCIAMIENTO DEL JUEZ / MARCO FUNDAMENTAL DE COMPETENCIA DEL JUEZ DE SEGUNDA INSTANCIA Como el presente se trata de un asunto bajo la normativa del CCA, se debe declarar la ineptitud sustantiva de la demanda en el entendido que no es dable adecuar el medio de control, el cual, en todo caso, estaría caducado.

Ahora bien, conviene advertir que en el recurso se evidencia una variación en la causa petendi ya que, como se transcribió antes, en la demanda se planteó que el daño radica en la omisión del INCORA de pronunciarse respecto de la reivindicación física del predio desconociendo el derecho de dominio que le asistía a la demandante y, en la apelación propone que la administración auspició que terceros invadieran su predio, lo cual no solo no responde a la verdad porque nunca estuvo privada del ejercicio de sus derechos como propietaria sino que en esta instancia no podemos estudiar una situación distinta a la planteada en el íbelo demandatorio.

NOTA DE RELATORÍA: Sentencia con aclaración de voto de las honorables consejeras Marta Nubia Velásquez Rico y María Adriana Marín. CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A Consejero ponente: JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Bogotá D.C., veinticuatro (24) de septiembre de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 25000-23-26-000-2010-00097-01(47949) Actor: GLORIA MAGDALENA REYES DE ALVIRA Demandado: NACIÓN - MINISTERIO DE AGRICULTURA Y DESARROLLO RURAL - INCODER.

Referencia: ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA Temas:  Indebida escogencia de la acción - ACCIÓN PROCEDENTE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / INEPTITUD SUSTANTIVA DE LA DEMANDA. Corresponde a la Sala resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte actora contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca a través de la cual declaró de oficio la ineptitud sustantiva de la demanda por indebida escogencia de la acción. Se demandó a la Nación - Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural - INCODER por los daños y perjuicios causados desde 1978 y agravados con la expedición de la Resolución 2921 del 17 de junio de 1987, que declaró como terreno baldío el predio denominado “La Bendición” ubicado en el municipio de Yopal (Casanare), desconociendo el derecho de dominio que le asistía a la demandante.

SENTENCIA IMPUGNADA 1. Corresponde a la sentencia del 22 de marzo de 2013[1], proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, a través de la cual declaró de oficio la ineptitud sustantiva de la demanda por indebida escogencia de la acción. 2. El anterior proveído decidió la demanda presentada el 26 de febrero de 2010[2] por la señora Gloria Magdalena Reyes de Alvira, cuyas pretensiones, hechos principales y fundamentos son los siguientes: Síntesis de la demanda 3.

A título de falla del servicio, se pretende la reparación de los perjuicios ocasionados por las actuaciones y omisiones administrativas cometidas desde 1978 y agravadas con la expedición de la Resolución 2921 del 17 de junio de 1987 que declaró como terreno baldío el predio denominado “La Bendición” ubicado en el municipio de Yopal (Casanare), desconociendo el derecho de dominio que le asistía a la demandante.

Pretensiones 4. Como consecuencia de la anterior declaración, solicitó que se condenara a la demandada a pagar, los perjuicios materiales e inmateriales que resultaren probados, los que estimó, en principio, en la suma de doscientos treinta y ocho mil cuatrocientos cincuenta y tres millones quinientos setenta mil quinientos ochenta y nueve pesos m/cte.

($238.453´570.5 89). Hechos relevantes 5. Señaló la demandante que en el año 1960 adquirió el derecho de dominio, posesión, explotación económica, entre otros, sobre los predios La Bendición, El Pensil, y parte de El Arenal, que hacen parte del hato La Victoria, por adjudicación que se le hiciera dentro de la sucesión del señor Fernando Reyes Moreno. Expuso que a pesar de ser conocida la titularidad del predio, desde 1978 se han presentado, por parte de terceros, diferentes perturbaciones a la posesión, entre ellas la invasión arbitraria del mismo y el hurto de ganado, hechos conocidos en 1978 por las autoridades y el INCORA sin que se tomaran las medidas correctivas del caso. 6.

Las omisiones de las autoridades se vieron agravadas por la Resolución 2921 del 17 de junio de 1987, en la que el INCORA declaró el terreno “La Bendición” como baldío en absoluto desconocimiento e inobservancia de la tradición ganadera y agrícola que se venía desarrollando en la propiedad. Decisión que fue revocada por la Resolución 3959 del 19 de agosto de 1988, por medio de la cual reconoció el derecho de dominio ejercido en los terrenos del hato La Victoria. 7.

Con la supresión del INCORA, el INCODER avocó conocimiento de los procesos y actuaciones surtidas y pese a la revocatoria acabada de referir, empezó diligencias administrativas tendientes a establecer si era procedente o no declarar extinguido en todo o en parte el derecho de dominio privado sobre el predio La Bendición. Así, mediante Resolución 1419 del 28 de junio de 2001, declaró extinguido el derecho de dominio de una parte del predio La Bendición, decisión que fue objeto de recurso de reposición, que fue resuelto favorablemente, ratificando el derecho de dominio del predio en Resolución 2677 del 17 de octubre de 2007. 8.

No obstante, indica la demandante que el INCODER omitió pronunciarse en dicha resolución frente a la reivindicación física del predio, dejando nugatorio el derecho real de la ahora demandante, obligándola a asumir una carga legal que no le correspondía, cual era la de consolidar las prerrogativas de su derecho. 9.

La actora asegura que a la fecha de presentación de la demanda el predio La Bendición aún se encuentra ocupado por los terceros que llegaron ahí en virtud de las actuaciones negligentes del Estado y solicita el pago del valor actualizado del terreno al que no puede acceder físicamente gracias a que el INCODER omitió pronunciarse respecto de la reivindicación física del predio.

Fundamentos de derecho de la demanda 10. Según la parte actora, la demandada debe responder, a título de falla del servicio por los perjuicios causados con ocasión del desconocimiento del derecho de dominio que le asistía a la demandante sobre el predio La Bendición. Síntesis de la contestación 11. El INCODER se opuso a todas las pretensiones de la demanda.

Propuso como excepciones: i) la falta de legitimación en la causa por pasiva e improcedencia de la acción contra el INCODER ya que los asuntos del INCORA los asumió la Nación - Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural; ii) la caducidad de la acción y iii) la inexistencia del nexo causal dado que los hechos que se reprochan de la administración son anteriores a la creación del INCODER. 12.

Por su parte la Nación - Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural se opuso a la prosperidad de la demanda al considerar que la acción está caducada, que no existe responsabilidad del INCORA por cuanto el hecho de haber sido despojada de la posesión del predio por terceros se remonta al año 1978 sin que la parte actora tomara medidas en el asunto.

Adujo que no se acreditó que los supuestos perjuicios sean consecuencia directa de actuaciones del INCORA. Alegatos de conclusión 13. Surtido el debate probatorio, la actora reiteró lo expuesto en la demanda, mientras que la demandada y el Ministerio Público guardaron silencio. Fundamentos de la sentencia recurrida 14.

El tribunal de primera instancia declaró de oficio la ineptitud sustantiva de la demanda por indebida escogencia de la acción. Al respecto dijo que si la demandante estaba inconforme con el contenido de las resoluciones debió presentar demanda de nulidad y restablecimient o del derecho dentro de los términos establecidos para tal propósito y paso seguido acudir a las autoridades administrativas para que ejecutasen la acción reivindicatoria del derecho de dominio y la restitución de la propiedad a su favor. 15.

Así las cosas, concluyó que la acción procedente era la de nulidad y restablecimient o del derecho y no la de reparación directa, razón por la que declaró de oficio la prosperidad de la excepción de indebida escogencia de la acción. EL RECURSO DE APELACIÓN Síntesis del recurso[3] 16. La demandante recurrió la sentencia de primera instancia[4] explicando que lo que se pretende no es la declaratoria de nulidad de las resoluciones sino el resarcimiento de los perjuicios ocasionados por el Estado a la actora en el tiempo en que esta estuvo privada del ejercicio de sus derechos como propietaria. 17.

Agregó que se le han seguido generando perjuicios de diversa índole aún después del reconocimiento de su derecho sobre el predio, debido a que el mismo se encuentra invadido por terceros que se asentaron en virtud de la negligencia de la entidad y por ello la caducidad debe abordarse de una manera especial. 18. Puntualizó en la configuración del nexo causal en el sentido que la causa del daño fue el actuar negligente de la administración no sólo en el término de haber excedido el plazo razonable en la expedición de actos administrativos sino en haber auspiciado que terceros se apoderaran de los terrenos legítimamente adquiridos por la actora.

Alegatos de conclusión de las partes 19. La parte actora reiteró los argumentos expuestos en el recurso de apelación[5]. 20. La parte demandada y el Ministerio Público guardaron silencio[6]. III. CONSIDERACIONES 21. No existiendo razones o motivos que conduzcan a la Sala a declarar una nulidad de oficio o volver sobre la definición de su competencia, se procede a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte actora contra la sentencia del 22 de marzo de 2013, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que declaró de oficio la ineptitud de la demanda por indebida escogencia de la acción. Objeto de la apelación El ámbito del recurso interpuesto se circunscribe a verificar el origen del daño que se reclama con la demanda.

La acción procedente 22. Ab initio, debe recordarse que, por regla general, la fuente del daño que se afirma irrogado es la que determina la acción idónea o procedente a efectos de lograr la consideración del asunto por parte del juez, y ello, a su vez, fija la técnica apropiada en la formulación de las pretensiones y la oportunidad en el tiempo para hacerlas valer[7].

En este sentido, la jurisprudencia de esta Corporación ha precisado que: “… la acción procedente para solicitar la indemnización de daños generados por un acto administrativo, precisando que el criterio útil en la determinación de la acción procedente para reparar daños generados por la administración es el origen de los mismos, de manera tal que si la causa del perjuicio es un acto administrativo debe acudirse a la acción de nulidad y restablecimiento del derecho.

Dicho criterio tiene por fundamento, además del texto del artículo 85 del CCA, una regla práctica: si el daño es generado por un acto administrativo ilegal, para que la reparación sea posible será necesario, de modo previo, dejarlo sin efectos y ello, dada la presunción de legalidad que lo cobija, sólo será posible con la declaración judicial de anulación del mismo[8].

Ahora bien, la acción de reparación directa, consagrada en el artículo 86 del Código Contencioso Administrativo, si bien coincide en su naturaleza reparatoria con la de nulidad y restablecimiento del derecho, difiere de ésta última en la causa del daño. En efecto, como se deduce de todo lo dicho, la primera solo será procedente en los casos en los cuales el perjuicio haya sido causado por un hecho, una omisión, una operación administrativa, la ocupación temporal o permanente de un inmueble.

En cambio, la de nulidad y restablecimiento del derecho procede siempre que el origen del daño hubiere sido un acto administrativo viciado de algún tipo de ilegalidad, salvo que, como lo ha precisado la Sala, el daño alegado se origine en la eficacia o efectos mismos del acto administrativo, caso en el cual, al no pretenderse la declaratoria de ilegalidad, sí resultaría procedente la acción de reparación directa”[9] (negrillas adicionales). 23.

La parte demandante invoca como fuente del daño las actuaciones y omisiones administrativas agravadas con la expedición de la Resolución 2921 del 17 de junio de 1987 que declaró como terreno baldío el predio La Bendición desconociendo el derecho de dominio que le asistía a la demandante y cuestionó que en la Resolución 2677 del 17 de octubre de 2007 no se haya expresado nada respecto de la reivindicación física del predio.

Al respecto, dijo textualmente lo siguiente: “El 17 de octubre de 2007 mediante Resolución No. 2677 se resuelve favorablemente el recurso de reposición interpuesto, quedando nuevamente en cabeza de mi poderdante el derecho de dominio (…) sin embargo, el INSTITUTO COLOMBIANO DE DESARROLLO RURAL - INCODER omitió en ese mismo pronunciamiento lo relativo a la reivindicación física de los terrenos dejando nugatorio el derecho real de mi poderdante sobre los mismos y obligándola a asumir una carga legal que no le corresponde, cual es la de consolidar nuevamente todas las prerrogativas del derecho de dominio en su cabeza.

En virtud de tal omisión y atendiendo a las circunstancias actuales, se hace necesario insistir en la indemnización de los perjuicios de diverso orden ocasionados a mi poderdante, tal como se ha manifestado a lo largo de esta acción”. 24. Así, la demandante interpuso la acción de reparación directa con el propósito de obtener la declaratoria de responsabilidad por los perjuicios sufridos como consecuencia del desconocimiento del derecho de dominio que le asistía sobre el predio La Bendición. 25.

Es evidente que si bien la demanda narra hechos que datan de la década de los 60 y los 70, gravita sobre el daño derivado de la actuación administrativa del año 2007, en tanto la actora reclama una decisión incompleta, porque al aceptar el recurso y revocar la resolución que declaró extinguido el derecho de dominio respecto del predio La Bendición, no dispuso nada respecto de la reivindicación física del predio, lo cual ahora es objeto de cuestionamiento porque -indica- que si bien el predio es de la actora, no ha podido acceder a él. En este sentido afirma que la actuación del INCODER dejó nugatorio el derecho real de la ahora demandante, obligándola a asumir una carga legal que no le correspondía, cual era la de consolidar las prerrogativas de su derecho. 26.

Con esa orientación, la Sala advierte que, tal como se desprende de una lectura integral de la demanda, los argumentos a partir de los cuales se pretende erigir la responsabilidad del Estado devienen de actos administrativos emitidos por el INCORA a través de los cuáles decidió cuestiones relacionadas con el dominio del predio La Bendición, pues fue en virtud de ellos que se generó la situación que ahora denuncia, atinente a haber auspiciado que terceros se apoderaran de los terrenos de la actora.

Puntualmente, se identifica la fuente del daño como la omisión en la resolución del año 2007 -como lo afirma el actor-, y la misma equivalía a un acto ficto presunto de carácter negativo, de manera que debió demandarlo. 27. La anterior circunstancia, revela incontestableme nte que la fuente del daño reside en tales actos, por lo que con acertado criterio el a quo se ocupó de mencionar que el medio de control que procedía era el de nulidad y restablecimient o del derecho, pues fue a partir de los mismos que la demandante vio afectado el derecho que reclama. 28.

Tales actos, a no dudarlo, se sitúan en el centro del origen del daño que la actora reclama en este proceso, sin posibilidad alguna de obviarlo, por lo que no resulta posible reemplazar el juicio de legalidad sobre los mismos, por uno que solo mire a la antijuricidad del daño, pues tal como se ha indicado, tales actos, son la fuente del daño que se reclama. 29.

No se trata, entonces, de analizar como lo afirma el demandante, por unos daños generados en omisiones, pues las determinaciones adoptadas por la entidad en cada uno de los escenarios que relata la demanda se plasmaron en sendos actos administrativos, de los cuales se derivaron unas situaciones jurídicas frente a los cuales pudo ejercer los derechos y prerrogativas que la ley reserva a quienes puedan resultar afectados, como son, entre otras, el impulso del medio de control de nulidad y restablecimient o del derecho, pretensiones bajo las que cabe un cúmulo amplio de posibilidades encaminadas no solo a proteger el derecho, sino también a resarcir el daño irrogado. 30.

De manera que, si la fuente del daño no reside en las omisiones de la entidad, sino en los actos administrativos que se han identificado, la acción de nulidad y restablecimient o del derecho era el camino idóneo para lograr la reparación del daño que con tales actos se propiciaron al privar a la actora de las prerrogativas de derecho que como propietaria del predio La Bendición le pertenecen, sin considerar, además, que si de lo que se trata es de obtener la reivindicación del bien, para ello el ordenamiento jurídico le confiere otras prerrogativas judiciales, distintas de la que ha impulsado.

Por lo mismo se confirmará la decisión del tribunal. 31. Como el presente se trata de un asunto bajo la normativa del CCA, se debe declarar la ineptitud sustantiva de la demanda en el entendido que no es dable adecuar el medio de control, el cual, en todo caso, estaría caducado. 32. Ahora bien, conviene advertir que en el recurso se evidencia una variación en la causa petendi ya que, como se transcribió antes, en la demanda se planteó que el daño radica en la omisión del INCORA de pronunciarse respecto de la reivindicación física del predio desconociendo el derecho de dominio que le asistía a la demandante y, en la apelación propone que la administración auspició que terceros invadieran su predio, lo cual no solo no responde a la verdad porque nunca estuvo privada del ejercicio de sus derechos como propietaria sino que en esta instancia no podemos estudiar una situación distinta a la planteada en el íbelo demandatorio.

Condena en costas 33. Comoquiera que para el momento en que se profiere este fallo, el artículo 55 de la Ley 446 de 1998 indica que sólo hay lugar a la imposición de costas cuando alguna de las partes haya actuado temerariamente y, debido a que ninguna procedió de esa forma en el sub lite, no habrá lugar a su imposición. IV.

PARTE RESOLUTIVA 34. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando Justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

RESUELVE

PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia apelada, esto es, la proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca el 22 de marzo de 2013, mediante la cual se declaró de oficio la ineptitud sustantiva de la demanda por indebida escogencia de la acción.

SEGUNDO: Sin condena en costas.

TERCERO: Ejecutoriada esta providencia, DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen. CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE MARÍA ADRIANA MARÍN JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ ACLARA VOTO FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO ACLARA VOTO VF Nota: se deja constancia de que esta providencia fue aprobada por la Sala en la fecha de su encabezado y que se suscribe en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI del Consejo de Estado, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar su integridad y autenticidad en el enlace https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evali dador.

DEMANDA / INTERPRETACIÓN DE LA DEMANDA / INDEBIDA ESCOGENCIA DE LA ACCIÓN EN LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO / IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / DAÑO CAUSADO POR ACTO ADMINISTRATIVO / DEMANDA CONTRA ACTO ADMINISTRATIVO / RESOLUCIÓN ADMINISTRATIVA / BIEN BALDÍO / DECLARACIÓN DE BIEN BALDÍO / VIOLACIÓN DEL DERECHO A LA PROPIEDAD / AFECTACIÓN DEL DERECHO A LA PROPIEDAD / LÍMITES DEL DERECHO A LA PROPIEDAD / INCORA / OMISIÓN ADMINISTRATIVA / ACTO ADMINISTRATIVO FICTO / ACTO ADMINISTRATIVO FICTO NEGATIVO / PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE REVISIÓN AGRARIA [E]l análisis efectuado en el fallo concluyó que la reparación directa no era procedente en este caso, porque se había demandado una “decisión incompleta”, es decir, un “acto ficto negativo” dado que los actos administrativos no habían ordenado la “reivindicación física del predio”, por lo que no era posible acceder físicamente al inmueble.

En ese sentido, vale aclarar que la parte actora adujo como fuente de sus daños las resoluciones 2921 de 1987 y 2677 de 2007, y por esta razón el proyecto consideró que se debió iniciar una acción de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de aquellas decisiones. Al respecto, debe tenerse en cuenta que para el año de expedición de la resolución 2921 de 1987 -que aduce el proyecto como fuente del daño-, solo procedía la acción de revisión agraria, dado que era una decisión que trataba sobre la declaratoria de baldío de un predio, en los términos del artículo 23 de la Ley 135 de 1961, modificada por la Ley 4 de 1973.

Igualmente, en relación con la resolución 2677 de 2007, el análisis anterior sería el mismo, pero bajo la acción de revisión contemplada en el art. 50 de la Ley 160 de 1994 -vigente para la época de su expedición-. En ese orden de ideas, aclaro mi voto en el sentido de que no era procedente la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, sino la acción de revisión agraria, dado que se trataba de actos definitivos que, según la norma especial, solo podían ser enjuiciados mediante esa vía procesal.

FUENTE FORMAL: LEY 135 DE 1961 - ARTÍCULO 23 / LEY 4 DE 1973 / LEY 160 DE 1994 - ARTÍCULO 50 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A ACLARACIÓN DE VOTO Consejera: MARÍA ADRIANA MARÍN Bogotá D.C., veinticuatro (24) de septiembre de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 25000-23-26-000-2010-00097-01(47949) Actor: GLORIA MAGDALENA REYES DE ALVIRA Demandado: NACIÓN - MINISTERIO DE AGRICULTURA Y DESARROLLO RURAL - INCODER.

Referencia: ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA ACLARACIÓN DE VOTO Con el respeto que profeso por las decisiones que adopta la Sala, me permito manifestar las razones que me llevan a aclarar el voto frente a la interpretación de la demanda que se realizó para efectos de declarar una indebida escogencia de la acción, las cuales fueron adoptadas en la sentencia de 24 de septiembre de 2021, mediante la cual se confirmó el fallo de primera instancia. Así, el análisis efectuado en el fallo concluyó que la reparación directa no era procedente en este caso, porque se había demandado una “decisión incompleta”, es decir, un “acto ficto negativo” dado que los actos administrativos no habían ordenado la “reivindicación física del predio”, por lo que no era posible acceder físicamente al inmueble.

En ese sentido, vale aclarar que la parte actora adujo como fuente de sus daños las resoluciones 2921 de 1987 y 2677 de 2007, y por esta razón el proyecto consideró que se debió iniciar una acción de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de aquellas decisiones. Al respecto, debe tenerse en cuenta que para el año de expedición de la resolución 2921 de 1987 -que aduce el proyecto como fuente del daño-, solo procedía la acción de revisión agraria, dado que era una decisión que trataba sobre la declaratoria de baldío de un predio, en los términos del artículo 23 de la Ley 135 de 1961, modificada por la Ley 4 de 1973.

Igualmente, en relación con la resolución 2677 de 2007, el análisis anterior sería el mismo, pero bajo la acción de revisión contemplada en el art. 50 de la Ley 160 de 1994 -vigente para la época de su expedición-. En ese orden de ideas, aclaro mi voto en el sentido de que no era procedente la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, sino la acción de revisión agraria, dado que se trataba de actos definitivos que, según la norma especial, solo podían ser enjuiciados mediante esa vía procesal.

En esos términos dejo expuesta mi aclaración de voto. Respetuosamente, Firmado electrónicamente MARÍA ADRIANA MARÍN Consejera de Estado ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / FUENTE DEL DAÑO / CAUSA GENERADORA DEL DAÑO / ACTO ADMINISTRATIVO / ACTUACIÓN ADMINISTRATIVA / RECURSO CONTRA ACTO ADMINISTRATIVO / REVOCATORIA DEL ACTO ADMINISTRATIVO / REVOCATORIA DE LA RESOLUCIÓN ADMINISTRATIVA / IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO La Sala ha considerado que el ejercicio de la acción de reparación directa resulta procedente cuando el acto administrativo -fuente del daño- ha sido revocado por la propia administración, es decir, no existe decisión administrativa que demandar, por lo cual resulta válido que no pueda exigírsele al afectado la interposición de una demanda de nulidad y restablecimiento del derecho.

NOTA DE RELATORÍA: Sobre la escogencia de la acción en lo contencioso administrativo, ver sentencias de 27 de septiembre de 2018, Exp. 48002, C.P. Carlos Alberto Zambrano Barrera y sentencia de 29 de abril de 2015, Exp. 28019, C.P. Hernán Andrade Rincón. ESCOGENCIA DE LA ACCIÓN EN LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO / DAÑO / FUENTE DEL DAÑO / ACCIÓN DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO / CAUSA GENERADORA DEL DAÑO / DAÑO CAUSADO POR ACTO ADMINISTRATIVO / DEMANDA CONTRA ACTO ADMINISTRATIVO / OMISIÓN ADMINISTRATIVA / RESOLUCIÓN ADMINISTRATIVA / BIEN BALDÍO / DECLARACIÓN DE BIEN BALDÍO / REVOCATORIA DEL ACTO ADMINISTRATIVO / REVOCATORIA DE LA RESOLUCIÓN ADMINISTRATIVA / IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / DAÑO CAUSADO POR ACTO ADMINISTRATIVO En ese sentido, la Sala decidió que la parte demandante debió cuestionar la legalidad de esas decisiones mediante la acción de nulidad y restablecimiento del derecho y no ejercer, indebidamente, la acción de reparación directa.

No obstante que el acto administrativo que declaró baldío el inmueble fue revocado, lo cierto es que para este caso en particular, la acción de reparación directa no resultaba procedente, pues, a partir de que se produjo dicha revocatoria, la parte demandante afirmó que la entidad, en la nueva decisión administrativa Resolución (…), omitió pronunciarse en relación con la reivindicación física del predio, motivo por el cual, a mi juicio, la fuente del daño sí residió en ese acto administrativo y, por consiguiente, debió ejercer la acción de nulidad y restablecimiento del derecho y no la de reparación directa.

CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A ACLARACIÓN DE VOTO Consejera: MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO Bogotá D.C., veinticuatro (24) de septiembre de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 25000-23-26-000-2010-00097-01(47949) Actor: GLORIA MAGDALENA REYES DE ALVIRA Demandado: NACIÓN - MINISTERIO DE AGRICULTURA Y DESARROLLO RURAL - INCODER.

Referencia: ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA La Sala ha considerado que el ejercicio de la acción de reparación directa resulta procedente cuando el acto administrativo -fuente del daño- ha sido revocado por la propia administración, es decir, no existe decisión administrativa que demandar, por lo cual resulta válido que no pueda exigírsele al afectado la interposición de una demanda de nulidad y restablecimiento del derecho[10].

En el caso sometido a consideración de la Sala[11], se concluyó que “los argumentos a partir de los cuales se pretende erigir la responsabilidad del Estado devienen de actos administrativos emitidos por el INCORA y el INCODER a través de los cuáles (sic) decidió cuestiones relacionadas con el dominio del predio La Bendición, pues fue en virtud de ellos que se generó la situación que ahora denuncia, atinente a haber auspiciado que terceros se apoderaran de los terrenos de la actora”.

En ese sentido, la Sala decidió que la parte demandante debió cuestionar la legalidad de esas decisiones mediante la acción de nulidad y restablecimiento del derecho y no ejercer, indebidamente, la acción de reparación directa. No obstante que el acto administrativo que declaró baldío el inmueble fue revocado, lo cierto es que para este caso en particular, la acción de reparación directa no resultaba procedente, pues, a partir de que se produjo dicha revocatoria, la parte demandante afirmó que la entidad, en la nueva decisión administrativa Resolución 2677 del 17 de octubre de 2007, omitió pronunciarse en relación con la reivindicación física del predio, motivo por el cual, a mi juicio, la fuente del daño sí residió en ese acto administrativo y, por consiguiente, debió ejercer la acción de nulidad y restablecimiento del derecho y no la de reparación directa.

Muy atentamente, FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO Consejera de Estado |Nota: esta providencia fue suscrita en forma electrónica |[pic] | |mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el | | |certificado digital que arroja el sistema permite validar| | |la integridad y autenticidad del presente documento en el| | |link https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas| | |/documentos/evalidador.

Igualmente puede acceder al | | |aplicativo de validación escaneando con su teléfono | | |celular el código QR que aparece a la derecha. | | ----------------------- [1] Folios 111-117 del cuaderno principal [2] La demanda fue admitida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante auto del 8 de abril de 2010, providencia que fue debidamente notificada a la demandada y al Ministerio Público (Folios 18 reverso y 23 del cuaderno 1). [3] El recurso fue presentado el 7 de mayo de 2013 y, el 9 de julio de 2013 el Tribunal lo concedió (Fl. 150 C. Ppal).

El 9 de octubre de 2013, el Consejo de Estado lo admitió (Fl. 157 C. Ppal) y, el 22 de septiembre de 2014, se corrió traslado a las partes, para alegar de conclusión y al Ministerio Público, para rendir concepto (Fl. 192 C. Ppal.). [4] Folios 121-127 del cuaderno principal. [5] Folio 193-201 del cuaderno principal. [6] Folio 222 del cuaderno principal. [7] Consejo de Estado, Sección Tercera.

Sentencia del 23 de abril de 2008. Exp. 15.906 y Sentencia del 13 de mayo de 2009, Exp. 15.652, ambas con ponencia del Consejero Mauricio Fajardo Gómez. [8] Cita textual del fallo: Auto del 13 de diciembre de 2001, expediente 20.678. [9] Consejo de Estado, Sección Tercera. Sentencia del 12 de mayo de 2016. Exp. 32.595, C.P. Hernán Andrade Rincón. [10] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera Subsección A, sentencias de 27 de septiembre de 2018, exp.48.002, C.P. Carlos Alberto Zambrano Barrera; de 29 de abril de 2015, exp. 28.019, C.P. Hernán Andrade Rincón, reiteradas en sentencia de 4 de diciembre de 2020, exp. 55.118. [11] Resuelto en sentencia de 24 de septiembre de 2021, notificada el 28 de octubre siguiente.