ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / AUSENCIA DE DEFECTO FÁCTICO / ADECUADA VALORACIÓN PROBATORIA – De los elementos probatorios allegados al expediente ejecutivo / CERTIFICADO LABORAL / PROCESO EJECUTIVO / AUTO QUE NIEGA MANDAMIENTO EJECUTIVO / TÍTULO EJECUTIVO JUDICIAL - No indicó los factores salariales y los períodos sobre los cuales se deben ordenar los descuentos ordenados en las decisiones judiciales / AUSENCIA DE OBLIGACIÓN CLARA, EXPRESA Y EXIGIBLE / DESCUENTOS POR APORTES AL SISTEMA DE SEGURIDAD SOCIAL - Por concepto de aportes para pensión de factores salariales no efectuados / ACTO DE EJECUCIÓN DE LA SENTENCIA - Por regla general no es susceptible de control judicial / CONTROL JURISDICCIONAL DEL ACTO DE EJECUCIÓN DE LA SENTENCIA - Procedencia excepcional cuando se apartan de su alcance, modifican o extinguen la situación jurídica del beneficiario / AUSENCIA DE VULNERACIÓN DE DERECHOS FUNDAMENTALES En el sub lite la actora sostiene que la providencia censurada incurre en (i) defecto fáctico, habida cuenta de que omitió valorar en su totalidad los elementos de convicción adosados al expediente ejecutivo, en particular, las certificaciones laborales, que daban cuenta de los descuentos por concepto de aportes que se le habían efectuado, deducciones que se ajustaron a la normativa aplicable para la época en la que fueron practicadas, por lo que no había lugar a practicarlos nuevamente sobre los mismos factores salariales y por un período indeterminado, y (ii) desconocimiento del precedente, en atención a que inobserva el criterio fijado en la «[…] sentencia de unificación» de 6 de junio de 2019 del Consejo de Estado, consistente en que las deducciones por concepto de aportes deben realizarse «[…] en los porcentajes que la Ley establezca al momento de ser causados».
(…) se advierte que en el caso sub judice no se configura el defecto fáctico alegado, habida cuenta de que las autoridades accionadas adoptaron la decisión reprochada con base en los elementos de convicción allegados al expediente ejecutivo, tales como las sentencias de 11 de mayo de 2015 y 26 de enero de 2017 dictadas por el Juzgado Cuarto (4º) Administrativo de Descongestión de Bogotá y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca (subsección A de la sección segunda), en su orden, la Resolución RDP 44171 de 23 de noviembre de 2017, con la que la UGPP acató las mencionadas decisiones judiciales, y el oficio 20181430045281 de 14 de febrero de 2018, por cuyo conducto ese organismo puso en conocimiento de la actora la fórmula del Ministerio de Hacienda y Crédito Público con fundamento en la que se efectuó el cálculo para el correspondiente descuento por concepto de aportes, con ocasión de los nuevos factores salariales incluidos en su liquidación pensional.
Con fundamento en los documentos relacionados, era dable concluir, como lo hicieron los demandados, que no existía una obligación clara, expresa y exigible a cargo de la UGPP, pues el título ejecutivo no indicó los períodos sobre los cuales se deberían hacer las correspondientes deducciones al sistema general de seguridad social en salud y pensiones y, en esa medida, no era procedente librar mandamiento de pago contra la aludida entidad en los términos reclamados en el trámite ejecutivo, es decir, que los aludidos descuentos únicamente se realizaran sobre los nuevos factores incluidos en la reliquidación pensional (subsidio de alimentación, incremento de antigüedad, incentivo de desempeño grupal, trabajo domingos y festivos, recargo nocturno, bonificación por servicios prestados y primas de navidad y de vacaciones) y por un período determinado, mas no por todo lo devengado durante su vida laboral, comoquiera que para obtener la diferencia económica pretendida se debe realizar un análisis adicional que no es propio del aludido proceso.
A guisa de pedagogía judicial, se precisa que como la actora está inconforme con la determinación adoptada por la UGPP en Resolución RDP 44171 de 23 de noviembre de 2017, por cuyo conducto dio cumplimiento a los referidos fallos de 11 de mayo de 2015 y 26 de enero de 2017, respecto de las deducciones que se le realizaron por concepto de aportes al sistema general de pensiones, pues, a su juicio, no le correspondía asumir el valor que allí se estableció, se encuentra en la posibilidad de promover medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra ese acto administrativo, con el propósito de cuestionar su legalidad, lo anterior, por cuanto si bien es cierto que, en principio, los actos administrativos de ejecución, tales como el que acata una sentencia, no son susceptibles de juzgamiento ante la jurisdicción de lo contencioso- administrativo, también lo es que, en casos excepcionales, como cuando aquellos se apartan de su alcance, modifican o extinguen la situación jurídica del beneficiario, inmediatamente cambia su categoría y resultan ser objeto de control judicial.
Por otra parte, carece de asidero jurídico el argumento de la tutelante, según el cual no se examinaron los elementos de convicción adosados a las diligencias ejecutivas, en particular, las certificaciones laborales, en las que, a su juicio, se evidenciaba que durante su vida laboral había asumido descuentos por aportes, los cuales no se tuvieron en cuenta por la UGPP al momento de acatar el fallo ordinario, puesto que, tal como se anotó en precedencia, los magistrados demandados analizaron todas las pruebas arrimadas al trámite ejecutivo, distinto es que aquellos documentos no resulten indispensables para determinar la procedencia o no de librar mandamiento de pago, en atención a que la finalidad del trámite ejecutivo se contrae únicamente a verificar si la sentencia base de recaudo se acató o no, sin que haya lugar a realizar discernimientos adicionales, tales como los pretendidos en el sub lite (establecer los factores salariales y el período en que se deben ordenar los descuentos ordenados en las decisiones judiciales que pretende ejecutar).
Desde esta perspectiva, se tiene que el hecho de que las autoridades accionadas no hayan analizado los elementos probatorios como lo deprecaba la accionante, no implica que incurran en la causal específica de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales denominada defecto fáctico, pues en ejercicio de sus competencias tienen la potestad de otorgar diferentes grados de certeza a las pruebas obrantes en el expediente, siempre que lo hagan de manera integral y bajo los criterios de la sana crítica, como aconteció en el asunto materia de controversia.
AUSENCIA DE DEFECTO POR DESCONOCIMIENTO DEL PRECEDENTE / LIQUIDACIÓN DE LOS APORTES A PENSIÓN DE LOS FACTORES INCLUIDOS EN LA RELIQUIDACIÓN PENSIONAL Y CÁLCULO DE LOS DESCUENTOS POR FALTA DE DEDUCCIÓN – Ausencia de un pronunciamiento definitivo que sea de obligatoria observancia Por otro lado, tampoco se encuentra configurada la causal de desconocimiento del precedente, habida cuenta de que la providencia de unificación a la que alude la actora, corresponde a un auto de 6 de junio de 2019, dictado en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho 11001-33-42-048-2016-00009-01, por cuyo conducto esta Corporación asumió conocimiento, con el propósito de unificar, entre otros asuntos, lo atañedero al cumplimiento de las sentencias que en su momento ordenaron la reliquidación pensional con la inclusión de todos los factores devengados (en atención al criterio jurisprudencial contenido en el fallo de unificación de 4 de agosto de 2010 ), y la manera cómo deben efectuarse los correspondientes descuentos por aportes, puesto que en algunos de estos casos ya se habían realizado estas deducciones con destino al sistema de seguridad social, de modo que a la fecha esta Corporación no ha dictado un pronunciamiento definitivo en tal sentido, que sea de obligatoria observancia para los funcionarios judiciales de la jurisdicción contencioso- administrativa.
FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 - ARTÍCULO 297 / CÓDIGO GENERAL DEL PROCESO - ARTÍCULO 422 / CÓDIGO GENERAL DEL PROCESO - ARTÍCULO 430 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Consejero ponente: CARMELO PERDOMO CUÉTER Bogotá, D. C., siete (7) de septiembre de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 11001-03-15-000-2021-05130-00(AC) Actor: SILVIA BENAVIDES GUERRERO Demandado: MAGISTRADOS DE LA SUBSECCIÓN A DE LA SECCIÓN SEGUNDA DEL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA Tema: Tutela contra providencia judicial; derechos constitucionales fundamentales al debido proceso, acceso a la administración de justicia e igualdad Procede la Sala a dictar la sentencia que en derecho corresponda dentro del trámite relacionado con la acción de tutela incoada por la señora Silvia Benavides Guerrero contra los señores magistrados de la subsección A de la sección segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, por la presunta vulneración de sus derechos constitucionales fundamentales al debido proceso, acceso a la administración de justicia e igualdad.
I.
ANTECEDENTES 1. La solicitud de amparo. La señora Silvia Benavides Guerrero, quien actúa a través de apoderado, presenta acción de tutela con el fin de que se le protejan las garantías superiores a las que se hizo referencia, presuntamente quebrantadas por los señores magistrados de la subsección A de la sección segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca.
Como consecuencia de lo anterior, pide se deje sin efectos el auto de 25 de febrero de 2021, mediante el cual el Tribunal Administrativo de Cundinamarca (subsección A de la sección segunda) confirmó el de 7 de septiembre de 2020, con el que el Juzgado Cuarenta y Siete (47) Administrativo de Bogotá se abstuvo de librar mandamiento de pago dentro del trámite ejecutivo que promovió contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) [expediente 11001-33-42-047-2019-00551-00]; en su lugar, se ordene a las autoridades accionadas dictar una nueva decisión en la que se acceda a librar el mandamiento de pago solicitado. 1.2 Hechos[1].
Relata la actora que «[…] laboró […] en la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales - DIAN desde el 24 de septiembre de 1971 hasta el 11 de julio de 2006, per[í]odo para el cual estaba[n] vigente[s] la[s] Ley[es] 4ª de 1.966 […] 33 de 1.985 y […] 100 de 1.993», por lo que la extinguida Caja Nacional de Previsión Social, a través de Resolución 1074 de 16 de enero de 2006, le reconoció pensión de jubilación, no obstante, omitió «[…] la inclusión de la totalidad de factores salariales devengados en el último año de servicios, de igual manera la indexación de la primera mesada», razón por la cual deprecó su reajuste, negado con Resoluciones RDP 46175 de 3 de octubre y RDP 51544 de 7 de noviembre, ambas de 2013.
Que por los anteriores hechos promovió medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra la UGPP (expediente 11001-33-35-708- 2014-00046-00), encaminado a obtener la anulación de los actos administrativos señalados en precedencia y lo reclamado en sede administrativa, asignado por reparto al Juzgado Cuarto (4º) Administrativo de Descongestión de Bogotá que, con sentencia de 11 de mayo de 2015, accedió a las pretensiones de la demanda y dispuso que se realizaran los descuentos de los aportes «[…] sobre los cuales no se haya efectuado deducción legal», decisión confirmada parcialmente[2] el 26 de enero de 2017 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca (subsección A de la sección segunda), con ocasión del recurso de apelación[3] interpuesto por la entidad demandada.
Dice que, con posterioridad, la UGPP, con el propósito de acatar la aludida orden judicial, expidió la Resolución RDP 44171 de 23 de noviembre de 2017, por cuyo conducto reajustó su prestación social, «[…] en cuantía mensual de $1.485.404 (UN MILL[Ó]N CUATROCIENTOS OCHENTA Y CINCO MIL CUATROCIENTOS CUATRO PESOS M/CTE) efectiva a partir del 12 de julio de 2006», y ordenó descontar de las mesadas «[…] atrasadas […] la suma de CUARENTA Y SIETE MILLONES SEISCIENTOS OCHENTA MIL NOVECIENTOS SETENTA Y SIETE PESOS M/CTE ($47.680.977 M/CTE) por concepto de aportes para pensión de factores de salario no efectuados», frente a lo que solicitó, con escrito de 6 de febrero de 2018, que se modificaran los «[…] altos descuentos por aportes», lo que le fue despachado de manera desfavorable el 14 siguiente, con oficio 201814300454281[4].
Que por la situación fáctica descrita, el 12 de diciembre de 2019 promovió trámite ejecutivo[5] (expediente 11001-33-42-047-2019-00551-00), del que conoció el Juzgado Cuarenta y Siete (47) Administrativo de Bogotá, que el 7 de septiembre de 2020 se abstuvo de librar mandamiento de pago, al considerar que aquel «[…] no es para dar alcances amplios o interpretaciones a la sentencia judicial que le sirve de título, como tampoco se puede convertir en una acción que declare hechos.
En efecto, en la orden judicial, la obligación debe estar expresamente consignada, pues, de lo contrario no es viable jurídicamente su reclamación por […]» esta vía. Sostiene que apeló[6] la aludida determinación, alzada desatada el 25 de febrero de 2021 por la subsección A de la sección segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en el sentido de confirmarla, con fundamento en que en el título judicial base de ejecución «[…] no se indicó el periodo sobre el cual se debían efectuar los descuentos sobre los factores salariales que se incluyeron en la pensión, siendo este un debate sobre el derecho y no sobre el cumplimiento de una obligación clara, expresa y exigible a cargo de la respectiva autoridad administrativa, por lo que no era viable librar mandamiento de pago solicitado, puesto que el proceso ejecutivo se encuentra diseñado para verificar si la condena impuesta, fue cumplida o no, sin tener que realizar un estudio adicional a lo ordenado en la sentencia».
Que la providencia objeto de censura adolece de defecto fáctico, porque no se «[…] valoraron las pruebas que acreditaban su derecho a la devolución de la diferencia de los dineros descontados de más por concepto de aportes a pensión […]», puesto que omitieron estudiar con rigurosidad «[…] las peticiones radicadas ante la UGPP, la respuesta de la misma y los certificados de tiempos laborados […] a efectos [de determinar] sobre qu[é], factores salariales se debieron realizar los descuentos y el porcentaje en que se debió hacer, teniendo en cuenta la norma vigente al momento de la prestación del servicio».
Aduce que también incurre en (i) defecto sustantivo, habida cuenta de que inobservó «[…] que los descuentos por aportes a pensión deben hacerse conforme a lo estableci[do por las normas] vigente[s] para el momento de la prestación del servicio, [estas son, las Leyes 4ª de 1966, 33 y 62 de 1985 y 100 de 1993], bien sea por el último año de servicios o toda la vida laboral, ya que es evidente que la UGPP realizó una liquidación […] de forma irregular, apartándose de la orden judicial», y (ii) en desconocimiento del precedente[7], en atención a que inobservó «[…] la sentencia de unificación» de 6 de junio de 2019 del Consejo de Estado, consistente en que los descuentos por concepto de aportes deben efectuarse «[…] en los porcentajes que la Ley establezca al momento de ser causados».
II. TRÁMITE PROCESAL Por alcanzar a satisfacer los requisitos formales, el Consejo de Estado, a través de auto de 10 de agosto de 2021, admitió la presente acción, ordenó notificar a los señores magistrados de la subsección A de la sección segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y dispuso vincular al señor director general de la UGPP, en los términos del artículo 13 del Decreto 2591 de 1991.
Adicionalmente, en el aludido proveído se requirió del señor Jairo Iván Lizarazo Ávila, quien dijo actuar como apoderado de la tutelante, allegar el poder a él otorgado para instaurar la tutela, que adosó el 12 de agosto de 2021, motivo por el cual se le reconocerá personería jurídica. 2.1 Contestaciones de la acción. 2.1.1 Los señores magistrados de la subsección A de la sección segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, por conducto del ponente de la providencia reprochada, piden negar el amparo deprecado, por cuanto no se presenta la vulneración de las garantías superiores de la actora, puesto que aquella «[…] se ajustó al material probatorio que obraba en el plenario, a la normativa y a la jurisprudencia vigente[s], conforme a lo cual, se logró determinar que en el presente caso una vez examinadas las sentencias base de recaudo ejecutivo la Sala observó que no se indicó el periodo sobre el cual se debían efectuar los descuentos sobre los factores salariales que se incluyeron en la pensión, siendo este un debate sobre el derecho y no sobre el cumplimiento de una obligación clara, expresa y exigible a cargo de la respectiva autoridad administrativa […]». 2.1.2 El señor director general de la UGPP, por conducto del subdirector de defensa pensional de ese organismo, solicita se declare improcedente la presente acción, porque «[…] es ineficaz para salvaguardar los derechos fundamentales de la parte demandante por cuanto [sus] actuaciones […] han sido ajustadas a derecho y en cumplimiento de las normas que regulan las actividades de las entidades públicas y más cuando aquellas manejan recursos públicos, […] por lo que no puede usarse […] para tratar de obtener un pronunciamiento del juez constitucional sobre situaciones que ya han sido juzgadas por el juez natural de la causa».
III. CONSIDERACIONES 3.1 Competencia. Corresponde a esta Corporación, en virtud de las reglas de reparto de la acción de tutela, previstas en los Decretos 1382 de 2000 y 1983 de 2017, determinar si en el presente caso hay lugar al amparo deprecado por la accionante, quien aduce quebranto de sus derechos constitucionales fundamentales al debido proceso, acceso a la administración de justicia e igualdad. 3.2 La acción. Como se sabe, la acción de tutela prevista en el artículo 86 de la Carta Política y reglamentada por los Decretos 2591 de 1991, 306 de 1992, 1382 de 2000 y 1983 de 2017, como mecanismo directo y expedito para la protección de los derechos constitucionales fundamentales, permite a las personas reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un trámite preferente y sumario, la protección inmediata de ellos cuando quiera que resulten amenazados o vulnerados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares, siempre que no se disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que se trate de impedir un daño irremediable, en cuyo evento procede como mecanismo transitorio. 3.3 Problema jurídico.
Se contrae a determinar si es dable a través de la acción de tutela, examinar el eventual quebranto de derechos de linaje constitucional fundamental que pueda comportar el auto de 25 de febrero de 2021, por cuyo conducto el Tribunal Administrativo de Cundinamarca (subsección A de la sección segunda) confirmó el de 7 de septiembre de 2020, con el que el Juzgado Cuarenta y Siete (47) Administrativo de Bogotá se abstuvo de librar mandamiento de pago en el trámite ejecutivo que promovió contra la UGPP (expediente 11001-33-42-047-2019-00551-00); y en caso afirmativo, si se han vulnerado las garantías superiores al debido proceso, acceso a la administración de justicia e igualdad invocadas en la solicitud de amparo. 3.4 La acción de tutela contra providencias judiciales.
El debate jurisprudencial sobre la procedencia de la tutela contra decisiones judiciales tiene génesis en la sentencia C-543 de 1992 de la Corte Constitucional que declaró la inexequibilidad del artículo 40 del Decreto 2591 de 1991. Más adelante, la misma Corte permitió de manera excepcional y frente a la amenaza de derechos fundamentales, el reexamen de la decisión judicial en sede de tutela, con la finalidad de establecer si el fallo judicial se adoptó, en apariencia revestido de forma jurídica, cuando en realidad envolvía una vía de hecho.
La vía de hecho entendida como una manifestación burda, flagrante y desprovista de todo vestigio de legalidad, inspiró la posibilidad de instaurar la acción de tutela contra decisiones judiciales, pues no obstante el reconocimiento al principio de autonomía funcional del juez, quien la administra quebranta, bajo la forma de una providencia judicial, derechos fundamentales.
La evolución de la jurisprudencia condujo a que desde la sentencia T-231 de 1994 se determinaran cuáles defectos podían conducir a que una sentencia fuera calificada como vía de hecho, para lo cual sostuvo que esta se configura cuando se presenta, al menos, uno de los siguientes vicios o defectos protuberantes: (i) defecto sustantivo, que se produce cuando la decisión controvertida se funda en una norma indiscutiblemente inaplicable;
(ii) defecto fáctico, que ocurre cuando resulta indudable que el juez carece de sustento probatorio suficiente para proceder a aplicar el supuesto legal en el que se sustenta la decisión; (iii) defecto orgánico, se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia para ello; y (iv) defecto procedimental, que aparece en aquellos eventos en los que se actuó completamente al margen del proceso establecido.
Esta doctrina constitucional ha sido reiterada en varias decisiones de unificación proferidas por la sala plena de la Corte Constitucional, entre las cuales están las sentencias SU-1184 de 2001 y SU-159 de 2002. Posteriormente, mediante sentencia C-590 de 2005, la Corte Constitucional destacó el carácter excepcional de la acción de tutela, vale decir cuando de manera protuberante se vulneran o amenazan derechos fundamentales.
La regla general de improcedencia de la acción de tutela contra tales decisiones, se expone en la citada providencia al destacar que incluso las sentencias judiciales constituyen ámbitos ordinarios de reconocimiento y realización de los derechos fundamentales y, además, porque el valor de cosa juzgada de las sentencias, la garantía del principio de seguridad jurídica y la autonomía e independencia son principios que caracterizan a la jurisdicción en la estructura del poder público.
En otro aparte, en la mencionada decisión se precisó: […] 22. Con todo, no obstante que la improcedencia de la acción de tutela contra sentencias es compatible con el carácter de ámbitos ordinarios de reconocimiento y realización de los derechos fundamentales inherente a los fallos judiciales, con el valor de cosa juzgada de las sentencias y con la autonomía e independencia que caracteriza a la jurisdicción en la estructura del poder público; ello no se opone a que en supuestos sumamente excepcionales la acción de tutela proceda contra aquellas decisiones que vulneran o amenazan derechos fundamentales […].
Así las cosas, se determinaron los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales, con la finalidad de destacar los eventos excepcionales de aplicación, los cuales deben satisfacerse plenamente para identificar cuándo una sentencia judicial puede someterse al examen de orden estrictamente constitucional, en aras de precisar si con la actuación se afectan derechos de relevancia constitucional o si no alcanza a vulnerarlos porque se profirió dentro del marco de actuación propio de los órganos judiciales ordinarios.
Tales presupuestos son: (i) Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional; lo anterior porque el juez constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones. (ii) Que se hayan agotado todos los medios ordinarios y extraordinarios de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable.
Al respecto señala la Corte Constitucional que de no ser así, esto es, de asumirse la acción de tutela como mecanismo de protección alternativo, se correría el riesgo de vaciar las competencias de las distintas autoridades judiciales. (iii) Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se interponga en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración. (iv) Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora.
Dicha irregularidad debe comportar grave lesión de derechos fundamentales, tal como ocurre con los casos de pruebas ilícitas susceptibles de imputarse frente a crímenes de lesa humanidad, y la protección de tales derechos se genera independientemente de la incidencia que tengan en el litigio, por ello hay lugar a la anulación del juicio. (v) Que el actor identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos quebrantados y que lo hubiere alegado en el proceso judicial siempre que esto hubiese sido posible.
Sobre este punto, la Corte anota que esta exigencia es comprensible, pues sin que la acción de tutela llegue a rodearse de unas exigencias formales contrarias a su naturaleza y no previstas por el constituyente, sí es menester que el accionante tenga claridad en cuanto al fundamento de la afectación de derechos que imputa a la decisión judicial, que la haya planteado al interior del proceso y que dé cuenta de todo ello al momento de pretender la protección constitucional de sus derechos.
(vi) Que no se trate de sentencias de tutela, en consideración al riguroso proceso de selección que hace la Corporación. Asimismo, se rediseñó el ámbito de comprensión de la acción de tutela contra sentencias judiciales y quedó superada la noción de vía de hecho por la de causales genéricas de procedibilidad con el propósito de destacar la excepcionalidad de la acción de tutela contra decisiones judiciales, la cual solamente cuando tenga indudable relevancia constitucional resulta procedente.
Al respecto, la Corte indica que los defectos o vicios que debe presentar la decisión que se juzga, son: (i) defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece de competencia; (ii) defecto procedimental absoluto, se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido;
(iii) defecto fáctico, que surge cuando el juzgador carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión; (iv) defecto material o sustantivo, cuando se funda la decisión en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre las consideraciones y la decisión;
(v) error inducido, se da cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y esto lo condujo adoptar una decisión que afecta derechos fundamentales; (vi) decisión sin motivación, que implica el incumplimiento por parte de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones;
(vii) desconocimiento del precedente, según la Corte Constitucional, en estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental quebrantado; y (viii) violación directa de la Constitución, que procede cuando la decisión judicial supera el concepto de vía de hecho, vale decir, en eventos en los que si bien no se está ante una burda trasgresión de la Carta, sí se trata de decisiones ilegítimas que afectan derechos fundamentales.
Esta Sala se ha detenido en el análisis de la posición de la Corte Constitucional en lo concerniente a la procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales, por las razones que se exponen a continuación: La primera es que en este aspecto, comparte plenamente la idea cardinal de que en el Estado social de derecho la prevalencia de los derechos constitucionales fundamentales compromete la actuación de «cualquier autoridad pública» (artículo 86 de la CP), incluidos desde luego los jueces de la República de todas las jurisdicciones y rangos.
En segundo lugar, de acuerdo con los derroteros jurisprudenciales de la Corte Constitucional si bien la acción de tutela resulta procedente contra providencias judiciales, esta comporta carácter excepcional y no puede significar, en modo alguno, una prolongación indefinida del debate jurídico. En tercer lugar, la metodología contenida en la jurisprudencia constitucional para verificar si una decisión judicial debe o no ser tutelada, constituye un valioso mecanismo para resolver el asunto, cuya adopción facilita el análisis de este complejo problema.
Por otra parte, se destaca que la sala plena de lo contencioso administrativo del Consejo de Estado, en un principio había sostenido que la acción de tutela resultaba improcedente para controvertir decisiones judiciales[8], rectificó su posición mediante sentencia de 31 de julio de 2012[9], en el sentido de disponer que la acción constitucional es procedente contra providencias, cuando vulneren derechos constitucionales fundamentales, con observancia de los parámetros fijados jurisprudencialmente, así como los que en el futuro determine la ley y la jurisprudencia; lineamientos que esta subsección con anterioridad al fallo citado ha aplicado en los términos antes expuestos[10].
Por último, en el fallo de 5 de agosto de 2014[11], proferido por la sala plena de lo contencioso-administrativo, por importancia jurídica, se unificó el criterio de que esta acción constitucional procede siempre y cuando se respete el principio de autonomía del juez natural, y se cumplan los requisitos generales y específicos precisados por la Corte Constitucional, entre los que destacaron el de inmediatez y subsidiariedad. 3.5 Caso concreto.
Analizados los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, en el sub lite se observa que (i) el asunto planteado comporta relevancia constitucional, pues recae sobre la presunta vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso, acceso a la administración de justicia e igualdad de la actora;
(ii) el proveído controvertido no es susceptible de otro medio de defensa judicial, dado que fue proferido en segunda instancia y se encuentra ejecutoriado; (iii) se establecieron los hechos que originaron el supuesto quebranto de las aludidas garantías superiores; (iv) el requisito de inmediatez se satisface, toda vez que la determinación judicial atacada[12] quedó ejecutoriada el 29 de marzo de 2021 y la solicitud de amparo se instauró el 5 de agosto siguiente, es decir, dentro de un término prudencial (4 meses y 6 días); y (v) la providencia acusada no desató una acción de tutela.
En el caso sub examine la actora sostiene que la decisión judicial cuestionada, además de incurrir en defecto fáctico y desconocimiento del precedente, también en defecto sustantivo, comoquiera que inobservó que se le habían efectuado los descuentos por aportes a pensiones en los términos ordenados en las Leyes 4ª de 1966, 33 y 62 de 1985 y 100 de 1993, de lo que daban cuenta las certificaciones laborales obrantes en el expediente ejecutivo, por ende, se deduce que su inconformidad, en lo que atañe a este vicio, se contrae a la falta de apreciación por parte de las autoridades accionadas de una de las pruebas allegadas, por consiguiente, la Sala analizará tal argumento conforme a la causal específica de procedibilidad del amparo contra providencias judiciales denominada defecto fáctico, en atención al principio de oficiosidad, que señala que el juez de tutela está en la obligación de interpretar de manera extensiva el escrito inicial[13]. 3.5.1 Hechos probados.
Del escrito de tutela y las pruebas obrantes en el expediente, se destaca: a) Demanda de nulidad y restablecimiento del derecho instaurada por la tutelante contra la UGPP (expediente 11001-33-35-708-2014-00046-00), con el propósito de obtener la anulación de las Resoluciones RDP 46175 de 3 de octubre y RDP 51544 de 7 de noviembre, ambas de 2013, por cuyo conducto se le negó el reajuste de su pensión de jubilación, y lo deprecado en sede administrativa, de la que conoció el Juzgado Cuarto (4º) Administrativo de Descongestión de Bogotá que, con sentencia de 11 de mayo de 2015, accedió a las pretensiones, por lo que ordenó incluir en su prestación social «[…] los factores devengados en el último año de servicios, […] [entre otros], subsidio de alimentación, incremento de antigüedad, incentivo de desempeño grupal, trabajo domingos y festivos, recargo nocturno, bonificación por servicios prestados [y] prima[s] de navidad y […] [de] vacaciones», y realizar «[…] los descuentos correspondientes por razón de los aportes no efectuados», decisión confirmada parcialmente el 26 de enero de 2017 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca (subsección A de la sección segunda). b) Resolución RDP 44171 de 23 de noviembre de 2017, por medio de la cual la UGPP dio cumplimiento a los fallos relacionados en la letra precedente, en el sentido de reajustar la mesada de la demandante a $1.485.404, efectiva a partir del 12 de julio de 2006, con efectos fiscales desde el 20 de septiembre de 2010 «[…] por prescripción trienal», y le descontó por concepto de «[…] aportes para pensión de factores de salario no efectuados […]» $47.680.977. c) Oficio de 12 de marzo de 2018, en el que el señor coordinador de tesorería de la subdirección de gestión de recursos financieros de la Unidad Administrativa Especial Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN) certifica lo devengado por la accionante entre junio de 1992 y agosto de 2006, con indicación de las sumas recibidas y descontadas durante dicho período. d)cCertificaciones electrónicas 201910800197268000850044 y 201910800197268000010043 de 10 de octubre de 2019, a través de las que la señora coordinadora de seguridad social de la subdirección de gestión pensional de la DIAN informa el tiempo laborado y los factores salariales devengados por la tutelante «[…] a partir del 1º de septiembre de 1970 hasta el 31 de marzo de 1974[,] del 17 de marzo de 1975 hasta el 31 de mayo de 1993 […]» y desde el «[…] 1º de junio de 1993 hasta el 12 de julio de 2006», además de los «[…] factores salariales mes a mes de los periodos cotizados a CAJANAL, es decir, desde el 1º de junio de 1993 hasta el 31 de diciembre de 1994». e) Trámite ejecutivo promovido por la accionante contra la UGPP (expediente 11001-33-42-047-2019-00551-00), encaminado a obtener el cumplimiento[14] de los fallos de 11 de mayo de 2015 y 26 de enero de 2017, que correspondió, en primera instancia, al Juzgado Cuarenta y Siete (47) Administrativo de Bogotá que, con auto de 7 de septiembre de 2020, se abstuvo de librar mandamiento de pago, al considerar que de dichas providencias y de «[…] los demás documentos aportados con la demanda, no se presenta una obligación CLARA, EXPRESA y actualmente EXIGIBLE; contrario sensu, se acredita el cumplimiento por parte de [ese organismo] a través de la Resolución No. RDP 044171 del 23 de noviembre de 2017», y, en todo caso, se aclara que «[…] la acción ejecutiva no es para dar alcances amplios o interpretaciones a la [orden] judicial que le sirve de título». f) Recurso de apelación interpuesto por la actora, con la finalidad de que se librara mandamiento de pago por los valores discriminados en la demanda, puesto que el «[…] pronunciamiento judicial de primera instancia no facultaba a la […] UGPP a que presumiera la falta de pago de aportes, ya que la entidad debía […] a[nexar] el documento idóneo que demostrara ese hecho […]», lo cual no hizo, por tanto, la obligación pretendida sí es clara, expresa y actualmente exigible, comoquiera que surge del simple cotejo de la documentación aportada con la errónea liquidación efectuada por dicho organismo al momento de dar cumplimiento a los fallos ordinarios. g) Auto de 25 de febrero de 2021, por medio del cual el Tribunal Administrativo de Cundinamara (subsección A de la sección segunda) confirmó el de 7 de septiembre de 2020, al estimar que la providencia base de recaudo no cumple los requisitos del título ejecutivo, toda vez que «[…] en el fondo la parte ejecutante está atacando la legalidad de la Resolución citada, aspecto que no es objeto de la acción ejecutiva, dando lugar a un cuestionamiento sobre el derecho y no sobre el cumplimiento de la sentencia, por lo que deberá demandar dicho acto a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, tal como lo ha dicho el Consejo de Estado en reiteradas oportunidades». 3.5.2 Defecto fáctico.
Una providencia judicial se encuentra viciada por defecto fáctico en el evento en que el juez aplica la norma al caso concreto sin contar con supuestos ciertos, esto es, «[…] surge cuando carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión»[15]. La Corte Constitucional ha sostenido que el defecto fáctico contiene dos aspectos o dimensiones.
El primero atañe al aspecto positivo que se presenta cuando el funcionario judicial fundamenta su pronunciamiento en una prueba no apta para ello. Por su parte, la segunda dimensión se trata de un aspecto negativo que alude a aquella valoración probatoria arbitraria del juez, que se configura en los eventos en que da por no probado un hecho caprichosamente, pese a obrar suficiente material probatorio que lo demuestra.
Al respecto, el alto tribunal constitucional[16] indicó: […] el defecto fáctico positivo, procede de una inadecuada valoración del acervo probatorio o cuando se funda una decisión en una prueba no apta para ello. Por su parte el defecto negativo, alude a aquella omisión en la valoración de pruebas determinantes para identificar la veracidad de los hechos analizados por el juez.
En esta situación se incurre cuando se produce la negación de una prueba o valoración arbitraria, irracional y caprichosa de la prueba[17] que se presenta cuando el juez simplemente ignora la prueba u omite su valoración, o cuando sin razón valedera da por no probado el hecho o la circunstancia que de la misma emerge clara y objetivamente.
Se advierte que si bien el juez goza de un amplio margen de autonomía al momento de valorar las pruebas, ello no comprende ejercer dicha prerrogativa de manera arbitraria, puesto que debe observar criterios objetivos que garanticen la razonabilidad de las deducciones de cada medio probatorio, lo que se logra en atención a las reglas de la sana crítica, conforme lo prevé el artículo 176 del Código General del Proceso (CGP), norma aplicable en la jurisdicción contencioso-administrativa a partir del 1º de enero de 2014, como lo explicó la sala plena de esta Corporación[18].
El tenor de esa norma es el siguiente: Las pruebas deberán ser apreciadas en conjunto, de acuerdo con las reglas de la sana crítica, sin perjuicio de las solemnidades prescritas en la ley sustancial para la existencia o validez de ciertos actos. El juez expondrá siempre razonadamente el mérito que le asigne a cada prueba. Asimismo, las aludidas reglas de la sana crítica hacen referencia a parámetros impuestos por la lógica, la ciencia y la experiencia. 3.5.3 Desconocimiento del precedente.
Al respecto, se precisa que el desconocimiento del precedente tiene dos modalidades: (i) como causal autónoma de procedencia de la tutela contra providencia judicial cuando se trata del precedente constitucional, y (ii) como defecto sustantivo por el desconocimiento del precedente judicial. La primera tiene su origen en el artículo 241 superior y se predica exclusivamente de los precedentes fijados por la Corte Constitucional en su jurisprudencia[19], y la segunda hace referencia a cuando la autoridad jurisdiccional se aparta del precedente horizontal o vertical sin justificación suficiente, lo que lleva a concluir que la providencia adolece de un defecto sustantivo[20] en virtud de los principios del debido proceso, igualdad y buena fe[21].
La misma jurisprudencia constitucional ha precisado que el precedente no solo es orientador sino obligatorio, porque (i) si bien es cierto que los jueces únicamente están sometidos al imperio de la ley, también lo es que esta en su sentido amplio comprende todas las fuentes de derecho, incluidas las sentencias, el bloque de constitucionalidad y la jurisprudencia de los órganos de cierre en cada jurisdicción[22];
(ii) su fuerza vinculante se funda en la aplicación de los principios de igualdad, debido proceso y buena fe, pues se debe garantizar la certidumbre en las decisiones de los jueces a la luz de la seguridad jurídica y la confianza legítima frente al ordenamiento jurídico; y (iii) es la solución más adecuada al problema jurídico que se plantea, salvo que en atención a su autonomía e independencia, se aparte por considerar que tiene mejores razones o justificaciones para decidirlo y las sustente de manera expresa, amplia y suficiente[23].
Se entiende por precedente judicial, como interpretación consolidada de la ley, el conjunto de razones reiteradas, amplias y consolidadas por el juez para dirimir los conflictos que conoce, que deben ser tenidas en cuenta al resolver controversias posteriores siempre que entre el asunto ya decidido y el que está por resolverse medie una correspondencia entre las situaciones fácticas y jurídicas[24].
En otras palabras, la administración de justicia debe solucionar los litigios a su cargo en atención a la línea jurisprudencial vertical u horizontal, ya que constituye una pauta para la solución de casos idénticos que garantiza los principios de seguridad jurídica e igualdad, entre otros. Por lo anterior, el precedente es el elemento esencial para verificar si con una decisión judicial se han vulnerado o no los derechos constitucionales fundamentales a la igualdad y debido proceso, toda vez que los jueces deben acoger, en procesos con similares fundamentos fácticos, las directrices impartidas por los órganos de cierre en cada una de las jurisdicciones o apartarse razonadamente de ellas.
En lo atañedero a la posibilidad de apartarse del precedente, la Corte Constitucional ha precisado que es dable siempre que se empleen argumentos jurídicamente razonables y suficientes que protejan en mayor medida el ordenamiento jurídico, en especial las normas constitucionales. Al respecto, dicha Corporación[25] sostuvo: 32. No obstante lo anterior, el deber de aplicación del precedente no es absoluto, por lo que el funcionario judicial puede apartarse válidamente de él, bajo las garantías que le otorgan los principios de independencia y autonomía judicial.
Para hacerlo, el juzgador debe (i) hacer referencia al precedente que va a dejar de aplicar y (ii) ofrecer una justificación razonable, seria, suficiente y proporcionada, que haga manifiestas las razones por las que se aparta de la regla jurisprudencial previa. 3.5.4 Solución al caso concreto. Para dilucidar este asunto cabe anotar que el proceso ejecutivo busca «[…] asegurar que el titular de una relación jurídica que crea obligaciones pueda obtener, por medio de la intervención estatal, el cumplimiento de ellas, compeliendo al deudor a ejecutar la prestación a su cargo, si ello es posible, o si no, conduciéndolo a que indemnice los perjuicios patrimoniales que su inobservancia ocasionó»[26].
Ahora bien, según el artículo 297 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), constituyen título ejecutivo «[…] 1. Las sentencias debidamente ejecutoriadas proferidas por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, mediante las cuales se condene a una entidad pública al pago de sumas dinerarias […]».
A su vez, el artículo 422 del Código General del Proceso (CGP) consagra que pueden ser objeto de demanda ejecutiva «[…] las obligaciones expresas, claras y exigibles que consten en documentos que provengan del deudor o de su causante, y constituyan plena prueba contra él, o las que emanen de una sentencia de condena proferida por juez o tribunal de cualquier jurisdicción […]».
En cuanto al mandamiento de pago, el artículo 430 del CGP dispone: Mandamiento ejecutivo. Presentada la demanda acompañada de documento que preste mérito ejecutivo, el juez librará mandamiento ordenando al demandado que cumpla la obligación en la forma pedida, si fuere procedente, o en la que aquel considere legal. Los requisitos formales del título ejecutivo sólo podrán discutirse mediante recurso de reposición contra el mandamiento ejecutivo.
No se admitirá ninguna controversia sobre los requisitos del título que no haya sido planteada por medio de dicho recurso. En consecuencia, los defectos formales del título ejecutivo no podrán reconocerse o declararse por el juez en la sentencia o en el auto que ordene seguir adelante la ejecución, según fuere el caso. De lo anterior se colige que luego de que el interesado allegue los documentos que constituyen título ejecutivo para efectos de reclamar el cumplimiento de una sentencia judicial, el juez de la causa debe valorarlos con el propósito de librar el mandamiento de pago de la manera que «considere legal»[27].
Sobre el particular, la sección cuarta de esta Corporación[28] se pronunció en los siguientes términos: Como se ve, los procesos ejecutivos cuyo título de recaudo sea una providencia judicial pueden iniciarse porque la entidad pública no acató la decisión judicial o lo hizo, pero de manera parcial o porque se excedió en la obligación impuesta en la providencia. En ese panorama, al juez que conoce del proceso ejecutivo le corresponderá, primero, verificar si existe título ejecutivo y si está debidamente integrado.
Luego, deberá examinar si el título contiene una obligación clara expresa y exigible a cargo de una entidad pública y si la obligación consiste en una prestación de dar, hacer o no hacer. En otras palabras: el juez tiene plena facultad para examinar no sólo los requisitos formales, sino las exigencias que están relacionadas con las condiciones de certeza, exigibilidad, claridad y legalidad del título ejecutivo (requisitos sustanciales).
El ejercicio de esa facultad cobra mayor importancia cuando se trata de un título ejecutivo complejo, por cuanto el juez debe revisar cada uno de los documentos que lo conforman para determinar si la parte ejecutada incumplió la obligación [se destaca]. En el sub lite la actora sostiene que la providencia censurada incurre en (i) defecto fáctico, habida cuenta de que omitió valorar en su totalidad los elementos de convicción adosados al expediente ejecutivo, en particular, las certificaciones laborales, que daban cuenta de los descuentos por concepto de aportes que se le habían efectuado, deducciones que se ajustaron a la normativa aplicable para la época en la que fueron practicadas, por lo que no había lugar a practicarlos nuevamente sobre los mismos factores salariales y por un período indeterminado, y (ii) desconocimiento del precedente, en atención a que inobserva el criterio fijado en la «[…] sentencia de unificación» de 6 de junio de 2019 del Consejo de Estado, consistente en que las deducciones por concepto de aportes deben realizarse «[…] en los porcentajes que la Ley establezca al momento de ser causados».
Revisada la providencia de 25 de febrero de 2021, se observa que los magistrados accionados señalaron: En el caso sub-lite se presenta como título primera copia que presta mérito ejecutivo de la sentencia de primera instancia proferida el 11 de mayo de 2015 por el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Descongestión de Bogotá […], confirmada parcialmente por esta Sala el 26 de enero de 2017 […].
En la parte resolutiva de la sentencia de primera instancia, se ordenó:
QUINTO. En caso de no haberse pagado la totalidad de los aportes de ley, la UGPP, deberá efectuar los descuentos correspondientes por razón de los aportes no [realizados] debidamente indexados al momento de pagar las mesadas correspondientes. Las sentencias base de la ejecución quedaron debidamente ejecutoriadas el 14 de febrero de 2017 (fol. 127 ib.).
La entidad ejecutada procedió a dar cumplimiento a lo ordenado en las precitadas sentencias, mediante Resolución Nº RDP 044171 del 23 de noviembre de 2017, en los siguientes términos […]:
ARTÍCULO OCTAVO: Descontar de las mesadas atrasadas a las que tiene derecho [la actora] la suma de CUARENTA Y SIETE MILLONES SEISCIENTOS OCHENTA MIL NOVECIENTOS SETENTA Y SIETE pesos ($47.680.977.00 m/cte) por concepto de aportes para pensión de factores de salarios no efectuados. Lo anterior, sin perjuicio de que con posterioridad se determine que el pensionado adeuda valores adicionales o superiores por el referido concepto, o se establezca que los aportes inicialmente descontados deben ser objeto de la aplicación del algún tipo de actualización o ajuste en su valor, y en consecuencia se proceda a adelantar su cobro, para lo cual deberá enviar una copia de la presente resolución al área competente.
Posteriormente, la parte ejecutante el 6 de febrero de 2018 le solicitó a la entidad ejecutada modificar el artículo octavo de la Resolución Nº RDP 044171 del 23 de noviembre de 2017. Adicionalmente, precisó que en caso en que la entidad persista en ordenar los descuentos por concepto de aportes para pensión de factores de salario no efectuados, solamente hacerlo sobre los factores ordenados y devengados en el último año de servicios o en los últimos tres años y/o cinco años (por prescripción) sin indexar los mismos.
Finalmente, en forma subsidiaria solicitó que en caso de no accederse a las anteriores solicitudes se le pusiera en conocimiento las liquidaciones correspondientes, los porcentajes y modo de hacer los aportes adeudados por toda la vida laboral (fols. 143-149 ib.). El Subdirector de Determinación Derechos Pensionales de la UGPP por Oficio Nº 201814300454281 del 14 de febrero de 2018 le informó a la parte ejecutante la forma en que había realizado la liquidación de los aportes a pensión de los factores incluidos en la reliquidación pensional (fols. 150-158 ib.).
En virtud de lo anterior, una vez examinadas las sentencias base de recaudo ejecutivo la Sala observa que no se indicó el periodo sobre el cual se debían efectuar los descuentos sobre los factores salariales que se incluyeron en la pensión, siendo este un debate sobre el derecho y no sobre el cumplimiento de una obligación clara, expresa y exigible a cargo de la respectiva autoridad administrativa, por lo que no era viable librar el mandamiento de pago solicitado, puesto que el proceso ejecutivo se encuentra diseñado para verificar si la condena impuesta, fue cumplida o no, sin tener que realizar un estudio adicional a lo ordenado en la sentencia. Distinto hubiera sido el evento en que la providencia base de recaudo ejecutivo indicara expresamente el periodo sobre el cual se iban a efectuar los aportes y la fórmula a emplear de actualización, para que fuera procedente el proceso ejecutivo, al estar la obligación reclamada en el título ejecutivo, es decir, que se cumpliera con los requisitos de ser clara, expresa y exigible, previstos en el artículo 422 del C. G. del P. De acuerdo con lo anterior, en el fondo la parte ejecutante está atacando la legalidad de la Resolución citada, aspecto que no es objeto de la acción ejecutiva, dando lugar a un cuestionamiento sobre el derecho y no sobre el cumplimiento de la sentencia, por lo que deberá demandar dicho acto a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, tal como lo ha dicho el Consejo de Estado en reiteradas oportunidades De lo trascrito se advierte que en el caso sub judice no se configura el defecto fáctico alegado, habida cuenta de que las autoridades accionadas adoptaron la decisión reprochada con base en los elementos de convicción allegados al expediente ejecutivo, tales como las sentencias de 11 de mayo de 2015 y 26 de enero de 2017 dictadas por el Juzgado Cuarto (4º) Administrativo de Descongestión de Bogotá y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca (subsección A de la sección segunda), en su orden, la Resolución RDP 44171 de 23 de noviembre de 2017, con la que la UGPP acató las mencionadas decisiones judiciales, y el oficio 20181430045281 de 14 de febrero de 2018, por cuyo conducto ese organismo puso en conocimiento de la actora la fórmula del Ministerio de Hacienda y Crédito Público con fundamento en la que se efectuó el cálculo para el correspondiente descuento por concepto de aportes, con ocasión de los nuevos factores salariales incluidos en su liquidación pensional.
Con fundamento en los documentos relacionados, era dable concluir, como lo hicieron los demandados, que no existía una obligación clara, expresa y exigible a cargo de la UGPP, pues el título ejecutivo no indicó los períodos sobre los cuales se deberían hacer las correspondientes deducciones al sistema general de seguridad social en salud y pensiones y, en esa medida, no era procedente librar mandamiento de pago contra la aludida entidad en los términos reclamados en el trámite ejecutivo, es decir, que los aludidos descuentos únicamente se realizaran sobre los nuevos factores incluidos en la reliquidación pensional (subsidio de alimentación, incremento de antigüedad, incentivo de desempeño grupal, trabajo domingos y festivos, recargo nocturno, bonificación por servicios prestados y primas de navidad y de vacaciones) y por un período determinado[29], mas no por todo lo devengado durante su vida laboral, comoquiera que para obtener la diferencia económica pretendida se debe realizar un análisis adicional que no es propio del aludido proceso.
A guisa de pedagogía judicial, se precisa que como la actora está inconforme con la determinación adoptada por la UGPP en Resolución RDP 44171 de 23 de noviembre de 2017, por cuyo conducto dio cumplimiento a los referidos fallos de 11 de mayo de 2015 y 26 de enero de 2017, respecto de las deducciones que se le realizaron por concepto de aportes al sistema general de pensiones, pues, a su juicio, no le correspondía asumir el valor que allí se estableció, se encuentra en la posibilidad de promover medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra ese acto administrativo, con el propósito de cuestionar su legalidad, lo anterior, por cuanto si bien es cierto que, en principio, los actos administrativos de ejecución, tales como el que acata una sentencia, no son susceptibles de juzgamiento ante la jurisdicción de lo contencioso-administrativo, también lo es que, en casos excepcionales, como cuando aquellos se apartan de su alcance, modifican o extinguen la situación jurídica del beneficiario, inmediatamente cambia su categoría y resultan ser objeto de control judicial[30].
Por otra parte, carece de asidero jurídico el argumento de la tutelante, según el cual no se examinaron los elementos de convicción adosados a las diligencias ejecutivas, en particular, las certificaciones laborales, en las que, a su juicio, se evidenciaba que durante su vida laboral había asumido descuentos por aportes, los cuales no se tuvieron en cuenta por la UGPP al momento de acatar el fallo ordinario, puesto que, tal como se anotó en precedencia, los magistrados demandados analizaron todas las pruebas arrimadas al trámite ejecutivo, distinto es que aquellos documentos no resulten indispensables para determinar la procedencia o no de librar mandamiento de pago, en atención a que la finalidad del trámite ejecutivo se contrae únicamente a verificar si la sentencia base de recaudo se acató o no, sin que haya lugar a realizar discernimientos adicionales, tales como los pretendidos en el sub lite (establecer los factores salariales y el período en que se deben ordenar los descuentos ordenados en las decisiones judiciales que pretende ejecutar).
Desde esta perspectiva, se tiene que el hecho de que las autoridades accionadas no hayan analizado los elementos probatorios como lo deprecaba la accionante, no implica que incurran en la causal específica de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales denominada defecto fáctico, pues en ejercicio de sus competencias tienen la potestad de otorgar diferentes grados de certeza a las pruebas obrantes en el expediente, siempre que lo hagan de manera integral y bajo los criterios de la sana crítica, como aconteció en el asunto materia de controversia.
Por ende, las conclusiones probatorias del funcionario judicial (natural) se encuentran amparadas por la presunción de buena fe, situación que impide al juez de tutela cuestionarlas, salvo que sean evidentemente contrarias a las garantías superiores del ordenamiento jurídico, supuesto que no se da en el sub lite. Acerca de este aspecto, la Corte Constitucional sostuvo: Las diferencias de valoración que puedan surgir en la apreciación de una prueba no pueden considerarse ni calificarse como errores fácticos.
Frente a interpretaciones diversas y razonables, es el juez natural quien debe determinar, conforme a los criterios de la sana crítica, y en virtud de su autonomía e independencia, cuál es la que mejor se ajusta al caso concreto. El juez del proceso, en ejercicio de sus funciones, no sólo es autónomo sino que sus actuaciones están amparadas por el principio de la buena fe, lo que le impone al juez de tutela la obligación de asumir, en principio y salvo hechos que acrediten lo contrario, que la valoración de las pruebas realizadas por aquél es razonable y legítima.
Para que la acción de tutela pueda proceder por error fáctico, “[e]l error en el juicio valorativo de la prueba debe ser de tal entidad que sea ostensible, flagrante y manifiesto, y el mismo debe tener una incidencia directa en la decisión, pues el juez de tutela no puede convertirse en una instancia revisora de la actividad de evaluación probatoria del juez que ordinariamente conoce de un asunto” […].[31] Por otro lado, tampoco se encuentra configurada la causal de desconocimiento del precedente, habida cuenta de que la providencia de unificación a la que alude la actora, corresponde a un auto de 6 de junio de 2019, dictado en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho 11001-33-42-048-2016-00009-01[32], por cuyo conducto esta Corporación asumió conocimiento, con el propósito de unificar, entre otros asuntos[33], lo atañedero al cumplimiento de las sentencias que en su momento ordenaron la reliquidación pensional con la inclusión de todos los factores devengados (en atención al criterio jurisprudencial contenido en el fallo de unificación de 4 de agosto de 2010[34]), y la manera cómo deben efectuarse los correspondientes descuentos por aportes, puesto que en algunos de estos casos ya se habían realizado estas deducciones con destino al sistema de seguridad social[35], de modo que a la fecha esta Corporación no ha dictado un pronunciamiento definitivo en tal sentido, que sea de obligatoria observancia para los funcionarios judiciales de la jurisdicción contencioso- administrativa.
A partir de los anteriores prolegómenos, comoquiera que el auto censurado no incurre en defecto fáctico ni en desconocimiento del precedente invocados, la Sala negará el amparo deprecado. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, sala de lo contencioso- administrativo, sección segunda, subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Constitución Política, FALLA: 1º Niégase el amparo de los derechos constitucionales fundamentales al debido proceso, acceso a la administración de justicia e igualdad invocados por la señora Silvia Benavides Guerrero, por las razones expuestas en las consideraciones. 2º.
Reconócese personería al doctor Jairo Iván Lizarazo Ávila, identificado con cédula de ciudadanía 19ʼ456.810 y tarjeta profesional 41.146 del Consejo Superior de la Judicatura, para actuar dentro de las presentes diligencias en representación de la actora. 3º. Notifíquese esta sentencia a las partes por el medio más expedito, en la forma y término previstos en el Decreto 2591 de 1991. 4º.
Si el presente fallo no fuere impugnado dentro de los tres (3) días siguientes a su notificación como lo prevé el artículo 31 del Decreto 2591 de 1991, envíese el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Notifíquese y cúmplase, Este proyecto fue estudiado y aprobado en sala de la fecha. Firmado electrónicamente CARMELO PERDOMO CUÉTER Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente |SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ | CÉSAR PALOMINO CORTÉS | ----------------------- [1] Cabe precisar que a pesar de que en la solicitud de amparo se indicaron los fundamentos fácticos que presuntamente dan lugar a la presente acción, la Sala advierte que se omiten datos necesarios para contextualizar el asunto sub examine.
Sin embargo, con el propósito de garantizar los principios de informalidad, prevalencia del derecho sustancial y eficacia, se extractarán y organizarán los hechos expuestos tanto en la petición de tutela, como en los documentos allegados al expediente. [2] Puesto que revocó parcialmente el ordinal tercero de la parte decisoria, para excluir el «[…] el factor nacional», y el séptimo, para señalar que se le debería dar cumplimiento a esa decisión judicial en los términos del artículo 192 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA). [3] Con fundamento en que, para efectos de la reliquidación pensional ordenada, únicamente se deben incluir los factores enunciados en las Leyes 33 y 62 de 1985, mas no todos los recibidos durante su vida laboral, comoquiera que este criterio afecta el principio de sostenibilidad fiscal. [4] Sobre el particular se sostuvo que «[…] La Unidad realiza los descuentos por concepto de aportes para pensión respecto de los casos en [los] que se incluyen factores en la liquidación pensional diferentes a los consagrados en el Decreto 1158 de 1994 y de los cuales la entidad empleadora no efectuó descuentos con destino al sistema general de pensiones». [5] «1) Librar mandamiento de pago por la suma de $43.254.577,18 por concepto de la diferencia de las sumas descontadas por aportes al Sistema de Seguridad Social en pensiones ordenados en las sentencias base de recaudo ejecutivo; 2) se realice una liquidación sobre la proporción que corresponde a la pensión del 5% que dispone las Leyes 4 de 1966 y 33 de 1985, del tiempo laborado entre el 24 de septiembre de 1971 y el 30 de marzo de 1993; 3) se realice una liquidación sobre la proporción que corresponde a la pensión del 11.5% de aportes en los términos de la Ley 100 de 1993 y sus decretos reglamentarios; 4) se realice una liquidación sobre la proporción que corresponde a la pensión del 12.5% en los términos de la Ley 100 de 1993 en el tiempo laborado entre el 1 de enero de 1995 y el 30 de diciembre de 1995 […]». [6] Entre otros argumentos, sostuvo que (i) «[…] las sentencias y demás decisiones jurisdiccionales ejecutoriadas que emanen de autoridad judicial competente constituyen por sí mismas un título ejecutivo y no requieren, salvo las excepciones de ley, que se fije la condena a través de una suma dineraria específica para que pueda establecerse su valor real o demandarse ejecutivamente […]»;
(ii) la obligación reclamada «[…] es clara, expresa y actualmente exigible, ya que se puede obtener por el cotejo simple de una documentación aportada con una liquidación de diferencias de mesadas efectuada por la UGPP, y la liquidación de unos aportes plenamente demostrables NO pagados en un periodo certificado por el empleador y conforme al ordenamiento legal vigente […]», y (iii) «[…] la UGPP realizó una liquidación y deducción por aportes a pensión de forma irregular, apartándose de la orden judicial, y sin prueba alguna que demostrara que algunos periodos no se efectuaron las deducciones legales, sin la aplicación del ordenamiento jurídico que para cada periodo, regulaba esa situación, y por el contrario, adoptando un procedimiento no regulado en la ley […]». [7] Si bien es cierto que como sustento de este defecto la tutelante señala dos fallos del Consejo de Estado, también lo es que no fue posible ubicarlos, comoquiera que no se menciona el nombre de los accionantes, ni la identificación de los procesos. [8] Sobre el particular pueden consultarse las siguientes providencias de la sala plena de lo contencioso-administrativo del Consejo de Estado: 1) 29 de enero de 1992, AC – 009, C. P. Dolly Pedraza de Arenas. 2) 31 de enero de 1992, AC – 016, C. P. Guillermo Chahín Lizcano. 3) 3 de febrero de 1992, AC – 015, C. P. Luis Eduardo Jaramillo. 4) 27 de enero de 1993, AC-429, C. P. Carlos Arturo Orjuela Góngora. 5) 29 de junio de 2004, exp. 2000-10203- 01, C. P. Nicolás Pájaro Peñaranda. 6) 2 de noviembre de 2004, exp. 2004- 0270-01, C. P. Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta. 7) 13 de junio de 2006, exp. 2004-03194-01, C. P. Ligia López Díaz. 8) 16 de diciembre de 2009, exp. 2009-00089-01, C. P. Rafael E. Ostau De Lafont Pianeta. [9] Expediente 11001-03-15-000-2009-01328-01.
C. P. María Elizabeth García González. [10] Entre otras, de esta subsección pueden consultarse las siguientes providencias: 1) 28 de agosto de 2008, exp. 2008-00779-00, C. P. Gerardo Arenas Monsalve. 2) 22 de octubre de 2009, exp. 2009-00888-00, C. P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. 3) 22 de octubre de 2009, exp. 2009-00889-00, C. P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. 4) 3 de febrero de 2010, exp. 2009- 01268-00, C. P. Gerardo Arenas Monsalve. 5) 25 de febrero de 2010, exp. 2009-01082-01, C. P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. 6) 19 de mayo de 2010, exp. 2010-00293-00, C. P. Gerardo Arenas Monsalve. 6) 28 de junio de 2011, exp. 2010-00540-00, C. P. Gerardo Arenas Monsalve. 7) 30 de noviembre de 2011, exp. 2011-01218-00, C. P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. 8) 2 de febrero de 2012, exp. 2011-01581-00, C. P. Gerardo Arenas Monsalve. 9) 23 de febrero de 2012, exp. 2011-01741-00, C. P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. 10) 15 de marzo de 2012, exp. 2012-00250-00, C. P. Gerardo Arenas Monsalve. [11] Sentencia de unificación, proferida por la sala plena de lo contencioso-administrativo el 5 de agosto de 2014, C. P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez, expediente 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ). [12] Notificada por estado el 24 de marzo de 2021. [13] Corte Constitucional, sentencia T-389 de 2012, M. P. Luis Ernesto Vargas Silva: «Respecto del papel del juez de tutela, esta Corte ha advertido que cuenta con amplias facultades de interpretación, en razón a su función de garante de los derechos fundamentales de las personas, y su rol es mucho más activo que el de otros operadores jurídicos.
En esta medida es su deber esclarecer los hechos que dieron origen a la acción así como eventualmente las pretensiones que llevarían a la salvaguarda de los mismos [ ]. 15. Por lo tanto, es claro que el juez de tutela no está supeditado a las formalidades que se exigen en otras jurisdicciones, y en esta medida está dentro de sus facultades la interpretación extensiva que realice acerca de la demanda». [14] En el que se formularon, entre otras pretensiones, el pago de «[…] la suma de […] (43.254.577,18 MCTE), por concepto de la diferencia de las sumas descontadas por aportes […] ordenados dentro del proceso […]» ordinario. [15] Corte Constitucional, sentencia C-590 de 2005, M. P. Jaime Córdoba Triviño. [16] Sentencia T-599 de 2009, M. P. Juan Carlos Henao Pérez. [17] Sentencia T-474 de 2008, M. P. Clara Inés Vargas Hernández. [18] Auto de 25 de junio de 2014, C. P. Enrique Gil Botero, expediente: 25000-23-36-000-2012-00395-01. [19] Sentencia T-360 de 2014: «[…] En este orden de ideas, el precedente constitucional puede llegar a desconocerse cuando: (i) se aplican disposiciones legales que han sido declaradas inexequibles por sentencias de control de constitucionalidad, (ii) se contraría la ratio decidendi de sentencias de control de constitucionalidad, especialmente la interpretación de un precepto que la Corte ha señalado es la que debe acogerse a la luz del texto superior, o (iii) se desconoce la parte resolutiva de una sentencia de exequibilidad condicionada, o (iv) se desconoce el alcance de los derechos fundamentales fijado por la Corte Constitucional a través de la ratio decidendi de sus sentencias de control de constitucionalidad o de revisión de tutela». [20] Ver sentencia T-087 de 2007, M. P. Manuel José Cepeda Espinosa.
Ver también, sentencias T-193 de 1995 M. P. Carlos Gaviria Díaz, T-1625 de 2000 M. P. Martha Victoria Sáchica Méndez, T-522 de 2001 M. P. Manuel José Cepeda Espinosa, T-462 de 2003 M. P. Eduardo Montealegre Lynnet, T-292 de 2006 M. P. Manuel José Cepeda Espinosa, T-436 de 2009 M. P. Humberto Antonio Sierra Porto, T-161 de 2010 M. P. Jorge Iván Palacio Palacio y SU- 448 de 2011 M. P. Mauricio González Cuervo. [21] Ver entre otras, sentencias T-049 de 2007 M. P. Clara Inés Vargas Hernández, T-464 y T-794 de 2011 M. P. Jorge Iván Palacio Palacio y C-634 de 2011 M. P. Luis Ernesto Vargas Silva. [22]En palabras de la Corte Constitucional: «La misma Corte Suprema de Justicia también ha señalado que la adopción de la Constitución de 1991 produjo un cambio en la percepción del derecho y particularmente del sentido de la expresión “ley”, pues la Constitución se convierte en una verdadera norma jurídica que debe servir como parámetro de control de validez de las decisiones judiciales y como guía de interpretación de las normas de inferior jerarquía».
Cfr. Sentencia C-372 de 2011. [23] Cfr. sentencia T-794 de 2011, M. P. Jorge Iván Palacio Palacio: «[…] el juez (singular o colegiado) sólo puede apartarse de la regla de decisión contenida en un caso anterior cuando demuestre y cumpla los siguientes requisitos: (i) Debe hacer referencia al precedente que abandona, lo que significa que no puede omitirlo o simplemente pasarlo inadvertido como si nunca hubiera existido (principio de transparencia).
(ii) En segundo lugar, debe ofrecer una carga argumentativa seria, mediante la cual explique de manera suficiente y razonada los motivos por los cuales considera que es necesario apartarse de sus propias decisiones o de las adoptadas por un juez de igual o superior jerarquía (principio de razón suficiente) […]». [24] Consejo de Estado, sección primera, sentencia de 7 de marzo de 2013, M. P. María Claudia Rojas Lasso, expediente: 11001-03-15-000-2013-00131-00 (AC). [25] Sentencia T-737 de 2015, M. P. Gloria Stella Ortiz Delgado. [26] López Blanco, Hernán Fabio.
(2004). Procedimiento Civil. Parte especial. Bogotá: DUPRÉ editores. [27] Artículo 430 del CGP. [28] Expediente 25000-23-26-000-2009-00089-01 (10857), providencia de 30 de mayo de 2013, M. P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas. [29] «[…] Luego entonces los descuentos de salud y pensión [deben ser] únicamente por lo que aparece en el plenario, e igualmente por los últimos 5 años debido al fenómeno prescriptivo, de acuerdo al Estatuto Tributario». [30] Consejo de Estado, sección segunda, subsección A, expediente:05001-23- 33-000-2014-01713-01. [31] Sentencia T-590 de 2009, M. P. Luis Ernesto Vargas Silva. [32] Promovida por el señor Vicente Vega Suarez contra la Administradora Colombiana de Pensiones (Colpensiones). [33] «[…] [d]eterminación del capital que comprende la condena cuando se trata de prestaciones periódicas, ii) la imputación de pagos realizados, iii) descuentos sobre los aportes no efectuados, iv) momento procesal oportuno para recaudar las pruebas que permitan liquidar el monto de la condena». [34] Consejo de Estado, sala de lo contencioso-administrativo, sección segunda, expediente 25000-23-25-000-2006-07509-01 (0112-2009), C. P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. [35] «De esta manera, se observa necesario sentar jurisprudencia, precisamente, para determinar las reglas de ejecución de las sentencias que hicieron tránsito a cosa juzgada y que en su momento ordenaron la reliquidación pensional, atendiendo al criterio jurisprudencial señalado en la sentencia de 4 de agosto de 2010 (0112-2009) como sucedió en el presente caso, esto es, con la inclusión en el IBL de todos los factores devengados por el servidor así sobre los mismos no se hubieran realizado aportes o cotizaciones al sistema de pensiones, pero en todo caso, con la orden de efectuar los descuentos correspondientes.
Por lo anterior, tiene un interés jurídico superlativo, entrar a determinar, cu[á]l es el lapso temporal en el cual operan los descuentos sobre factores no cotizados, dado que como pasa a verse, pueden generarse varias interpretaciones sobre el particular […]».