ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / AUSENCIA DE DEFECTO SUSTANTIVO / ADECUADA APLICACIÓN DE LA NORMA / IMPUESTO DE INDUSTRIA Y COMERCIO Y COMPLEMENTARIOS / ACTIVIDAD DE CONSTRUCCIÓN EN EL IMPUESTO DE INDUSTRIA Y COMERCIO / PROYECTO PUERTO BRISA / MUNICIPIO DE DIBULLA DEPARTAMENTO DE LA GUAJIRA / TERRITORIALIDAD DEL IMPUESTO DE INDUSTRIA Y COMERCIO / ELEMENTOS DEL TERRITORIO / MAR TERRITORIAL / JURISDICCIÓN IMPOSITIVA DE LAS ENTIDADES TERRITORIALES - No solo en el territorio continental, sino, además, en los territorios de ultramar, entre ellos el mar territorial / JURISDICCIÓN IMPOSITIVA DE LOS MUNICIPIOS - Abarca áreas del mar territorial en la medida que colinden con la entidad territorial / DEVOLUCIÓN DEL IMPUESTO DE INDUSTRIA Y COMERCIO – No es procedente, en tanto, hubo aplicación debida de la norma para su cobro / AUSENCIA DE VULNERACIÓN DE DERECHOS FUNDAMENTALES [El] defecto [sustantivo] se sustenta en que la sentencia de la Sección Cuarta desconoció la normatividad aplicable al caso concreto, en tanto consideró que las entidades territoriales tienen jurisdicción, en materia impositiva, no solo en el territorio continental, sino en las zonas de ultramar y los espacios en que la Nación ejerce soberanía, como sucede con el mar territorial.

Indicó que fueron «modificados vía sentencia» los contenidos normativos de los artículos 32 de la Ley 14 de 1983 y 2.° y 8.° de la Ley 136 de 1994, así como la Ordenanza 030 de 1995 que creó el municipio de Dibulla, adicionándole un espacio marítimo no contemplado en ella. Bajo el anterior panorama, contrario a lo anotado por el Consorcio Obra Puerto Brisa, conviene señalar que en lo concerniente, de una parte, a las atribuciones constitucionales y legales previstas para el ejercicio de la facultad impositiva y, de otra, respecto a los límites dentro de los cuales ejerce jurisdicción el municipio de Dibulla para efectos del cobro del Impuesto de Industria y Comercio, la Sección Cuarta de esta corporación, efectuó un pormenorizado análisis de los contenidos normativos de los artículos 101 y 102 de la Constitución, de la sentencia C-269 de 2014 y de la Ley 10 de 1978, y consideró, en primer lugar, que el territorio de Colombia no está conformado solo por el área terrestre del país, sino que está integrado además por el territorio continental, por el archipiélago de San Andrés, Providencia, y Santa Catalina, la Isla de Malpelo y demás islas, islotes, cayos, morros y bancos, también por el subsuelo, el mar territorial, la zona contigua, la plataforma continental, la zona económica exclusiva, el espacio aéreo, el segmento de la órbita geoestacionaria, el espectro electromagnético y el espacio donde actúa, de conformidad con la Constitución, el derecho internacional y las leyes colombianas.

Dicha distinción, le sirvió de base, en segundo lugar, para definir que conforme a los artículos 285, 286 y 287 de la Constitución, y el concepto emitido el 29 de abril de 2014 por la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, la división política, administrativa y económica de las entidades territoriales, las que gozan de autonomía para la gestión de sus intereses -dentro de los términos señalados en la Constitución y en la ley-, tienen jurisdicción no solo en el territorio continental, sino, además, en los territorios de ultramar, entre ellos el mar territorial.

(…) En sustento de lo anterior, la Sección Cuarta puntualizó que no se ha establecido ninguna excepción ni restricción respecto del cobro del impuesto de industria, comercio y complementarios, conforme lo evidencia el capítulo II del Acuerdo 029 de 2008, por medio del cual el concejo municipal de Dibulla reguló dicho tributo que grava el ejercicio de las actividades industriales, comerciales y de servicios en esa jurisdicción, incluyendo también la actividad de construcción sobre la parte del territorio [denominada mar territorial], perteneciente a dicho ente administrativo.

(…) Conforme a lo expuesto, la Sala al analizar la providencia objeto de estudio, evidencia que la Sección Cuarta del Consejo de Estado, lejos de desatender la normatividad que regula la materia impositiva en cabeza de las entidades territoriales, en especial el impuesto de industria y comercio y sus complementarios en el municipio de Dibulla, la aplicó de manera congruente con los hechos relacionados y valorados respecto de las pretensiones, lo que le permitió concluir que la jurisdicción dentro de la cual podía ejercer tales potestades, abarca también el mar territorial por hacer parte de su territorio.

En consecuencia, es preciso admitir que el argumento según el cual la aplicación de los artículos 32 de la Ley 14 de 1983 relacionados con el alcance del impuesto de industria y comercio y las actividades sobre las que recae, y los artículos 2.° [régimen de los municipios] y 8.°[requisitos para la creación de los municipios] de la Ley 136 de 1994, fueron «modificados vía sentencia», interpretación que estructuraría un presunto defecto sustantivo, no es de recibo, pues la autoridad judicial en lugar de desatenderlos, los tuvo en cuenta en sus consideraciones y les hizo producir plenos efectos normativos, en el marco de la facultad impositiva del ente territorial.

AUSENCIA DE DEFECTO FÁCTICO / ADECUADA VALORACIÓN PROBATORIA / MUNICIPIO DE DIBULLA DEPARTAMENTO DE LA GUAJIRA - Límites territoriales y marítimos donde ejerce jurisdicción / PROYECTO PUERTO BRISA - Desarrollado en la jurisdicción territorial del municipio de Dibulla Conforme al reparo relativo a la omisión de valoración de los documentos contenidos en i) el acuerdo consorcial suscrito entre las sociedades Conconcreto S.A. Soletanche Bachy Cimas S. A. y Soletanche Bachy Frances conforme al cual dicho contrato indica que las obras licitadas y construidas no se llevaron a cabo en el municipio de Dibulla, pues estaban ubicadas en el mar territorial, y ii) el Concepto 3080 suscrito por el Instituto Geográfico Agustín Codazzi donde se acredita que la obra no se desarrolló al frente del mencionado municipio, ni en la playa, ni en baja mar, sino en la zona denominada mar territorial, esta Sala considera pertinente destacar, conforme se expuso en líneas precedentes, que la Sección Cuarta con base en el acuerdo consorcial, determinó que efectivamente el proyecto Puerto Brisa fue desarrollado en la jurisdicción territorial del municipio de Dibulla, con el fin de ejecutar y construir las obras civiles objeto del contrato y con sujeción al impuesto ICA y sus complementarios.

Respecto del concepto emitido por el IGAC, esa Sección mencionó que «con el mismo fin, la actora aportó el “Concepto” 3080 del 22 de julio de 2014 del IGAC que, al responder a una consulta, informó que “los puntos con sus coordenadas correspondientes están localizados frente a la costa marítima del Municipio de Dibulla, Departamento de La Guajira», de lo anterior coligió que «los documentos aportados prueban la ubicación geográfica, lugar o sitio en el que se ejecutaron obras de construcción, por las que declaró y pagó el impuesto de industria y comercio, las que están dentro de la jurisdicción de Dibulla».

En ese orden de ideas, esta Subsección encuentra que no le asiste razón a la parte accionante al afirmar que la providencia cuestionada incurrió en un defecto fáctico por defectuosa valoración probatoria, pues la decisión proferida en sede ordinaria se encuentra debidamente sustentada con sólidos argumentos explicativos y justificativos, coherentes con la realidad procesal y en aplicación de la jurisprudencia. FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 101 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 102 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 285 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 286 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 287 / LEY 14 DE 1983 - ARTÍCULOS 32 / LEY 136 DE 1994 – ARTÍCULO 2 / LEY 136 DE 1994 – ARTÍCULO 8 / ACUERDO 029 DE 2008 – ARTÍCULO 39 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN A Consejero ponente: RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Bogotá, D. C., veintitrés (23) de septiembre de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 11001-03-15-000-2021-03172-01(AC) Actor: CONSORCIO OBRA PUERTO BRISA Demandado: CONSEJO DE ESTADO, SECCIÓN CUARTA Temas: Tutela contra providencia judicial /Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho / Impuesto de Industria, Comercio y Complementarios/ Jurisdicción impositiva de los municipios /Ausencia de defecto sustantivo y fáctico SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA Decide la Sala la impugnación que formula la parte demandante contra la sentencia del 16 de julio de 2021, mediante la cual el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, declaró improcedente el amparo deprecado. 1.

La acción de tutela El Consorcio Obra Puerto Brisa, por medio de apoderada, promueve acción de tutela contra el Consejo de Estado, Sección Cuarta, por estimar vulnerado su derecho fundamental al debido proceso. 1.1. Pretensiones En protección de los derechos reclamados, solicita: A. Ordenar a la Sección Cuarta del Consejo de Estado proferir un nuevo fallo donde se proceda a incluir dentro del análisis las normas de creación y delimitación de la jurisdicción de las entidades territoriales, vigentes al momento de la expedición de los actos administrativos, así como resolver el caso conforme a las reglas de competencia territorial que desarrollan el impuesto de industria y comercio.

B. Ordenar que en su nuevo pronunciamiento la Sección Cuarta del Consejo de Estado valore de manera completa y correcta las pruebas allegadas al proceso, de manera concreta el acuerdo consorcial y el concepto 3080 emitido por el Instituto Geográfico Agustín Codazzi el 20 de julio de 2014, firmado por Claudia Inés Sepúlveda Fajardo, como subdirectora de geografía y cartografía. 1.2.

Hechos de la solicitud La parte accionante señaló como hechos relevantes, los siguientes: i) El 1.° de septiembre de 2010, Soletanche Bachy Cimas S.A., Conconcreto S.A. y Soletanche Bachy France Sucursal Colombia conformaron el Consorcio Obra Puerto Brisa, con el objeto de construir el canal de acceso y dársena de giro, la construcción del viaducto, la plataforma y el muelle para el proyecto Puerto Brisa. ii) El Consorcio presentó en el municipio de Dibulla, las declaraciones del impuesto de industria, comercio, avisos y tableros correspondientes a los años gravables 2010, 2011, 2012 y 2013 iii) El 2 de octubre de 2014 el Consorcio presentó cuatro solicitudes de devolución de pago de lo no debido por concepto del ica correspondiente a los años gravables de 2010 a 2013, el que no estaba obligado a declarar debido a que las actividades de construcción que realizó en desarrollo del proyecto Puerto Brisa las llevó a cabo en el «mar territorial», esto es, «fuera del territorio de la jurisdicción del Municipio de Dibulla», por lo que las declaraciones tributarias presentadas no surtían efecto jurídico alguno. iv) La Secretaría de Hacienda de Dibulla expidió las Resoluciones 001, 002, 003 y 004 del 18 de noviembre de 2014, por medio de las cuales negó la devolución. v) El 18 de marzo de 2015, el Consorcio Obra Puerto Brisa, a través de apoderado, promovió el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en contra del municipio de Dibulla para que se declarara la nulidad de los actos administrativos 001, 002, 003 y 004 de 2014, y a título de restablecimiento del derecho solicitó ordenar la devolución de los valores pagados indebidamente por el consorcio provenientes del impuesto de industria y comercio, avisos y tableros por los años gravables 2010, 2011, 2012 y 2013, por la suma total de $730.178.000. vi) El 24 de agosto de 2017 el Tribunal Administrativo de la Guajira, decidió negar las pretensiones de la demanda. vii) El 19 de noviembre de 2020, el Consejo de Estado, Sección Cuarta revocó el numeral 2.° del fallo proferido por el juez a quo, en el sentido de no condenar en costas y, en lo demás, confirmó la sentencia apelada. 1.3.

Fundamentos jurídicos del accionante El accionante centró su reparo en la configuración de los siguientes defectos: 1.3.1. Defecto material o sustantivo Se desconoció la normatividad aplicable al caso concreto, al considerar la sentencia que conforme a la Constitución (artículos 101, 103 y 286), las entidades territoriales tienen jurisdicción no solo en el territorio continental, sino también en las zonas de ultramar y en los espacios en que la Nación ejerce soberanía, como sucede con el mar territorial, argumento que confunde -a juicio del accionante-, los territorios sobre los cuales el Estado ejerce su soberanía, con las áreas delimitadas como jurisdicción de los municipios, y, además, va en contravía de la facultad de las asambleas departamentales para determinar la jurisdicción de los municipios por vía de ordenanza.

Consideró que tales normas desarrollan las reglas de división general del territorio y de soberanía de la nación, pero de ninguna manera contemplan las reglas de competencia de los entes territoriales y menos aún definen la jurisdicción y competencia de los municipios en general y menos del municipio de Dibulla. Manifestó que en Colombia existen zonas cuya soberanía la ejerce la Nación y que no hacen parte de la jurisdicción de ningún municipio o departamento, por ejemplo, la Ordenanza No. 030 de 1995 estipula que el límite del municipio de Dibulla en la zona norte es el mar caribe, razón por la cual el mar territorial no puede hacer parte de su jurisdicción. Estimó que los alcances normativos de los artículos 32 de la Ley 14 de 1983 y 2.° y 8.° de la Ley 136 de 1994, resultaron «modificados vía sentencia», pues se desconoció que el impuesto de industria y comercio recae sobre todas las actividades comerciales, industriales y de servicio que se ejerzan o se realicen en las respectivas jurisdicciones municipales, limitando sus competencias al respectivo espacio geográfico y, de otra parte, se omitió dar efectividad a los requisitos y a las excepciones establecidas en la ley para la creación de los municipios.

La Ordenanza 030 de 1995, creó el municipio Dibulla y estableció sus límites, no obstante, el Consejo de Estado le adicionó un espacio marítimo no contemplado en ella y extendió su jurisdicción. 1.3.2. Defecto fáctico Se omitió la valoración de las pruebas aportadas por medio de las cuales con certeza se podía determinar i) que las construcciones llevadas a cabo por el Consorcio Puerto Brisa están ubicadas en el mar territorial y ii) que este mar no hace parte de la jurisdicción del municipio de Dibulla.

Como sustento de su discrepancia, enunció como omitidos los siguientes documentos: i) el acuerdo consorcial suscrito entre las sociedades Conconcreto S.A. Soletanche Bachy Cimas SAS y Soletanche Bachy Frances, conforme al cual las obras licitadas y construidas no se llevaron a cabo en jurisdicción del municipio de Dibulla, pues fueron instaladas en el mar territorial y ii) el Concepto 3080 del 20 de julio de 2014, suscrito por el Instituto Geográfico Agustín Codazzi, que acredita que la obra no se desarrolló al frente del mencionado municipio, ni en la playa, ni en baja mar, sino en la zona denominada mar territorial.

De esta forma, la administración ejerció control tributario sobre actividades desarrolladas fuera de su jurisdicción territorial. 1.4. Actuación procesal La tutela de la referencia, admitida por auto del 3 de junio de 2021, ordenó notificar a los magistrados del Consejo de Estado, Sección Cuarta como demandados y, como tercero interesado al municipio de Dibulla (La Guajira), al haber actuado como demandado dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho que se tramitó bajo el radicado núm. 44001-23-33-000-2015-00027-01, para que en uso de su derecho de defensa, rindieran el respectivo informe. 1.5.

Intervenciones 1.5.1. La Sección Cuarta del Consejo de Estado,1 a través del magistrado Milton Chávez García, ponente de la decisión, señaló que la solicitud de amparo deviene en improcedente, por no cumplir con los requisitos generales de procedibilidad, en particular, el de relevancia constitucional, pues se trata de un conflicto netamente económico, como es la devolución de los valores que el consorcio demandante pagó al municipio de Dibulla por concepto de ica por los años gravables 2010, 2011, 2012 y 2013. 1.5.2.

El municipio de Dibulla,2 a pesar de haber sido notificada con el fin de rendir informe relacionado con los hechos materia de tutela, guardó silencio. 1.6. Sentencia impugnada La Sección Tercera, Subsección A del Consejo de Estado no encontró que la Sección Cuarta de esta corporación hubiera transgredido las normas superiores invocadas por el consorcio accionante, así como tampoco que hubiere incurrido en los defectos específicos que se le endilgan.

Luego de la revisión de los planteamientos expuestos en la demanda de tutela advirtió, no solo la falta de suficiencia argumentativa, sino también que su finalidad era convertir el mecanismo de amparo constitucional en una instancia adicional o complementaria al litigio concluido, al pretender reabrir un debate ya zanjado por el juez natural de la causa, por no estar de acuerdo con la decisión de avalar la presentación y pago de las declaraciones del impuesto de industria y comercio durante los años gravables 2010, 2011, 2012 y 2013. 1.7.

Impugnación El Consorcio Obra Puerto Brisa, centró su reproche en dos puntos, a saber: i) Reiteró el argumento según el cual la Sección Cuarta del Consejo de Estado efectuó un incompleto e inadecuado análisis normativo que lo llevó a concluir que las entidades territoriales tienen jurisdicción, en materia impositiva, no solo en el territorio continental, sino además en los territorios de ultramar y en los espacios en que la Nación ejerce soberanía, jurisdicción y/o explotación económica como el subsuelo, el mar territorial, la zona contigua, la plataforma continental, la zona económica exclusiva, el espacio aéreo, el segmento de la órbita geoestacionaria, el espectro electromagnético y el espacio donde actúa, de acuerdo a su respectiva situación geográfica. ii) Insistió que el defecto fáctico se constituyó en este caso, porque la Sección Cuarta de esta corporación en la providencia objeto de litis: a) dejó de valorar dos pruebas determinantes para la resolución del caso (el acuerdo consorcial y el concepto 3080 del 20 de julio de 2014 del igac); y b) las excluyó sin razones justificadas, a pesar de que demostraban la relevancia constitucional del caso. 2.

Consideraciones de la Sala 2.1. Competencia De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 86 constitucional, y el inciso segundo del artículo 25 del Acuerdo 80 de 2019,3 según el cual «las tutelas que sean de competencia del Consejo de Estado en primera instancia y en segunda instancia se someterán a reparto por igual entre todos los magistrados de la Sala de lo Contencioso Administrativo y serán resueltas por la sección o subsección de la cual haga parte el magistrado a quien le haya correspondido el reparto», esta Sala es competente para conocer de la presente impugnación, interpuesta contra el fallo de tutela proferido por la Sección Tercera, Subsección A de esta corporación. 2.2.

Problema jurídico Se contrae a determinar si la Sección Cuarta del Consejo de Estado quebrantó el derecho fundamental al debido proceso del consorcio accionante, al proferir la sentencia del 19 de noviembre de 2020, dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado núm. 44001 23 33 000 2015 00027 01, que confirmó la providencia apelada4 en el sentido de negar las pretensiones de la demanda. 2.3.

Marco normativo y jurisprudencial 2.3.1. Procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencias judiciales La acción de tutela fue prevista en el artículo 86 de la Constitución Política de Colombia como un medio a través del cual toda persona puede reclamar ante los jueces, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe en su nombre, la protección inmediata de sus derechos fundamentales «cuando quiera que estos resulten vulnerados o amenazados por la acción u omisión de cualquier autoridad».

El Decreto 2591 de 1991 reglamentó su ejercicio y, estableció en sus artículos 11, 12 y 40 la posibilidad de utilizar la acción de tutela para controvertir sentencias judiciales ejecutoriadas, artículos que posteriormente fueron declarados inexequibles por la Corte Constitucional en la sentencia C-543 de 1992, al considerarse que atentaban contra los principios de la cosa juzgada y la seguridad jurídica, además de trasgredir la autonomía e independencia judicial, así como las normas de competencia fijadas por la Constitución. Sin embargo, dentro de la ratio decidendi de dicha sentencia, se abrió la posibilidad de manera excepcional y como mecanismo transitorio de protección, de utilizar la acción de tutela en casos en que «el juez incurriera en dilaciones injustificadas, actuaciones de hecho que desconozcan derechos fundamentales o cuando la decisión pueda causar un perjuicio irremediable», hipótesis frente a las que, señaló la Corte, no puede hablarse de atentado contra la seguridad jurídica de los asociados.

En este criterio, la jurisprudencia constitucional ha evolucionado en torno a la consideración de la procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencia judicial, y ha desarrollado diferentes reglas para su estudio, consolidadas en la sentencia C-590 de 2005,5 en la que se hace distinción entre causales genéricas, aquellas que hacen referencia a los requisitos que posibilitan la interposición de la acción, y causales específicas de procedibilidad, que persiguen verificar la procedencia misma del amparo una vez cotejada la validez de su interposición. De esta forma, se señalaron como causales genéricas de procedencia las siguientes: (i) que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional;

(ii) que se hayan agotado todos los medios ordinarios y extraordinarios de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio irremediable; (iii) que se cumpla el requisito de la inmediatez, contado a partir del hecho que originó la vulneración; (iv) que cuando se trate de una irregularidad procesal, se señale de manera clara que esta tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora;

(v) que ésta identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración así como los derechos vulnerados y que se hubiere alegado en el proceso judicial siempre que hubiere sido posible; y (vi) que no se trate de sentencias de tutela. El Consejo de Estado en sentencia del 31 de julio de 2012,6 unificó su jurisprudencia en torno a la procedibilidad excepcional de la acción de tutela contra providencias judiciales, y admitió que debe acometerse el estudio de fondo, cuando se esté en presencia de providencias judiciales que resulten violatorias de derechos fundamentales relacionados con el acceso a la administración de justicia, el debido proceso y el derecho de defensa, para lo cual habrá de seguirse los parámetros fijados por la ley y la jurisprudencia. Asimismo, como garantía del principio de la seguridad jurídica, en sentencia de 5 de agosto de 2014,7 acogió un plazo de seis (6) meses, contados a partir de la notificación o ejecutoria de la sentencia, según el caso, como tiempo razonable para determinar si la acción de tutela contra providencias judiciales se ejerce oportunamente, término de inmediatez que debe considerarse en cada caso concreto, de acuerdo con los parámetros señalados para el efecto por la Corte Constitucional. 2.3.2.

La procedencia de la acción de tutela de la referencia La Sala considera que el presente asunto cumple con el requisito de subsidiariedad debido a que se dirige contra la sentencia proferida el 19 de noviembre de 2020 por la Sección Cuarta del Consejo de Estado que conoció en segunda instancia el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho resuelto el 24 de agosto de 2017 por el Tribunal Administrativo de La Guajira; en ese sentido, la parte accionante agotó todos los medios ordinarios de defensa, es decir que acudió al juez constitucional de forma subsidiaria.

De igual modo, se encuentra cumplido el requisito de inmediatez, pues la providencia acusada fue proferida el 19 de noviembre de 2020 y se notificó por correo electrónico el 27 de noviembre de la misma anualidad,8 mientras que la acción de tutela de la referencia fue radicada el 25 de mayo de 2021,9 es decir, dentro de los 6 meses que han sido acogidos por esta corporación como término prudencial para recurrir al medio de amparo constitucional.

La solicitud de tutela identifica razonablemente los hechos y argumentos con fundamento en los cuales se cuestiona la vulneración de derechos fundamentales en la sentencia enjuiciada. El asunto no se refiere a una sentencia de tutela, toda vez que la decisión que se cuestiona se profirió dentro del trámite de nulidad y restablecimiento del derecho. 2.4.

Hechos probados 2.4.1. El 1.° de septiembre de 2010, Soletanche Bachy Cimas S.A., Conconcreto S.A. y Soletanche Bachy France Sucursal Colombia conformaron el Consorcio Obra Puerto Brisa, cuyo objeto social consistía en la «construcción del canal de acceso y dársena de giro, y el diseño estructural, la ingeniería de detalle, y la construcción del viaducto, la plataforma y el muelle para el proyecto Puerto Brisa, ubicado en Dibulla, Guajira, Colombia».10 2.4.2.

El 22 de julio de 2014, a través de Oficio 8002014ee8920-01 la subdirectora de geografía y cartografía del Instituto Geográfico Agustín Codazzi dio respuesta a la solicitud elevada por el representante legal de la sociedad Soletanche Bachy Cimas S.A. de «certificación sobre localización de unos puntos marítimos en cercanías de Puerto Bahía y Dibulla».

Al respecto, manifestó: En atención a su solicitud relacionada en el asunto me permito manifestarle que, según radicado IGAC 8002014ER5451 del 21 de abril de año en curso, los puntos con coordenadas localizados sobre el mar Caribe en inmediaciones de Puerto Bahía están situados frente a la costa marítima del Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de Indias, Además le informo que, según radicado IGAC 8002014er5856, los puntos con sus coordenadas correspondientes está localizados frente a la costa marítima del municipio de Dibulla, departamento de La Guajira.

Por otra parte, cuando determinan los límites de los municipios que tienen costa marítima, únicamente describen sus linderos hasta llegar al mar. 2.4.3. El 2. ° de octubre de 2014, el Consorcio Obra Puerto Brisa radicó ante la Alcaldía de Dibulla, solicitudes de devolución por concepto del valor pagado indebidamente por el impuesto de Industria y Comercio -ica, para los años gravables 2010, 2011, 2012 y 2013.11 2.4.4.

El 18 de noviembre de 2014, por medio de Resoluciones 001, 002, 003 y 004 la Secretaría de Hacienda del municipio de Dibulla, resolvió negar la solicitud de devolución de los valores pagados por concepto de Industria y Comercio, y su complementario de avisos y tableros para los años gravables 2010, 2011, 2012 y 2013, respectivamente.12 2.4.5.

El 18 de marzo de 2015, el Consorcio Obra Puerto Brisa, a través de apoderado, promovió el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra del municipio de Dibulla para que se declarara la nulidad de los actos administrativos 001, 002, 003 y 004 de 2014, y a título de restablecimiento del derecho, solicitó que «se ordenara la devolución de los valores pagados indebidamente por el consorcio provenientes del impuesto de industria y comercio, avisos y tableros para los años gravables 2010, 2011, 2012 y 2013 por la suma total de $730.178.000», así como «la liquidación y pago de los intereses legales a una tasa del 6% anual expresamente contemplada en el artículo 1617 del Código Civil», sin dejar de lado «el reconocimiento de los intereses moratorios generados desde la terminación del plazo en que la administración, aun debiendo haberlo hecho, negó la devolución de lo pagado indebidamente por el Consorcio Obra Puerto Brisa por los años gravables».13 2.4.6.

El 24 de agosto de 2017 el Tribunal Administrativo de La Guajira resolvió negar las pretensiones de la demanda y condenar en costas y agencias en derecho a la parte actora. Al efecto, manifestó:14 […] El contrato suscrito por el consorcio Puerto Brisa tiene como finalidad realizar la construcción del canal de acceso y dársena de giro, la construcción del viaducto, la plataforma y el muelle para el proyecto Puerto Brisa en el departamento de la Guajira en el municipio de Dibulla, Colombia, actividad que lo hizo acreedor de la obligación formal de declarar y pagar el impuesto de industria y comercio en el municipio de Dibulla.

Ahora bien, con respecto a la certificación No. 3080 de fecha 20 de julio de 2014 emitido por el IGAC, la interpretación que hace la parte actora no resulta adecuada, en la medida que asevera que en dicho concepto la entidad certificó que en efecto el consorcio Puerto Brisa ejecuta el contrato fuera de la jurisdicción del municipio de Dibulla, tal afirmación no se avista en la certificación visible a folio 125 del expediente.

Por consiguiente, no es de recibo el planteamiento de la parte actora respecto a la extraterritorialidad de la actividad realizada por el consorcio Obra Puerto Brisa, en la medida que alega que la actividad sujeta al gravamen fue ejecutada por fuera de la jurisdicción territorial del departamento de la Guajira, en la zona del mar territorial colombiano. Lo anterior se reitera, tal como quedó plasmado en los pronunciamientos del Consejo de Estado, donde se precisó que la jurisdicción para los efectos impositivos abarca áreas del mar territorial en la medida que colinden con la entidad territorial, como ocurre en este caso con el municipio de Dibulla y la construcción del canal de acceso y del viaducto, la plataforma y el muelle para el Proyecto Puerto Brisa en el departamento de la Guajira actividad que lo hizo acreedor de la obligación formal de pagar el impuesto de Industria y Comercio. 2.4.7.

Apelada la decisión, la Sección Cuarta del Consejo de Estado, a través de providencia del 19 de noviembre de 2020, confirmó lo decidido por el juez a quo.15 2.5. Análisis de la Sala. Caso concreto La Sección Tercera, Subsección A de esta corporación, consideró que en el caso bajo examen la acción de tutela es improcedente, en tanto no cumple con el requisito general de relevancia constitucional, pues su objeto es continuar un debate que se concluyó en las instancias respectivas, lo que desnaturaliza su finalidad como mecanismo de protección inmediata de los derechos fundamentales.

Esta Sala, contrario a lo señalado por el juez a quo y una vez efectuado el análisis del libelo tutelar y el de la impugnación, evidencia que el Consorcio Obra Puerto Brisa sí argumentó la posible configuración: i) de un defecto sustantivo al sustentar que la Sección Cuarta de esta corporación en la providencia objeto de litis efectuó un incompleto e inadecuado análisis normativo que lo llevó a concluir que las entidades territoriales tienen jurisdicción, en materia impositiva, no solo en el territorio continental sino también en el mar territorial y, ii) un defecto fáctico, reparo centrado en la indebida valoración probatoria del acuerdo consorcial y del Concepto 3080 del 20 de julio de 2014 suscrito por el Instituto Geográfico Agustín Codazzi.

En tal virtud y establecido el cumplimiento de los requisitos generales de procedibilidad del mecanismo de amparo, procede la Sala a estudiar los cargos endilgados a fin de establecer si se transgredieron los derechos fundamentales invocados por el tutelante. 2.5.1. Defecto sustantivo Este defecto se sustenta en que la sentencia de la Sección Cuarta desconoció la normatividad aplicable al caso concreto, en tanto consideró que las entidades territoriales tienen jurisdicción, en materia impositiva, no solo en el territorio continental, sino en las zonas de ultramar y los espacios en que la Nación ejerce soberanía, como sucede con el mar territorial.

Indicó que fueron «modificados vía sentencia» los contenidos normativos de los artículos 32 de la Ley 14 de 1983 y 2.° y 8.° de la Ley 136 de 1994, así como la Ordenanza 030 de 1995 que creó el municipio de Dibulla, adicionándole un espacio marítimo no contemplado en ella. Bajo el anterior panorama, contrario a lo anotado por el Consorcio Obra Puerto Brisa, conviene señalar que en lo concerniente, de una parte, a las atribuciones constitucionales y legales previstas para el ejercicio de la facultad impositiva y, de otra, respecto a los límites dentro de los cuales ejerce jurisdicción el municipio de Dibulla para efectos del cobro del Impuesto de Industria y Comercio, la Sección Cuarta de esta corporación, efectuó un pormenorizado análisis de los contenidos normativos de los artículos 10116 y 10217 de la Constitución, de la sentencia C-269 de 2014 y de la Ley 10 de 1978,18 y consideró, en primer lugar, que el territorio de Colombia no está conformado solo por el área terrestre del país, sino que está integrado además por el territorio continental, por el archipiélago de San Andrés, Providencia, y Santa Catalina, la Isla de Malpelo y demás islas, islotes, cayos, morros y bancos, también por el subsuelo, el mar territorial, la zona contigua, la plataforma continental, la zona económica exclusiva, el espacio aéreo, el segmento de la órbita geoestacionaria, el espectro electromagnético y el espacio donde actúa, de conformidad con la Constitución, el derecho internacional y las leyes colombianas.

Dicha distinción, le sirvió de base, en segundo lugar, para definir que conforme a los artículos 285,19 28620 y 28721 de la Constitución, y el concepto emitido el 29 de abril de 2014 por la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado,22 la división política, administrativa y económica de las entidades territoriales, las que gozan de autonomía para la gestión de sus intereses -dentro de los términos señalados en la Constitución y en la ley-, tienen jurisdicción no solo en el territorio continental, sino, además, en los territorios de ultramar, entre ellos el mar territorial.

Así las cosas, concluyó que el municipio de Dibulla no era la excepción, al respecto, señaló: Dibulla es un municipio del Departamento de La Guajira, creado por la Asamblea Departamental en ejercicio de las atribuciones constitucionales y legales, mediante la Ordenanza 30 de 1995. Este municipio colinda por el norte con el Mar Caribe y está constituido por “los corregimientos de Palomino, Mingueo, la Punta, las Flores y Dibulla y las respectivas inspecciones de policía y veredas”.

Por tratarse de un municipio ubicado en una zona que limita con el Mar Caribe, Dibulla no solo ejerce jurisdicción en el territorio continental sino también sobre la costa, las “aguas interiores”, el mar territorial y los demás espacios a que se refiere el artículo 101 de la Constitución Política, en la parte que colinda con la zona costera del municipio, mar territorial que, según la Ley 10 de 1978, “se extiende, más allá de su territorio continental e insular y de sus aguas interiores hasta una anchura de 12 millas náuticas o de 22 kilómetros 224 metros”, anchura medida a partir de la línea de base.

Así, las entidades territoriales tienen jurisdicción para ejercer las facultades que les otorga la Constitución y la Ley dentro de los límites territoriales y marítimos de la respectiva entidad territorial. En sustento de lo anterior, la Sección Cuarta puntualizó que no se ha establecido ninguna excepción ni restricción respecto del cobro del impuesto de industria, comercio y complementarios, conforme lo evidencia el capítulo II del Acuerdo 029 de 2008, por medio del cual el concejo municipal de Dibulla reguló dicho tributo que grava el ejercicio de las actividades industriales, comerciales y de servicios en esa jurisdicción, incluyendo también la actividad de construcción sobre la parte del territorio [denominada mar territorial], perteneciente a dicho ente administrativo.

Sobre el particular discurrió: […] El artículo 39 del Acuerdo 029 de 2008 definió las actividades de servicio y consideró como tales, entre otras, la actividad de la “construcción”. Así que las actividades de servicio desarrolladas en la jurisdicción municipal, que incluye el mar territorial, son gravadas por la administración tributaria del municipio de Dibulla.

Soletanche Bachy Cimas S.A., Conconcreto S.A. y Soletanche Bachy France Sucursal Colombia suscribieron el acuerdo de conformación del consorcio denominado Consorcio Obra Puerto Brisa, con la siguiente finalidad: a) Coordinar las actividades de sus miembros para la preparación y presentación de la oferta con Dredging International España Ltda y Dredging International Services Cyprus Ltda relativa a la Licitación cuyo objeto consiste en la construcción del canal de acceso y dársena de giro, y el diseño estructural, la ingeniería de detalle y la construcción del viaducto, la plataforma y el muelle para el proyecto Puerto Brisa, ubicado en Dibulla, Guajira, Colombia. b) En caso de ser favorecidos con la adjudicación de la invitación en mención, efectuar todos los trámites necesarios para suscribir el contrato y realizar las obras civiles objeto del mismo” [subrayas fuera de texto] El Consorcio actor fundamentó su solicitud de devolución del ICA pagado por los años gravables 2010 a 2013, en que no era sujeto pasivo del tributo porque “el Proyecto Puerto Brisa fue desarrollado sobre la playa y sobre las aguas del Mar Caribe, sobre las cuales ejerce su jurisdicción la Nación y no el municipio” [se subraya], hecho que en los mismos términos expuso en la demanda, aunque en la argumentación afirma que la construcción se hizo en el mar territorial.

Para la Sala las actividades desarrolladas por el Consorcio actor, que se concretan en la “construcción del canal de acceso y dársena de giro, […] y la construcción del viaducto, la plataforma y el muelle” para el Proyecto Puerto Brisa, objeto que fue reiterado en la solicitud de devolución y en la demanda, se realizaron sobre la playa y sobre las aguas del Mar Caribe, esto es, sobre parte del territorio dentro del cual ejerce jurisdicción el Municipio de Dibulla.

Además, el “contrato”, suscrito entre la sociedad Puerto Brisa S.A. y la Unión Temporal SOE, aportado por el Consorcio actor define que el “sitio” en que se desarrollan los ‘trabajos’: La construcción del canal de acceso y dársena de giro, y el diseño estructural, la ingeniería de detalle y la construcción del viaducto, la plataforma y el muelle …”, está ubicado en el “predio de Puerto Brisa en el corregimiento de Mingueo, municipio de Dibulla, Departamento de La Guajira”.

Así, la afirmación del Consorcio actor y los documentos aportados prueban la ubicación geográfica, lugar o sitio en el que se ejecutaron las obras de construcción, por las que declaró y pagó el impuesto de industria y comercio, las que están dentro de la jurisdicción o comprensión del municipio de Dibulla, que, como lo afirmó el demandante en la solicitud de devolución y en la demanda, se desarrollaron sobre la playa y sobre las aguas del Mar Caribe Conforme a lo expuesto, la Sala al analizar la providencia objeto de estudio, evidencia que la Sección Cuarta del Consejo de Estado, lejos de desatender la normatividad que regula la materia impositiva en cabeza de las entidades territoriales, en especial el impuesto de industria y comercio y sus complementarios en el municipio de Dibulla, la aplicó de manera congruente con los hechos relacionados y valorados respecto de las pretensiones, lo que le permitió concluir que la jurisdicción dentro de la cual podía ejercer tales potestades, abarca también el mar territorial por hacer parte de su territorio.

En consecuencia, es preciso admitir que el argumento según el cual la aplicación de los artículos 32 de la Ley 14 de 198323 relacionados con el alcance del impuesto de industria y comercio y las actividades sobre las que recae, y los artículos 2.° [régimen de los municipios] y 8.°[requisitos para la creación de los municipios] de la Ley 136 de 1994, fueron «modificados vía sentencia», interpretación que estructuraría un presunto defecto sustantivo, no es de recibo, pues la autoridad judicial en lugar de desatenderlos, los tuvo en cuenta en sus consideraciones y les hizo producir plenos efectos normativos, en el marco de la facultad impositiva del ente territorial.

Finalmente, conviene destacar que la interpretación jurídica y las consideraciones hechas por el juez natural deben ser respetadas por el juez de tutela, a quien no le es dable desconocer las decisiones adoptadas por aquél dentro del ámbito de sus competencias, que acogieron la normatividad vigente aplicable en el sub lite, así como la línea jurisprudencial sobre la materia, salvo que resultara palmaria la vulneración de derechos fundamentales, lo que en el presente caso no se halló probado. 2.5.2.

Defecto fáctico Conforme al reparo relativo a la omisión de valoración de los documentos contenidos en i) el acuerdo consorcial suscrito entre las sociedades Conconcreto S.A. Soletanche Bachy Cimas s. a. y Soletanche Bachy Frances conforme al cual dicho contrato indica que las obras licitadas y construidas no se llevaron a cabo en el municipio de Dibulla, pues estaban ubicadas en el mar territorial, y ii) el Concepto 3080 suscrito por el Instituto Geográfico Agustín Codazzi donde se acredita que la obra no se desarrolló al frente del mencionado municipio, ni en la playa, ni en baja mar, sino en la zona denominada mar territorial, esta Sala considera pertinente destacar, conforme se expuso en líneas precedentes, que la Sección Cuarta con base en el acuerdo consorcial, determinó que efectivamente el proyecto Puerto Brisa fue desarrollado en la jurisdicción territorial del municipio de Dibulla, con el fin de ejecutar y construir las obras civiles objeto del contrato y con sujeción al impuesto ICA y sus complementarios.

Respecto del concepto emitido por el igac, esa Sección mencionó que «con el mismo fin, la actora aportó el “Concepto” 3080 del 22 de julio de 2014 del IGAC que, al responder a una consulta, informó que “los puntos con sus coordenadas correspondientes están localizados frente a la costa marítima del Municipio de Dibulla, Departamento de La Guajira», de lo anterior coligió que «los documentos aportados prueban la ubicación geográfica, lugar o sitio en el que se ejecutaron obras de construcción, por las que declaró y pagó el impuesto de industria y comercio, las que están dentro de la jurisdicción de Dibulla».

En ese orden de ideas, esta Subsección encuentra que no le asiste razón a la parte accionante al afirmar que la providencia cuestionada incurrió en un defecto fáctico por defectuosa valoración probatoria, pues la decisión proferida en sede ordinaria se encuentra debidamente sustentada con sólidos argumentos explicativos y justificativos, coherentes con la realidad procesal y en aplicación de la jurisprudencia. 3.

Conclusión La Sala concluye que las pretensiones de tutela, formuladas por el Consorcio Obra Puerto Brisa, no están llamadas a prosperar. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, Falla Primero: Revocar la sentencia que dictó el 16 de julio de 2021 la Sección Tercera, Subsección A del Consejo de Estado que declaró improcedente la acción de tutela incoada por falta de relevancia constitucional, para en su lugar, denegarla, por las razones que se expresaron en la parte motiva de la presente providencia. Segundo: Ejecutoriada esta providencia remitir el expediente de tutela a la Corte Constitucional para su eventual revisión. La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.

Notifíquese y cúmplase WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS CRG CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.