11001-03-15-000-2021-02499-01 — Consejo de Estado

ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / AUSENCIA DE DEFECTO SUSTANTIVO / ADECUADA INTERPRETACIÓN NORMATIVA / INTERPRETACIÓN LITERAL / SUSTITUCIÓN PENSIONAL EN EL EJÉRCITO NACIONAL / EXTINCIÓN DE LA PENSIÓN – Para uno de los beneficiarios del causante en calidad de hijo / ACRECIMIENTO DE LA PENSIÓN – La cuota parte correspondiente al hijo al que se le extinguió la pensión acrece a la de sus hermanos y a la del cónyuge del causante / AUSENCIA DE VULNERACIÓN DE DERECHOS FUNDAMENTALES En el sub lite se tiene que la inconformidad de la actora radica en el hecho de que las autoridades accionadas para decidir el asunto sometido a su consideración no observaron el artículo 185 del Decreto 1211 de 1990, que establece los beneficiarios de las prestaciones sociales causadas por los miembros de la fuerza pública que fallezcan, en el sentido de consagrar que estas se deben distribuir en la mitad para el cónyuge sobreviviente y la otra para los hijos del causante, sino que, por el contrario, aplicaron el artículo 188 ibidem, que ordena que en caso de extinción del derecho de uno de los beneficiarios «[…] la porción del cónyuge acrecerá a la de los hijos y la de éstos entre sí la del cónyuge […]», lo que quebranta sus garantías superiores, puesto que la obliga a recibir un porcentaje menor (33.33%) al que legalmente le corresponde (50%), máxime cuando es la única de los hijos del fallecido señor [U.B.] (q. e. p. d.) que aún tiene derecho a recibir cuota parte pensional.

(…) se colige que en el sub lite las autoridades accionadas (i) acogieron el régimen pensional vigente para las fuerzas militares aplicable al momento de fallecimiento del causante (29 de octubre de 2006), esto es, el Decreto 1211 de 1990; (ii) realizaron la distribución de la prestación social inicialmente reconocida a sus beneficiarios en la proporción legal (50% para la cónyuge y 50% en partes iguales para los 3 hijos) y (iii) una vez extinguida la cuota parte de la primera hija (año 2012), ordenaron el acrecimiento proporcional de la de los demás, y para la época en la que se suspendió la del siguiente hijo (año 2016), mantuvieron el mismo criterio, por lo que en la actualidad la cónyuge sobreviviente tiene el 66,67% y la tutelante el 33,33% del total de la prestación social reconocida.

De acuerdo con este panorama se advierte que no se configura el defecto sustantivo alegado, puesto que los magistrados accionados en momento alguno limitaron el alcance del artículo 185 del Decreto 1211 de 1990, habida cuenta de que si bien es cierto que la aludida disposición reglamenta lo atañedero al orden de los beneficiarios de las prestaciones sociales causadas por muerte de los miembros de las fuerzas militares, también lo es que, en efecto, es el artículo 188 ibidem el que regula en forma puntual cómo procede el acrecimiento de la cuota parte pensional en el evento en que se extinga para alguno de los beneficiarios, al contemplar que la «[…] porción del cónyuge acrecer[á] la de los hijos y la de éstos entre sí y a la del cónyuge», es decir, que el incremento opera de manera indistinta entre los dos tipos de beneficiarios, tal como se determinó en los actos administrativos acusados, por consiguiente, no había lugar a acceder a las súplicas deprecadas en la demanda ordinaria.

Por otra parte, las afirmaciones de la tutelante, consistentes en que la decisión reprochada quebranta sus garantías superiores, puesto que la sitúa en condición de desigualdad con la otra beneficiaria de la prestación social, al desconocer que pertenecen a hogares diferentes y que a la fecha estudia medicina, por ende, requiere de recursos económicos adicionales para cubrir sus gastos, carece de la entidad suficiente para acceder al amparo, por cuanto, se reitera, su cuota parte se ha incrementado proporcionalmente y en los términos contemplados por el ordenamiento jurídico, distinto es que desde su reconocimiento le haya correspondido un porcentaje menor (por cuanto el señor [U.B.] [q. e. p. d.] tenía 3 hijos), al que le fue asignado a la señora [E.P.G.C.].

Cabe anotar que en virtud de los principios de autonomía e independencia judicial no corresponde al juez constitucional cuestionar la interpretación normativa que realiza el juez natural para desatar un asunto sometido a su consideración, siempre y cuando ello no comporte una decisión arbitraria, lo cual, como se explicó, no ocurre en el sub lite.

FUENTE FORMAL: DECRETO 1211 DE 1990 – ARTÍCULO 163 / DECRETO 1211 DE 1990 – ARTÍCULO 185 / DECRETO 1211 DE 1990 – ARTÍCULO 188 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Consejero ponente: CARMELO PERDOMO CUÉTER Bogotá, D. C., primero (1) de septiembre de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 11001-03-15-000-2021-02499-01(AC) Actor: ÉRIKA ANDREA USMA CASTILLO Demandado: MAGISTRADOS DEL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE NARIÑO Y JUEZ PRIMERO (1) ADMINISTRATIVO DE MOCOA Tema: Tutela contra providencia judicial; derechos constitucionales fundamentales a la igualdad y seguridad social Procede la Sala a decidir la impugnación formulada por la actora contra la sentencia de 1º de julio de 2021, emitida por el Consejo de Estado (sección cuarta), que declaró improcedente el trámite constitucional de la referencia. I.

ANTECEDENTES 1. La solicitud de amparo. La señora Érika Andrea Usma Castillo, a través de apoderado, presenta acción de tutela con el fin de obtener la protección de sus derechos constitucionales fundamentales a la igualdad y seguridad social, presuntamente quebrantados por los señores magistrados del Tribunal Administrativo de Nariño y Juez Primero (1º) Administrativo de Mocoa.

Como consecuencia de lo anterior, pide se deje sin efectos el fallo de 18 de noviembre de 2020, mediante el cual el Tribunal Administrativo de Nariño confirmó el de 19 de septiembre de 2018, con el que el Juzgado Primero (1º) Administrativo de Mocoa negó las pretensiones del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho que promovió contra la Caja de Retiro de las Fuerzas Militares (expediente 86001-33-31-001-2015-00051-01); en su lugar, se ordene a las autoridades accionadas dictar una nueva providencia, en la que se concedan las súplicas formuladas en ese trámite contencioso-administrativo. 1.2 Hechos.

Relata la accionante que nació el 29 de mayo de 2000 y es hija de los señores Gloria Elcy Castillo Sánchez y Gildardo Usma Buenaventura (q. e. p. d.), quien prestó sus servicios al Ejército Nacional, en el grado de sargento viceprimero, por lo que la Caja de Retiro de las Fuerzas Militares le reconoció asignación de retiro, por conducto de Resolución 2633 de 17 de julio de 2000, y falleció el 29 de octubre de 2006, época en la que se encontraba casado con la señora Edna Patricia Guzmán Chaves, de cuya unión nacieron Luisa Fernanda y Gustavo Adolfo Usma Guzmán. Que la Caja de Retiro de las Fuerzas Militares, a través de Resolución 3989 de 11 de diciembre de 2006, le concedió pensión de sobrevivientes a los beneficiarios del señor Usma Buenaventura (q. e. p. d.), prestación social que se distribuyó en un «[…] 50% a la esposa y el 16.67% para cada uno de los hijos», no obstante, comoquiera que el 1º de marzo de 2012 fue suspendida la cuota pensional correspondiente a la señora Luisa Fernanda Usma Guzmán[1], el aludido organismo expidió la Resolución 7131 de 13 de noviembre de ese año, con la que «[…] ordenó [el] acrecimiento en favor de la esposa [al 55.56%] y los dos hijos menores del fallecido [22.22%]».

Dice que, por lo anterior, su señora madre presentó solicitud de revocación directa de la última de las mencionadas Resoluciones, para que «[…] se acrecentara su mesada», lo que le fue negado mediante Resolución 1473 de 5 de abril de 2013, con fundamento en que «[…] el art[ículo] 185 del Decreto Ley 1211 de 1.990 consagra que los beneficiarios de las prestaciones sociales por causa de muerte de […] suboficiales […] en goce de asignación de retiro o pensión, se pagarán la mitad al cónyuge sobreviviente y la otra mitad a los hijos del Causante [y] en caso de extinción de pensiones el artículo 188 previó que, la porción del cónyuge acrecerá a la de los hijos y la de éstos entre sí la del cónyuge».

Que por la situación fáctica expuesta en precedencia, el 25 de febrero de 2014 promovió medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Caja de Retiro de las Fuerzas Militares (expediente 86001-33-31- 001-2015-00051-01), encaminado a obtener la anulación parcial de las Resoluciones 7131 de 2012 y 1473 de 2013 y, en consecuencia, lo deprecado en sede administrativa, del que conoció en primera instancia el Juzgado Primero (1º) Administrativo de Mocoa, que el 3 de marzo de 2015 admitió el aludido trámite ordinario y el 20 de octubre siguiente celebró la audiencia inicial, de que trata el artículo 180 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA).

Sostiene que la mencionada Caja, a través de Resolución 4025 de 8 de junio de 2016[2], suspendió la cuota pensional de su hermano Gustavo Adolfo Usma Guzmán, por consiguiente, dispuso que ese porcentaje (22.22%) «[…] se dividiera entre la mesada […] de la […] [tutelante] y de EDNA PATRICIA GUZMÁN CHAVES y le asignó a la primera un 33.33% y a la segunda un 66.67% cuando debió entregar la mitad a cada una […]» del valor total de la prestación, de acuerdo con el artículo 185 del Decreto 1211 de 1990[3].

Que una vez surtido el correspondiente trámite procesal el Juzgado Primero (1º) Administrativo de Mocoa, con sentencia de 19 de septiembre de 2018, negó a las pretensiones formuladas, al considerar que «[…] si bien es cierto que existe un porcentaje para reconocer la pensión por sustitución, también lo es que para efectos del acrecimiento de las cuotas partes de los beneficiarios por extinción del derecho de alguno de ellos, la norma sin distinción señala que esta será distribuida acrecentando las cuotas de los hijos entre sí y con inclusión de la cuota parte de la cónyuge y por este motivo la liquidación realizada [en los actos administrativos acusados] se ajusta a los preceptos legales».

Indica que con ocasión del recurso de apelación por ella interpuesto[4], el 18 de noviembre de 2020 el Tribunal Administrativo de Nariño confirmó la decisión de primera instancia, al estimar que el artículo 188 del Decreto 1211 de 1990 consagra de manera taxativa que la porción del cónyuge acrecerá a la de los hijos y la de estos entre sí y a la del cónyuge, en esa medida, no hay lugar a realizar mayores interpretaciones de la aludida norma, puesto que «[…] la cuota parte que se extinguió fue la de […] Gustavo Adolfo Usma […] razón por la que [aquella] debía acrecer la cuota parte de sus hermanas y la de su madre, sin que sea relevante que los reconocidos como beneficiarios en calidad de hijos, compartan la misma progenitora o no».

Que la decisión censurada incurre en defecto sustantivo, dado que los magistrados accionados limitaron el alcance del artículo 185 del Decreto 1211 de 1990, norma que no solo fija el orden de beneficiarios de las prestaciones sociales por muerte de los miembros de la fuerza pública, sino el porcentaje en el que se deben reconocer, por cuanto decidieron acoger el artículo 188 ibidem, que ordena su acrecimiento indistintamente entre hijos y cónyuge, lo que comporta una desigualdad, puesto que solo le fue asignado el 33.33% de la mesada, cuando debería ser el 50%, máxime cuando pertenece a un hogar distinto al de la señora Guzmán Chaves y actualmente estudia «[…] una carrera profesional [medicina] que implica una erogación económica muy alta […] situación que la ha llevado a buscar un préstamo del Icetex» para solventar los gastos que debe sufragar. 1.3 Contestaciones de la acción. 1.3.1 El señor director general de la Caja de Retiro de las Fuerzas Militares, por conducto de apoderada, se opone al presente trámite constitucional, toda vez que lo que pretende la tutelante es reabrir un debate jurídico que ya fue decidido de manera definitiva por la jurisdicción competente, en cuyo proceso se preservaron las garantías fundamentales de las partes intervinientes y, en todo caso, en el sub lite no se encuentra acreditado perjuicio irremediable alguno que habilite su procedencia. 1.3.2 La señora Edna Patricia Guzmán Chaves, a través de apoderado, sostiene que, tal como lo indicaron las autoridades accionadas, «[…] la normatividad del régimen pensional […] especial de las fuerzas militares […] [es claro] en indicar, que el acrecimiento pensional se hace conforme a orden de beneficiario […]», como ocurrió en el asunto sub judice, por lo que la interpretación del artículo 188 del Decreto 1211 de 1990, consistente en que al perder el derecho uno de los hijos del causante se debe acrecentar su mesada en forma proporcional a la reconocida a los demás beneficiarios, se encuentra ajustada al ordenamiento jurídico, por tanto, se deben negar las súplicas aquí deprecadas. 1.3.3 Los señores magistrados del Tribunal Administrativo de Nariño y Juez Primero (1º) Administrativo de Mocoa guardaron silencio en la oportunidad procesal prevista para el efecto. 1.4 Providencia impugnada.

Con sentencia de 1º de julio de 2021, el Consejo de Estado (sección cuarta) declaró improcedente la presente acción, con fundamento en que no colma el presupuesto de relevancia constitucional, habida cuenta de que la tutelante «[…] formuló inconformidades que coinciden con las que se expusieron en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho que promovió e insiste en que debe darse aplicación al artículo 185 del Decreto 1211 de 1990 relacionado con el orden de beneficiarios, a la figura del acrecimiento, cuando quedó explicado por la autoridad judicial accionada que existía norma específica que regulaba esa figura (acrecimiento), en concreto el artículo 188 de la citada disposición especial aplicable al personal de las Fuerzas Militares […]», de modo que pretende «[…] revivir la discusión jurídica que ya fue estudiada y definida […] conforme a las pruebas obrantes en el proceso y de conformidad con las normas y jurisprudencia aplicables, sin que sea posible, como pretende la accionante, que se vuelva sobre el estudio de un asunto que ya definió el juez natural de manera motivada y razonable». 1.5 Impugnación. Inconforme con la decisión adoptada, la actora la impugnó, al estimar que en el sub lite sí se satisface la exigencia de relevancia constitucional, distinto es que el a quo no efectuó el análisis integral de los argumentos planteados en la solicitud de amparo, pues se limitó a trascribir las consideraciones de las autoridades accionadas sin detenerse a examinar el quebranto de sus garantías superiores, comoquiera que se le negó el reconocimiento del porcentaje (50%) que por ley le corresponde en condición de beneficiaria de la pensión de sobrevivientes causada por el fallecimiento de su padre, el señor Gildardo Usma Buenaventura (q. e. p. d.).

II. CONSIDERACIONES 2.1 Competencia. En virtud de los artículos 32[5] del Decreto ley 2591 de 1991[6] y 25[7] del Acuerdo 80 de 12 de marzo de 2019[8] expedido por la sala plena del Consejo de Estado, esta subsección es competente para conocer de la presente impugnación. 2.2 La acción. Como se sabe, la acción de tutela prevista en el artículo 86 de la Carta Política y reglamentada por los Decretos 2591 de 1991, 306 de 1992, 1382 de 2000 y 1983 de 2017, como mecanismo directo y expedito para la protección de los derechos constitucionales fundamentales, permite a las personas reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un trámite preferente y sumario, el amparo inmediato de ellos cuando quiera que resulten amenazados o vulnerados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares, siempre que no se disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que se trate de impedir un daño irremediable, en cuyo evento procede como mecanismo transitorio. 2.3 Problema jurídico.

Se contrae a determinar si es dable a través de la tutela, examinar el eventual quebranto de derechos de linaje constitucional fundamental que pueda comportar la sentencia de 18 de noviembre de 2020, por cuyo conducto el Tribunal Administrativo de Nariño confirmó la de 19 de septiembre de 2018, con la que el Juzgado Primero (1º) Administrativo de Mocoa negó las pretensiones del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho instaurado por la actora contra la Caja de Retiro de las Fuerzas Militares (expediente 86001-33-31-001-2015-00051-01); y en caso afirmativo, si se han vulnerado las garantías superiores a la igualdad y seguridad social invocadas en la solicitud de amparo. 2.4 La acción de tutela contra providencias judiciales.

El debate jurisprudencial sobre la procedencia de la tutela contra decisiones judiciales tiene génesis en la sentencia C-543 de 1992 de la Corte Constitucional que declaró la inexequibilidad del artículo 40 del Decreto 2591 de 1991. Más adelante, la misma Corte permitió de manera excepcional y frente a la amenaza de derechos fundamentales, el reexamen de la decisión judicial en sede de tutela, con la finalidad de establecer si el fallo judicial se adoptó, en apariencia revestido de forma jurídica, cuando en realidad envolvía una vía de hecho.

La vía de hecho entendida como una manifestación burda, flagrante y desprovista de todo vestigio de legalidad, inspiró la posibilidad de instaurar la acción de tutela contra decisiones judiciales, pues no obstante el reconocimiento al principio de autonomía funcional del juez, quien la administra quebranta, bajo la forma de una providencia judicial, derechos fundamentales.

La evolución de la jurisprudencia condujo a que desde la sentencia T-231 de 1994 se determinaran cuáles defectos podían conducir a que una sentencia fuera calificada como vía de hecho, para lo cual sostuvo que esta se configura cuando se presenta, al menos, uno de los siguientes vicios o defectos protuberantes: (i) defecto sustantivo, que se produce cuando la decisión controvertida se funda en una norma indiscutiblemente inaplicable;

(ii) defecto fáctico, que ocurre cuando resulta indudable que el juez carece de sustento probatorio suficiente para proceder a aplicar el supuesto legal en el que se sustenta la decisión; (iii) defecto orgánico, se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia para ello; y (iv) defecto procedimental, que aparece en aquellos eventos en los que se actuó completamente al margen del proceso establecido.

Esta doctrina constitucional ha sido reiterada en varias decisiones de unificación proferidas por la sala plena de la Corte Constitucional, entre las cuales están las sentencias SU-1184 de 2001 y SU-159 de 2002. Posteriormente, mediante sentencia C-590 de 2005, la Corte Constitucional destacó el carácter excepcional de la acción de tutela, vale decir cuando de manera protuberante se vulneran o amenazan derechos fundamentales.

La regla general de improcedencia de la acción de tutela contra tales decisiones, se expone en la citada providencia al destacar que incluso las sentencias judiciales constituyen ámbitos ordinarios de reconocimiento y realización de los derechos fundamentales y, además, porque el valor de cosa juzgada de las sentencias, la garantía del principio de seguridad jurídica y la autonomía e independencia son principios que caracterizan a la jurisdicción en la estructura del poder público.

En otro aparte, en la mencionada decisión se precisó: […] 22. Con todo, no obstante que la improcedencia de la acción de tutela contra sentencias es compatible con el carácter de ámbitos ordinarios de reconocimiento y realización de los derechos fundamentales inherente a los fallos judiciales, con el valor de cosa juzgada de las sentencias y con la autonomía e independencia que caracteriza a la jurisdicción en la estructura del poder público; ello no se opone a que en supuestos sumamente excepcionales la acción de tutela proceda contra aquellas decisiones que vulneran o amenazan derechos fundamentales […].

Así las cosas, se determinaron los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales, con la finalidad de destacar los eventos excepcionales de aplicación, los cuales deben satisfacerse plenamente para identificar cuándo una sentencia judicial puede someterse al examen de orden estrictamente constitucional, en aras de precisar si con la actuación se afectan derechos de relevancia constitucional o si no alcanza a vulnerarlos porque se profirió dentro del marco de actuación propio de los órganos judiciales ordinarios.

Tales presupuestos son: (i) Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional; lo anterior porque el juez constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones. (ii) Que se hayan agotado todos los medios ordinarios y extraordinarios de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable.

Al respecto señala la Corte Constitucional que de no ser así, esto es, de asumirse la acción de tutela como mecanismo de protección alternativo, se correría el riesgo de vaciar las competencias de las distintas autoridades judiciales. (iii) Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se interponga en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración. (iv) Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora.

Dicha irregularidad debe comportar grave lesión de derechos fundamentales, tal como ocurre con los casos de pruebas ilícitas susceptibles de imputarse frente a crímenes de lesa humanidad, y la protección de tales derechos se genera independientemente de la incidencia que tengan en el litigio, por ello hay lugar a la anulación del juicio. (v) Que el actor identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos quebrantados y que lo hubiere alegado en el proceso judicial siempre que esto hubiese sido posible.

Sobre este punto, la Corte anota que esta exigencia es comprensible, pues sin que la acción de tutela llegue a rodearse de unas exigencias formales contrarias a su naturaleza y no previstas por el constituyente, sí es menester que el accionante tenga claridad en cuanto al fundamento de la afectación de derechos que imputa a la decisión judicial, que la haya planteado al interior del proceso y que dé cuenta de todo ello al momento de pretender la protección constitucional de sus derechos.

(vi) Que no se trate de sentencias de tutela, en consideración al riguroso proceso de selección que hace la Corporación. Asimismo, se rediseñó el ámbito de comprensión de la acción de tutela contra sentencias judiciales y quedó superada la noción de vía de hecho por la de causales genéricas de procedibilidad con el propósito de destacar la excepcionalidad de la acción de tutela contra decisiones judiciales, la cual solamente cuando tenga indudable relevancia constitucional resulta procedente.

Al respecto, la Corte indica que los defectos o vicios que debe presentar la decisión que se juzga, son: (i) defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece de competencia; (ii) defecto procedimental absoluto, se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido;

(iii) defecto fáctico, que surge cuando el juzgador carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión; (iv) defecto material o sustantivo, cuando se funda la decisión en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre las consideraciones y la decisión;

(v) error inducido, se da cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y esto lo condujo adoptar una decisión que afecta derechos fundamentales; (vi) decisión sin motivación, que implica el incumplimiento por parte de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones;

(vii) desconocimiento del precedente, según la Corte Constitucional, en estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental quebrantado; y (viii) violación directa de la Constitución, que procede cuando la decisión judicial supera el concepto de vía de hecho, vale decir, en eventos en los que si bien no se está ante una burda trasgresión de la Carta, sí se trata de decisiones ilegítimas que afectan derechos fundamentales.

Esta Sala se ha detenido en el análisis de la posición de la Corte Constitucional en lo concerniente a la procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales, por las razones que se exponen a continuación: La primera es que en este aspecto, comparte plenamente la idea cardinal de que en el Estado social de derecho la prevalencia de los derechos constitucionales fundamentales compromete la actuación de «cualquier autoridad pública» (artículo 86 de la CP), incluidos desde luego los jueces de la República de todas las jurisdicciones y rangos.

En segundo lugar, de acuerdo con los derroteros jurisprudenciales de la Corte Constitucional si bien la acción de tutela resulta procedente contra providencias judiciales, esta comporta carácter excepcional y no puede significar, en modo alguno, una prolongación indefinida del debate jurídico. En tercer lugar, la metodología contenida en la jurisprudencia constitucional para verificar si una decisión judicial debe o no ser tutelada, constituye un valioso mecanismo para resolver el asunto, cuya adopción facilita el análisis de este complejo problema.

Por otra parte, se destaca que la sala plena de lo contencioso administrativo del Consejo de Estado, en un principio había sostenido que la acción de tutela resultaba improcedente para controvertir decisiones judiciales[9], rectificó su posición mediante sentencia de 31 de julio de 2012[10], en el sentido de disponer que la acción constitucional es procedente contra providencias, cuando vulneren derechos constitucionales fundamentales, con observancia de los parámetros fijados jurisprudencialmente, así como los que en el futuro determine la ley y la jurisprudencia; lineamientos que esta subsección con anterioridad al fallo citado ha aplicado en los términos antes expuestos[11].

Por último, en el fallo de 5 de agosto de 2014[12], proferido por la sala plena de lo contencioso-administrativo, por importancia jurídica, se unificó el criterio de que esta acción constitucional procede siempre y cuando se respete el principio de autonomía del juez natural, y se cumplan los requisitos generales y específicos precisados por la Corte Constitucional, entre los que destacaron el de inmediatez y subsidiariedad. 2.5 Caso concreto.

Analizados los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, en el sub lite se observa que (i) el asunto planteado comporta relevancia constitucional, pues recae sobre la presunta vulneración de los derechos fundamentales a la igualdad y la seguridad social de la actora[13]; (ii) contra la decisión objeto de censura no procede recurso alguno, en atención a que fue emitida en segunda instancia y se encuentra ejecutoriada;

(iii) se establecieron los hechos que originaron el supuesto quebranto de las aludidas garantías superiores; (iv) el requisito de inmediatez se satisface, toda vez que la determinación judicial atacada[14] quedó ejecutoriada el 26 de noviembre de 2020 y la solicitud de amparo se instauró el 12 de mayo de 2021, es decir, dentro de un término prudencial (5 meses y 15 días); y (v) la providencia acusada no desató una acción de tutela.

En razón a que se colman los anteriores presupuestos, esta Sala examinará el fondo del asunto conforme a la causal específica denominada defecto sustantivo. 2.5.1 Defecto sustantivo. Sea lo primero anotar que el artículo 230 de la Constitución Política prevé que los jueces se encuentran sometidos al imperio de la ley. En virtud de dicho mandato, las autoridades judiciales deben decidir las controversias de acuerdo con las normas que regulan la materia, como expresión del principio de legalidad.

La jurisprudencia constitucional[15] ha estimado que la providencia judicial proferida con desconocimiento del sistema normativo incurre en el denominado defecto sustantivo, que se configura cuando la controversia es decidida con fundamento en una disposición legal inaplicable al caso concreto, bien porque fue derogada, declarada inexequible, versa sobre otro asunto que no tiene relación con el decidido, la interpretación que hace de ella el juez es paradójica o simplemente se omite aplicarla.

Al respecto, la Corte Constitucional sostuvo: Esta Corporación ha caracterizado este defecto como la existencia de una falencia o yerro en una providencia judicial, originada en el proceso de interpretación y aplicación de las disposiciones jurídicas al caso sometido al conocimiento del juez. Para que el defecto dé lugar a la procedencia de la acción de tutela, debe tratarse de una irregularidad de alta trascendencia, que lleve a la emisión de un fallo que obstaculice o lesione la efectividad de los derechos constitucionales[16].

En el sub lite se tiene que la inconformidad de la actora radica en el hecho de que las autoridades accionadas para decidir el asunto sometido a su consideración no observaron el artículo 185 del Decreto 1211 de 1990, que establece los beneficiarios de las prestaciones sociales causadas por los miembros de la fuerza pública que fallezcan, en el sentido de consagrar que estas se deben distribuir en la mitad para el cónyuge sobreviviente y la otra para los hijos del causante, sino que, por el contrario, aplicaron el artículo 188 ibidem, que ordena que en caso de extinción del derecho de uno de los beneficiarios «[…] la porción del cónyuge acrecerá a la de los hijos y la de éstos entre sí la del cónyuge […]», lo que quebranta sus garantías superiores, puesto que la obliga a recibir un porcentaje menor (33.33%) al que legalmente le corresponde (50%), máxime cuando es la única de los hijos del fallecido señor Usma Buenaventura (q. e. p. d.) que aún tiene derecho a recibir cuota parte pensional.

Con el propósito de desatar este asunto resulta necesario precisar que la muerte constituye una contingencia del sistema de seguridad social, pues al desaparecer en forma definitiva la persona que atendía el sostenimiento del grupo familiar, se corre el riesgo de que sus integrantes queden desamparados y en peligro para poder subsistir, por ello, se concibió la pensión de sobrevivientes o sustitución pensional con el fin de evitar un cambio sustancial en las condiciones mínimas de vida de los beneficiarios de esta prestación. Por su parte, el Decreto 1211 de 1990[17], por cuyo conducto se reformó el estatuto del personal de oficiales y suboficiales de las fuerzas militares y se estableció lo relacionado a las prestaciones sociales en actividad, en retiro, por separación, por incapacidad e invalidez, por muerte, por desaparición y cautiverio, en lo atinente a la asignación de retiro consagrada en su artículo 163, estableció: Asignación de retiro.

Durante la vigencia del presente estatuto, los Oficiales y Suboficiales de las Fuerzas Militares que sean retirados del servicio activo después de quince (15) años, por llamamiento a calificar servicios o por voluntad del Gobierno o de los de Comandos de Fuerza, según el caso, o por sobrepasar la edad máxima correspondiente al grado, o por disminución de la capacidad sicofísica, o por incapacidad profesional, o por inasistencia al servicio por más de cinco (5) días sin tener causa justificada, o por conducta deficiente, y los que se retiren a solicitud propia después de veinte (20) años de servicio, tendrán derecho a partir de la fecha en que terminen los tres (3) meses de alta, a que por la Caja de Retiro de las Fuerzas Militares se les pague una asignación mensual de retiro equivalente al cincuenta por ciento (50%) del monto de las partidas de que trata el artículo 158 de este Estatuto, por los quince (15) primeros años servicio y un cuatro por ciento (4%) más por cada año que exceda a los quince (15), sin que el total sobrepase del ochenta y cinco por ciento (85%) del mismo monto.

Por otra parte, en lo atañedero al orden de los beneficiarios de las prestaciones sociales causadas por muerte de los miembros en servicio activo o en goce de asignación de retiro de las fuerzas militares, el artículo 185 del aludido Decreto preceptuó: Las prestaciones sociales por causa de muerte de Oficiales y Suboficiales en servicio activo o en goce de asignación de retiro o pensión se pagarán según el siguiente orden preferencial: a. La mitad al cónyuge sobreviviente y la otra mitad a los hijos del causante, en concurrencia éstos últimos en las proporciones de ley. b. Si no hubiere cónyuge sobreviviente, las prestaciones corresponden íntegramente a los hijos en las proporciones de ley. c. Si no hubiere hijos la prestación se divide así: - El cincuenta por ciento (50%) para el cónyuge. - El cincuenta por ciento (50%) para los padres en partes iguales.

Y más adelante, el artículo 188 del mencionado Decreto 1211, en lo correspondiente a la extinción de las pensiones que se otorgan por el fallecimiento de un miembro de las fuerzas militares, prescribió: A partir de la vigencia del presente Decreto, las pensiones que se otorguen por fallecimiento de un Oficial o Suboficial de las Fuerzas Militares en servicio activo o en goce de asignación de retiro o pensión militar, se extinguen para los hijos, por muerte, independencia económica, matrimonio o por haber llegado a la edad de veintiún (21) años, salvo los hijos inválidos absolutos de cualquier edad y los estudiantes hasta la edad de veinticuatro años (24), cuando unos y otros hayan dependido económicamente del Oficial o Suboficial y mientras subsistan las condiciones de invalidez y estudios.

El cónyuge sobreviviente no tiene el derecho al otorgamiento de la pensión cuando en el momento del deceso del Oficial o Suboficial exista separación judicial o extrajudicial de cuerpos o no hiciere vida en común con él, excepto cuando los hechos que dieron lugar al divorcio, a la separación de cuerpos, a la ruptura de vida común, se hubieren causado sin culpa del cónyuge supérstite.

La extinción se irá decretando a partir de la fecha del hecho que la motive y por la cuota parte correspondiente. La porción del cónyuge acrec[e] a la de los hijos y la de éstos entre sí y a la del cónyuge. En los demás casos no habrá derecho a acrecimiento [destaca la Sala]. Sobre el particular, la Corte Constitucional en sentencia C-97 de 1993[18], al estudiar la constitucionalidad, entre otras normas, del precitado artículo 188 del Decreto 1211 de 1990, sostuvo: […] El precepto acusado no viola el artículo 58 de la CP ni ninguna otra norma constitucional.

Aparte de que se trata de una materia deferida al Legislador, es natural que el cambio de circunstancias que justifican el otorgamiento de una pensión sea tomado en cuenta en el Estatuto del personal como válida causa de extinción de la respectiva pensión y que la correspondiente cuota acrezca a la de los otros miembros de la familia del oficial o suboficial fallecido.

La sustitución pensional […] se explica por la necesidad de mantener temporalmente un cierto grado de apoyo a la familia del de cujus. No obstante, si más tarde se modifican las circunstancias de modo que la mencionada ayuda económica pierde su justificación inicial, la aplicación de la figura de la extinción de la pensión es legítima y mal puede sostenerse que ella lesiona el derecho de propiedad.

En fin de cuentas, la pensión reconocida no entraña una pretensión incondicionada sino un derecho sujeto a causales de extinción previamente establecidas en la ley que, de verificarse, le ponen término. El mecanismo de acrecimiento que inmediatamente se suscita, se inspira en la idea de mantener la intangibilidad económica del apoyo a la familia en la medida en que otros miembros de la misma lo requieran.

No se observa a este respecto violación alguna de la Carta política. Revisada la sentencia acusada, se observa que los magistrados accionados, con el propósito de desatar el asunto sometido a su consideración, precisaron: Ahora bien, la parte demandante pretende que se revoque la decisión adoptada por el Juez de primera instancia, bajo el entendido que, a su criterio, el a quo le dio un alcance indebido a los artículos 185 y 188 del Decreto 1211 de 1990, al igual que la entidad demandada, pues, sostiene que el acrecimiento de la cuota parte de los beneficiarios del causante en calidad de hijos, solo puede acrecentar sus cuotas partes entre sí. Bajo este entendido, considera esta Corporación que, de la sola remisión a las normas invocadas, se desprende que cuando se da la extinción del derecho a percibir una cuota parte de la pensión por alguno de los beneficiarios, se debe tener en cuenta el orden de los mismos establecido en el artículo 185 a fin de determinar el acrecimiento establecido en el artículo 188, el cual textualmente establece: «La porción del cónyuge acrecerá la de los hijos y la de éstos entre sí y a la del cónyuge».

De lo anterior se infiere, sin mayor lugar a elucubraciones, que para los casos en los que en el orden de beneficiarios concurren el cónyuge y los hijos del causante, pueden presentarse los siguientes escenarios: i) Cuando se extingue el derecho para el cónyuge, su cuota parte acrece a la de los hijos, y; ii) Cuando se extingue el derecho para uno de los hijos, su cuota parte acrece a la de sus hermanos y a la del cónyuge del causante Es importante recurrir al tenor literal de la norma, puesto que la misma no ofrece mayor lugar a interpretaciones, bajo el entendido que utilizar en su texto la conjunción copulativa “y”, quiere decir que «los elementos se suman», es decir, para el caso concreto, la cuota parte de un beneficiario que accedió a la prestación calidad del hijo del causante y que cuyo derecho se extinguió, debe acrecer la cuota no solo de sus hermanos, sino también de quien adquirió el derecho pensional en calidad de cónyuge, como en efecto lo realizó la entidad demandada. […] Por estas llanas consideraciones, la Sala determina que no le asiste razón al recurrente, habida cuenta que su análisis de la norma no tiene asidero jurídico alguno, en tanto manifiesta que: «en ninguna parte se entiende que si se extingue la porción de alguno de los hijos esta acrezca a la del cónyuge», cuando lo cierto es que la norma en sí misma es clara en establecer que la cuota parte de los hijos se acrece entre sí Y A LA DEL CÓNYUGE, puesto que tanto el cónyuge como los hijos del causante se encuentran en primer orden de beneficiarios.

Presume el recurrente que «Si se extingue la porción de uno de los hijos, esta acrece a los demás, entre sí porque se hallan en el mismo orden», lo cual goza de parcial certeza; sin embargo, ignora que de conformidad con la normatividad aplicable al caso, en este mismo orden de beneficiarios - es decir el primero -, no solo se encuentran los hijos del causante sino también su cónyuge, por lo que sin lugar a dudas, la cuota parte extinguida para uno de los hijos, debió estar destinada al acrecimiento de la cuota parte de la cónyuge y la de los hermanos. De lo expuesto se colige que en el sub lite las autoridades accionadas (i) acogieron el régimen pensional vigente para las fuerzas militares aplicable al momento de fallecimiento del causante (29 de octubre de 2006), esto es, el Decreto 1211 de 1990;

(ii) realizaron la distribución de la prestación social inicialmente reconocida a sus beneficiarios en la proporción legal (50% para la cónyuge y 50% en partes iguales para los 3 hijos) y (iii) una vez extinguida la cuota parte de la primera hija (año 2012), ordenaron el acrecimiento proporcional de la de los demás, y para la época en la que se suspendió la del siguiente hijo (año 2016), mantuvieron el mismo criterio, por lo que en la actualidad la cónyuge sobreviviente tiene el 66,67% y la tutelante el 33,33% del total de la prestación social reconocida.

De acuerdo con este panorama se advierte que no se configura el defecto sustantivo alegado, puesto que los magistrados accionados en momento alguno limitaron el alcance del artículo 185 del Decreto 1211 de 1990, habida cuenta de que si bien es cierto que la aludida disposición reglamenta lo atañedero al orden de los beneficiarios de las prestaciones sociales causadas por muerte de los miembros de las fuerzas militares, también lo es que, en efecto, es el artículo 188 ibidem el que regula en forma puntual cómo procede el acrecimiento de la cuota parte pensional en el evento en que se extinga para alguno de los beneficiarios, al contemplar que la «[…] porción del cónyuge acrecer[á] la de los hijos y la de éstos entre sí y a la del cónyuge», es decir, que el incremento opera de manera indistinta entre los dos tipos de beneficiarios[19], tal como se determinó en los actos administrativos acusados, por consiguiente, no había lugar a acceder a las súplicas deprecadas en la demanda ordinaria.

Por otra parte, las afirmaciones de la tutelante, consistentes en que la decisión reprochada quebranta sus garantías superiores, puesto que la sitúa en condición de desigualdad con la otra beneficiaria de la prestación social, al desconocer que pertenecen a hogares diferentes y que a la fecha estudia medicina, por ende, requiere de recursos económicos adicionales para cubrir sus gastos, carece de la entidad suficiente para acceder al amparo, por cuanto, se reitera, su cuota parte se ha incrementado proporcionalmente y en los términos contemplados por el ordenamiento jurídico, distinto es que desde su reconocimiento le haya correspondido un porcentaje menor (por cuanto el señor Usma Buenaventura [q. e. p. d.] tenía 3 hijos), al que le fue asignado a la señora Edna Patricia Guzmán Chaves.

Sobre el particular, la jurisprudencia constitucional[20] dijo: […] la interpretación de la ley es un campo en el que se manifiestan con especial intensidad los principios de independencia y autonomía judicial. En efecto, en la tarea de aplicación de las normas, el juez se enfrenta a diversas posibilidades hermenéuticas que derivan de la interpretación de las disposiciones normativas, y no corresponde al juez constitucional señalar cuál es la “correcta”, o la más conveniente para la resolución de un caso específico, porque con fundamento en el artículo 230 de la Constitución Política, el funcionario judicial al administrar justicia goza de una libertad interpretativa, producto del respeto de la independencia y la autonomía judicial, que lo ponen a salvo de injerencias indebidas que afecten su imparcialidad y la sujeción al orden jurídico, y que únicamente encuentran límite en la desviación caprichosa y arbitraria de la ley […].

A partir de los anteriores prolegómenos, comoquiera que la providencia de 18 de noviembre de 2020 no incurre en la causal específica de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales denominada defecto sustantivo, aludida en el escrito inicial, se impone revocar la decisión de primera instancia, que declaró improcedente el presente trámite constitucional, para en su lugar negar el amparo deprecado.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, sala de lo contencioso- administrativo, sección segunda, subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Constitución Política, FALLA: 1º. Revócase la sentencia de 1º de julio de 2021 proferida por el Consejo de Estado (sección cuarta), que declaró improcedente la acción de tutela de la referencia; en su lugar, niégase el amparo de los derechos constitucionales fundamentales a la igualdad y seguridad social invocados por la señora Érika Andrea Usma Castillo, conforme a lo indicado en la motivación. 2º.

Notifíquese esta providencia a las partes por el medio más expedito, en la forma y término previstos en el Decreto 2591 de 1991. 3º. Comuníquese esta decisión a la sección cuarta de esta Corporación y remítasele copia. 4º. Ejecutoriado este fallo, como lo prevé el artículo 32 del Decreto ley 2591 de 1991 envíese el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Notifíquese y cúmplase, Este proyecto fue estudiado y aprobado en sala de la fecha. |Firmado electrónicamente | |CARMELO PERDOMO CUÉTER | | | | | |Firmado electrónicamente Firmado | |electrónicamente | |SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ |CÉSAR PALOMINO CORTÉS | ----------------------- [1] Quien expresó por escrito que terminó su carrera profesional, por lo que desistía de su cuota parte pensional. [2] Toda vez que aquel «[…] no acreditó los requisitos legales para continuar devengando la prestación». [3] Acto administrativo puesto en conocimiento del despacho de primera instancia el 1º de septiembre de 2016 por la parte actora, con el propósito de que también se emitiera un pronunciamiento sobre su legalidad, en atención a que «[…] se trata del mismo problema de interpretación […]» que contienen las Resoluciones acusadas en esas diligencias. [4] En atención a que se desconoció el artículo 185 del Decreto 1211 de 1990, que prevé que la pensión de sobrevivientes debe distribuirse por partes iguales entre el cónyuge sobreviviente y los hijos del causante. [5] «Trámite de la impugnación. Presentada debidamente la impugnación el juez remitirá el expediente dentro de los dos días siguientes al superior jerárquico correspondiente […]». [6] «Por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política». [7] «ASUNTOS RELACIONADOS CON LAS ACCIONES DE TUTELA, DE CUMPLIMIENTO, POPULARES Y DE GRUPO. […] Las tutelas que sean de competencia del Consejo de Estado en primera instancia y en segunda instancia se someterán a reparto por igual entre todos los magistrados de la Sala de lo Contencioso Administrativo y serán resueltas por la sección o subsección de la cual haga parte el magistrado a quien le haya correspondido el reparto […]». [8] «Por el cual se expide el Reglamento Interno del Consejo de Estado». [9] Sobre el particular pueden consultarse las siguientes providencias de la sala plena de lo contencioso-administrativo del Consejo de Estado: 1) 29 de enero de 1992, AC – 009, C. P. Dolly Pedraza de Arenas. 2) 31 de enero de 1992, AC – 016, C. P. Guillermo Chahín Lizcano. 3) 3 de febrero de 1992, AC – 015, C. P. Luis Eduardo Jaramillo. 4) 27 de enero de 1993, AC-429, C. P. Carlos Arturo Orjuela Góngora. 5) 29 de junio de 2004, exp. 2000-10203- 01, C. P. Nicolás Pájaro Peñaranda. 6) 2 de noviembre de 2004, exp. 2004- 0270-01, C. P. Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta. 7) 13 de junio de 2006, exp. 2004-03194-01, C. P. Ligia López Díaz. 8) 16 de diciembre de 2009, exp. 2009-00089-01, C. P. Rafael E. Ostau De Lafont Pianeta. [10] Expediente 11001-03-15-000-2009-01328-01.

C. P. María Elizabeth García González. [11] Entre otras, de esta subsección pueden consultarse las siguientes providencias: 1) 28 de agosto de 2008, exp. 2008-00779-00, C. P. Gerardo Arenas Monsalve. 2) 22 de octubre de 2009, exp. 2009-00888-00, C. P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. 3) 22 de octubre de 2009, exp. 2009-00889-00, C. P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. 4) 3 de febrero de 2010, exp. 2009- 01268-00, C. P. Gerardo Arenas Monsalve. 5) 25 de febrero de 2010, exp. 2009-01082-01, C. P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. 6) 19 de mayo de 2010, exp. 2010-00293-00, C. P. Gerardo Arenas Monsalve. 6) 28 de junio de 2011, exp. 2010-00540-00, C. P. Gerardo Arenas Monsalve. 7) 30 de noviembre de 2011, exp. 2011-01218-00, C. P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. 8) 2 de febrero de 2012, exp. 2011-01581-00, C. P. Gerardo Arenas Monsalve. 9) 23 de febrero de 2012, exp. 2011-01741-00, C. P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. 10) 15 de marzo de 2012, exp. 2012-00250-00, C. P. Gerardo Arenas Monsalve. [12] Sentencia de unificación, proferida por la sala plena de lo contencioso-administrativo el 5 de agosto de 2014, C. P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez, expediente 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ). [13] En ese sentido, no se compadece de la situación de la tutelante la decisión adoptada en primera instancia, en cuanto a que, contrario a lo allí expuesto, la actora alega que la sentencia dictada en el trámite de nulidad y restablecimiento del derecho incurre en defecto sustantivo, porque la deja en situación de desigualdad con la otra beneficiaria de la pensión de sobrevivientes, en razón a que se desconoce el porcentaje del 50% que por ley le corresponde, lo que podría constituir quebranto de sus garantías superiores, circunstancia que reviste a este asunto de la relevancia constitucional necesaria para efectuar un estudio de fondo. [14] Notificada electrónicamente el 22 de noviembre de 2020. [15] Sentencias T-781 de 2011 y T-907 del 7 de noviembre de 2012, entre otras. [16] Sentencia T-259 de 29 de marzo de 2012, M. P. Luis Ernesto Vargas Silva. [17] «Por el cual se reforma el Estatuto del Personal de Oficiales y Suboficiales de las Fuerzas Militares». [18] M. P. Eduardo Cifuentes Muñoz. [19] Al respecto, la Corte Constitucional, en sentencia T 894 de 2010, sostuvo: «Por su parte, el artículo 188 del Decreto 1211 de 1990, que consagra las causales de extinción de las pensiones que se causen por el fallecimiento de un Suboficial de las Fuerzas Militares en goce de una pensión, prevé la figura del acrecimiento de la cuota pensional, entre el cónyuge y los hijos del causante, pero no la consagra entre los padres del mismo». [20] Corte Constitucional, sentencia T-192 de 2015, M. P. María Victoria Calle Correa.