ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / AUSENCIA DE DEFECTO FÁCTICO / ADECUADA VALORACIÓN PROBATORIA – Del registro civil de nacimiento de la actora para probar su relación de parentesco / FALTA DE LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR ACTIVA – De los familiares de la accionante / AUSENCIA DE DEFECTO SUSTANTIVO POR DESCONOCIMIENTO DEL PRECEDENTE JURISPRUDENCIAL / APLICACIÓN DEL FALLO DE TUTELA QUE DEJÓ SIN EFECTOS UNA SENTENCIA DE UNIFICACIÓN – No fijó reglas jurisprudenciales de aplicación a casos futuros / APLICACIÓN DEL PRECEDENTE CONSTITUCIONAL – De las sentencias C-037 de 1996 y SU-072 de 2018 / CONFIGURACIÓN DEL DEFECTO POR VIOLACIÓN DIRECTA DE LA CONSTITUCIÓN / INCUMPLIMIENTO DE LOS REQUISITOS LEGALES PARA LA IMPOSICIÓN DE LA MEDIDA DE ASEGURAMIENTO / AUSENCIA DE JUSTIFICACIÓN DE LA NECESIDAD DE LA MEDIDA DE ASEGURAMIENTO – Con base en los requisitos del artículo 355 de la Ley 600 del 2000 / VULNERACIÓN DEL DERECHO FUNDAMENTAL A LA PRESUNCIÓN DE INOCENCIA / VULNERACIÓN DEL DERECHO FUNDAMENTAL AL DEBIDO PROCESO La Sala revocará la sentencia de primera instancia y, en su lugar, concederá el amparo de los derechos fundamentales invocados, pues considera que, si bien la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado no desconoció el precedente judicial ni valoró indebidamente el material probatorio, sí incurrió en un yerro por violación directa de la Constitución Política, por cuanto desconoció la garantía constitucional de la presunción de inocencia de la demandante.
(…) En primer lugar, los actores alegaron que la autoridad judicial accionada incurrió en un defecto fáctico, pues no valoró el registro civil de la señora [P.C.] a la hora de evaluar la legitimación en la causa por activa del señor [P.P.B.] y de la señora [R.P.C.]. Si bien el a quo determinó que este argumento carece de relevancia constitucional porque ya fue propuesto en el recurso de apelación y resuelto por el fallador de segunda instancia, esta Sala estima necesario analizarlo de fondo.
Lo anterior, debido a que el requisito de relevancia constitucional sí se cumplió: la falta de valoración probatoria de un documento que determina el derecho de una parte, afecta los derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia de los señores [P.P.B.] y [R.P.C.], pues les impide acudir al proceso de reparación directa para que se resuelvan de fondo sus peticiones dirigidas obtener una indemnización de perjuicios.
La Sala observa que los actores adjuntaron a la demanda copia del registro civil de nacimiento de la señora [P.C.] que no contiene el nombre de sus padres, por lo que el Tribunal Administrativo del Magdalena no encontró probada su relación de parentesco con el señor [P.P.B.] y la señora [R.P.C.]. Seguidamente, encuentra que en el escrito de apelación los accionantes argumentaron que el tribunal debió decretar la prueba de oficio y, esta vez, sí allegaron una copia del registro civil de nacimiento que contenía los datos de los padres.
Frente a esto, el juzgador de segundo grado afirmó que <<no es dable a los sujetos procesales exigir al juez el ejercicio de la facultad de decretar pruebas de oficio, pues la misma se emerge como una facultad discrecional del operador jurídico no habilitada para suplir los deberes procesales que recaen en las partes del litigio>>. Por consiguiente, resolvió declarar la falta de legitimación en la causa por activa de los dos demandantes antes referenciados.
La Sala estima que este argumento es adecuado y se ajusta a derecho, pues concuerda con la autoridad judicial accionada en que era deber de la parte demandante aportar al proceso una prueba que demostrara el parentesco de los señores [P.P.B.] y [R.P.C.] con la víctima directa del daño. Es cierto que el artículo 213 del CPACA establece que el juez puede decretar de oficio las pruebas que estime necesarias para esclarecer la verdad; sin embargo, en este caso el parentesco no es un punto que requiera ser aclarado: es una condición que los accionantes estaban llamados a acreditar para cumplir con el presupuesto procesal de la legitimación en la causa por activa.
Cabe aclarar que la autoridad judicial accionada tampoco incurrió en una indebida valoración probatoria al no haber tenido en cuenta la copia del registro civil de nacimiento que los accionantes anexaron al recurso de apelación, pues es claro que esta no es la etapa procesal para aportar pruebas. Además, no se encuentra configurada una de las excepciones que establece el artículo 212 del CPACA.
Por ende, la Sala estima que este cargo no ha de prosperar. En segundo lugar, los actores alegaron que la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado debió tener en cuenta lo dispuesto en el fallo de tutela proferido el 15 de noviembre de 2019 por esta Corporación. En efecto, afirmaron que dicha providencia planteó una serie de lineamientos que deben ser tenidos en cuenta a la hora de fallar casos iguales o similares, pues resolvió dejar sin efectos la sentencia de unificación proferida el 15 de agosto de 2018 por la Sala Plena de la Sección Tercera del Consejo de Estado.
(…) La Sala estima que a los actores no les asiste razón por dos razones diferentes. Por un lado, así el fallo de tutela haya dejado sin efectos una sentencia de unificación, no fijó reglas jurisprudenciales que requieran ser aplicadas a futuro por los operadores judiciales. Por otro lado, no puede afirmarse que la autoridad judicial accionada desconoció la jurisprudencia aplicable, pues fundamentó su decisión en las sentencias C-037 de 1996 y SU-072 de 2018.
(…) En tercer lugar, la Sala considera que la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado desconoció el derecho de presunción de inocencia de la [actora] y, por consiguiente, violó directamente el artículo 29 de la Constitución Política. Por una parte, la subsección accionada no verificó si el ente acusador satisfizo todos los requisitos legales para la imposición de la medida de aseguramiento.
Si bien evaluó el cumplimiento de los artículos 356 y 357 de la Ley 600 del 2000, omitió el examen de los requerimientos que establece el artículo 355 de la misma norma. Es decir, no comprobó si la medida se impuso con observancia en los fines o propósitos de la detención preventiva (a saber, evitar el riesgo de fuga, de reiteración o de obstrucción de la justicia) y se limitó a corroborar si la fiscalía contaba con dos o más indicios graves de responsabilidad en contra de la accionante por los delitos imputados.
(…) El juez de la responsabilidad estatal está obligado a constatar si la Fiscalía General de la Nación demostró que la detención preventiva era adecuada, razonable y necesaria. En otras palabras, no se trata de saber únicamente si existían indicios que pudieran justificar la imposición de una sanción en contra de la accionante, se trata de determinar si existían razones que justificaran mantenerla privada de la libertad durante el proceso penal.
Por otra parte, la Sala encuentra que la Fiscalía Delegada Trece ordenó la reclusión de la [actora] con base en los indicios de responsabilidad que tenía hasta ese momento procesal, pero en ningún punto abordó la necesidad de la medida o mencionó los requisitos del artículo 355 de la Ley 600 del 2000. De hecho, la conclusión del ente acusador fue la siguiente: <<Por lo expuesto, este Despacho estima que probatoriamente están dados los requisitos exigidos por el art. 356 del C.P.P para imponer medida de aseguramiento en contra de (…) [G.M.P.C.] (…), consistente en DETENCIÓN PREVENTIVA sin el beneficio de la libertad, al no cumplirse con el numeral primero del art. 365 del C.P.P. y en tal sentido se pronunciará el Despacho>>.
Así las cosas, en tanto que la fiscalía delegada no satisfizo los requisitos del artículo 355 de la Ley 600 del 2000 y el juez de lo contencioso administrativo no verificó que así lo hubiera hecho, no tiene fundamento jurídico que este haya concluido que <<la medida impuesta tampoco desbordó los criterios de proporcionalidad (…), toda vez que existían indicios de responsabilidad en su contra y la necesidad de amparar los fines que la misma persigue (artículo 355 del C.P.P.)>>.
Por lo demás, la Sala encuentra que si la Fiscalía Delegada Trece no cumplió con su deber de estudiar los requisitos legales para imponer la medida de aseguramiento y establecerlos en las motivaciones de dicha medida, y el juez de la responsabilidad estatal haciendo el análisis los encontró satisfechos, este último necesariamente tuvo que entrar a valorar la conducta preprocesal de la accionante para inferir la necesidad de la detención. En tanto que la fiscalía delegada no justificó la necesidad de la medida de aseguramiento con base en los requisitos del artículo 355 de la Ley 600 del 2000, la subsección accionada no pudo encontrarlos cumplidos con el simple examen de la decisión que impuso dicha medida; se dio a la tarea de evaluar la conducta que adelantó la [actora] antes de que se iniciara el proceso penal.
Lo anterior configura una vulneración el principio de presunción de inocencia, pues si un juez penal ya estableció que la [actora] es inocente del delito por el cual fue investigada, no tiene asidero que un juez de lo contencioso administrativo proceda a evaluar nuevamente su conducta preprocesal y determine que la privación de su libertad está justificada.
Esto no solo invade las competencias de otras jurisdicciones, sino que desconoce la decisión penal que absolvió a la accionante, toda vez que la está tratando como culpable cuando ya fue declarada como inocente. Por consiguiente, la Sala revocará el fallo de primer grado, amparará los derechos fundamentales invocados por los accionantes y dejará sin efectos la sentencia proferida el 5 de febrero de 2021 por la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado, mediante la cual se negaron las pretensiones del medio de control de reparación directa.
NOTA DE RELATORÍA: Con salvamento de voto del consejero Alberto Montaña Plata y con aclaración de voto del consejero Fredy Ibarra Martínez, sin medio magnético a la fecha 22/10/2021. CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN B Consejero ponente: MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ Bogotá D.C. veintisiete (27) de septiembre de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 11001-03-15-000-2021-03795-01(AC) Actor: ESTHER SOFÍA ALTAHONA PEÑA Y OTROS Demandado: CONSEJO DE ESTADO – SECCIÓN TERCERA – SUBSECCIÓN A Temas: Acción de tutela contra providencia judicial / Privación injusta de la libertad / Defecto fáctico / Violación directa de la Constitución / Desconocimiento del precedente / Revoca la sentencia de primera instancia y ampara los derechos fundamentales invocados.
SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Procede la Sala a resolver la impugnación interpuesta contra la sentencia proferida el 19 de agosto de 2021 por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, mediante la cual se negaron las pretensiones de la acción de tutela presentada por Esther Sofía Altahona Peña y otros contra la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado.
La Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado es la competente para conocer de la impugnación, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política, en los Decretos 2591 de 1991, 1069 de 2015, 1983 de 2017 y 333 de 2021 y en el Acuerdo 80 de 2019 de esta Corporación. I.
ANTECEDENTES A. Solicitud de amparo 1.- El 17 de junio de 2021 los señores Gloria Merys Peña Cruz, Esther Sofía Altahona Peña, Enrique Alfredo Altahona Peña y Roxana del Pilar Peña Cruz presentaron, a través de apoderada judicial, una acción de tutela con el propósito de obtener el amparo de sus derechos fundamentales al acceso a la administración de justicia, al debido proceso y a la igualdad.
En su entender, dichos derechos fueron vulnerados por la sentencia proferida el 5 de febrero de 2021 por la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado, mediante la cual se negaron las pretensiones la demanda de reparación directa instaurada por la privación de la libertad de la señora Gloria Merys Peña Cruz. 2.- Los accionantes formularon las siguientes peticiones: <<1.
Con fundamento en los hechos narrados y en las consideraciones expuestas, de manera respetuosa se depreca a su señoría, el amparo de la garantía iusfundamental del debido proceso, en lo concerniente a la presunción de inocencia, además del desconocimiento del precedente. 2. DEJAR sin efectos la sentencia adiada el 05 de febrero de 2021 proferida por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, con ponencia del Dr. JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ, dentro del proceso de rad.
No. 47001-23-33- 000- 2013-00269-01 (56.906), a través de la cual se resolvió revocar la sentencia emitida por el Tribunal Administrativo del Magdalena adiada 10 de junio de 2015, por la cual se había accedido a las súplicas de la demanda, declarando patrimonialmente responsable a la NACIÓN – FISCALÍA GENERAL DE LA NACIÓN, por la privación injusta de la libertad a la que fue sometida la señora GLORIA MERYS PEÑA CRUZ y en su lugar, se solicita se PROFIERA nueva providencia en sede de segunda instancia, a fin de que se valoren los presupuestos de responsabilidad del Estado en el caso, sin violar su presunción de inocencia y en suma, sin desconocer el precedente horizontal, en lo relativo a la procedencia y legalidad del decreto de medidas provisionales privativas de la libertad así, DECLARAR administrativa y extracontractualmente responsable a la Nación Colombiana – Fiscalía General de la Nación, por los perjuicios morales y materiales causados a los accionantes al ser víctima la señora GLORIA MERYS PEÑA CRUZ, de un proceso judicial en el cual se le impuso medida de aseguramiento por los supuestos delitos de peculado por apropiación y fraude procesal, quedando privada de la libertad 27 meses y 9 días.
RECONOCER la legitimación en la causa por activa respecto de los señores ROXANA DEL PILAR PEÑA CRUZ Y PABLO SEGUNDO PEÑA BROCHERO, por estar acreditado el parentesco. CONDENAR en concreto por los perjuicios materiales e inmateriales actuales y futuros derivados de la responsabilidad estatal originada a causa de la privación injusta de la libertad que soportó la víctima GLORIA MERYS PEÑA CRUZ, teniendo en cuenta la jurisprudencia decantada en las consideraciones, debido a que fue aplicada indebidamente, pues sus hijos ESTHER SOFIA Y ENRIQUE ALTAHONA PEÑA tienen derecho al reconocimiento de cien (100) salarios mínimos legales mensuales vigentes y no a (70) salarios mínimos legales mensuales vigentes como les fue reconocidos en primera instancia>>.
B. Hechos 3.- Los accionantes basaron su solicitud de amparo en las siguientes afirmaciones: 3.1.- La señora Gloria Merys Peña Cruz se desempeñó como directora jurídica distrital de la Alcaldía de Santa Marta desde el 1° de enero de 2001 hasta el 25 de febrero de 2003. 3.2.- El 13 de agosto de 2004 la Fiscalía Trece Delegada ante los Juzgados Penales del Circuito de Santa Marta dictó medida de aseguramiento contra la señora Peña Cruz como posible coautora de los delitos de peculado por apropiación agravado y fraude procesal.
El 11 de noviembre de 2004 el Fiscal Seccional 188 acusó a la accionante de la conducta punible antes señalada y confirmó la detención preventiva intramural. 3.3.- El 13 de septiembre de 2007 el Juzgado Primero Penal del Circuito de Santa Marta ordenó la libertad provisional de la señora Peña Cruz por vencimiento de términos, de conformidad con lo dispuesto en el numeral 5 del artículo 365 de la Ley 600 del 2000. 3.4.- El 29 de agosto de 2008 el Juzgado Primero Penal del Circuito de Santa Marta absolvió a la señora Peña Cruz.
La Fiscalía General de la Nación presentó recurso de apelación y el 15 de marzo de 2011 el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Santa Marta – Sala de Decisión Penal confirmó la sentencia de primera instancia. La decisión de absolver a la actora se dio en aplicación del principio de in dubio pro reo. 3.5.- La señora Peña Cruz interpuso una demanda de reparación directa en contra de la Fiscalía General de la Nación, en nombre propio y en representación de sus hijos (Esther Sofía Altahona Peña y Enrique Alfredo Altahona Peña); como víctimas indirectas también formularon demanda su hermana (Roxana del Pilar Peña Cruz) y su padre (Pablo Segundo Peña Brochero). 3.6.- En aplicación de un régimen de responsabilidad objetivo, en sentencia del 10 de junio de 2015 el Tribunal Administrativo del Magdalena declaró responsable a la Fiscalía General de la Nación. En consecuencia, condenó a la autoridad al pago de los perjuicios morales y materiales que sufrieron la señora Peña Cruz y sus dos hijos.
Sin embargo, el tribunal declaró la falta de legitimación en la causa por activa respecto de Roxana del Pilar Peña Cruz y Pablo Segundo Peña Brochero, pues no encontró acreditada su relación de parentesco con la víctima directa del daño. 3.7.- Ambas partes presentaron recurso de apelación, por lo que en sentencia del 5 de febrero de 2021 la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado revocó la decisión de primera instancia y, en su lugar, negó las pretensiones de la demanda de reparación directa.
La autoridad judicial accionada desestimó la responsabilidad del Estado porque consideró que la medida de aseguramiento estuvo debidamente justificada. C. Fundamentos de derecho 4.- Como fundamentos de la solicitud de amparo, los accionantes formularon los siguientes: 4.1.- La Subsección A de la Sección Tercera de esta Corporación incurrió en tres yerros diferentes: (i) violación directa de la Constitución Política, (ii) defecto fáctico y (iii) desconocimiento del precedente judicial. 4.2.- En primer lugar, afirmaron que la autoridad judicial accionada transgredió la Carta Política, pues desconoció el principio de presunción de inocencia. Manifestaron que la jurisdicción de lo contencioso administrativo no está llamada a realizar juicios de valor sobre la responsabilidad penal de la señora Peña Cruz, por cuanto un juez penal ya determinó que era inocente.
En particular, esbozaron el siguiente argumento: <<[E]l Consejo de Estado consideró que la conducta de la señora PEÑA CRUZ permitió edificar suficientes indicios que la comprometían con las conductas punibles endilgadas, intrínsecamente está aseverando (…) que los hechos constituían delito, lo cual (…) desconoce las conclusiones del juez competente que a claras veras determinó que los hechos denunciados no constituyeron ninguna clase de conducta punible.
Por tanto, no es posible que el Juez Administrativo pueda nuevamente realizar juicios de valor respecto de las decisiones de la Justicia penal, pues si ello se aceptara, tendría que asumirse en el presente caso, que la señora PEÑA CRUZ sí era responsable del punible que se le imputó>>. 4.3.- En segundo lugar, indicaron que en el proceso de reparación directa sí se acreditó la legitimación en la causa por activa de los señores Roxana del Pilar Peña Cruz y Pablo Segundo Peña Brochero.
Afirmaron que en el expediente obra copia autenticada del registro civil de la accionante, el cual evidencia que el señor Peña Brochero es su padre. Además, señalaron que ese documento fue aportado en la demanda y tenido como prueba en el proceso. 4.4.- En tercer lugar, manifestaron que la autoridad judicial accionada desconoció el precedente fijado por la sentencia dictada el 15 de noviembre de 2019 por esta Corporación, la cual dejó sin efectos la sentencia de unificación del 15 de agosto de 2018 de la Sala Plena de la Sección Tercera del Consejo de Estado.
Argumentaron que, al desaparecer dicha sentencia de unificación, debe aplicarse un régimen de responsabilidad objetivo, pues la providencia que la revocó establece que <<al juez de lo contencioso administrativo solo le está dado el analizar la conducta del en su momento procesado penal, dentro de lo que constituye la etapa procesal y no los actos que este hubiese desarrollado en el escenario preprocesal>>.
D. Intervenciones y oposiciones 5.- La Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado solicitó que se negaran las pretensiones de la acción de tutela. Afirmó que en el caso de la señora Peña Cruz no hubo una privación injusta de la libertad, toda vez que la medida de aseguramiento se ajustó a los requisitos exigidos por la Ley 600 del 2000.
En efecto, mencionó que existían indicios de responsabilidad que resultaban suficientes para vincular a la actora al proceso penal y privarla de su libertad. 5.1.- Además, planteó que la sentencia de tutela proferida por esta Corporación el 15 de noviembre de 2019 no representa un precedente vinculante o aplicable al caso, pues no fijó reglas de decisión, sino que se limitó a verificar la vulneración de derechos fundamentales en un caso concreto.
Finalmente, adujo que la decisión encuentra su fundamento en las sentencias C-037 de 1996 y SU-072 de 2018, mediante las cuales la Corte Constitucional definió el alcance de la responsabilidad del Estado en casos de privación injusta de la libertad. 6.- La Fiscalía General de la Nación solicitó que se declarara la improcedencia de la acción de tutela, por cuanto consideró que ésta no cumple con el requisito de subsidiariedad.
Sin embargo, no especificó cuál fue el medio de defensa judicial que los accionantes omitieron agotar. Adicionalmente, manifestó que en la solicitud de amparo no se demostró la existencia de los yerros a los cuales hicieron referencia los actores; en particular, afirmó que no se acreditó la configuración de un defecto fáctico, pues todas las pruebas fueron valoradas.
E. Fallo impugnado 7.- En sentencia del 19 de agosto de 2021 la Sección Cuarta del Consejo de Estado negó las pretensiones de la acción de tutela. 7.1.- Primero, afirmó que el cargo por indebida valoración probatoria no satisface el requisito de relevancia constitucional, por lo que se abstuvo de pronunciarse de fondo al respecto. Explicó que los actores ya habían formulado ese argumento en el recurso de apelación, este es, que el registro civil de la señora Peña Cruz obra en el expediente y da cuenta de su parentesco con el señor Peña Brochero.
Por lo tanto, el Consejo de Estado ya se pronunció al respecto y al juez de tutela no le compete reabrir el debate probatorio. 7.2.- Segundo, el a quo estudió los cargos por violación directa de la Constitución Política y desconocimiento del precedente judicial de manera conjunta y determinó que estos no tienen la vocación de prosperar. Planteó que la Subsección A de la Sección Tercera de esta Corporación acudió a los criterios interpretativos fijados por la Corte Constitucional en las sentencias SU-072 de 2018 y C-037 de 1996, por lo que no es posible afirmar que desconoció la jurisprudencia vinculante y aplicable al caso. 7.3.- Además, manifestó que la autoridad judicial accionada en ningún momento ignoró el principio de presunción de inocencia, pues su análisis no se refirió a la responsabilidad penal de la señora Peña Cruz, sino a la legalidad, la razonabilidad, la necesidad y la proporcionalidad de la medida de aseguramiento.
Precisó que <<no se trató de reabrir el debate sobre la responsabilidad penal, sino que, en los estrictos términos fijados por la Corte Constitucional, el análisis se limitó a determinar si la medida de privación de la libertad resultaba procedente>>. F. Impugnación 8.- Los accionantes reiteraron los argumentos de la solicitud de amparo.
Por una parte, manifestaron que la sentencia que se ataca por vía de tutela desconoció la providencia que profirió esta Corporación el 15 de noviembre de 2019, pues en esta se determinó que <<si el juez de la responsabilidad estatal concluye que la detención de la demandante fue generada por su propia conducta, no solo invade competencias de otras jurisdicciones, sino que desconoce la decisión penal absolutoria>>.
Por ende, la decisión trasgrede el principio de presunción de inocencia y, con esto, los derechos fundamentales de los actores. 8.1.- Por otra parte, argumentaron que la Fiscalía General de la Nación no expuso en concreto las razones por las cuales se encontraban cumplidos los propósitos legales de la detención preventiva, por lo que el juez de lo contencioso administrativo no pudo saber si la medida de aseguramiento se impuso con observancia en los principios de necesidad, legalidad y proporcionalidad.
II. CONSIDERACIONES 9.- La Sala revocará la sentencia de primera instancia y, en su lugar, concederá el amparo de los derechos fundamentales invocados, pues considera que, si bien la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado no desconoció el precedente judicial ni valoró indebidamente el material probatorio, sí incurrió en un yerro por violación directa de la Constitución Política, por cuanto desconoció la garantía constitucional de la presunción de inocencia de la demandante. 10.- Para empezar, la Sala constata que el recurso de amparo cumple con los requisitos generales de procedencia: (i) los accionantes indicaron de manera clara tanto las razones como los hechos en los que se fundamenta la acción;
(ii) el asunto es de evidente relevancia constitucional, toda vez que los accionantes alegaron la configuración de un yerro por violación directa de la Carta Política y la vulneración de sus derechos fundamentales al debido proceso, al acceso a la administración de justicia y a la igualdad; (iii) se encuentra cumplido el requisito de subsidiariedad porque los accionantes utilizaron todos los mecanismos judiciales a su alcance para la protección de sus derechos fundamentales y contra la providencia atacada no procede ningún recurso;
(iv) la acción se interpuso en un término prudencial (inmediatez), puesto que la sentencia acusada data del 5 de febrero de 2021 (fue notificada el 25 de febrero de 2021) y la solicitud de amparo se presentó el 17 de junio de 2021, y (v) no se trata de una decisión proferida en sede de tutela. 11.- En primer lugar, los actores alegaron que la autoridad judicial accionada incurrió en un defecto fáctico, pues no valoró el registro civil de la señora Peña Cruz a la hora de evaluar la legitimación en la causa por activa del señor Pablo Peña Brochero y de la señora Roxana Peña Cruz.
Si bien el a quo determinó que este argumento carece de relevancia constitucional porque ya fue propuesto en el recurso de apelación y resuelto por el fallador de segunda instancia, esta Sala estima necesario analizarlo de fondo. Lo anterior, debido a que el requisito de relevancia constitucional sí se cumplió: la falta de valoración probatoria de un documento que determina el derecho de una parte, afecta los derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia de los señores Pablo Peña Brochero y Roxana Peña Cruz, pues les impide acudir al proceso de reparación directa para que se resuelvan de fondo sus peticiones dirigidas obtener una indemnización de perjuicios. 11.1.- La Sala observa que los actores adjuntaron a la demanda copia del registro civil de nacimiento de la señora Peña Cruz que no contiene el nombre de sus padres (folio 28), por lo que el Tribunal Administrativo del Magdalena no encontró probada su relación de parentesco con el señor Pablo Peña Brochero y la señora Roxana Peña Cruz.
Seguidamente, encuentra que en el escrito de apelación los accionantes argumentaron que el tribunal debió decretar la prueba de oficio y, esta vez, sí allegaron una copia del registro civil de nacimiento que contenía los datos de los padres (folio 427). Frente a esto, el juzgador de segundo grado afirmó que <<no es dable a los sujetos procesales exigir al juez el ejercicio de la facultad de decretar pruebas de oficio, pues la misma se emerge como una facultad discrecional del operador jurídico no habilitada para suplir los deberes procesales que recaen en las partes del litigio>>.
Por consiguiente, resolvió declarar la falta de legitimación en la causa por activa de los dos demandantes antes referenciados. 11.2.- La Sala estima que este argumento es adecuado y se ajusta a derecho, pues concuerda con la autoridad judicial accionada en que era deber de la parte demandante aportar al proceso una prueba que demostrara el parentesco de los señores Pablo Peña Brochero y Roxana Peña Cruz con la víctima directa del daño. Es cierto que el artículo 213 del CPACA establece que el juez puede decretar de oficio las pruebas que estime necesarias para esclarecer la verdad; sin embargo, en este caso el parentesco no es un punto que requiera ser aclarado: es una condición que los accionantes estaban llamados a acreditar para cumplir con el presupuesto procesal de la legitimación en la causa por activa. 11.3.- Cabe aclarar que la autoridad judicial accionada tampoco incurrió en una indebida valoración probatoria al no haber tenido en cuenta la copia del registro civil de nacimiento que los accionantes anexaron al recurso de apelación, pues es claro que esta no es la etapa procesal para aportar pruebas.
Además, no se encuentra configurada una de las excepciones que establece el artículo 212 del CPACA. Por ende, la Sala estima que este cargo no ha de prosperar[1]. 12.- En segundo lugar, los actores alegaron que la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado debió tener en cuenta lo dispuesto en el fallo de tutela proferido el 15 de noviembre de 2019 por esta Corporación[2].
En efecto, afirmaron que dicha providencia planteó una serie de lineamientos que deben ser tenidos en cuenta a la hora de fallar casos iguales o similares, pues resolvió dejar sin efectos la sentencia de unificación proferida el 15 de agosto de 2018 por la Sala Plena de la Sección Tercera del Consejo de Estado[3]. 12.1.- La Sala estima que a los actores no les asiste razón por dos razones diferentes.
Por un lado, así el fallo de tutela haya dejado sin efectos una sentencia de unificación, no fijó reglas jurisprudenciales que requieran ser aplicadas a futuro por los operadores judiciales. Por otro lado, no puede afirmarse que la autoridad judicial accionada desconoció la jurisprudencia aplicable, pues fundamentó su decisión en las sentencias C- 037 de 1996 y SU-072 de 2018. 12.2.- La autoridad judicial accionada explicó que la sentencia C-037 de 1996 establece que –cuando se alega una privación injusta de la libertad– el juez de la responsabilidad debe examinar la actuación que dio lugar a la medida restrictiva de este derecho fundamental.
Es decir, la reparación de los perjuicios no debe operar de manera automática, sino que el juez debe ponderar si existía o no mérito para ordenar la detención preventiva del demandante a la luz de los criterios de razonabilidad, proporcionalidad y legalidad. 12.3.- Asimismo, la Subsección A de la Sección Tercera de esta Corporación citó la sentencia SU- 072 de 2018, la cual establece que ningún cuerpo normativo establece un régimen de responsabilidad específico aplicable en los eventos de privación de la libertad, sino que cada juez debe realizar un análisis para determinar si dicha privación fue o no apropiada.
En sus propios términos <<el hecho de que una persona resulte privada de la libertad dentro de un proceso penal que termina con preclusión, absolución o su equivalente, no resulta suficiente para declarar la responsabilidad patrimonial del Estado, toda vez que se debe determinar si la medida restrictiva resultó injusta (…)>>. Así las cosas, para la Sala es claro que la autoridad judicial accionada basó tanto su análisis como su decisión en la jurisprudencia que la Corte Constitucional ha desarrollado sobre la materia.
Por lo tanto, este reproche tampoco tiene vocación de prosperar. 13.- En tercer lugar, la Sala considera que la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado desconoció el derecho de presunción de inocencia de la señora Peña Cruz y, por consiguiente, violó directamente el artículo 29 de la Constitución Política. 13.1.- Por una parte, la subsección accionada no verificó si el ente acusador satisfizo todos los requisitos legales para la imposición de la medida de aseguramiento.
Si bien evaluó el cumplimiento de los artículos 356 y 357 de la Ley 600 del 2000, omitió el examen de los requerimientos que establece el artículo 355 de la misma norma. Es decir, no comprobó si la medida se impuso con observancia en los fines o propósitos de la detención preventiva (a saber, evitar el riesgo de fuga, de reiteración o de obstrucción de la justicia) y se limitó a corroborar si la fiscalía contaba con dos o más indicios graves de responsabilidad en contra de la accionante por los delitos imputados.
El análisis que ejerció la autoridad judicial es el siguiente: <<En relación con la procedencia de la medida de aseguramiento de detención preventiva, resulta oportuno precisar que respecto a su finalidad el artículo 355 de la Ley 600 de 2000 disponía que la “imposición de la medida de aseguramiento proceder[ía] para garantizar la comparecencia del sindicado al proceso, la ejecución de la pena privativa de la libertad o impedir su fuga o la continuación de su actividad delictual o las labores que emprenda para ocultar, destruir o deformar elementos probatorios importantes para la instrucción, o entorpecer la actividad probatoria”.
Bajo las anteriores finalidades, el Fiscal estaba habilitado para imponer medida de aseguramiento siempre que se cumpliera con los requisitos establecidos en los artículos 356 y 357 de la Ley 600 de 2000, estos son: i) que el sindicado fuera un sujeto imputable, ii) que con base en las pruebas legalmente producidas dentro del proceso aparecieran por lo menos dos (2) indicios graves de responsabilidad, iii) que el sindicado no hubiere actuado amparado en una causal de ausencia de responsabilidad – artículo 32 del Código Penal -, y iv) que se presentara uno de los eventos contemplados en el artículo 357 de la Ley 600 de 2000, esto es, cuando el delito tenga prevista pena de prisión cuyo mínimo sea o exceda de cuatro (4) años.
Como se observó, en el asunto sub judice, se encuentran plenamente acreditados los elementos para la procedencia de la medida de aseguramiento, puesto que (…) no se avizoraron en el expediente elementos materiales probatorios que hubieren advertido sobre una eventual condición de inimputabilidad de la procesada o que hubiera actuado al amparo de una causal de ausencia de responsabilidad.
Asimismo, en ese momento sumarial, obraban piezas procesales que fueron valoradas como indicios graves de la responsabilidad de la sindicada, estos son, i) el informe rendido por el CTI luego de la diligencia de inspección judicial en las dependencias de la tesorería distrital, el cual dio cuenta que los dineros devueltos no habían ingresado al patrimonio del Distrito y que no se evidenciaron documentos contables que reflejaran el recibo de ese dinero, ii) las declaraciones de los tesoreros distritales en las cuales se afirmó que no se había registrado ningún soporte contable sobre el ingreso de aquellos dineros, iii) los pagos que con cargo a esos dineros reportó la sindicada se habían efectuado para pagar otras obligaciones del ente territorial no estaban soportados en documentos contables que los acreditaran, y iv) en sus exculpaciones que sin respaldo documental o probatorio la sindicada presentó, asegurando que el acuerdo para la devolución de los dineros tenía como fin liberar recursos para la ejecución de una obra pública;
(…) De igual modo, se destaca que el delito más grave por el cual fue procesada la señora Peña Cruz, esto es, peculado por apropiación, previsto en el artículo 397 del Código Penal vigente para la época de los hechos (Ley 599 de 2000), contemplaba una pena superior a 4 años, por tanto, frente a este delito procedía la detención preventiva>>. 13.1.1.- El juez de la responsabilidad estatal está obligado a constatar si la Fiscalía General de la Nación demostró que la detención preventiva era adecuada, razonable y necesaria.
En otras palabras, no se trata de saber únicamente si existían indicios que pudieran justificar la imposición de una sanción en contra de la accionante, se trata de determinar si existían razones que justificaran mantenerla privada de la libertad durante el proceso penal. 13.2.- Por otra parte, la Sala encuentra que la Fiscalía Delegada Trece (folios 278 a 288) ordenó la reclusión de la señora Peña Cruz con base en los indicios de responsabilidad que tenía hasta ese momento procesal, pero en ningún punto abordó la necesidad de la medida o mencionó los requisitos del artículo 355 de la Ley 600 del 2000.
De hecho, la conclusión del ente acusador fue la siguiente: <<Por lo expuesto, este Despacho estima que probatoriamente están dados los requisitos exigidos por el art. 356 del C.P.P para imponer medida de aseguramiento en contra de (…) GLORIA MERYS PEÑA CRUZ (…), consistente en DETENCIÓN PREVENTIVA sin el beneficio de la libertad, al no cumplirse con el numeral primero del art. 365 del C.P.P. y en tal sentido se pronunciará el Despacho>>. 13.3.- Así las cosas, en tanto que la fiscalía delegada no satisfizo los requisitos del artículo 355 de la Ley 600 del 2000 y el juez de lo contencioso administrativo no verificó que así lo hubiera hecho, no tiene fundamento jurídico que este haya concluido que <<la medida impuesta tampoco desbordó los criterios de proporcionalidad (…), toda vez que existían indicios de responsabilidad en su contra y la necesidad de amparar los fines que la misma persigue (artículo 355 del C.P.P.)>>. 13.4.- Por lo demás, la Sala encuentra que si la Fiscalía Delegada Trece no cumplió con su deber de estudiar los requisitos legales para imponer la medida de aseguramiento y establecerlos en las motivaciones de dicha medida, y el juez de la responsabilidad estatal haciendo el análisis los encontró satisfechos, este último necesariamente tuvo que entrar a valorar la conducta preprocesal de la accionante para inferir la necesidad de la detención. En tanto que la fiscalía delegada no justificó la necesidad de la medida de aseguramiento con base en los requisitos del artículo 355 de la Ley 600 del 2000, la subsección accionada no pudo encontrarlos cumplidos con el simple examen de la decisión que impuso dicha medida; se dio a la tarea de evaluar la conducta que adelantó la señora Peña Cruz antes de que se iniciara el proceso penal. 13.5.- Lo anterior configura una vulneración el principio de presunción de inocencia, pues si un juez penal ya estableció que la señora Peña Cruz es inocente del delito por el cual fue investigada, no tiene asidero que un juez de lo contencioso administrativo proceda a evaluar nuevamente su conducta preprocesal y determine que la privación de su libertad está justificada.
Esto no solo invade las competencias de otras jurisdicciones, sino que desconoce la decisión penal que absolvió a la accionante, toda vez que la está tratando como culpable cuando ya fue declarada como inocente. 13.6.- Por consiguiente, la Sala revocará el fallo de primer grado, amparará los derechos fundamentales invocados por los accionantes y dejará sin efectos la sentencia proferida el 5 de febrero de 2021 por la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado, mediante la cual se negaron las pretensiones del medio de control de reparación directa.
Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,
RESUELVE
PRIMERO: REVÓCASE la sentencia de tutela proferida el 19 de agosto de 2021 por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, mediante la cual se negaron las pretensiones de la acción de tutela. En su lugar, AMPÁRANSE los derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad y al acceso a la administración de justicia de Gloria Merys Peña Cruz, Esther Sofía Altahona Peña y Enrique Alfredo Altahona Peña.
SEGUNDO: DÉJASE SIN EFECTOS la sentencia proferida el 5 de febrero de 2021 por la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado, mediante la cual se negaron las pretensiones del medio de control de reparación directa.
TERCERO: ORDÉNASE a la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado dictar, dentro de los diez (10) días siguientes a la notificación de esta providencia, una nueva sentencia que se ajuste a lo dispuesto en la parte motiva de la presente providencia.
CUARTO: DECLÁRASE la falta de legitimación en la causa por activa de la señora Roxana del Pilar Peña Cruz por los argumentos esbozados en la presente providencia.
QUINTO
NOTIFÍQUESE la presente decisión a las partes por el medio más expedito y eficaz.
SEXTO: ENVÍESE el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
SÉPTIMO: PUBLÍQUESE la presente providencia en la página web de la Corporación. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Esta sentencia se estudió y aprobó en sesión celebrada en la fecha. | | |Con firma electrónica | |ALBERTO MONTAÑA PLATA | |Presidente | |Con salvamento de voto | | | | |Con firma electrónica |Con firma electrónica | |MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ |FREDY IBARRA MARTÍNEZ | |Magistrado |Magistrado | | |Con aclaración de voto | ----------------------- [1] Con base en lo anterior, la Sala declarará la falta de legitimación en la causa por activa de la señora Roxana Peña Cruz.
No se pronunciará respecto del señor Pablo Peña Brochero, pues se allegó un memorial indicando que este falleció en abril de 2021 y, por lo tanto, se desistió de la reclamación de sus derechos. [2] Radicado No. 11001-03-15-000-2019-00169-01. [3] Radicado No. 66001-23-31-000-2010-00235-01(46947).