ACCIÓN DE GRUPO / SOLICITUD DE REVISIÓN EVENTUAL DE LA ACCIÓN POPULAR / REVISIÓN EVENTUAL DE LA ACCIÓN DE GRUPO – No se selecciona para revisión por carecer de objeto / EXISTENCIA DE SENTENCIA DE UNIFICACIÓN / IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE GRUPO – Para obtener el reconocimiento y pago de acreencias laborales y la reparación de perjuicios ligados al incumplimiento de acreencias laborales / INDEMNIZACIÓN DE PERJUICIOS – Por el daño causado al no realizar el reajuste pensional / NATURALEZA DE LA ACCIÓN DE GRUPO – Indemnizatoria y no una vía procesal por la que puedan tramitarse pretensiones de carácter laboral [L]a Sala advierte que la solicitud de revisión cumple con los presupuestos de (i) ser solicitada a petición de parte o del Ministerio Público;

(ii) recaer sobre una providencia que determine la finalización o el archivo del respectivo proceso; (iii) que la providencia cuya revisión se solicita, haya sido proferida por un Tribunal Administrativo y (iv) que la solicitud se presente dentro de los ocho (8) días siguientes a la notificación de la sentencia o providencia con la cual se ponga fin al respectivo proceso.

Ahora bien, corresponde a la Sala analizar si la selección propuesta por la parte demandante: i) está debidamente sustentada conforme con los parámetros jurisprudenciales previamente indicados, y si ii) su revisión cumple con la finalidad unificadora del mecanismo eventual de revisión. La Sala observa que, en la solicitud de selección del presente asunto para revisión, la parte demandante señaló varios motivos que, en su concepto, deben ser tenidos en cuenta para que la sentencia de segunda instancia sea revisada y se fijen criterios unificadores, entre ellos, la procedencia de la acción de grupo para reclamar pretensiones de carácter laboral.

Sobre este primer aspecto, la Sala precisa que la solicitud en ese sentido carece de objeto, comoquiera que ya la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de la Corporación en sentencia de unificación del 13 de julio de 2021, notificada el 5 de agosto de 2021, se pronunció con el “fin de fijar las reglas jurisprudenciales aplicables en relación con la procedencia de la acción de grupo en aquellos eventos en que se persigue la reparación de perjuicios ligados al incumplimiento de acreencias laborales, indemnización que puede concretarse, como en este caso, en la indexación y el pago de intereses moratorios por el reconocimiento tardío de reajustes salariales” (…)el Consejo de Estado fijó la siguiente regla jurisprudencial: “Primero: Unificar la jurisprudencia del Consejo de Estado, en el sentido de precisar lo siguiente: La acción de grupo es improcedente para tramitar pretensiones en las que se solicite indexación e intereses de mora por el reconocimiento y pago tardío de reajustes salariales de los empleados públicos.

El juez natural para conocer y dirimir estas controversias será el juez laboral de lo contencioso administrativo, en desarrollo de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho”. La anterior regla de unificación, y las consideraciones que la fundamentan, evidencian que en este caso no tiene objeto seleccionar la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, conforme con la solicitud de revisión eventual efectuada por el apoderado del grupo actor, pues el pronunciamiento de la Sala Plena de la Corporación abordó de manera precisa la temática pretendida de unificación por parte del solicitante, relativa a la afectación de derechos laborales y la improcedencia de su reclamación a través de la acción de grupo, razón por la cual se negará la petición de selección para ese propósito.

FINALIDAD DE LA REVISIÓN EVENTUAL EN ACCIÓN DE GRUPO - Unificación de la jurisprudencia / AUSENCIA DE REQUISITOS DE PROCEDENCIA DE LA REVISIÓN EVENTUAL DE LA ACCIÓN DE GRUPO - Argumentos van dirigidos a manifestar inconformidad con la sentencia y no a unificar jurisprudencia / MECANISMO DE REVISIÓN EVENTUAL - No es una tercera instancia Por otra parte, los demás temas planteados por el memorialista, para la Sala, no cumplen con la finalidad de unificación, pues se trata de reproches contra la decisión de instancia. Ciertamente, la parte demandante cuestionó la falta de análisis probatorio, la contradicción en que incurrió el fallador frente a una providencia anteriormente proferida por el mismo juez y el desconocimiento de la jurisprudencia vertical sobre el derecho al reajuste pensional en virtud de lo dispuesto en la Ley 6 de 1992 y su decreto reglamentario, y aunque plantea los anteriores puntos bajo el argumento de la necesidad de unificar jurisprudencia, lo cierto es que en el mismo memorial señala que la jurisprudencia ha sido uniforme en sostener las tesis que respaldan sus pretensiones y que, por tal motivo, la sentencia de segunda instancia debe ser revisada, con el fin que se acceda a sus pretensiones.

A juicio de la Sala, la argumentación planteada por el solicitante descarta la selección con fines de unificación de jurisprudencia, pues no se evidencia que uno o varios de los temas señalados hubiere merecido tratamiento diverso por la jurisprudencia del Consejo de Estado; o que por su complejidad, indeterminación, vacío o ausencia de claridad de las disposiciones normativas sean susceptibles de confusión o de diferentes formas de aplicación o interpretación; o que no exista una posición consolidada por parte de la jurisprudencia de esta Corporación o no hubieran sido objeto de desarrollo jurisprudencial por parte de la misma.

El propósito de los argumentos de la solicitud es constituir la revisión eventual en una tercera instancia en la que se estudien cuestiones que ya fueron debatidas dentro del trámite de la acción de grupo, especialmente en el recurso de apelación, con el fin que los debates de instancia sean zanjados por el Consejo de Estado a través de la revisión, sin que se advierta que, con tal instrumento, se busque un pronunciamiento de unificación. La inconformidad de la demandante consiste en la deficiente valoración probatoria efectuada por el Tribunal de Cundinamarca y que, a su juicio, con los documentos allegados al proceso, sí estaba demostrado el daño antijurídico causado a los demandantes por el incumplimiento de efectuar el reajuste pensional conforme a la Ley 6 de 1992 y su Decreto Reglamentario 2108 de 1992.

A juicio de la Sala, los argumentos expuestos por el solicitante no cumplen con los requisitos para la revisión eventual, comoquiera que no señala si existe jurisprudencia contrariada ni expone de manera concreta cual es la falta de claridad frente a los temas señalados en su escrito. FUENTE FORMAL: LEY 1285 DE 2009 – ARTÍCULO 11 / LEY 1285 DE 2009 – ARTÍCULO 36A / LEY 1437 DE 2011 - ARTÍCULO 272 / LEY 1437 DE 2011 - ARTÍCULO 273 / LEY 1437 DE 2011 - ARTÍCULO 274 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA Consejero ponente: CÉSAR PALOMINO CORTÉS Bogotá, D. C., treinta (30) de septiembre de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 11001-33-35-024-2011-00020-01(AG)A Actor: ELISEO DANIEL ACOSTA Y OTROS Demandado: EMPRESA DE ACUEDUCTO Y ALCANTARILLADO DE BOGOTÁ S.A. E.S.P. Asunto: ACCIÓN DE GRUPO - SOLICITUD DE REVISIÓN EVENTUAL La Sala decide la solicitud de revisión eventual de la sentencia proferida por la Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, el 4 de junio de 2020, que confirmó en segunda instancia la dictada por el Juzgado Veinticuatro Administrativo de Bogotá D.C., el 23 de abril de 2018, que negó las pretensiones de la demanda.

ANTECEDENTES La demanda. El señor Eliseo Daniel Acosta Alférez y otros, por conducto de apoderado judicial, instauraron acción de grupo contra la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá D.C., para que fuera declarada responsable por los perjuicios causados por el incumplimiento en el pago del reajuste y su incorporación a las mesadas pensionales siguientes y futuras, conforme con el artículo 116 de la Ley 6 de 1992, reglamentada por el Decreto 2108 de 1992, por cuanto los demandantes adquirieron el derecho a la pensión antes del 1 de enero de 1989.

Que el valor resultante sea indexado y se reconozcan los intereses moratorios generados hasta el pago efectivo de la misma. Adicionalmente, que se condene a la demandada a pagar el perjuicio moral de los accionantes, según la tasación que haga el despacho y que en todo caso no sea inferior a los 20 SMLMV para cada uno de los demandantes. Los accionantes señalan que la entidad violó los derechos colectivos a la moralidad administrativa y la defensa del patrimonio público, los derechos a la seguridad social y a los principios de una remuneración mínima vital y móvil, proporcional a la cantidad y calidad de trabajo; la irrenunciabilidad a los beneficios mínimos establecidos en las normas laborales y al pago oportuno y reajuste periódico de las pensiones legales.

Que las normas que consagran ese reajuste son aplicables a los accionantes, por virtud de los fallos del Consejo de Estado, que inaplicaron la expresión “del orden nacional” del artículo 1 del Decreto 2108 de 1992; y que la Corte Constitucional al declarar inexequible el artículo 116 de la Ley 6 de 1992, precisó que los reajustes no realizados al momento de notificarse la sentencia por ineficiencia de las entidades o de las instancias judiciales no llevaba a la inaplicación del reajuste porque se trataba de una situación consolidada debido al status pensional y a la nivelación oficiosa de las pensiones.

Que, pese a que los accionantes acudieron en acciones de cumplimiento, de nulidad y de tutela para resolver su situación, en todos los casos se les ha direccionado a acudir a otros mecanismos, por ello, y tratándose de una colectividad que se ha visto afectada por la misma omisión, acudieron a la acción de grupo, teniendo en cuenta que se configuran todos los elementos de la responsabilidad.

El 16 de febrero de 2011 se admitió la acción de grupo. El 30 de marzo de 2011 la apoderada judicial de la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá S.A. E.S.P. presentó escrito de excepciones previas y planteó las de falta de jurisdicción y competencia; cosa juzgada; caducidad e inexistencia del grupo. Asimismo, presentó escrito de contestación a la demanda en el que se opuso a su prosperidad y, adicionalmente, formuló las excepciones de mérito de improcedencia de la acción por inexistencia de la acción u omisión que vulnere los intereses del grupo; inepta demanda; inexistencia de derechos colectivos y pretensiones en contravía de la naturaleza y finalidad de la acción de grupo.

Por auto del 3 de febrero de 2012, el Juzgado 24 Administrativo de Bogotá declaró no probadas las excepciones propuestas por la demandada. Esta decisión fue confirmada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca por auto del 13 de septiembre de 2012. La decisión de primera instancia[1]. Mediante sentencia del 23 de abril de 2018, el Juzgado 24 Administrativo de Bogotá, negó las pretensiones de la demanda.

Consideró en primer lugar que las controversias de carácter laboral se deben ventilar a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, con el agotamiento previo de la vía gubernativa. Frente al caso concreto estableció que, de las pruebas obrantes en el proceso, (i) a un grupo de personas se les efectuó el reajuste pretendido, por lo tanto frente a ellas no se evidencia la existencia de un daño que deba ser indemnizado;

(ii) a otro grupo, la jurisdicción ordinaria, mediante sentencia ejecutoriada, les negó el reajuste pensional, razón por la cual no es dable ordenar la indemnización mediante esta acción por un supuesto daño, pues esto sucedería ante la existencia del derecho, derecho que en esos casos no fue reconocido; y (iii) a otro grupo les fue proferido acto administrativo de reconocimiento pensional, frente a los cuales no se advierte que hubiesen presentado las respectivas reclamaciones ante la entidad solicitando el reconocimiento y pago del reajuste de la Ley 6 de 1992, por lo tanto, frente a este grupo no se tuvo la certeza de si la entidad les negó el reajuste, o se los reconoció o si gozaban del derecho al reajuste pretendido.

Por las anteriores razones consideró que no se evidenciaba la configuración del daño. El recurso de apelación. El grupo demandante solicita que la sentencia sea revocada y, en su lugar, se acceda a las pretensiones de la demanda, por cuanto está probado, mediante prueba pericial, que a los miembros del grupo no se les realizó el reajuste pensional conforme a la ley, ocasionándoles un perjuicio patrimonial y moral al no recibir en la actualidad una pensión ajustada al derecho que se les reconoció y, que por omisión y actuación indebida de la pasiva, se lesionó. Que la misma entidad aceptó expresamente que nunca modificó la mesada pensional de los actores en cuanto al reajuste ordenado por la Ley 6 de 1992 y que el juzgado hizo un análisis ligero de las pruebas allegadas al proceso.

La decisión de segunda instancia. La Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante sentencia del 4 de junio de 2020, confirmó la decisión de primera instancia, por considerar que no estaban acreditados los supuestos de hecho y de derecho que permitieran imponer una condena a favor de los integrantes del grupo.

Que no era necesario abordar el estudio de cada miembro del grupo, pues ello comportaba el ejercicio de una acción ordinaria laboral que no podía ser suplida por el juez de la acción de grupo. Que, teniendo en cuenta que los demandantes tienen una pensión de carácter convencional, no era posible que a través de este medio de control se valorara una convención colectiva de trabajo frente a la ley.

Que la jurisdicción laboral era la llamada a calificar la condición más beneficiosa derivada de una convención colectiva de trabajo, por lo tanto, el juez de la acción de grupo no podía asumir el conocimiento de controversias derivadas de esta convención, en tanto que ella regulaba condiciones mas beneficiosas para el trabajador o para el pensionado.

En virtud de ello, cada miembro del grupo debía probar, de manera individual ante el juez de trabajo, que la condición legal que se reclamaba judicialmente a través de la acción de grupo era más beneficiosa; que en ese sentido faltaba el primer elemento de esta acción que es la uniformidad del grupo. Que en la acción de grupo no basta con afirmar la existencia de un daño sino que debe estar debidamente probado; que en este caso debía acreditarse que los demandantes tenían un derecho laboral que no fue reconocido, pero no lo probaron.

Es decir, debían probar que la autoridad omitió su deber de aplicación absoluta del artículo 116 de la Ley 6 de 1992, aspecto que se encuentra condicionado a situaciones particulares de cada uno de los pensionados, entre ellas, que exista diferencia entre el aumento pensional (elemento subjetivo laboral individual) con el aumento salarial (requisito objetivo).

SOLICITUD DE REVISIÓN EVENTUAL El 9 de septiembre de 2020, el apoderado de la parte actora solicita la revisión eventual de la sentencia del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, pues contradice abiertamente diversas sentencias que cierran la instancia, proferidas tanto por la Corte Constitucional como por el Consejo de Estado. Que el grupo lo conforman más de 600 personas de la tercera edad, pensionados oficiales.

Que este caso amerita una unificación de criterios en los siguientes temas: (i) afectación de derechos laborales y su reclamación a través de la acción de grupo; (ii) respeto al precedente judicial vertical sobre el asunto objeto de debate; (iii) respeto al precedente judicial vertical sobre el deber de pronunciarse de fondo en acciones de grupo; y (iv) respeto al precedente judicial horizontal, cuando es el mismo juez quien emite las decisiones contradictorias.

Frente al primer punto, afectación de derechos laborales y su reclamación a través de la acción de grupo, señala que, pese a que se confirmó la decisión de primera instancia que negó las pretensiones de la demanda, en realidad el Tribunal reprocha el uso de la acción de grupo e insinúa la necesidad de acciones individuales, cuando no se está cuestionando la legalidad de ningún acto administrativo, y lo pretendido es la reparación del daño causado por no cumplir con el reajuste pensional otorgado oficiosamente por la norma expuesta.

Que la jurisprudencia de las altas cortes señala que la acción de grupo es posible por la agresión de derechos laborales, siempre y cuando lo pretendido sea la indemnización de un perjuicio causado por un daño antijurídico, sin embargo, el Tribunal hizo una interpretación opuesta a dicha tesis. Enuncia la jurisprudencia para unificación, entre ellas, la sentencia del 2 de marzo de 2020 dictada por la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado, que se refiere a la procedencia de la acción de grupo cuando se pretende la reparación de un perjuicio causado por la violación a un derecho laboral, caso en el cual el juez constitucional tiene el deber y la facultad de pronunciarse sobre la existencia y su violación para concluir si se causó el perjuicio reclamado.

Que en el caso de los accionantes no se reclamaba el derecho a la pensión, porque ya lo tenían, lo reclamado era el daño causado por no reajustar su pensión conforme a lo ordenado en la Ley 6 de 1992. Que la sentencia del 23 de febrero de 2001 de la Sección Quinta del Consejo de Estado también establece la procedencia de la acción cuando se trate de la vulneración de derechos laborales.

Por otra parte, citó varios pronunciamientos de la Corte Constitucional que respaldan la procedencia de la acción de grupo con independencia del tipo de derecho que traten (C- 241/09, SU-067/93, C-215/99, entre otras). Frente al segundo tema, respeto al precedente judicial vertical sobre el asunto objeto de debate, explicó que desde la demanda se solicitó que se tuvieran en cuenta diversos pronunciamientos sobre el derecho al reajuste pensional, pero el Tribunal menguó su estudio, sin tener en cuenta que la independencia judicial no es absoluta y que si se aparta del precedente debe explicar detallada y razonablemente porque lo hace.

Sobre la procedencia y oficiosidad del derecho al reajuste pensional conforme a la Ley 6 de 1992 y su decreto reglamentario, citó varias sentencias del Consejo de Estado, entre ellas las del 11 de diciembre de 1997, del 14 de octubre de 1999, 12 de abril de 2007, 8 de mayo de 2008 y 10 de octubre de 2013, de la Corte Constitucional, las sentencias C-531 del 20 de noviembre de 1995, SU-120 de 2013, C-588 de 2012, C-816 de 2011 y conceptos de la Sala de Consulta y Servicio Civil sobre el caso concreto de los pensionado del EAAB.

Señaló que, con el dictamen pericial, practicado en el proceso, se explicó que la EAAB no hizo el reajuste, sino que dio un valor único como compensación, como lo probó con la resolución de algunos demandantes, en las cuales la entidad hizo un pago irrisorio. Por ello, el perito determinó el valor que la demandada le debe a cada actor, abonando ese monto ya pagado por la EAAB.

Frente al tercer punto, sobre el respeto al precedente judicial vertical del deber de pronunciarse de fondo en acciones de grupo, teniendo en cuenta que el Tribunal expuso que era innecesario el estudio del acervo probatorio, señaló que el dictamen pericial mostró la información exacta de cada demandante y sobre el particular indicó los aspectos fundamentales de la prueba que no fueron ni siquiera revisados por el juez ni por el Tribunal, pues se elaboró un cuadro con información incompleta de los actores, pese a que el perito sí había hecho su tarea de manera detallada y completa.

Considera que el actuar del Tribunal es contrario a los precedentes jurisprudenciales sobre el deber judicial de análisis y ponderación de pruebas. Que las pruebas aportadas a este proceso evidencian la existencia de un daño antijurídico y su imputación y el perjuicio causado a los accionantes, sin embargo, el Tribunal de manera contradictoria señaló que no veía necesario hacer una valoración del acervo probatorio, pero concluyó que no estaban acreditados los supuestos de hecho y de derecho.

Cita jurisprudencia tanto de la Corte Constitucional como del Consejo de Estado relativa al deber de valorar las pruebas y el defecto fáctico en que se incurre como consecuencia de una omisión en el decreto o valoración de las pruebas. Frente al cuarto punto, sobre respeto al precedente horizontal cuando es el mismo juez quien emite las decisiones contradictorias, considera que es pertinente analizar esta temática, pues ya el Tribunal había actuado como segunda instancia al anular la sentencia del juzgado que declaró la improcedencia de la acción de grupo, considerando que la acción sí era procedente para el reclamo pretendido, pues aunque confirma la sentencia de primera instancia que denegó las pretensiones de la demanda, las consideraciones las funda en “un ataque directo al uso de la acción de grupo para dilucidar la controversia […] camuflando su decisión con una sentencia confirmatoria, que en el fondo es nuevamente una negación a la reclamación por no considerarla pertinente por este mecanismo procesal”.

Sobre este punto citó la sentencia de la Corte Constitucional T-049 de 2007. Finalmente escribe como petición que “[…] expuestos los anteriores aspectos y al establecerse que existen providencias de esta Corporación y de la Corte Constitucional con posiciones diferentes a la decisión tomada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, se hace notoria la necesidad de una posición unificada y uniforme del órgano de cierre de jurisdicción, máxime por la cantidad de afectados involucrados en la problemática estudiada (conforme al dictamen pericial fueron 681 los pensionados de la EAAB, antes del 1 de enero de 1989)”.

CONSIDERACIONES 1. Competencia La Sección Segunda del Consejo de Estado es competente para decidir sobre la solicitud de selección para revisión eventual de la providencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca el 4 de junio de 2020, con fundamento en el artículo 13, parágrafo 1, del Acuerdo No. 080 del 12 de marzo de 2019, que dispone que de la selección para su eventual revisión de las sentencias o las demás providencias que determinen la finalización o el archivo del proceso en las acciones populares o de grupo, proferidas por los tribunales administrativos en segunda instancia, conocerán todas las Secciones de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, sin atender a su especialidad, previo reparto efectuado por el Presidente de la Corporación. 2.

La revisión eventual en las acciones populares y de grupo La revisión eventual de las acciones de grupo y populares tiene sustento normativo en la Ley 1285 de 2009, por la cual se reformó la Ley 270 de 1996, Estatutaria de la Administración de Justicia, al disponer en su artículo 11 lo siguiente: “ARTICULO 11. Apruébase como artículo nuevo de la Ley 270 de 1996, el artículo 36A, que formará parte del Capítulo Relativo a la organización de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, el cual tendrá el siguiente texto: “Artículo 36A.

Del mecanismo de revisión eventual en las acciones populares y de grupo y de la regulación de los recursos extraordinarios. <Inciso CONDICIONALMENTE exequible> En su condición de Tribunal Supremo de lo Contencioso Administrativo, a petición de parte o del Ministerio Público, el Consejo de Estado, a través de sus Secciones, en los asuntos que correspondan a las acciones populares o de grupo podrá seleccionar, para su eventual revisión, las sentencias o las demás providencias que determinen la finalización o el archivo del respectivo proceso, proferidas por los Tribunales Administrativos, con el fin de unificar la jurisprudencia. <Inciso 2º del Proyecto de Ley, INEXEQUIBLE> La petición de parte o del Ministerio Público deberá formularse dentro de los ocho (8) días siguientes a la notificación de la sentencia o providencia con la cual se ponga fin al respectivo proceso; los Tribunales Administrativos, dentro del término perentorio de ocho (8) días, contados a partir de la radicación de la petición, deberán remitir, con destino a la correspondiente Sala, Sección o Subsección del Consejo de Estado, el expediente dentro del cual se haya proferido la respectiva sentencia o el auto que disponga o genere la terminación del proceso, para que dentro del término máximo de tres (3) meses, a partir de su recibo, la máxima Corporación de lo Contencioso Administrativo resuelva sobre la selección, o no, de cada una de tales providencias para su eventual revisión. Cuando se decida sobre la no escogencia de una determinada providencia, cualquiera de las partes o el Ministerio Público podrán insistir acerca de su selección para eventual revisión, dentro del término de cinco (5) días siguientes a la notificación de aquella (…).” (Subrayas fuera del texto) De esta disposición pueden extraerse los presupuestos para la procedencia del mecanismo de revisión eventual de providencias dictadas en desarrollo de las acciones populares y de grupo, como los ha definido, además, la jurisprudencia de la Corporación. En efecto, conforme lo precisó la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en providencia de 14 de julio de 2009[2], los presupuestos para la procedencia del mecanismo de revisión de providencias judiciales son los siguientes: 1.- La revisión debe ser solicitada a petición de parte o del Ministerio Público.

De acuerdo con el artículo 11 de la Ley 1285 de 2009, no es posible la revisión oficiosa de las providencias que se profieran en las acciones populares y de grupo[3]. 2.- La providencia de cuya revisión se trate, debe ser de aquellas que determinen la finalización o el archivo del respectivo proceso. La solicitud de revisión debe recaer sólo respecto de providencias definitivas o que finalicen el proceso, esto es, aquellas que definan el objeto del juicio, porque la finalidad de la revisión es la de unificar la jurisprudencia, y no constituir un mecanismo a través del cual se ejerza un control de legalidad sobre la decisión que se revisa.

No es viable por este mecanismo revisar algún aspecto que no fue expresamente tratado en la providencia. 3.- La providencia cuya revisión se solicita, debe haber sido proferida por el Tribunal Administrativo, lo que significa que no podrá pedirse la revisión de un auto o sentencia dictada por el Juez Administrativo, aun cuando la misma determine la finalización o el archivo del respectivo proceso. 4.- El propósito del mecanismo de la revisión lo constituye la unificación de jurisprudencia. Como lo precisó esta Corporación en providencia de 14 de julio de 2009, la tarea unificadora de la jurisprudencia está llamada a operar, entre otros, en los siguientes eventos, que señaló a título enunciativo: - Cuando uno o varios de los temas contenidos en la providencia respectiva hubiere merecido tratamiento diverso por la jurisprudencia del Consejo de Estado, de manera que resulte indispensable fijar una posición unificadora; - Cuando uno o varios de los temas de la providencia, por su complejidad, por su indeterminación, por la ausencia de claridad de las disposiciones normativas en las que se funda o por un vacío en la legislación, sean susceptibles de confusión o involucren disposiciones respecto de las cuales quepan diferentes formas de aplicación o interpretación; - Cuando sobre uno o varios de los temas de la providencia no hubiere una posición consolidada por parte de la jurisprudencia de esta Corporación. - Cuando uno o varios de los temas de la providencia no hubieren sido objeto de desarrollos jurisprudenciales, por parte del Consejo de Estado.

También consideró que el mecanismo no era absoluto ni automático, tesis que en esta oportunidad la Sala acoge, así: “[…] en todo caso, resulta necesario precisar que la configuración, en todos aquellos asuntos concretos, de una o varias de las hipótesis señaladas o de las demás que puedan llegar a establecerse, no obliga a la selección de todos ellos por parte del Consejo de Estado, toda vez que ese mecanismo, según lo dispone la ley de manera manifiesta, se caracteriza por ser eventual, no automático y menos absoluto.

Por consiguiente, a) las particularidades de cada asunto; b) el cumplimiento de los requisitos legales para la procedencia de la solicitud de revisión; c) la configuración de uno o varios de los eventos que determinen la necesidad de unificar la jurisprudencia del Consejo de Estado y d) la importancia y trascendencia de los temas que se debatan en la providencia objeto de la solicitud correspondiente, serán los parámetros que esta Corporación tendrá en cuenta para efectos de definir la selección, o no, de la providencia respectiva, lo cual, por supuesto, deberá estar contenido en la motivación a que haya lugar.”[4] 5.- La solicitud de revisión debe sustentarse.

Aunque el artículo 11 de la Ley 1285 guarda silencio en este aspecto, se considera que, dada la finalidad del mecanismo de la revisión eventual de las providencias, es necesario que el interesado, en cumplimiento de los deberes de lealtad procesal, buena fe y en el de obrar sin temeridad, exprese las razones por las cuales considera que la providencia debe ser seleccionada con el fin de unificar la jurisprudencia. En efecto, la Sala Plena en la providencia del 14 de julio de 2009 consideró que la sustentación de la petición de revisión -que en lo posible será examinada y apreciada sin mayor rigorismo-, deberá presentarse y estructurarse con arreglo a las siguientes orientaciones: a).- Se deberán precisar o identificar los aspectos o materias que, según el interesado, ameritan la revisión de la providencia correspondiente, con la finalidad de unificar jurisprudencia. b).- Lo anterior no supone, de manera ineludible, la necesidad de que el interesado deba expresar o listar, de manera detallada, exhaustiva o absoluta, las normas o posiciones jurisprudencialmente diversas en las cuales se origina la invocada contradicción jurisprudencial o la necesidad de la pretendida unificación. c).- Con todo, comoquiera que la sustentación no se rige bajo los mismos parámetros que se exigen para la procedencia de cualquier recurso, los aspectos o temas que indique el interesado no marcarán ni delimitarán la competencia del Consejo de Estado para encontrar otras materias que a su vez sean susceptibles de ser revisadas.

En este sentido, este mecanismo no puede utilizarse como una instancia adicional o como un nuevo recurso dentro del trámite de las acciones populares o de grupo, es decir, no es procedente que se controviertan argumentos de la providencia o se replantee el tema de fondo ya definido en las instancias respectivas. 6.- Que la solicitud se presente dentro de los ocho (8) días siguientes a la notificación de la sentencia o providencia con la cual se ponga fin al respectivo proceso.

Es importante precisar que el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo reguló estos presupuestos en los artículos 272, 273 y 274, en términos similares a los señalados por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo en el auto citado a lo largo de esta providencia, así:

ARTÍCULO 272. FINALIDAD DE LA REVISIÓN EVENTUAL EN LAS ACCIONES POPULARES Y DE GRUPO. La finalidad de la revisión eventual establecida en el artículo 36A de la Ley 270 de 1996, Estatutaria de Administración de Justicia, adicionado por artículo 11 de la Ley 1285 de 2009, es la de unificar la jurisprudencia en tratándose de los procesos promovidos para la protección de los derechos e intereses colectivos y la reparación de daños causados a un grupo y, en consecuencia, lograr la aplicación de la ley en condiciones iguales frente a la misma situación fáctica y jurídica.

ARTÍCULO 273. PROCEDENCIA. La revisión eventual procederá, a petición de parte o del Ministerio Público, contra las sentencias o providencias que determinen la finalización o archivo de los procesos promovidos para la protección de los derechos e intereses colectivos y la reparación de daños causados a un grupo, proferidas por los Tribunales Administrativos, que no sean susceptibles del recurso de apelación ante el Consejo de Estado, en los siguientes casos: 1.

Cuando la providencia objeto de la solicitud de revisión presente contradicciones o divergencias interpretativas, sobre el alcance de la ley aplicada entre tribunales. 2. Cuando la providencia objeto de la solicitud se oponga en los mismos términos a que se refiere el numeral anterior a una sentencia de unificación del Consejo de Estado o a jurisprudencia reiterada de esta Corporación.

ARTÍCULO 274. COMPETENCIA Y TRÁMITE. De la revisión eventual conocerá la sección que el reglamento determine según su especialidad y para su trámite se observarán las siguientes reglas: 1. La petición deberá formularse dentro de los ocho (8) días siguientes al de la ejecutoria de la sentencia o providencia con la cual se ponga fin al respectivo proceso. 2.

En la petición deberá hacerse una exposición razonada sobre las circunstancias que imponen la revisión, y acompañarse a la misma copia de las providencias relacionadas con la solicitud. 3. Los Tribunales Administrativos, dentro del término de ocho (8) días contados a partir de la radicación de la petición, deberán remitir, con destino a la correspondiente sección que el reglamento determine, el expediente, para que dentro del término máximo de tres (3) meses, a partir de su recibo, esta resuelva, mediante auto motivado, sobre la petición de revisión. 4.

Cuando se decida no seleccionar una determinada providencia, cualquiera de las partes o el Ministerio Público podrá insistir en su petición, dentro de los cinco (5) días siguientes a la notificación de dicha decisión. La decisión de selección o no selección y la resolución de la insistencia serán motivadas. 5. La sentencia sobre las providencias seleccionadas para revisión será proferida, con el carácter de Sentencia de Unificación por la sección que el reglamento determine según su especialidad, dentro de los seis (6) meses siguientes a la fecha de su selección. 6.

Si prospera la revisión, total o parcialmente, se invalidará, en lo pertinente, la sentencia o el auto, y se dictará la providencia de reemplazo o se adoptarán las disposiciones que correspondan, según el caso. Si la sentencia impugnada se cumplió en forma total o parcial, la Sentencia de Unificación dejará sin efectos los actos procesales realizados y dispondrá que el juez inferior ejecute las órdenes sobre las restituciones y adopte las medidas a que haya lugar.

PARÁGRAFO. La presentación de la solicitud, y el trámite de la revisión eventual, no suspende la ejecución de la providencia objeto del mismo”. 3. El caso concreto La Sala procede a examinar a continuación el cumplimiento de los anteriores presupuestos, para determinar si se debe seleccionar para revisión la sentencia proferida por la Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca el 4 de junio de 2020 dentro de la presente acción de grupo: La revisión fue solicitada por el apoderado de los miembros del grupo actor, por lo tanto, se encuentra legitimado para solicitarla.

Se trata de la solicitud de revisión de la sentencia del 4 de junio de 2020, proferida por la Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que resolvió el recurso de apelación interpuesto contra la providencia de primera instancia. La decisión fue notificada por medio de correo electrónico enviado por la Secretaría de dicha Corporación el 3 de septiembre de 2020 y la solicitud fue presentada el 9 de septiembre de 2020, es decir, en tiempo.

Por lo anterior, la Sala advierte que la solicitud de revisión cumple con los presupuestos de (i) ser solicitada a petición de parte o del Ministerio Público; (ii) recaer sobre una providencia que determine la finalización o el archivo del respectivo proceso; (iii) que la providencia cuya revisión se solicita, haya sido proferida por un Tribunal Administrativo y (iv) que la solicitud se presente dentro de los ocho (8) días siguientes a la notificación de la sentencia o providencia con la cual se ponga fin al respectivo proceso.

Ahora bien, corresponde a la Sala analizar si la selección propuesta por la parte demandante: i) está debidamente sustentada conforme con los parámetros jurisprudenciales previamente indicados, y si ii) su revisión cumple con la finalidad unificadora del mecanismo eventual de revisión. La Sala observa que, en la solicitud de selección del presente asunto para revisión, la parte demandante señaló varios motivos que, en su concepto, deben ser tenidos en cuenta para que la sentencia de segunda instancia sea revisada y se fijen criterios unificadores, entre ellos, la procedencia de la acción de grupo para reclamar pretensiones de carácter laboral.

Sobre este primer aspecto, la Sala precisa que la solicitud en ese sentido carece de objeto, comoquiera que ya la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de la Corporación en sentencia de unificación del 13 de julio de 2021, notificada el 5 de agosto de 2021, se pronunció con el “fin de fijar las reglas jurisprudenciales aplicables en relación con la procedencia de la acción de grupo en aquellos eventos en que se persigue la reparación de perjuicios ligados al incumplimiento de acreencias laborales, indemnización que puede concretarse, como en este caso, en la indexación y el pago de intereses moratorios por el reconocimiento tardío de reajustes salariales”[5].

En efecto, mediante la sentencia del 13 de julio de 2021, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo efectuó las siguientes consideraciones: “[…] 87. Con el fin de desatar el mecanismo de revisión objeto de análisis, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo considera que en el presente caso hay lugar a unificar jurisprudencia en el sentido que la acción de grupo resulta improcedente cuando se pretenda indexación y pago de intereses moratorios por el reconocimiento y pago tardío de reajustes salariales de los empleados públicos. 88.

En efecto, la afirmación incontestable de que la acción de grupo tiene naturaleza y finalidad indemnizatorias, como se explicó de manera amplia en el acápite correspondiente, lleva a concluir que aquella no es una vía procesal por la que puedan tramitarse pretensiones de carácter laboral, premisa que ha sido aceptada pacíficamente por esta Corporación y cuya justificación sigue teniendo plena vigencia. […] 92. […] el sistema laboral tiene vocación de plenitud, lo que supone que, en principio, todos los aspectos y contingencias que puedan derivar de él deben abordarse a través de los medios de control propios y en la lógica a la que responde, como es el caso de la indexación y los intereses por la demora en el pago de reajustes salariales.

Por consiguiente, este sistema abarca los perjuicios derivados de la transgresión o vulneración de los derechos que emanan de la relación laboral entre empleador estatal y servidor público. 93. En efecto, la adopción de las medidas judiciales que correspondan para restablecer el derecho e indemnizar los perjuicios debidamente probados, tiene como presupuesto primordial la constatación de los siguientes elementos: (i) el vínculo jurídico entre el empleador Estado y el servidor público;

(ii) la identificación de una o varias obligaciones a cargo del primero; (iii) su incumplimiento total, parcial o defectuoso; (iv) la correlativa vulneración de uno o varios derechos de titularidad del servidor y (v) si es del caso, un daño directamente asociado a dicha transgresión. 94. Como puede observarse, el análisis de un perjuicio producido en un escenario laboral no se puede aislar del análisis de la prestación principal en su esencia, pues el primero tiene su génesis en la existencia y vulneración de la segunda.

En ese sentido, son daños intrínsecos al sistema laboral, que encuentran causalidad en el vínculo jurídico empleador-empleado y que, por ende, deben indemnizarse en aplicación de los principios y reglas nacionales e internacionales de protección del trabajo. […] 98. […] los efectos del incumplimiento de acreencias laborales y cualquier tipo de mecanismo correctivo que permita enderezar, compensar e incluso indemnizar tales falencias deben preferir el sistema jurídico laboral y, con ello, el juez laboral de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, a través de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, la cual también tiene como finalidad reparar los perjuicios que sean causados.

Mutis mutandis, el conocimiento de los hechos que deban enjuiciarse a la luz de los elementos previstos en el artículo 90 Superior85, relativos a la existencia de un daño antijurídico imputable a una autoridad pública, corresponde al juez de la acción de grupo, como juez de la responsabilidad del Estado. […] 101. […] el criterio unificado que acoge la Sala Plena en esta sentencia, efectiviza en mayor medida los principios constitucionales que propenden por la salvaguarda de los intereses del trabajador, pues el juez laboral goza de una competencia amplísima para determinar la mejor manera en que se deben restablecer los derechos conculcados y, si se demuestran, indemnizar los perjuicios que se ocasionaron.

De esta forma, se da cumplimiento al objeto que tienen los procesos en la jurisdicción de lo contencioso administrativo, según lo prevé el artículo 10386 del CPACA. 102. En ese sentido, conviene anotar que la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, que constituye la vía procesal mediante la cual el juez laboral conoce las causas y reclamaciones de esta naturaleza, goza de una triple finalidad: (i) La primera referida al control de legalidad, la cual culmina con el pronunciamiento judicial sobre la anulación del acto administrativo o no. (ii) La segunda, que está subordinada a la prosperidad de la primera e implica el pronunciamiento judicial sobre el restablecimiento del derecho, el cual deberá ser definido por el juez atendiendo las circunstancias del caso concreto y, (iii) La reparación del daño, el cual encuentra la causalidad en perjuicios ocasionados que se derivan del acto anulado, esto es, los perjuicios inmateriales o materiales. […]”.

Con fundamento en lo anterior, el Consejo de Estado fijó la siguiente regla jurisprudencial: “Primero: Unificar la jurisprudencia del Consejo de Estado, en el sentido de precisar lo siguiente: La acción de grupo es improcedente para tramitar pretensiones en las que se solicite indexación e intereses de mora por el reconocimiento y pago tardío de reajustes salariales de los empleados públicos.

El juez natural para conocer y dirimir estas controversias será el juez laboral de lo contencioso administrativo, en desarrollo de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho”. La anterior regla de unificación, y las consideraciones que la fundamentan, evidencian que en este caso no tiene objeto seleccionar la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, conforme con la solicitud de revisión eventual efectuada por el apoderado del grupo actor, pues el pronunciamiento de la Sala Plena de la Corporación abordó de manera precisa la temática pretendida de unificación por parte del solicitante, relativa a la afectación de derechos laborales y la improcedencia de su reclamación a través de la acción de grupo, razón por la cual se negará la petición de selección para ese propósito.

Por otra parte, los demás temas planteados por el memorialista, para la Sala, no cumplen con la finalidad de unificación, pues se trata de reproches contra la decisión de instancia. Ciertamente, la parte demandante cuestionó la falta de análisis probatorio, la contradicción en que incurrió el fallador frente a una providencia anteriormente proferida por el mismo juez y el desconocimiento de la jurisprudencia vertical sobre el derecho al reajuste pensional en virtud de lo dispuesto en la Ley 6 de 1992 y su decreto reglamentario, y aunque plantea los anteriores puntos bajo el argumento de la necesidad de unificar jurisprudencia, lo cierto es que en el mismo memorial señala que la jurisprudencia ha sido uniforme en sostener las tesis que respaldan sus pretensiones y que, por tal motivo, la sentencia de segunda instancia debe ser revisada, con el fin que se acceda a sus pretensiones.

A juicio de la Sala, la argumentación planteada por el solicitante descarta la selección con fines de unificación de jurisprudencia, pues no se evidencia que uno o varios de los temas señalados hubiere merecido tratamiento diverso por la jurisprudencia del Consejo de Estado; o que por su complejidad, indeterminación, vacío o ausencia de claridad de las disposiciones normativas sean susceptibles de confusión o de diferentes formas de aplicación o interpretación; o que no exista una posición consolidada por parte de la jurisprudencia de esta Corporación o no hubieran sido objeto de desarrollo jurisprudencial por parte de la misma.

El propósito de los argumentos de la solicitud es constituir la revisión eventual en una tercera instancia en la que se estudien cuestiones que ya fueron debatidas dentro del trámite de la acción de grupo, especialmente en el recurso de apelación, con el fin que los debates de instancia sean zanjados por el Consejo de Estado a través de la revisión, sin que se advierta que, con tal instrumento, se busque un pronunciamiento de unificación. La inconformidad de la demandante consiste en la deficiente valoración probatoria efectuada por el Tribunal de Cundinamarca y que, a su juicio, con los documentos allegados al proceso, sí estaba demostrado el daño antijurídico causado a los demandantes por el incumplimiento de efectuar el reajuste pensional conforme a la Ley 6 de 1992 y su Decreto Reglamentario 2108 de 1992.

A juicio de la Sala, los argumentos expuestos por el solicitante no cumplen con los requisitos para la revisión eventual, comoquiera que no señala si existe jurisprudencia contrariada ni expone de manera concreta cual es la falta de claridad frente a los temas señalados en su escrito. En atención a lo anterior, la Sección Segunda del Consejo de Estado no seleccionará la sentencia de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca para una revisión eventual, comoquiera que, frente a la procedencia de la acción de grupo para la reclamación de los perjuicios causados en la afectación de derecho laborales, ya la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo fijó la regla de unificación en la sentencia del 13 de julio de 2021 y, frente a los demás temas señalados, la petición no cumple los requisitos para la selección, pues no están dados los presupuestos previstos normativa y jurisprudencialmente para requerir de esta Corporación la unificación de jurisprudencia en ninguno de ellos, cuya finalidad realmente evidencia reabrir un debate de instancia, propósito ajeno a este mecanismo jurídico de revisión eventual.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, R E S U E L V E PRIMERO. NO SELECCIONAR para revisión la sentencia proferida el 4 de junio de 2020 por la Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca el 4 de junio de 2020, que decidió en segunda instancia la acción de grupo instaurada por el señor Eliseo Daniel Acosta y otros con la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá S.A. E.S.P.

SEGUNDO. En firme esta providencia DEVUÉLVASE el expediente al Tribunal de origen. CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. Esta providencia se estudió y aprobó en sesión de la fecha. (Firmado electrónicamente) CÉSAR PALOMINO CORTÉS (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) CARMELO PERDOMO CUÉTER RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS (Firmado electrónicamente) GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Se deja constancia de que esta providencia se firma en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema valida la integridad y autenticidad del presente documento en el link http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador. ----------------------- [1] Esta decisión se tomó en cumplimiento al auto del 15 de noviembre de 2017, dictado por la Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que declaró la nulidad de la sentencia proferida el 29 de abril de 2016 por el Juzgado 24 Administrativo de Bogotá, que había declarado la improcedencia de la acción de grupo al considerar que para determinar si en realidad se produjo un daño debía establecerse si en efecto cada uno de los accionantes tenía derecho al reajuste pensional, lo cual solo era posible efectuar a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, lo cual escapa de la orbita de competencia del juez de la acción de grupo.

El Tribunal de Cundinamarca declaró la nulidad de esta decisión, por cuanto se abordaron temas, como la procedencia de la acción, que ya habían sido objeto de decisión previa y se encontraban revestidas de cosa juzgada, debiendo haber pronunciado una sentencia de fondo en la que se debía resolver el problema jurídico planteado en la demanda, que era determinar la existencia de un perjuicio indemnizable derivado del incumplimiento de la Ley 6 de 1992 y el Decreto 2108 de 1992. [2] Consejo de Estado.

Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Radicación No. 20001-23-31-000-2007-00244-01 (IJ) AG. Actor: Gladys Alvarado Acosta y Otros. Demandado: Municipio de Chiriguaná. Consejero Ponente: Mauricio Fajardo Gómez. [3] El proyecto de ley aprobado por el Congreso de la República consagraba la posibilidad de que el Consejo de Estado, de oficio, pudiere acceder a la revisión de determinadas providencias; sin embargo, la Corte Constitucional, con ocasión del pronunciamiento previo y automático de constitucionalidad respectivo, declaró inexequible dicho aparte (Sentencia C – 713 de 2008 MP: Clara Inés Vargas Hernández) al señalar que: “8.- Así mismo, deberá declarar inexequibles las expresiones “de oficio o” y “Al efectuar la revisión se decidirá sin las limitaciones propias de los recursos”, del inciso primero del artículo 11, por cuanto riñen con los postulados del debido proceso (art. 29 CP).

En efecto, como la configuración de las acciones populares y de grupo parte de la base de que el trámite de recursos exige una suerte de legitimación por activa, es necesaria la intervención y solicitud directa de las partes. En esa medida, permitir que la revisión eventual opere de manera oficiosa y que el Consejo de Estado pueda decidir sin ningún tipo de limitación, implicaría transferir una facultad reservada a las partes, entre las que se encuentra el Ministerio Público como garante de los intereses colectivos y de la sociedad en general, resulta contrario al debido proceso y a los derechos de los sujetos involucrados.” [4] Ibídem. [5] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, C.P. Dr. William Hernández Gómez, Exp. 05001-33-31-009-2006-00210-01 Acción de Grupo.

Demandante: Oscar Mario Arismendy Díaz y otros.