11001-03-15-000-2021-05537-00 — Consejo de Estado

11001-03-15-000-2021-05537-00Consejo de Estado · SECCIÓN PRIMERASentencia2021-09-23

Ponente: Roberto Augusto Serrato Valdés

Actor: R.H. Ingenería Y Construcciones S.A.·Demandado: Consejo De Estado – Sección Cuarta

De qué trata

Síntesis: Descendiendo al sub judice, se observa que el actor sostuvo que la autoridad judicial accionada y la autoridad fiscal incurrieron en un defecto procedimental absoluto porque -pese a ser los sujetos pasivos de la contribución- no fue vinculados al procedimiento administrativo surtido ante la autoridad fiscal, ni al proceso contencioso surtido ante la jurisdicción contenciosa. En este contexto, sostiene que la sociedad RH Ingeniería y Construcciones S.A. ostentaba la condición de contratista en el contrato de obra pública Nro. 4017922 de 6 de mayo de 2008, por lo que era el sujeto pasivo de la contribución que fue objeto de determinación por la Dirección de Impuestos y Aduana Nacionales - DIAN, por lo que, en su criterio y dada la condición de sujeto pasivo de la contribución, debía ser vinculada al procedimiento administrativo y al proceso contencioso. La anterior omisión, sostiene la sociedad actora, constituye una violación del artículo 61 del Código General del Proceso, norma que regula la figura del litisconsorcio necesario y la integración del contradictorio. Asimismo, señala que, en la sentencia de 27 de mayo de 2021, la Sección Cuarta de esta Corporación reconoció que el contratista era el único legitimado para solicitar la nulidad del proceso, como consecuencia de la indebida integración del contradictorio. Resumidos los argumentos que le dan sustento al presente cargo, la Sala considera que estos no tienen vocación de prosperidad por las razones que pasan a exponerse: En primera medida, resulta pertinente señalar que la contribución especial objeto de determinación a través de la Resolución Nro. 900092 de 21 de junio de 2013, -demandada por Ecopetrol S.A. a través del medio de control de nulidad y restablecimiento- tiene como fundamento legal el artículo 120 de la Ley 418 de 1997, norma que fue modificada por el artículo 6° de la Ley 1106 de 2006, y cuyo tenor literal prevé: […] Todas las personas naturales o jurídicas que suscriban contratos de obra pública, con entidades de derecho público o celebren contratos de adición al valor de los existentes deberán pagar a favor de la Nación, Departamento o Municipio, según el nivel al cual pertenezca la entidad pública contratante una contribución equivalente al cinco por ciento (5%) del valor total del correspondiente contrato o de la respectiva adición […]. (…) Las normas previamente transcritas, permiten inferir que Ecopetrol S.A., en su condición de contratante, tenía la obligación de retener y descontar el 5% del valor del anticipo y de cada cuenta cancelada como consecuencia de la ejecución del contrato de obra pública celebrado. Así pues, resulta innegable que -en lo concerniente a la contribución especial por la celebración de contratos de obra pública- la entidad pública contratante actúa como un agente retenedor. (…) Todo lo anterior permite concluir que, aun cuando el sujeto pasivo de la obligación fiscal es el contratista, el contratante es el sujeto obligado a realizar la retención de la contribución y, debido a esto, es responsable ante la administración por la omisión de retener o percibir la suma a la que se encontraba obligado. Es preciso resaltar que la Sección Cuarta de esta Corporación ha analizado en varias oportunidades la posibilidad de vincular al contratista -dada su condición de sujeto pasivo de la obligación fiscal- al proceso de nulidad y restablecimiento del derecho en el que se discute la legalidad de los actos administrativos, a través de los cuales se realizó la determinación de la contribución contemplada en el artículo 120 de la Ley 418 de 1997 -modificada por el artículo 6º de la Ley 1106 de 2006-. (…) Así las cosas, para la Sala resulta claro que el presunto defecto procedimental absoluto enunciado en el escrito de tutela no se configuró en el sub examine porque los actos administrativos expedidos por la DIAN -mediante los cuales se determinó que Ecopetrol S.A. había omitido el cumplimiento de su obligación de retener la contribución especial regulada en el artículo 120 de la Ley 418 de 1997- se hicieron en el marco del artículo 370 del E.T., que contempla la responsabilidad del agente retenedor por la omisión de retener, y la aludida norma no contempla la vinculación del sujeto pasivo del tributo. Aunado a lo anterior, los actos administrativos referidos no modifican, extinguen o crean una obligación a cargo del sujeto pasivo del tributo, sino del agente retenedor, quien omitió el cumplimiento de su obligación. Por último, hay que resaltar -como se puso de presente con anterioridad- que esta Corporación ha tenido la oportunidad de pronunciarse sobre asuntos similares a este y ha concluido que el contratista, aun cuando es el sujeto pasivo de la obligación fiscal, no se encuentra legitimado para ser parte en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, ya que «la responsabilidad tributaria con el fisco por la práctica de la retención, que es la discutida en este proceso, recae únicamente sobre el agente retenedor, y que las sanciones o multas impuestas al agente por el incumplimiento de sus deberes son de su exclusiva responsabilidad». Con base en lo anterior, la Sala negará el cargo asociado a la configuración del defecto procedimental absoluto en el sub lite. (…) [S]e encuentra que la sociedad accionante señala que la Sección Cuarta de esta Corporación, al proferir la sentencia enjuiciada, debía aplicar la excepción de inconstitucionalidad, contemplada en el artículo 4º superior, en relación con la aplicación del precedente jurisprudencial contenido en la sentencia de unificación de 25 de febrero de 2020 , proferida por la Sala Plena de la Corporación. En igual sentido señaló que la aplicación de la sentencia de unificación, según lo sostenido en el numeral segundo de dicha providencia, debería hacerse «a partir del 15 de diciembre de 2020, fecha en la cual quedó debidamente ejecutoriada la sentencia No 22473 del 25 de febrero de 2020 y no antes, por aquello del principio de la seguridad jurídica». Por lo anterior, sostiene que como los hechos que motivaron el conflicto resuelto en la sentencia enjuiciada datan del año 2008, cuando se celebró el contrato de obra pública y en dicho momento el criterio del Consejo de Estado era distinto al sostenido en la sentencia de unificación, el precedente que debía ser aplicado es el anterior a la citada sentencia de unificación. Como último argumento afirma que la sentencia de unificación 25 de febrero de 2020 no precisó cómo serían los efectos en el tiempo de las reglas jurisprudenciales adoptadas en dicha providencia, por lo que no era admisible que la aplicación de la sentencia afectara situaciones jurídicas consolidadas. En relación con este cargo, la Sala debe iniciar señalando que la aplicación en el tiempo de las reglas jurisprudenciales fijadas por esta Corporación, en cumplimiento del articulo 270 del CPACA, por lo general se hace en forma retrospectiva. Tal como lo dijo el pleno de este órgano de cierre en la sentencia de unificación de 28 de agosto de 2018. (…) En ese orden de ideas, para esta Sección resultan infundados los cargos que sustentan la presunta violación directa a la constitución, conforme se pasa a exponer: En primer término, la Sala encuentra que la sociedad actora se equivoca cuando afirma que la sentencia de unificación de 25 de febrero de 2020 no precisó cómo sería la aplicación de dicho precedente. Basta leer el ordinal segundo de la parte resolutiva de dicha providencia, para inferir que el precedente jurisprudencial debe ser aplicado retrospectivamente. Al respecto en la referida sentencia se señala: «advertir que los casos respecto de los cuales ya ha operado la cosa juzgada, en virtud del principio de seguridad jurídica, resultan inmodificables». En ese orden de ideas, las reglas fijadas en la sentencia de unificación no pueden afectar los procesos en los que operó la cosa juzgada, pero -en cambio- en aquellos conflictos que aún se encuentran en trámite y, debido a esto no ha operado la cosa juzgada, le son aplicables las reglas jurisprudenciales fijadas en la decisión de unificación. Ahora bien, la aplicación retrospectiva del precedente jurisprudencial -tal como se puso de presente- ha sido la regla general, y además dicha figura no afecta derechos adquiridos ni situaciones jurídicas consolidadas. Por todo lo anterior, la Sala negará las pretensiones de la presente acción de amparo.SALVAMENTO DE VOTO / IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL POR INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE SUBSIDIARIEDAD / PROCEDENCIA DEL RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN / VIOLACIÓN DEL DERECHO AL DEBIDO PROCESO / CAUSALES DEL RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN / NULIDAD ORIGINADA EN LA SENTENCIA QUE PUSO FIN AL PROCESO / INAPLICACIÓN DEL PRINCIPIO DE TAXATIVIDAD / AUSENCIA DEL PERJUICIO IRREMEDIABLE / IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA[T]ratándose de la sentencia de última instancia, la que en concepto de la parte reclamante viola el derecho fundamental al debido proceso (el cual integra el debido proceso constitucional), han dicho tanto la Corte Constitucional como el Consejo de Estado, que aquella es susceptible del recurso extraordinario de revisión, por incurrir en la causal quinta del artículo 250 del CPACA, es decir, “existir nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso alguno (…)”. A este respecto, se observa que la Corte Constitucional, en la sentencia de unificación SU-090 de 2018, se remite a lo expuesto por ella misma en la sentencia T-553 de 2012, afirmando que, “respecto de los recursos extraordinarios el único de éstos que finalmente procedería para atacar la sentencia del Tribunal demandado y salvaguardar los derechos fundamentales de los tutelantes, es el de revisión. No obstante, la Corte ha establecido reglas jurisprudenciales que permiten analizar si este medio de defensa judicial es idóneo y eficaz, al punto que desplace el recurso de amparo, lo cual ocurre cuando: “a) la única violación alegada sea el derecho al debido proceso y, eventualmente, la de otros derechos que no tienen carácter fundamental, o b) cuando el derecho fundamental cuya protección se solicita sea susceptible de ser protegido de manera integral dentro del trámite del recurso, porque concurren en él (i) causales de revisión evidentemente dirigidas a salvaguardar dicho derecho, y (ii) en caso de prosperar el recurso, decisiones que restauran de forma suficiente y oportuna el derecho”. Así mismo, en oportunidad anterior, la Corte Constitucional, en la sentencia SU-263 del 7 de mayo de 2015, había concluido que “la acción de tutela se torna improcedente cuando al interior de un proceso contencioso administrativo se alega la vulneración al debido proceso y este derecho fundamental es susceptible de ser protegido mediante el trámite del recurso extraordinario de revisión (…) ”. Esta postura fue también reiterada en la reciente sentencia SU-026 de 2021, que declaró improcedente una acción de tutela dirigida contra el Consejo de Estado, al considerar que para lo pretendido el actor pudo haber utilizado el recurso extraordinario de revisión, lo que no hizo, y por lo tanto no se cumplía el requisito de procedibilidad de la subsidiariedad. Por su parte, la Sala Plena Contenciosa Administrativa del Consejo de Estado, en sentencia del 8 de mayo de 2018, dijo que “(…) el recurso de revisión (…) y las causales que dan lugar a su solicitud, constituyen un mecanismo judicial destinado a la protección de derechos fundamentales como el de acceso a la justicia y el debido proceso, es decir, es un instrumento o medio de control adicional que el legislador diseñó para la protección de esos derechos fundamentales y, por tanto, hacen parte del haz de acciones para la satisfacción plena del derecho fundamental a la tutela judicial efectiva” , para agregar a su pronunciamiento el alcance que la corporación le da actualmente a la causal contenida en el numeral 5 del artículo 250 del CPACA, con la siguiente argumentación: “6.2.3 Nuevo alcance de la causal de nulidad originada en la sentencia. Todo lo anterior permite afirmar sin ambages que los eventos definidos tradicionalmente por la jurisprudencia de esta Corporación como constitutivos de nulidades originadas en sentencia, no son taxativos. Así, por ejemplo, con esta providencia queda claro que, en aras de hacer efectivos los derechos a la tutela judicial efectiva, al acceso a la administración de justicia y al debido proceso, es deber del juez decidir de fondo los litigios cuando las circunstancias así se lo permitan, lo que significa que la violación a tales preceptos cuando se expide un fallo inhibitorio injustificado también configura la causal de revisión alegada. (…)”. En esta misma dirección, la jurisprudencia de esta corporación también abrió la posibilidad de que el recurso extraordinario de revisión proceda con la invocación de la causal señalada en el anotado numeral 5 del artículo 250 de la Ley 1437 de 2011, cuando quiera que se evidencie la vulneración del derecho al debido proceso (…) En esas condiciones, quien alega que una sentencia de última instancia le ha violado el derecho fundamental al debido proceso y al acceso a la administración de justicia (que constituyen el debido proceso constitucional), no puede intentar que el asunto le sea resuelto en sede de tutela, salvo que demuestre un perjuicio irremediable; pues tiene para ello expedito el recurso extraordinario de revisión. Por lo tanto, la acción de tutela así formulada no cumple con el requisito general de la subsidiariedad, indispensable para acceder a la acción de amparo contra providencia judicial.

ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / AUSENCIA DE CONFIGURACIÓN DEL DEFECTO PROCEDIMENTAL ABSOLUTO / OMISIÓN EN EL CUMPLIMIENTO DE LA OBLIGACIÓN DE RETENER LA CONTRIBUCIÓN ESPECIAL EN CALIDAD DE CONTRATISTA EN EL CONTRATO DE OBRA PÚBLICA / AUSENCIA DE VINCULACIÓN AL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO SURTIDO ANTE LA AUTORIDAD FISCAL / AUSENCIA DE DECLARATORIA DE NULIDAD ACTOS DEFINITIVOS EN LA DETERMINACIÓN DE LA CONTRIBUCIÓN – Los actos administrativos no modifican, extinguen o crean una obligación a cargo del sujeto pasivo del tributo, sino del agente retenedor, quien omitió el cumplimiento de su obligación / FALTA DE LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA DENTRO DEL PROCESO ORDINARIO – Por parte de Ecopetrol / AUSENCIA DE CONFIGURACIÓN DEL DEFECTO POR VIOLACIÓN DIRECTA DE LA COSNTITUCIÓN / AUSENCIA DE APLICACIÓN DE LA EXCEPCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD / APLICACIÓN DEL PRECEDENTE JURISPRUDENCIAL – Contenido en la sentencia de unificación de 25 de febrero de 2020 / APLICACIÓN RETROSPECTIVA DEL PRECEDENTE JURISPRUDENCIAL / AUSENCIA DE VULNERACIÓN DE DERECHOS FUNDAMENTALES Descendiendo al sub judice, se observa que el actor sostuvo que la autoridad judicial accionada y la autoridad fiscal incurrieron en un defecto procedimental absoluto porque -pese a ser los sujetos pasivos de la contribución- no fue vinculados al procedimiento administrativo surtido ante la autoridad fiscal, ni al proceso contencioso surtido ante la jurisdicción contenciosa.

En este contexto, sostiene que la sociedad RH Ingeniería y Construcciones S.A. ostentaba la condición de contratista en el contrato de obra pública Nro. 4017922 de 6 de mayo de 2008, por lo que era el sujeto pasivo de la contribución que fue objeto de determinación por la Dirección de Impuestos y Aduana Nacionales – DIAN, por lo que, en su criterio y dada la condición de sujeto pasivo de la contribución, debía ser vinculada al procedimiento administrativo y al proceso contencioso.

La anterior omisión, sostiene la sociedad actora, constituye una violación del artículo 61 del Código General del Proceso, norma que regula la figura del litisconsorcio necesario y la integración del contradictorio. Asimismo, señala que, en la sentencia de 27 de mayo de 2021, la Sección Cuarta de esta Corporación reconoció que el contratista era el único legitimado para solicitar la nulidad del proceso, como consecuencia de la indebida integración del contradictorio.

Resumidos los argumentos que le dan sustento al presente cargo, la Sala considera que estos no tienen vocación de prosperidad por las razones que pasan a exponerse: En primera medida, resulta pertinente señalar que la contribución especial objeto de determinación a través de la Resolución Nro. 900092 de 21 de junio de 2013, -demandada por Ecopetrol S.A. a través del medio de control de nulidad y restablecimiento- tiene como fundamento legal el artículo 120 de la Ley 418 de 1997, norma que fue modificada por el artículo 6° de la Ley 1106 de 2006, y cuyo tenor literal prevé: […] Todas las personas naturales o jurídicas que suscriban contratos de obra pública, con entidades de derecho público o celebren contratos de adición al valor de los existentes deberán pagar a favor de la Nación, Departamento o Municipio, según el nivel al cual pertenezca la entidad pública contratante una contribución equivalente al cinco por ciento (5%) del valor total del correspondiente contrato o de la respectiva adición […].

(…) Las normas previamente transcritas, permiten inferir que Ecopetrol S.A., en su condición de contratante, tenía la obligación de retener y descontar el 5% del valor del anticipo y de cada cuenta cancelada como consecuencia de la ejecución del contrato de obra pública celebrado. Así pues, resulta innegable que -en lo concerniente a la contribución especial por la celebración de contratos de obra pública- la entidad pública contratante actúa como un agente retenedor.

(…) Todo lo anterior permite concluir que, aun cuando el sujeto pasivo de la obligación fiscal es el contratista, el contratante es el sujeto obligado a realizar la retención de la contribución y, debido a esto, es responsable ante la administración por la omisión de retener o percibir la suma a la que se encontraba obligado. Es preciso resaltar que la Sección Cuarta de esta Corporación ha analizado en varias oportunidades la posibilidad de vincular al contratista -dada su condición de sujeto pasivo de la obligación fiscal- al proceso de nulidad y restablecimiento del derecho en el que se discute la legalidad de los actos administrativos, a través de los cuales se realizó la determinación de la contribución contemplada en el artículo 120 de la Ley 418 de 1997 -modificada por el artículo 6º de la Ley 1106 de 2006-.

(…) Así las cosas, para la Sala resulta claro que el presunto defecto procedimental absoluto enunciado en el escrito de tutela no se configuró en el sub examine porque los actos administrativos expedidos por la DIAN -mediante los cuales se determinó que Ecopetrol S.A. había omitido el cumplimiento de su obligación de retener la contribución especial regulada en el artículo 120 de la Ley 418 de 1997- se hicieron en el marco del artículo 370 del E.T., que contempla la responsabilidad del agente retenedor por la omisión de retener, y la aludida norma no contempla la vinculación del sujeto pasivo del tributo.

Aunado a lo anterior, los actos administrativos referidos no modifican, extinguen o crean una obligación a cargo del sujeto pasivo del tributo, sino del agente retenedor, quien omitió el cumplimiento de su obligación. Por último, hay que resaltar -como se puso de presente con anterioridad- que esta Corporación ha tenido la oportunidad de pronunciarse sobre asuntos similares a este y ha concluido que el contratista, aun cuando es el sujeto pasivo de la obligación fiscal, no se encuentra legitimado para ser parte en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, ya que «la responsabilidad tributaria con el fisco por la práctica de la retención, que es la discutida en este proceso, recae únicamente sobre el agente retenedor, y que las sanciones o multas impuestas al agente por el incumplimiento de sus deberes son de su exclusiva responsabilidad».

Con base en lo anterior, la Sala negará el cargo asociado a la configuración del defecto procedimental absoluto en el sub lite. (…) [S]e encuentra que la sociedad accionante señala que la Sección Cuarta de esta Corporación, al proferir la sentencia enjuiciada, debía aplicar la excepción de inconstitucionalidad, contemplada en el artículo 4º superior, en relación con la aplicación del precedente jurisprudencial contenido en la sentencia de unificación de 25 de febrero de 2020, proferida por la Sala Plena de la Corporación. En igual sentido señaló que la aplicación de la sentencia de unificación, según lo sostenido en el numeral segundo de dicha providencia, debería hacerse «a partir del 15 de diciembre de 2020, fecha en la cual quedó debidamente ejecutoriada la sentencia No 22473 del 25 de febrero de 2020 y no antes, por aquello del principio de la seguridad jurídica».

Por lo anterior, sostiene que como los hechos que motivaron el conflicto resuelto en la sentencia enjuiciada datan del año 2008, cuando se celebró el contrato de obra pública y en dicho momento el criterio del Consejo de Estado era distinto al sostenido en la sentencia de unificación, el precedente que debía ser aplicado es el anterior a la citada sentencia de unificación. Como último argumento afirma que la sentencia de unificación 25 de febrero de 2020 no precisó cómo serían los efectos en el tiempo de las reglas jurisprudenciales adoptadas en dicha providencia, por lo que no era admisible que la aplicación de la sentencia afectara situaciones jurídicas consolidadas.

En relación con este cargo, la Sala debe iniciar señalando que la aplicación en el tiempo de las reglas jurisprudenciales fijadas por esta Corporación, en cumplimiento del articulo 270 del CPACA, por lo general se hace en forma retrospectiva. Tal como lo dijo el pleno de este órgano de cierre en la sentencia de unificación de 28 de agosto de 2018.

(…) En ese orden de ideas, para esta Sección resultan infundados los cargos que sustentan la presunta violación directa a la constitución, conforme se pasa a exponer: En primer término, la Sala encuentra que la sociedad actora se equivoca cuando afirma que la sentencia de unificación de 25 de febrero de 2020 no precisó cómo sería la aplicación de dicho precedente.

Basta leer el ordinal segundo de la parte resolutiva de dicha providencia, para inferir que el precedente jurisprudencial debe ser aplicado retrospectivamente. Al respecto en la referida sentencia se señala: «advertir que los casos respecto de los cuales ya ha operado la cosa juzgada, en virtud del principio de seguridad jurídica, resultan inmodificables».

En ese orden de ideas, las reglas fijadas en la sentencia de unificación no pueden afectar los procesos en los que operó la cosa juzgada, pero -en cambio- en aquellos conflictos que aún se encuentran en trámite y, debido a esto no ha operado la cosa juzgada, le son aplicables las reglas jurisprudenciales fijadas en la decisión de unificación. Ahora bien, la aplicación retrospectiva del precedente jurisprudencial -tal como se puso de presente- ha sido la regla general, y además dicha figura no afecta derechos adquiridos ni situaciones jurídicas consolidadas.

Por todo lo anterior, la Sala negará las pretensiones de la presente acción de amparo. SALVAMENTO DE VOTO / IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL POR INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE SUBSIDIARIEDAD / PROCEDENCIA DEL RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN / VIOLACIÓN DEL DERECHO AL DEBIDO PROCESO / CAUSALES DEL RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN / NULIDAD ORIGINADA EN LA SENTENCIA QUE PUSO FIN AL PROCESO / INAPLICACIÓN DEL PRINCIPIO DE TAXATIVIDAD / AUSENCIA DEL PERJUICIO IRREMEDIABLE / IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA [T]ratándose de la sentencia de última instancia, la que en concepto de la parte reclamante viola el derecho fundamental al debido proceso (el cual integra el debido proceso constitucional), han dicho tanto la Corte Constitucional como el Consejo de Estado, que aquella es susceptible del recurso extraordinario de revisión, por incurrir en la causal quinta del artículo 250 del CPACA, es decir, “existir nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso alguno (…)”.

A este respecto, se observa que la Corte Constitucional, en la sentencia de unificación SU-090 de 2018, se remite a lo expuesto por ella misma en la sentencia T-553 de 2012, afirmando que, “respecto de los recursos extraordinarios el único de éstos que finalmente procedería para atacar la sentencia del Tribunal demandado y salvaguardar los derechos fundamentales de los tutelantes, es el de revisión. No obstante, la Corte ha establecido reglas jurisprudenciales que permiten analizar si este medio de defensa judicial es idóneo y eficaz, al punto que desplace el recurso de amparo, lo cual ocurre cuando: “a) la única violación alegada sea el derecho al debido proceso y, eventualmente, la de otros derechos que no tienen carácter fundamental, o b) cuando el derecho fundamental cuya protección se solicita sea susceptible de ser protegido de manera integral dentro del trámite del recurso, porque concurren en él (i) causales de revisión evidentemente dirigidas a salvaguardar dicho derecho, y (ii) en caso de prosperar el recurso, decisiones que restauran de forma suficiente y oportuna el derecho”.

Así mismo, en oportunidad anterior, la Corte Constitucional, en la sentencia SU-263 del 7 de mayo de 2015, había concluido que “la acción de tutela se torna improcedente cuando al interior de un proceso contencioso administrativo se alega la vulneración al debido proceso y este derecho fundamental es susceptible de ser protegido mediante el trámite del recurso extraordinario de revisión (…) ”.

Esta postura fue también reiterada en la reciente sentencia SU-026 de 2021, que declaró improcedente una acción de tutela dirigida contra el Consejo de Estado, al considerar que para lo pretendido el actor pudo haber utilizado el recurso extraordinario de revisión, lo que no hizo, y por lo tanto no se cumplía el requisito de procedibilidad de la subsidiariedad.

Por su parte, la Sala Plena Contenciosa Administrativa del Consejo de Estado, en sentencia del 8 de mayo de 2018, dijo que “(…) el recurso de revisión (…) y las causales que dan lugar a su solicitud, constituyen un mecanismo judicial destinado a la protección de derechos fundamentales como el de acceso a la justicia y el debido proceso, es decir, es un instrumento o medio de control adicional que el legislador diseñó para la protección de esos derechos fundamentales y, por tanto, hacen parte del haz de acciones para la satisfacción plena del derecho fundamental a la tutela judicial efectiva”, para agregar a su pronunciamiento el alcance que la corporación le da actualmente a la causal contenida en el numeral 5 del artículo 250 del CPACA, con la siguiente argumentación: “6.2.3 Nuevo alcance de la causal de nulidad originada en la sentencia. Todo lo anterior permite afirmar sin ambages que los eventos definidos tradicionalmente por la jurisprudencia de esta Corporación como constitutivos de nulidades originadas en sentencia, no son taxativos.

Así, por ejemplo, con esta providencia queda claro que, en aras de hacer efectivos los derechos a la tutela judicial efectiva, al acceso a la administración de justicia y al debido proceso, es deber del juez decidir de fondo los litigios cuando las circunstancias así se lo permitan, lo que significa que la violación a tales preceptos cuando se expide un fallo inhibitorio injustificado también configura la causal de revisión alegada.

(…)”. En esta misma dirección, la jurisprudencia de esta corporación también abrió la posibilidad de que el recurso extraordinario de revisión proceda con la invocación de la causal señalada en el anotado numeral 5 del artículo 250 de la Ley 1437 de 2011, cuando quiera que se evidencie la vulneración del derecho al debido proceso (…) En esas condiciones, quien alega que una sentencia de última instancia le ha violado el derecho fundamental al debido proceso y al acceso a la administración de justicia (que constituyen el debido proceso constitucional), no puede intentar que el asunto le sea resuelto en sede de tutela, salvo que demuestre un perjuicio irremediable; pues tiene para ello expedito el recurso extraordinario de revisión. Por lo tanto, la acción de tutela así formulada no cumple con el requisito general de la subsidiariedad, indispensable para acceder a la acción de amparo contra providencia judicial.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 29 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 250 – NUMERAL 5 / CÓDIGO GENERAL DEL PROCESO – ARTÍCULO 133 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Consejero ponente: ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS Bogotá, D.C., veintitrés (23) de septiembre de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 11001-03-15-000-2021-05537-00(AC) Actor: R.H. INGENERÍA y CONSTRUCCIONES S.A. Demandado: CONSEJO DE ESTADO – SECCIÓN CUARTA Referencia: ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL – NIEGA LAS PRETENSIONES DE LA ACCIÓN DE TUTELA.

NO SE CONFIGURÓ EL DEFECTO PROCEDIMENTAL ABSOLUTO. NI LA VIOLACIÓN DIRECTA A LA CONSTITUCIÓN. Sentencia de primera instancia La Sala decide la acción de tutela presentada por la sociedad RH Ingeniería y Construcciones S.A., la cual actúa a través de apoderado judicial, en contra de la sentencia de 18 de febrero del 2021, proferida por la Sección Cuarta del Consejo de Estado.

I. LA SOLICITUD DE TUTELA La sociedad RH Ingeniería y Construcciones S.A., a través de apoderado judicial, solicitó el amparo a su derecho fundamental al debido proceso, cuya vulneración atribuyó a la sentencia de 18 de febrero de 2021, proferida por la Sección Cuarta del Consejo de Estado dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho número 25000-2337-000- 2014-01288-01, mediante la cual se revocó la sentencia de primera instancia que accedió a las pretensiones de la demanda, para en su lugar negarlas.

II.

HECHOS 2. De conformidad con lo planteado por la parte accionante, los hechos que motivan la solicitud de amparo se contraen, en síntesis, a lo siguiente: Manifestó que el 6 de mayo de 2008 celebraron el contrato de obras Nro. 4017922 con la sociedad Ecopetrol S.A., para llevar a cabo la construcción de unas obras civiles denominadas «construcción de la entrega al Río Guayuriba de las aguas de producción de la Estación Acacías de la Superintendencia de operaciones Apiay de Ecopetrol S.A.», cuyo valor final fue de $2.012.401.692.

Comentó que la Dirección de Impuesto y Aduana Nacionales – DIAN, a través de la Resolución de determinación Nro. 900221 de 1º de noviembre de 2013, realizó a la sociedad Ecopetrol S.A. la determinación de la contribución por el contrato de obra pública Nro. 4017922 de 6 de mayo de 2008 y, en consecuencia, liquidó dicha contribución por el 5% del valor total del contrato.

Señaló que Ecopetrol S.A. presentó recurso de reconsideración el cual fue resuelto a través de la Resolución Nro. 900116 de 23 de julio de 2014, en la que se confirmó la Resolución de determinación Nro. 900221 de 1º de noviembre de 2013. Indicó que Ecopetrol S.A. promovió el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Nro. 25000-2337-000-2014-01288-00/01, con el objeto de que se declarara la nulidad de los siguientes actos administrativos: |Resolución de determinación |Resolución que resuelve el | |Nro. |recurso de reconsideración | | |Nro. | |900077 del 21 de junio de |900176 del 9 de julio de | |2013 |2014 | |900100 del 25 de junio de |900178 del 9 de julio de | |2013 |2014 | |900101 del 25 de junio de |900177 del 9 de julio de | |2013 |2014 | |900223 del 1 de octubre de |900112 del 24 de julio de | |2013 |2014 | |900091 del 25 de junio de |900128 del 23 de mayo de | |2013 |2014 | |900092 del 21 de junio de |900129 del 23 de mayo de | |2013 |2014 | |900277 del 15 de octubre de |900131 del 25 de julio de | |2013 |2014 | |900224 del 1 de octubre de |900113 del 23 de julio de | |2013 |2014 | |900274 del 15 de octubre de |900117 del 23 de julio de | |2013 |2014 | |900221 del 1 de noviembre de|900116 del 23 de julio de | |2013 |2014 | |900212 del 5 de septiembre |900107 del 18 de junio de | |de 2013 |2014 | |900208 del 5 de septiembre |900109 del 18 de junio de | |de 2013 |2014 | |900222 del 1 de octubre de |900115 del 23 de julio de | |2013 |2014 | |900291 del 17 de octubre de |900097 del 18 de junio de | |2013 |2014 | |900292 del 22 de octubre de |900098 del 18 de junio de | |2013 |2014 | |900285 del 17 de octubre de |900103 del 17 de junio de | |2013 |2014 | |900226 del 1 de octubre de |900102 del 17 de junio de | |2013 |2014 | |900228 del 1 de octubre de |900130 del 23 de mayo de | |2013 |2014 | |900108 del 25 de junio de |900202 del 1 de agosto de | |2013 |2014 | |900365 del 7 de noviembre de|900160 del 26 de agosto de | |2013 |2014 | |900345 del 6 de noviembre de|900169 del 26 de agosto de | |2013 |2014 | |900356 del 7 de noviembre de|900174 del 26 de agosto de | |2013 |2014 | |900347 del 6 de noviembre de|900184 del 27 de agosto de | |2013 |2014 | |900349 del 6 de noviembre de|9000170 del 26 de agosto de| |2013 |2014 | |900333 del 1 de noviembre de|900258 del 15 de septiembre| |2013 |de 2014 | |900159 del 12 de agosto de |900233 de 4 de septiembre | |2013 |de 2014 | |900170 del 22 de agosto de |900237 del 4 de septiembre | |2013 |de 2014 | |900278 del 15 de octubre de |900255 del 15 de septiembre| |2013 |de 2014 | |900227 del 1 de octubre de |900254 del 15 de septiembre| |2013 |de 2014 | |900211 del 5 de septiembre |900228 del 4 de septiembre | |de 2013 |de 2014 | |900010 del 28 de enero de |900187 del 24 de septiembre| |2014 |de 2014 | Sostuvo que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca - Sección Cuarta – Subsección B, a través de la sentencia de 28 de julio de 2016, accedió a las pretensiones de la demanda y, en consecuencia, dispuso la nulidad de los actos administrativos demandados.

Señaló que contra la decisión judicial anterior la DIAN promovió recurso de apelación. Relató que, mediante sentencia de 18 de febrero de 2021, la Sección Cuarta del Consejo de Estado revocó la sentencia de primera instancia y, en su lugar, negó las pretensiones de la demanda, en aplicación de la sentencia de unificación de 25 de febrero de 2020, proferida por la Sala Plena de esta Corporación. Afirmó que en la decisión censurada se incurrió en un defecto procedimental absoluto porque en la Resolución de determinación Nro. 900221 de 1º de noviembre de 2013 se está liquidando la contribución que debía hacer RH Ingeniería y Construcciones S.A., en su calidad de contratista, como consecuencia del contrato de obra pública Nro. 4017922 de 6 de mayo de 2008.

No obstante lo anterior, precisa que tanto en el procedimiento administrativo como en el jurisdiccional, el sujeto pasivo de la contribución, que es el contratista, no fue vinculado por lo que se violó su derecho al debido proceso. En cuanto a la violación directa de la Constitución precisó que la sentencia enjuiciada aplicó el precedente contenido en la sentencia de unificación de 25 de febrero de 2020, proferida por la Sala Plena de esta Corporación, el cual -en su criterio- era inaplicable porque es posterior a los hechos que dieron origen a la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho Nro. 25000-2337-000-2014-01288-00/01.

III. PRETENSIONES La parte accionante formuló, en su demanda de tutela, las siguientes pretensiones: […]

PRIMERO: Tutelar el derecho fundamental al debido proceso y por lo tanto anular todo lo actuado “únicamente” respecto al contrato No. 4017922 del 06 de mayo de 2008, que se adelantó con la Resolución de determinación de la Dian No. 900221 del 01 de noviembre de 2013 y la Resolución que resuelve el recurso No. 900116 del 23 de julio de 2014, en el entendido que en la sentencia figura el contrato de obra No.4017922 del 06 de mayo de 2008, por cuanto la sociedad RH INGENIERIA Y CONSTRUCCIÓN S.A, como sujeto pasivo del tributo, contratista de Ecopetrol; no fue notificado de las actuaciones administrativas que adelantó la Dian, como tampoco fue llamado al proceso contencioso administrativo para conformar el litisconsorcio necesario para la integración del contradictorio, de acuerdo con el numeral 8° del artículo 133 del Código General del Proceso.

Lo anterior en el sentido de que solamente estamos legitimados en la causa de la sociedad RH INGECON S.A. de acuerdo con el artículo 135 del Código General del Proceso y por lo tanto no podemos solicitar esta pretensión para los otros (37) contratistas, los cuales deberán adelantar su propia defensa, tal como lo expreso el Consejo de Estado-Sección Cuarta en las sentencias Nros. 2015- 01899 del 11 de marzo de 2021(P9) y 2014-00321 del 27 de mayo de 2021 (P14)

SEGUNDO: Tutelar el derecho a la seguridad jurídica y confianza legítima y por lo tanto ordenar al Consejo de Estado - Sección Cuarta, para que aplique la excepción de inconstitucionalidad “únicamente” al contrato No. 4017922 del 06 de mayo de 2008 y sus respectivas resoluciones, contemplado en el artículo 4° de la Constitución Nacional, para no violar en forma directa la constitución nacional, es decir el artículo 29 de la Carta política, al considerar, que nadie puede ser juzgado, sino confirme a leyes preexistentes al acto que le imputa y que en este caso, sería la aplicación retroactiva de la nueva unificación de jurisprudencia a casos o hechos ocurridos con la observancia de normas estudiadas y analizadas en una línea jurisprudencial de seis (6) sentencias del Consejo de Estado- Sección Cuarta, que declaraban la no generación del tributo en los contratos suscritos con Ecopetrol s.a. […].

IV. TRÁMITE DE LA TUTELA El consejero a cargo de la sustanciación del proceso, mediante auto de 25 de agosto de 2021, admitió la acción de tutela promovida, a través de apoderado judicial, por la sociedad RH Ingeniería y Construcciones S.A., en contra de la sentencia de 18 de febrero de 2021, dictada por la Sección Cuarta del Consejo de Estado.

En la misma providencia se vinculó, como terceros con interés directo en los resultados del proceso, a la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales -DIAN-, a la empresa Ecopetrol S.A. y al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección B. Asimismo, solicitó en calidad de préstamo el expediente contentivo del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado número 25000-23-37-000- 2014-01288-01.

V. INTERVENCIONES Efectuadas las notificaciones a las autoridades accionadas y a las vinculadas, se produjo la siguiente intervención: La Sección Cuarta del Consejo de Estado, a través de la consejera ponente de la decisión y mediante escrito de 31 de agosto de 2021, se opuso a la prosperidad de las presentaciones de la presente acción de amparo porque, en su criterio, el mecanismo de amparo es improcedente en el sub lite, ya que no cumple con el requisito de relevancia constitucional.

Sobre este punto explica lo siguiente: […] En el caso bajo examen, la solicitud de amparo carece de relevancia constitucional porque el accionante pretende utilizar la tutela como un medio para resolver un asunto que no corresponde al debate jurídico planteado en la sentencia cuestionada. De acuerdo con los actos particulares demandados y las pretensiones de la demanda, el presente proceso se circunscribe en establecer la legalidad de la calidad de agente retenedor de Ecopetrol en la contribución de obra pública y, la responsabilidad tributaria y pecuniaria que tiene la citada empresa por el valor dejado de retener en relación con el tributo.

Lo anterior, con fundamento en que el artículo 370 del Estatuto Tributario establece que la responsabilidad tributaria con el fisco por la práctica de la retención, que es la discutida en el proceso radicado Nro. 22822, recae únicamente sobre el agente retenedor, y que las sanciones o multas impuestas al agente por el incumplimiento de sus deberes son de su exclusiva responsabilidad.

Esto, sin perjuicio del derecho de reembolso que tiene el agente retenedor contra el contribuyente, en los casos en que aquél satisfaga la obligación; discusión que es la que se plantea en la tutela analizada, y que corresponde a otro debate, dado que versa sobre una relación jurídica diferente y entre partes distintas a las analizadas en la sentencia. Debe hacerse énfasis en que por expresa disposición legal, el agente retenedor es quien responde por las sumas que está obligado a retener, pese a no tener el carácter de contribuyente, en tanto es el obligado tributario para practicar la retención y consignar los valores retenidos.

De ahí que el proceso iniciado por la DIAN y, sobre el cual se profirió la sentencia cuestionada, se centra en la exigibilidad del pago de las retenciones que recae sobre los agentes retenedores. En esas condiciones, la tutela de la referencia es improcedente, pues, se insiste, lo pretendido es utilizarla como una instancia para discutir un asunto que no era objeto de decisión de la sentencia analizada.

No obstante lo anterior, se pone de presente que la decisión cuestionada se limita al ámbito de la relación jurídica tributaria en materia de retención, es producto de la discusión planteada por las partes en el proceso, y la interpretación de las disposiciones normativas aplicables al caso debatido en ejercicio de las competencias atribuidas al órgano de cierre de la jurisdicción contencioso administrativo; por lo que cumple con las exigencias de motivación y acoge el marco jurídico pertinente.

Hecho que se advierte, no fue discutido por el accionante […]. Igualmente, sostiene que es falsa afirmación del actor, asociada a que se incurrió en un defecto procedimental absoluto en el sub judice porque «la comparecencia del contratista no resultaba indispensable para proferir el fallo, como quiera que el debate jurídico planteado estaba direccionado a la responsabilidad del agente retenedor».

Como fundamento de lo anterior sostuvo: […] De ahí que, aún si procediera analizar el fondo de la solicitud, el artículo 370 del Estatuto Tributario impediría la conformación del litisconsorcio necesario, porque, según ese mandato, la responsabilidad tributaria con el fisco por la práctica de la retención (el asunto objeto de debate en la sentencia cuestionada) recae únicamente sobre el agente retenedor […].

En cuanto a la violación directa de la constitución, sostiene lo siguiente: «las sentencias de unificación de altas corporaciones, además de su carácter obligatorio y vinculante, por regla general, surten efectos hacia el futuro y pueden afectar las situaciones jurídicas en curso al momento en que se profiere la sentencia. Por lo tanto, no es dable insistir en la aplicación de reglas de interpretación que ya no se encuentran vigentes».

Como último argumento, expuso que no cumplía el requisito contemplado en las sentencias SU-917 de 2010, reiterado en las sentencias SU-050 y SU-573 de 2017, según el cual «la tutela contra providencias judiciales de las altas Corporaciones es más restrictiva, en la medida en que sólo tiene cabida cuando una decisión riñe de manera abierta con la Constitución y es definitivamente incompatible con la jurisprudencia trazada por la Corte Constitucional al definir el alcance y límites de los derechos fundamentales o cuando ejerce el control abstracto de constitucionalidad».

La empresa Ecopetrol S.A., a través de apoderado judicial y mediante escrito radicado el 31 de agosto de 2021, coadyuvó las pretensiones la presente acción de amparo y expuso, en síntesis, que: i) la sentencia de unificación de 25 de febrero de 2020 fue aplicada en forma retroactiva, vulnerando las garantías constitucionales de las partes, y ii) aunque Ecopetrol es el agente retenedor y debido a esto es el responsable ante el Estado de la contribución, lo cierto es que debido al cambio jurisprudencial citado era necesario que se vincularan a los sujetos pasivos del tributo.

La Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales - DIAN, a través de la subdirectora de representación jurídica y mediante escrito de 1º de septiembre de 2021, señaló que la presente acción de amparo era improcedente por las siguientes razones: […] en el caso concreto, no es procedente la acción de tutela contra la decisión judicial por considerar que la autonomía del juez en la interpretación de las normas no puede ser desconocida y remplazada por la interpretación que hace otro.

Se atenta contra la seguridad jurídica de la cosa Juzgada, dejando al vaivén de las decisiones de tutela su estabilidad jurídica. De igual manera, el hecho de no compartir una interpretación, no quiere decir que exista vía de hecho. En ese orden de ideas, podemos concluir que el ejercicio de la acción de tutela no es procedente en el presente asunto, dado que, esta acción es un mecanismo subsidiario que se utiliza a falta de otro medio judicial, salvo el caso del perjuicio irremediable.

Por lo tanto, por la celeridad de su trámite, no puede utilizarse como un proceso alternativo que el interesado escoja en lugar de los ordinarios o especiales previstos en la ley y la constitución. Tampoco puede utilizarse para provocar una tercera instancia o para dejar una sentencia proferida por un juez, salvo que se haya incurrido en vía de hecho por parte del juzgador, situación que no se presentó en el caso sub-lite. […].

En segundo lugar, puso de presente que no fue la sentencia de unificación de 25 de febrero de 2020 la que creó «la obligación de pagar la contribución de los contratos de obra pública a las personas naturales o jurídicas que celebran tales contratos con las entidades públicas», sino que dicha obligacion deriva del artículo 120 de la Ley 418 de 1997.

Como tercer argumento, expuso que los contratistas de Ecopetrol no debían ser vinculados al proceso de nulidad y restablecimiento del derecho porque los actos administrativos demandados no modificaron ni extinguieron ninguna situación jurídica respecto a ellos, sino sobre el agente retenedor de la contribución, esto es, Ecopetrol S.A. Al especto se señala: […] [E]s claro que al centrarse la Litis en determinar la legalidad o no del acto acusado mediante el cual se determinó la contribución de los contratos de obra de Ecopetrol, es claro que los contratistas carecen de interés jurídico y por ende no tienen legitimación por activa para ser llamadas a comparecer al presente proceso como litisconsortes, pues el acto demandado en nada afecta a las citadas sociedades y los efectos del control de legalidad que su Despacho realice de tal acto, de ninguna manera las afectaría, pues en la medida en que la naturaleza del proceso es declarativo, su único efecto será para los participantes en la relación administrativa, esto es la Administración tributaria y Ecopetrol […].

Por último, señaló que el cargo asociado a la violación directa de la Constitución tampoco tenía vocación de prosperidad, ya que, en su criterio, resultaba «incoherente aplicar la excepción de inconstitucionalidad sobre una sentencia de unificación que se encarga de sentar un precedente concreto y que ha sido aplicado en diferentes sentencias».

VI. CONSIDERACIONES DE LA SALA VI.1. Competencia de la Sala Esta Sala de Decisión es competente para conocer de la acción de tutela presentada por la sociedad RH Ingeniería y Construcciones S.A., por intermedio de apoderado judicial, en contra de la sentencia de 18 de febrero de 2021, proferida por la Sección Cuarta del Consejo de Estado en virtud de lo previsto en el el artículo 37 del Decreto Ley 2591 de 19 de noviembre de 1991[1], en concordancia con el artículo 1º del Decreto 333 de 6 de abril de 2021 y en armonía con el Acuerdo 80 de 2013, respecto de la distribución de negocios al interior de las secciones del Consejo de Estado.

VI.2. Problemas jurídicos De acuerdo con la situación fáctica planteada, la Sala debe establecer: a) Si en el presente asunto se cumplen los requisitos generales de procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencias judiciales. b) Si ello es así, determinar si la sentencia de 18 de febrero de 2021, proferida por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, vulneró el derecho constitucional fundamental al debido proceso de la sociedad accionante, en tanto que la referida providencia judicial, presuntamente, incurrió en un defecto procedimental absoluto por no vincular a dicha sociedad al proceso nulidad y restablecimiento del derecho, y en una violación directa a la Constitución por aplicar presuntamente «retroactivamente» el precedente jurisprudencia contenido en la sentencia de unificación de 25 de febrero de 2020.

Con el fin de resolver estos problemas jurídicos, se harán previamente algunos planteamientos respecto de: (i) los requisitos generales y especiales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales; procediendo posteriormente a (ii) resolver el caso concreto relacionado con los defectos alegados, siempre y cuando se superen los requisitos generales y/o exigencias adjetivas.

VI.3. Procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. Requisitos generales y especiales de procedibilidad En sentencia de 31 de julio de 2012[2], la Sala Plena del Consejo de Estado cambió su postura inicial y decidió asumir el estudio de fondo de las acciones de tutela dirigidas en contra de providencias judiciales violatorias de derechos fundamentales siguiendo los lineamientos dispuestos por la Corte Constitucional y su propia jurisprudencia. Ahora bien, la sentencia C-590 de 8 de junio de 2005, proferida por la Corte Constitucional, estableció los siguientes presupuestos generales y especiales para que proceda la acción de tutela en contra de decisiones judiciales: Como requisitos generales de procedibilidad fijó: i) la relevancia constitucional del asunto; ii) el agotamiento de todos los medios de defensa judicial, salvo la existencia de un perjuicio irremediable; iii) el cumplimiento del principio de inmediatez; iv) si se trata de una irregularidad procesal, que ésta tenga efecto decisivo en la providencia objeto de inconformidad; v) la identificación clara de los hechos causantes de vulneración y su alegación en el proceso, y vi) que la acción no se dirija contra un fallo de tutela, salvo las excepciones previstas en la sentencia SU-627 de 2015.

Como requisitos especiales de procedencia del amparo, y que permiten al juez constitucional dejar sin efectos una providencia judicial[3], la sentencia C-590 de 2005 estableció la existencia de los siguientes defectos: orgánico, procedimental absoluto, fáctico, material o sustantivo, error inducido, decisión sin motivación, desconocimiento del precedente y violación directa de la Constitución[4].

De lo expuesto, la Sala advierte que, cuando el juez constitucional conoce una demanda impetrada en ejercicio de la acción de tutela y en la que se alega la vulneración de derechos fundamentales con ocasión de la expedición de una providencia judicial, en primer lugar, debe verificar la presencia de los requisitos generales y, en segundo lugar, le corresponde examinar si en el caso objeto de análisis se configura uno de los defectos especiales ya explicados, permitiéndole de esta manera “[…] dejar sin efecto o modular la decisión[5]” que se encaje en dichos parámetros.

Se trata, entonces, de una rigurosa constatación de los presupuestos de procedibilidad, por cuanto resulta a todas luces necesario evitar que este instrumento excepcional se convierta en una manera de desconocer principios y valores constitucionales tales como los de cosa juzgada, debido proceso, seguridad jurídica e independencia judicial que gobiernan todo proceso jurisdiccional.

El criterio expuesto fue reiterado en pronunciamiento de la Sala Plena de la Corporación, en sentencia de unificación de 5 de agosto de 2014, radicado: 11001-03-15-000-2012-02201-01. VIII.4. El caso concreto La sociedad RH Ingeniería y Construcciones S.A., a través de apoderado judicial, solicitó el amparo a su derecho fundamental al debido proceso, cuya vulneración atribuyó a la sentencia de 18 de febrero de 2021, proferida por la Sección Cuarta del Consejo de Estado dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho número 25000-2337-000- 2014-01288-01, mediante la cual se revocó la sentencia de primera instancia que accedió a las pretensiones de la demanda, para en su lugar negarlas.

En este punto, la Sala considera pertinente precisar que, si bien el actor sostiene que a través de la Resolución de determinación Nro. 900221 de 1º de noviembre de 2013, la DIAN liquidó contribución especial por el contrato de obra pública Nro. 4017922 de 6 de mayo de 2008, lo cierto es que dicho acto administrativo liquidó la contribución especial del contrato de obra pública Nro. 4019326 de 3 de septiembre de 2008, en el cual el contratista es el señor Inaldo de Jesús Turizo Correa y no la sociedad accionante.

A pesar de lo anterior, se observa que, a través de la Resolución de determinación Nro. 900092 de 21 de junio de 2013 -la cual fue demandada dentro del mismo proceso de nulidad y restablecimiento del derecho-, la DIAN liquidó la contribución especial por el contrato de obra pública Nro. 4017922 de 6 de mayo de 2008, en el cual la sociedad accionante figura como contratista.

VIII.4.2. Cumplimiento de los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela De acuerdo con los parámetros planteados en el acápite anterior, la Sala considera que en el sub lite se cumplen los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, por las siguientes razones: Se invoca la vulneración de derechos de orden fundamental como lo es el debido proceso.

La accionante no tiene otro medio para la defensa de los derechos fundamentales que estima vulnerados con la decisión proferida por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, en segunda instancia, pues se agotaron todos los recursos ordinarios establecidos en el procedimiento común. La acción de tutela se presentó dentro de un término razonable, dado que la providencia censurada fue notificada el 5 de marzo de 2021, mientras que esta solicitud de amparo fue radicada el 23 de agosto de 2021, es decir dentro de los 6 meses.

La situación a la cual se atribuye la vulneración de los derechos fundamentales fue debidamente puntualizada en el escrito de tutela. No se alega la existencia de una irregularidad procesal en el trámite de la tutea, por lo que no es necesario efectuar un análisis al respecto. La acción constitucional no se dirige contra una sentencia dictada en un proceso de idéntica naturaleza y/o índole.

VIII.4.2. Análisis de los requisitos específicos de la presente acción de tutela Encontrándose satisfechos los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela, la Sala abordará los requisitos especiales frente a la presunta vulneración de los derechos constitucionales fundamentales invocados por la accionante. La sociedad RH Ingeniería y Construcciones S.A., a través de apoderado judicial, manifiesta que en la sentencia enjuiciada se incurrió en defecto procedimental y en violación directa de la Constitución. VIII.4.2.1.

Análisis del defecto procedimental absoluto 22. Este defecto alude a todos aquellos eventos en los que la autoridad judicial accionada al momento de proferir su decisión, o durante sus actos o diligencias previas a ello, desatiende o deja de aplicar las reglas procesales que según el caso resultan pertinentes, en desatención de la confianza legítima de las partes involucradas, quienes esperan que el trámite se conduzca dentro del marco de las normas procesales aplicables[6]. 23.

Es decir, que se presenta cuando: (i) sigue un trámite totalmente ajeno al asunto sometido a su competencia; (ii) pretermite etapas sustanciales del procedimiento establecido, vulnerando con ello el derecho de contradicción y defensa de las partes; o (iii) pasa por alto realizar el debate probatorio, natural en todo proceso al no permitirle a las partes sustentar o comprobar los hechos de la demanda o su contestación, con la consecuente negación de sus pretensiones, lo que acarrea la violación de los derechos fundamentales de la parte afectada.

En este sentido la jurisprudencia constitucional[7] ha reconocido dos modalidades de defecto procedimental, a saber: i) exceso ritual manifiesto, esto es, cuando arguye razones formales a manera de impedimento, que implica una denegación de justicia; y ii) absoluto, cuando el juez sigue un trámite totalmente ajeno al asunto sometido a su competencia, pretermite etapas sustanciales del procedimiento, pasa por alto el debate probatorio o dilata injustificadamente tanto la adopción de decisiones como su cumplimiento.

Descendiendo al sub judice, se observa que el actor sostuvo que la autoridad judicial accionada y la autoridad fiscal incurrieron en un defecto procedimental absoluto porque -pese a ser los sujetos pasivos de la contribución- no fue vinculados al procedimiento administrativo surtido ante la autoridad fiscal, ni al proceso contencioso surtido ante la jurisdicción contenciosa.

En este contexto, sostiene que la sociedad RH Ingeniería y Construcciones S.A. ostentaba la condición de contratista en el contrato de obra pública Nro. 4017922 de 6 de mayo de 2008, por lo que era el sujeto pasivo de la contribución que fue objeto de determinación por la Dirección de Impuestos y Aduana Nacionales – DIAN, por lo que, en su criterio y dada la condición de sujeto pasivo de la contribución, debía ser vinculada al procedimiento administrativo y al proceso contencioso.

La anterior omisión, sostiene la sociedad actora, constituye una violación del artículo 61 del Código General del Proceso, norma que regula la figura del litisconsorcio necesario y la integración del contradictorio. Asimismo, señala que, en la sentencia de 27 de mayo de 2021, la Sección Cuarta de esta Corporación reconoció que el contratista era el único legitimado para solicitar la nulidad del proceso, como consecuencia de la indebida integración del contradictorio.

Resumidos los argumentos que le dan sustento al presente cargo, la Sala considera que estos no tienen vocación de prosperidad por las razones que pasan a exponerse: En primera medida, resulta pertinente señalar que la contribución especial objeto de determinación a través de la Resolución Nro. 900092 de 21 de junio de 2013, -demandada por Ecopetrol S.A. a través del medio de control de nulidad y restablecimiento- tiene como fundamento legal el artículo 120 de la Ley 418 de 1997, norma que fue modificada por el artículo 6° de la Ley 1106 de 2006, y cuyo tenor literal prevé: […] Todas las personas naturales o jurídicas que suscriban contratos de obra pública, con entidades de derecho público o celebren contratos de adición al valor de los existentes deberán pagar a favor de la Nación, Departamento o Municipio, según el nivel al cual pertenezca la entidad pública contratante una contribución equivalente al cinco por ciento (5%) del valor total del correspondiente contrato o de la respectiva adición […].

El artículo 121 de la citada ley señala el procedimiento a través de cual se recauda la contribución especial por la celebración de contratos de obra pública, en los siguientes términos: […] Para los efectos previstos en el artículo anterior, la entidad pública contratante descontará el cinco por ciento (5%) del valor del anticipo, si lo hubiere, y de cada cuenta que cancele al contratista.

El valor retenido por la entidad pública contratante deberá ser consignado inmediatamente en la institución que señale, según sea el caso, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público o la entidad territorial correspondiente. Copia del correspondiente recibo de consignación deberá ser remitido por la entidad pública al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, Unidad Administrativa de Impuestos y Aduanas Nacionales o la respectiva Secretaría de Hacienda de la entidad territorial, dependiendo de cada caso.

Igualmente las entidades contratantes deberán enviar a las entidades anteriormente señaladas, una relación donde conste el nombre del contratista y el objeto y valor de los contratos suscritos en el mes inmediatamente anterior […]. Las normas previamente transcritas, permiten inferir que Ecopetrol S.A., en su condición de contratante, tenía la obligación de retener y descontar el 5% del valor del anticipo y de cada cuenta cancelada como consecuencia de la ejecución del contrato de obra pública celebrado.

Así pues, resulta innegable que -en lo concerniente a la contribución especial por la celebración de contratos de obra pública- la entidad pública contratante actúa como un agente retenedor. En este contexto, el artículo 370 del Estatuto Tributario contempla que el agente retenedor es jurídicamente responsable ante la administración por omitir retener o percibir «la suma que está obligado a retener o percibir».

El tenor literal de la norma nos enseña lo siguiente: […] No realizada la retención o percepción, el agente responderá por la suma que está obligado a retener o percibir, sin perjuicio de su derecho de reembolso contra el contribuyente, cuando aquél satisfaga la obligación. Las sanciones o multas impuestas al agente por el incumplimiento de sus deberes serán de su exclusiva responsabilidad […].

La Corte Constitucional también ha tenido la oportunidad de pronunciarse sobre la relación jurídica que surge entre el Estado y el agente retenedor, y las obligaciones de este último. En la sentencia C - 913 de 2003[8] se señaló lo siguiente: […] Conviene tener en cuenta que en la retención en la fuente, la relación jurídico - tributaria se integra en primer lugar, entre los sujetos de la obligación a retener, que son: el Estado como sujeto activo y el retenedor como sujeto pasivo de dicha obligación formal; y en segundo lugar, entre los sujetos de la retención en la fuente, el retenido o sujeto pasivo, y el retenedor como sujeto activo […].

Todo lo anterior permite concluir que, aun cuando el sujeto pasivo de la obligación fiscal es el contratista, el contratante es el sujeto obligado a realizar la retención de la contribución y, debido a esto, es responsable ante la administración por la omisión de retener o percibir la suma a la que se encontraba obligado. Es preciso resaltar que la Sección Cuarta de esta Corporación ha analizado en varias oportunidades la posibilidad de vincular al contratista -dada su condición de sujeto pasivo de la obligación fiscal- al proceso de nulidad y restablecimiento del derecho en el que se discute la legalidad de los actos administrativos, a través de los cuales se realizó la determinación de la contribución contemplada en el artículo 120 de la Ley 418 de 1997 -modificada por el artículo 6º de la Ley 1106 de 2006-, y en reciente pronunciamiento señaló lo siguiente: […] 1- Previo a decidir sobre la controversia planteada en el sub lite, la Sala pone de presente que, por memorial del 19 de febrero de 2021, la demandante formuló solicitud de nulidad de todo lo actuado (índice 21), con fundamento en la causal del artículo 133.8 del CGP (Código General del Proceso, Ley 1564 de 2012).

En concreto, manifestó que con la sentencia de unificación de Sala Plena, del 25 de febrero de 2020 (exp. 22473 [IJ-SU], CP: William Hernández Gómez) sorpresivamente se confirió a sus contratistas la calidad de sujetos pasivos de la contribución de obra pública y, con ella, la consecuente carga tributaria. Por ello, asegura que es perentorio que aquellos sean oídos en juicio, en calidad de litisconsortes necesarios, antes de que se profiera decisión de última instancia. Con miras a decidir esa petición, se reiterará el criterio expuesto en el fallo del 04 de marzo de 2021 (exp. 22941, CP: Myriam Stella Gutiérrez Argüello), que resolvió una solicitud afín en el marco de otra contienda entre las mismas partes.

Según esa postura, en virtud del artículo 135 ibidem, la demandante carece de legitimación para promover la nulidad del proceso por falta de integración del litisconsorte necesario. Con todo, cabe resaltar que el sub iudice gira en torno a la legalidad de los actos de determinación oficial de las obligaciones a cargo de la actora, por su supuesta condición de agente de retención. De ahí que, aún si procediera analizar el fondo de la solicitud, el artículo 370 del ET impediría la conformación del litisconsorcio necesario aducido como causal de nulidad procesal, porque, según ese mandato, la responsabilidad tributaria con el fisco por la práctica de la retención (i. e. el asunto objeto de la discusión sub iudice) recae únicamente sobre el agente retenedor, sin perjuicio del derecho de reembolso que este tiene frente al contribuyente.

En definitiva, por los motivos expuestos, se rechaza la petición de nulidad procesal elevada por la demandante […][9]. Es de resaltar que este criterio ha sido reiterado, entre otras, en la sentencia de 4 de marzo de 2021[10], en la que la misma Sección Cuarta señaló: […] En tal sentido, no es de recibo que el demandante invoque una supuesta falta de integración de litisconsorte necesario de los contratistas.

Adicionalmente, se pone de presente que de acuerdo con los actos particulares demandados y las pretensiones de la demanda, el presente proceso se circunscribe en establecer la legalidad de la calidad de agente retenedor de Ecopetrol en la contribución de obra pública y, la responsabilidad tributaria y pecuniaria que tiene la citada empresa por el valor dejado de retener en relación con el tributo.

A esos efectos, debe tenerse en cuenta que el artículo 370 del Estatuto Tributario establece que la responsabilidad tributaria con el fisco por la práctica de la retención, que es la discutida en este proceso, recae únicamente sobre el agente retenedor, y que las sanciones o multas impuestas al agente por el incumplimiento de sus deberes son de su exclusiva responsabilidad.

Esto, sin perjuicio del derecho de reembolso que tiene el agente retenedor contra el contribuyente, en los casos en que aquél satisfaga la obligación. Debe hacerse énfasis en que por expresa disposición legal, el agente retenedor es quien responde por las sumas que está obligado a retener, pese a no tener el carácter de contribuyente, en tanto es el obligado tributario para practicar la retención y consignar los valores retenidos […].

Así las cosas, para la Sala resulta claro que el presunto defecto procedimental absoluto enunciado en el escrito de tutela no se configuró en el sub examine porque los actos administrativos expedidos por la DIAN -mediante los cuales se determinó que Ecopetrol S.A. había omitido el cumplimiento de su obligación de retener la contribución especial regulada en el artículo 120 de la Ley 418 de 1997- se hicieron en el marco del artículo 370 del E.T., que contempla la responsabilidad del agente retenedor por la omisión de retener, y la aludida norma no contempla la vinculación del sujeto pasivo del tributo.

Aunado a lo anterior, los actos administrativos referidos no modifican, extinguen o crean una obligación a cargo del sujeto pasivo del tributo, sino del agente retenedor, quien omitió el cumplimiento de su obligación. Por último, hay que resaltar -como se puso de presente con anterioridad- que esta Corporación ha tenido la oportunidad de pronunciarse sobre asuntos similares a este y ha concluido que el contratista, aun cuando es el sujeto pasivo de la obligación fiscal, no se encuentra legitimado para ser parte en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, ya que «la responsabilidad tributaria con el fisco por la práctica de la retención, que es la discutida en este proceso, recae únicamente sobre el agente retenedor, y que las sanciones o multas impuestas al agente por el incumplimiento de sus deberes son de su exclusiva responsabilidad».

Con base en lo anterior, la Sala negará el cargo asociado a la configuración del defecto procedimental absoluto en el sub lite. VI.4.2.1. Análisis de la violación directa de la Constitución Esta causal de procedibilidad de la acción de tutela contra sentencias judiciales se fundamenta en el principio de supremacía constitucional previsto en el artículo 4 de la Constitución Política, en virtud del cual los preceptos y mandatos allí dispuestos son normas jurídicas de aplicación inmediata, de carácter vinculante y con eficacia directa, cuya fuerza normativa impone a todos los administradores de justicia el deber de velar por su cumplimiento y prevalencia[11].

A este respecto, la jurisprudencia constitucional ha insistido que el ordenamiento constitucional reconoce valor normativo a los preceptos superiores, al punto que de ellos se derivan mandatos y previsiones cuya aplicación corresponde a las distintas autoridades y, en determinados eventos, a los particulares. En esas circunstancias, resulta plenamente factible que una decisión judicial pueda cuestionarse a través de la acción de tutela cuando desconoce o aplica indebida e irrazonablemente tales postulados[12].

En esa medida, el defecto por violación directa de la Constitución se asienta en el modelo de Estado Social de Derecho adoptado en 1991 y parte de la obligación “(…) que les asiste a todas las autoridades judiciales de velar por el cumplimiento del mandato consagrado en el artículo 4° de la Carta Política, según el cual ‘la Constitución es norma de normas.

En todo caso de incompatibilidad entre la Constitución y la ley u otra norma jurídica, se aplicarán las disposiciones constitucionales (…)’”[13]. En criterio de la Corte Constitucional, esta causal tiene lugar cuando el juez ordinario adopta una decisión que representa la inaplicación de una norma constitucional para el caso concreto, o cuando aplica una norma de rango inferior al constitucional, al margen de los dictados de la Constitución[14].

Ante la evidencia de que muchas de las situaciones caracterizadas coinciden con las causales de configuración de los defectos sustantivo y desconocimiento del precedente, la jurisprudencia constitucional ha reconocido que entre las causales especiales de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial “no existe un límite indivisible” y que una misma circunstancia bajo análisis puede encuadrarse dentro de varios de ellos[15].

La Corte ha explicado que la violación directa de la Constitución, debe ser entendida como una causal específica autónoma de procedencia del amparo constitucional contra una decisión judicial, ante la exigencia de razonabilidad y de proporcionalidad en el proceso interpretativo que realizan los jueces o autoridades administrativas, el cual siempre estará sujeto, entre otros aspectos, a la concordancia con la Carta Política[16].

En el anterior entendimiento, la jurisprudencia constitucional ha señalado se configura este defecto cuando: i) se desobedecen las reglas y principios en la Constitución, ii) cuando al aplicar tales reglas y principios se les da un alcance diferente al pretendido, y iii) cuando no se aplica la excepción de inconstitucionalidad a pesar de ser evidente y de haber sido solicitada por alguna de las partes en el proceso[17].

Aunado a lo anterior, debe resaltarse que el bloque de constitucionalidad, de acuerdo con la jurisprudencia de la Corte Constitucional, hace referencia la «unidad jurídica compuesta “por normas y principios que, sin aparecer formalmente en el articulado del texto constitucional, son utilizados como parámetros del control de constitucionalidad de las leyes, por cuanto han sido normativamente integrados a la Constitución, por diversas vías y por mandato de la propia Constitución. Son pues verdaderos principios y reglas de valor constitucional, esto es, son normas situadas en el nivel constitucional».

En tal sentido, se infiere que desconocer normas que hacen parte del bloque de constitucionalidad equivale a violar la Constitución Política. Descendiendo al sub judice, se encuentra que la sociedad accionante señala que la Sección Cuarta de esta Corporación, al proferir la sentencia enjuiciada, debía aplicar la excepción de inconstitucionalidad, contemplada en el artículo 4º superior, en relación con la aplicación del precedente jurisprudencial contenido en la sentencia de unificación de 25 de febrero de 2020[18], proferida por la Sala Plena de la Corporación. En desarrollo del citado argumento expuso: […] La falta de aplicación de la excepción de inconstitucionalidad de que trata el artículo 4° de la Constitución Nacional, en relación con la observancia de la Sentencia de Unificación de Jurisprudencia, expediente No. 22473 de 2020, el Juez de conocimiento al caso en concreto, no observó que tanto el CONTRATANTE como el CONTRATISTA, firmaron el Contrato civil de obra No.4017922 del 2008, bajo la preexistencia de normas que tenían una línea jurisprudencial por más de seis (6) sentencias de la misma Corporación en el sentido de que el este tipo de contratos con ECOPETROL, no se generaba el tributo consagrado en el artículo 6° de la Ley 1106 de 2006.

Por lo anterior, el Juez de instancia de esta tutela, se debe pronunciar si el Juez que conoce del caso, al emitir su sentencia, se debió apartar de la nueva y sorpresiva sentencia de unificación de jurisprudencia y/o debió acatarla, cuando los cambios sean intempestivos, bruscos y borrando de plano la línea jurisprudencial que se venía argumentado por la Sección Cuarta especializada del Consejo de Estado […].

En igual sentido señaló que la aplicación de la sentencia de unificación, según lo sostenido en el numeral segundo de dicha providencia, debería hacerse «a partir del 15 de diciembre de 2020, fecha en la cual quedó debidamente ejecutoriada la sentencia No 22473 del 25 de febrero de 2020 y no antes, por aquello del principio de la seguridad jurídica».

Por lo anterior, sostiene que como los hechos que motivaron el conflicto resuelto en la sentencia enjuiciada datan del año 2008, cuando se celebró el contrato de obra pública y en dicho momento el criterio del Consejo de Estado era distinto al sostenido en la sentencia de unificación, el precedente que debía ser aplicado es el anterior a la citada sentencia de unificación. Como último argumento afirma que la sentencia de unificación 25 de febrero de 2020 no precisó cómo serían los efectos en el tiempo de las reglas jurisprudenciales adoptadas en dicha providencia, por lo que no era admisible que la aplicación de la sentencia afectara situaciones jurídicas consolidadas.

En relación con este cargo, la Sala debe iniciar señalando que la aplicación en el tiempo de las reglas jurisprudenciales fijadas por esta Corporación, en cumplimiento del articulo 270 del CPACA, por lo general se hace en forma retrospectiva. Tal como lo dijo el pleno de este órgano de cierre en la sentencia de unificación de 28 de agosto de 2018[19]: […] 115.

La Sala Plena de esta Corporación, por regla general, ha dado aplicación al precedente en forma retrospectiva, método al que se acudirá en esta sentencia, disponiendo que las reglas jurisprudenciales que se fijaron en este pronunciamiento se aplican a todos los casos pendientes de solución tanto en vía administrativa como en vía judicial a través de acciones ordinarias; salvo los casos en los que ha operado la cosa juzgada que, en virtud del principio de seguridad jurídica, resultan inmodificables […].

En ese orden de ideas, para esta Sección resultan infundados los cargos que sustentan la presunta violación directa a la constitución, conforme se pasa a exponer: En primer término, la Sala encuentra que la sociedad actora se equivoca cuando afirma que la sentencia de unificación de 25 de febrero de 2020 no precisó cómo sería la aplicación de dicho precedente.

Basta leer el ordinal segundo de la parte resolutiva de dicha providencia, para inferir que el precedente jurisprudencial debe ser aplicado retrospectivamente. Al respecto en la referida sentencia se señala: «advertir que los casos respecto de los cuales ya ha operado la cosa juzgada, en virtud del principio de seguridad jurídica, resultan inmodificables».

En ese orden de ideas, las reglas fijadas en la sentencia de unificación no pueden afectar los procesos en los que operó la cosa juzgada, pero -en cambio- en aquellos conflictos que aún se encuentran en trámite y, debido a esto no ha operado la cosa juzgada, le son aplicables las reglas jurisprudenciales fijadas en la decisión de unificación. Ahora bien, la aplicación retrospectiva del precedente jurisprudencial -tal como se puso de presente- ha sido la regla general, y además dicha figura no afecta derechos adquiridos ni situaciones jurídicas consolidadas.

En consonancia con lo anterior, resulta pertinente traer a colación lo dicho por esta Sección en la sentencia de 8 de octubre de 2020[20]: […] 36. Descendiendo al sub judice, la Sala encuentra que el apoderado de los accionantes sostiene que se incurrió en este defecto como consecuencia de desconocer la regla jurisprudencial, según la cual los cambios de precedente no pueden ser aplicados ni retroactiva ni retrospectivamente, sino que el juez contencioso debe analizar cuál era el precedente vigente para la época de los hechos y entrar a aplicarlo.

(…) 39. En ese orden de ideas, esta Sección comparte plenamente el argumento de la posición mayoritaria de la Corporación, en tanto que, por regla general, la aplicación del precedente jurisprudencial debe hacerse retrospectivamente. Esto quiere decir que aquellos casos que se encuentren pendientes de resolver deben ser resuelto de acuerdo con lo dispuesto en el precedente jurisprudencial actualmente vigente. 40.

Igualmente, esta Sala estima que el derecho jurisprudencial es dinámico. Por lo que, si bien el precedente es vinculante, no puede perderse de vista que los jueces se encuentran facultados de apartarse de un precedente, siempre y cuando, motiven razonadamente las razones por las cuales se apartan del mismo. 41. Aunado a lo anterior, no puede ignorarse que la existencia de un precedente jurisprudencial no genera un derecho adquirido por parte de quien acude ante la administración de justicia. El derecho adquirido, en estos eventos, proviene de una decisión judicial que hace tránsito a cosa juzgada y, por ende, no es posible señalar que se haya vulnerado una garantía constitucional asociada a la existencia de un derecho adquirido, como consecuencia de un cambio jurisprudencial.

En este contexto, la Sala resalta que los cambios jurisprudenciales no crean regímenes de transición. (…) 52. En conclusión, la Sala estima que: i) la aplicación retrospectiva del precedente judicial resulta acorde con lo señalado por esta Corporación en su jurisprudencia; ii) el precedente jurisprudencial no crea una situación de derecho adquirido, sino que, para que se configure un derecho adquirido resulta indispensable que el asunto se encuentre cobijado por la cosa juzgada; iii) la aplicación retrospectiva del precedente en el caso concreto no lesiona el derecho de acceder a la administración de justicia […].

Por todo lo anterior, la Sala negará las pretensiones de la presente acción de amparo. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, F A L L A PRIMERO: NEGAR las pretensiones de la acción de tutela promovida por la sociedad RH Ingeniería y Construcciones S.A., por las razones expuestas en la parte motiva.

SEGUNDO: En caso de no ser impugnada, REMITIR el expediente a la H. Corte Constitucional para su eventual revisión, dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria, de conformidad con el artículo 31 del Decreto Ley No. 2591 de 1991.

TERCERO: NOTIFICAR esta providencia por el medio más expedito, en los términos de los artículos 16 y 30 del Decreto Ley 2591 del 19 de noviembre de 1991. Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha. CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE,

COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE, (Firmado eletrónicamente) HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Consejero de Estado Presidente (Firmado eletrónicamente) OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Consejero de Estado Salva voto (Firmado eletrónicamente) NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Consejera de Estado (Firmado eletrónicamente) ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS Consejero de Estado CON SALVAMENTO DE VOTO DEL CONSEJERO OSWALDO GIRALDO LÓPEZ SALVAMENTO DE VOTO / IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL POR INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE SUBSIDIARIEDAD / PROCEDENCIA DEL RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN / VIOLACIÓN DEL DERECHO AL DEBIDO PROCESO / CAUSALES DEL RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN / NULIDAD ORIGINADA EN LA SENTENCIA QUE PUSO FIN AL PROCESO / INAPLICACIÓN DEL PRINCIPIO DE TAXATIVIDAD / AUSENCIA DEL PERJUICIO IRREMEDIABLE / IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA [T]ratándose de la sentencia de última instancia, la que en concepto de la parte reclamante viola el derecho fundamental al debido proceso (el cual integra el debido proceso constitucional), han dicho tanto la Corte Constitucional como el Consejo de Estado, que aquella es susceptible del recurso extraordinario de revisión, por incurrir en la causal quinta del artículo 250 del CPACA, es decir, “existir nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso alguno (…)”.

A este respecto, se observa que la Corte Constitucional, en la sentencia de unificación SU-090 de 2018, se remite a lo expuesto por ella misma en la sentencia T-553 de 2012, afirmando que, “respecto de los recursos extraordinarios el único de éstos que finalmente procedería para atacar la sentencia del Tribunal demandado y salvaguardar los derechos fundamentales de los tutelantes, es el de revisión. No obstante, la Corte ha establecido reglas jurisprudenciales que permiten analizar si este medio de defensa judicial es idóneo y eficaz, al punto que desplace el recurso de amparo, lo cual ocurre cuando: “a) la única violación alegada sea el derecho al debido proceso y, eventualmente, la de otros derechos que no tienen carácter fundamental, o b) cuando el derecho fundamental cuya protección se solicita sea susceptible de ser protegido de manera integral dentro del trámite del recurso, porque concurren en él (i) causales de revisión evidentemente dirigidas a salvaguardar dicho derecho, y (ii) en caso de prosperar el recurso, decisiones que restauran de forma suficiente y oportuna el derecho”.

Así mismo, en oportunidad anterior, la Corte Constitucional, en la sentencia SU-263 del 7 de mayo de 2015, había concluido que “la acción de tutela se torna improcedente cuando al interior de un proceso contencioso administrativo se alega la vulneración al debido proceso y este derecho fundamental es susceptible de ser protegido mediante el trámite del recurso extraordinario de revisión (…) ”.

Esta postura fue también reiterada en la reciente sentencia SU-026 de 2021, que declaró improcedente una acción de tutela dirigida contra el Consejo de Estado, al considerar que para lo pretendido el actor pudo haber utilizado el recurso extraordinario de revisión, lo que no hizo, y por lo tanto no se cumplía el requisito de procedibilidad de la subsidiariedad.

Por su parte, la Sala Plena Contenciosa Administrativa del Consejo de Estado, en sentencia del 8 de mayo de 2018, dijo que “(…) el recurso de revisión (…) y las causales que dan lugar a su solicitud, constituyen un mecanismo judicial destinado a la protección de derechos fundamentales como el de acceso a la justicia y el debido proceso, es decir, es un instrumento o medio de control adicional que el legislador diseñó para la protección de esos derechos fundamentales y, por tanto, hacen parte del haz de acciones para la satisfacción plena del derecho fundamental a la tutela judicial efectiva”, para agregar a su pronunciamiento el alcance que la corporación le da actualmente a la causal contenida en el numeral 5 del artículo 250 del CPACA, con la siguiente argumentación: “6.2.3 Nuevo alcance de la causal de nulidad originada en la sentencia. Todo lo anterior permite afirmar sin ambages que los eventos definidos tradicionalmente por la jurisprudencia de esta Corporación como constitutivos de nulidades originadas en sentencia, no son taxativos.

Así, por ejemplo, con esta providencia queda claro que, en aras de hacer efectivos los derechos a la tutela judicial efectiva, al acceso a la administración de justicia y al debido proceso, es deber del juez decidir de fondo los litigios cuando las circunstancias así se lo permitan, lo que significa que la violación a tales preceptos cuando se expide un fallo inhibitorio injustificado también configura la causal de revisión alegada.

(…)”. En esta misma dirección, la jurisprudencia de esta corporación también abrió la posibilidad de que el recurso extraordinario de revisión proceda con la invocación de la causal señalada en el anotado numeral 5 del artículo 250 de la Ley 1437 de 2011, cuando quiera que se evidencie la vulneración del derecho al debido proceso (…) En esas condiciones, quien alega que una sentencia de última instancia le ha violado el derecho fundamental al debido proceso y al acceso a la administración de justicia (que constituyen el debido proceso constitucional), no puede intentar que el asunto le sea resuelto en sede de tutela, salvo que demuestre un perjuicio irremediable; pues tiene para ello expedito el recurso extraordinario de revisión. Por lo tanto, la acción de tutela así formulada no cumple con el requisito general de la subsidiariedad, indispensable para acceder a la acción de amparo contra providencia judicial.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 29 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 250 – NUMERAL 5 / CÓDIGO GENERAL DEL PROCESO – ARTÍCULO 133 De manera respetuosa expongo las razones por las cuales salvo mi voto frente a lo resuelto por la mayoría de la Sala, en la sentencia proferida el 23 de septiembre de 2021, en la acción de tutela de la referencia. En dicha providencia se entendieron cumplidos los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, y al estudiar el fondo del asunto, se negó el amparo solicitado toda vez que no se advirtió la configuración del defecto procedimental absoluto o la violación directa de la Constitución. Así las cosas, las razones por las que discrepo de lo decidido se concretan en lo siguiente: (i) La sociedad RH Ingeniería y Construcciones S.A. solicitó el amparo del derecho fundamental al debido proceso que consideró vulnerado con ocasión de la sentencia de 18 de febrero de 2021, proferida por la Sección Cuarta del Consejo de Estado dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho que cursó con el número de radicado 25000-2337-000-2014-01288-01.

(ii) Ahora bien, tratándose de la sentencia de última instancia, la que en concepto de la parte reclamante viola el derecho fundamental al debido proceso (el cual integra el debido proceso constitucional), han dicho tanto la Corte Constitucional como el Consejo de Estado, que aquella es susceptible del recurso extraordinario de revisión, por incurrir en la causal quinta del artículo 250 del CPACA, es decir, “existir nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso alguno (…)”.

A este respecto, se observa que la Corte Constitucional, en la sentencia de unificación SU-090 de 2018, se remite a lo expuesto por ella misma en la sentencia T-553 de 2012, afirmando que, “respecto de los recursos extraordinarios el único de éstos que finalmente procedería para atacar la sentencia del Tribunal demandado y salvaguardar los derechos fundamentales de los tutelantes, es el de revisión. No obstante, la Corte ha establecido reglas jurisprudenciales que permiten analizar si este medio de defensa judicial es idóneo y eficaz, al punto que desplace el recurso de amparo, lo cual ocurre cuando: “a) la única violación alegada sea el derecho al debido proceso y, eventualmente, la de otros derechos que no tienen carácter fundamental, o b) cuando el derecho fundamental cuya protección se solicita sea susceptible de ser protegido de manera integral dentro del trámite del recurso, porque concurren en él (i) causales de revisión evidentemente dirigidas a salvaguardar dicho derecho, y (ii) en caso de prosperar el recurso, decisiones que restauran de forma suficiente y oportuna el derecho”.

(Subrayas fuera del texto original). Así mismo, en oportunidad anterior, la Corte Constitucional, en la sentencia SU-263 del 7 de mayo de 2015, había concluido que “la acción de tutela se torna improcedente cuando al interior de un proceso contencioso administrativo se alega la vulneración al debido proceso y este derecho fundamental es susceptible de ser protegido mediante el trámite del recurso extraordinario de revisión (…) ”.

Esta postura fue también reiterada en la reciente sentencia SU-026 de 2021, que declaró improcedente una acción de tutela dirigida contra el Consejo de Estado, al considerar que para lo pretendido el actor pudo haber utilizado el recurso extraordinario de revisión, lo que no hizo, y por lo tanto no se cumplía el requisito de procedibilidad de la subsidiariedad.

Por su parte, la Sala Plena Contenciosa Administrativa del Consejo de Estado, en sentencia del 8 de mayo de 2018, dijo que “(…) el recurso de revisión (…) y las causales que dan lugar a su solicitud, constituyen un mecanismo judicial destinado a la protección de derechos fundamentales como el de acceso a la justicia y el debido proceso, es decir, es un instrumento o medio de control adicional que el legislador diseñó para la protección de esos derechos fundamentales y, por tanto, hacen parte del haz de acciones para la satisfacción plena del derecho fundamental a la tutela judicial efectiva”, para agregar a su pronunciamiento el alcance que la corporación le da actualmente a la causal contenida en el numeral 5 del artículo 250 del CPACA, con la siguiente argumentación: “6.2.3 Nuevo alcance de la causal de nulidad originada en la sentencia Todo lo anterior permite afirmar sin ambages que los eventos definidos tradicionalmente por la jurisprudencia de esta Corporación como constitutivos de nulidades originadas en sentencia, no son taxativos.

Así, por ejemplo, con esta providencia queda claro que, en aras de hacer efectivos los derechos a la tutela judicial efectiva, al acceso a la administración de justicia y al debido proceso, es deber del juez decidir de fondo los litigios cuando las circunstancias así se lo permitan, lo que significa que la violación a tales preceptos cuando se expide un fallo inhibitorio injustificado también configura la causal de revisión alegada.

(…)” (se destaca). En esta misma dirección, la jurisprudencia de esta corporación también abrió la posibilidad de que el recurso extraordinario de revisión proceda con la invocación de la causal señalada en el anotado numeral 5 del artículo 250 de la Ley 1437 de 2011, cuando quiera que se evidencie la vulneración del derecho al debido proceso.

Para ello, es pertinente traer a colación lo dicho por la Sección Quinta en fallo del 16 de enero de 2017, dentro del proceso número 11001-03-28-000-2016-00070-00, en cuyo contenido también se aludió a la postura de la Sala Especial de Revisión nro. 26, en la que se decidió el recurso extraordinario de revisión radicado con el número 11001-03-15-000-2011-01639-00.

El siguiente fue el discernimiento: “[…] 4. La causal de revisión por nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso Corresponde al numeral quinto del artículo 250 del CPACA: “Son causales de revisión: “5. Existir nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación.” Una de las causales de revisión que más discusiones ha generado en la jurisprudencia de lo contencioso administrativo es la relativa a la nulidad originada en la sentencia, dado que, en razón de su redacción, ha correspondido al juez del recurso de revisión establecer su alcance, por cuanto el legislador omitió determinar las circunstancias que podían generar la nulidad de la providencia, es decir, se trata de un texto en blanco.

En ese sentido, desde la idea de que este recurso no se puede emplear o utilizar para reabrir el debate que originó el respectivo proceso, la causal en estudio ha sido objeto de diversos pronunciamientos que buscan circunscribir su alcance para evitar, precisamente, que ella se emplee para que el juez de revisión se convierta en un juez de instancia. En un fallo de revisión de la Sala Especial de Revisión 26, se indicó cómo, en la Sala Plena de lo Contencioso, se originaron tres corrientes o tendencias para entender este causal, según las cuales i) las razones de la nulidad de la sentencia las define el juez; iii) las causales de nulidad de la sentencia son las del artículo 140 del Código de Procedimiento Civil -hoy en día 133 del Código General del Proceso- y iii) las causales de nulidad de la sentencia provienen de la combinación de los dos criterios anteriores.

La tendencia mayoritaria ha sido la de acoger aquellas causales del artículo 140 del Código de Procedimiento Civil, hoy 133 del Código General del Proceso, que por su contexto pueden originar la nulidad de la providencia, para no confundirlas con aquellas generadas en las instancias o etapas anteriores a esta, dado que el recurso de revisión solo se puede presentar cuando la nulidad se materialice en el fallo y no en una fase que lo anteceda.

Por ello, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo fue fijando las circunstancias que podían configurar la causal de revisión en estudio, para lo cual analizó cada una de las causales establecidas en el artículo 140 del C. de P. C., hoy 133 del Código General del Proceso, para indicar, entre otras cosas, lo siguiente: “… la nulidad que tiene origen en la sentencia puede ocurrir, en conformidad con la disposición referida – se hace alusión al artículo 140 del C. de P.C.-, cuando se provee sobre aspectos para los que no tiene el juez jurisdicción o competencia (numerales 1 y 2); cuando, sin ninguna otra actuación, se dicta nueva sentencia en proceso terminado normalmente por sentencia firme, o sin más actuación se dicta sentencia después de ejecutoriado el auto por el cual hubiera sido aceptado el desistimiento, aprobada la transacción o declarada la perención del proceso, porque así se revive un proceso legalmente concluido, o cuando se dicta sentencia como única actuación, sin el previo trámite correspondiente, porque así se pretermite íntegramente la instancia; o cuando se condena al demandado por cantidad superior o por objeto distinto del pretendido en la demanda o por causa diferente de la invocada en ésta, o se condena a quien no ha sido parte en el proceso, porque con ello, en lo concerniente, también se pretermite íntegramente la instancia (numeral 3); o cuando, sin más actuación, se profiere sentencia después de ocurrida cualquiera de las causas legales de interrupción o de suspensión o, en éstos casos, antes de la oportunidad debida (numeral 5), entre otros eventos.”[…] En un pronunciamiento posterior precisó: “[…] Las nulidades procesales no pueden confundirse con las que se originan en la sentencia, pues mientras las primeras se estructuran cuando quiera que se dan los motivos consagrados taxativamente en el artículo 140 del Código de Procedimiento Civil, partiendo del contenido de la misma disposición, las segundas deben interpretarse restrictivamente con unos determinados supuestos fácticos que esta Corporación ha precisado y que conducen a determinar que la nulidad originada en la sentencia puede ocurrir: a) cuando el Juez provee sobre asuntos respecto de los cuales carece de jurisdicción o competencia; b) cuando, sin ninguna actuación, se dicta nuevo fallo en proceso que terminó normalmente por sentencia en firme; c) cuando sin más actuación, se dicta sentencia después de ejecutoriado el auto por el cual se aceptó el desistimiento, aprobó la transacción, o, declaró la perención del proceso, pues ello equivale a revivir un proceso legalmente concluido; d) cuando se dicta sentencia como única actuación, sin el trámite previo correspondiente, toda vez que ello implica la pretermisión íntegra de la instancia; e) cuando el demandado es condenado por cantidad superior, o por objeto distinto del pretendido en la demanda, o por causa diferente de la invocada en ésta, f) cuando se condena a quien no ha sido parte en el proceso, porque con ello también se pretermite íntegramente la instancia; g) cuando, sin más actuación, se profiere sentencia después de ocurrida cualquiera de las causas legales de interrupción o de suspensión o, en estos casos, antes de la oportunidad debida.” Igualmente, junto a este criterio se ha aceptado, que pueden existir otros motivos no contemplados en los códigos procesales como causales de nulidad, pero que surgen de la vulneración del artículo 29 constitucional.

Es decir, que la violación al debido proceso constitucional en la sentencia puede ser causal de revisión. En este último evento, corresponderá al juez determinar si el hecho que se dice contrario a este derecho puede configurar la causal de revisión en comento. Así lo entendió la Especial de Decisión 26, al indicar “… las causales de nulidad de la sentencia son las previstas en el estatuto procesal civil, en las condiciones que establece el art. 142 del mismo y las que se originen en la sentencia por violación del debido proceso constitucional, contemplado en el artículo 29.” En este caso, el juez no está creando una causal, pues se reconoce que la nulidad originada en el fallo se deriva del desconocimiento de un mandato constitucional, en donde el operador judicial será el encargado de determinar si lo que se alega tiene la entidad suficiente para originar la nulidad de la sentencia de instancia, pues no toda irregularidad puede tener la potencialidad de afectar la inmutabilidad de la providencia que ha puesto fin al proceso.”.

(Subrayas ajenas al texto original). (iii) En esas condiciones, quien alega que una sentencia de última instancia le ha violado el derecho fundamental al debido proceso y al acceso a la administración de justicia (que constituyen el debido proceso constitucional), no puede intentar que el asunto le sea resuelto en sede de tutela, salvo que demuestre un perjuicio irremediable; pues tiene para ello expedito el recurso extraordinario de revisión. Por lo tanto, la acción de tutela así formulada no cumple con el requisito general de la subsidiariedad, indispensable para acceder a la acción de amparo contra providencia judicial.

En estos términos, respetuosamente dejo expuestas las razones de mi disenso. Fecha ut supra, (Firmado electrónicamente) OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Consejero de Estado ----------------------- [1] «Por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política». [2] Radicación: 2009-01328-01(IJ). Consejera Ponente: Dra. María Elizabeth García González. [3] Sentencia T-619 de 2009, Magistrado Jorge Iván Palacio Palacio. [4] «Defecto orgánico, que tiene lugar cuando el funcionario judicial que emite la decisión carece, de manera absoluta, de jurisdicción o competencia para ello.

Defecto procedimental absoluto, que tiene lugar cuando el juez actuó al margen del procedimiento establecido. Defecto fáctico, que surge cuando la providencia judicial carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión, valora erradamente los elementos de juicio; o da por demostrada una situación fáctica sin existir evidencia probatoria de la misma.

Defecto material o sustantivo, existe cuando las decisiones se fundamentan en normas inexistentes o inconstitucionales, o que presentan una evidente contradicción entre los fundamentos y la decisión. Error inducido, que se presenta cuando la autoridad judicial ha sido engañada por las partes o intervinientes y ese engaño lo llevó a tomar una determinación que afecta derechos fundamentales.

Decisión sin motivación, que tiene lugar cuando el funcionario judicial no expone los fundamentos fácticos y jurídicos de la decisión adoptada en la parte resolutiva de la providencia judicial. Desconocimiento del precedente, que se origina cuando el juez ordinario desconoce o limita el alcance dado por esta Corte Constitucional a una disposición constitucional o derecho fundamental, apartándose del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado.

Violación directa de la Constitución, que se presenta cuando la actuación de la autoridad se opone de manera directa a las normas establecidas en la Constitución Política» [5] Corte Constitucional. Sentencia T- 225 del 23 de marzo de 2010, Magistrado Ponente: Dr. Mauricio González Cuervo. [6] Sentencias T-015 de 2018 y T-474 de 2017 de la Corte Constitucional. [7] T-781 de 2011. [8] Corte Constitucional.

Sala Plena. Sentencia C – 913 de 2003. M.P.: Clara Inés Vargas Hernández. [9] Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Cuarta. Sentencia 15 de julio de 2021. Exp Nro. 25000-23-37-000-2015-00789- 01 (24248). C.P.: Julio Roberto Piza Rodríguez. [10] Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Cuarta.

Sentencia 4 de marzo de 2021. Exp Nro. 25000-23-37-000-2013-01249- 01 (22941). C.P.: Myriam Stella Gutiérrez Argüello. [11] Corte Constitucional, Sentencia SU-024 de 2018, M.P.: Cristina Pardo Schlesinger. [12] Corte Constitucional, Sentencia SU-1073 de 2012, M.P.: Jorge Ignacio Pretelt Chaljub. [13] Corte Constitucional, Sentencia SU- 918.

M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub. [14] Corte Constitucional, Sentencia T-704 de 2012, M.P.: Luis Ernesto Vargas Silva. En este mismo sentido pueden verse las sentencias T-967 de 2014, M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado; T-310 de 2009, M. P. Mauricio González Cuervo y T-555 de 2009 M.P. Luis Ernesto Vargas Silva. [15] H. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 1º de agosto de 2019, exp.

No.11001-03-15-000-2019- 02930-00(AC). C.P. Oswaldo Giraldo López. [16] Corte Constitucional, Sentencia T-088 de 2018. M.P.: José Fernando Reyes Cuartas. [17] Sentencia T-032 de 8 de febrero de 2016. M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez. [18] Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia de unificación de 25 de febrero de 2020.

Exp. Nro. 25000-23-37- 000-2014-00721-01(22473) (IJ). C.P.: William Hernández Gómez. [19] Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia de unificación de 28 de agosto de 2018. Radicación número: 52001- 23-33-000-2012-00143-01. C.P. César Palomino Cortés. [20] Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo.

Sección Primera. Sentencia de 8 de octubre de 2020. Exp Nro.: 11001-03-15-000-2020- 02890-01. C.P.: Roberto Augusto Serrato Valdés.