RECONOCIMIMIENTO DE INDEXACIÓN E INTERESES MORATORIOS – Incompatibilidad [L]a indexación se aplica a los casos en los que la tardanza en el pago de una deuda conlleva una razón de ser, como puede ser un proceso sistemático con la superación de etapas, la fijación de un término específico para el cumplimiento de la obligación o la materialización de una condición que se configura por el paso del tiempo.
Por el contrario, los intereses moratorios por su naturaleza sancionatoria, deben estar estipulados previamente en la norma que regule el asunto y tienen que obedecer a una causa injustificada en la dilación del abono, que se relacione con la demostración por parte de quien los solicita, de la mala fe o la intención del deudor de no cumplir a pesar de estar expresamente conminado a ello.
Lo expuesto significa que pese a ser cierto el hecho de que ambas figuras ostentan una naturaleza diferente, esto es, una de carácter compensatorio y la otra de tipo sancionatorio, debe tenerse en cuenta que las dos instan por un mismo fin que es restablecer los efectos adversos del cumplimiento tardío de una obligación en cantidad líquida, razón por la cual no es procedente asentir en su compatibilidad o en la posibilidad de liquidar una y luego otra, así se solicite descontar lo ya cancelado por alguno de estos conceptos, pues tanto los aspectos divergentes como el semejante impiden su coexistencia. INTERESES MORATORIOS POR PAGO TARDÍO DEL RETROACTIVO DEL PROCESO DE HOMOLOGACIÓN DEL PERSONAL ADMINISTRATIVO DE LA SECRETARÍA DE EDUCACIÓN DEL DEPARTAMENTO DE CALDAS - Improcedencia [L]a Subsección estima que a pesar de que el proceso como tal de homologación se consolidó desde 1997 hasta 2009 y que el pago del retroactivo al libelista se dio hasta el año 2013, lo cierto es que no se observa que en modo alguno el Ministerio de Educación Nacional o el Departamento de Caldas hayan incurrido en una dilación injustificada del pago a través de maniobras dolosas o evasivas que buscaran enervar la obligación, sino que en efecto se debieron surtir múltiples etapas propias e inherentes al desembolso y transferencia de recursos de la Nación a entidades territoriales, en las que además se efectuaron sendos ajustes, pero todo bajo el entendido de que se canceló el monto correspondiente a la indexación para contrarrestar la pérdida del poder adquisitivo de la moneda por el paso del tiempo.
Al respecto, es pertinente poner de presente que, esta Subsección ha sido enfática en precisar, como se ha hecho con anterioridad en asuntos idénticos al caso de marras, lo relativo a la imposibilidad de reconocer los intereses moratorios frente aquellas sumas que ya fueron debidamente indexadas, tal como ocurre en el sub iudice. Por lo anterior, resulta improcedente alegar que los intereses moratorios tenían que primar sobre la indexación como lo sostiene el libelista, en la medida que conforme se adujo previamente, en el presente caso se estructuró una causa justificante de la tardanza en el pago, cuya consecuencia directa, es el reconocimiento de una actualización monetaria con base en el IPC y no de una indemnización por mora, habida cuenta de que tampoco se demostró el actuar doloso de la administración para evitar cumplir con la obligación, aunado al hecho de que en el contexto normativo aplicable al asunto, no se previó expresamente el reconocimiento de dicha sanción en caso de dilación en el proceso en comento, lo cual convalida el actuar de las demandadas, así como el acto cuestionado.
NOTA DE RELATORIA: Referente a los costos de homologación del personal administrativo al servicio de los establecimientos educativos y la entrega del mismo a las entidades territoriales, ver: C. de E., Sala de Consulta y Servicio Civil, Concepto 1607 del 9 de diciembre de 2004, M.P. Flavio Augusto Rodríguez. Respecto a la improcedencia de la referida sanción moratoria por no existir norma que la autorice, ver: C. de E., Sección Segunda, Subsección A, Sentencia del 7 de diciembre de 2017, Rad. 73001-23-33-000-2014-00311-01 (0905-15), M.P. William Hernández Gómez.
En lo relativo a la imposibilidad de reconocer los intereses moratorios frente aquellas sumas que ya fueron debidamente indexadas, ver: C. de E., Sección Segunda, Subsección A, Sentencias del 26 de noviembre de 2020, Rad. 17001233300020160097401(4499-2019). FUENTE FORMAL: LEY 43 DE 1975 / LEY 60 DE 1993 / LEY 715 DE 2001 - ARTÍCULO 34 / LEY 715 DE 2001 - ARTÍCULO 38 RECONOCIMIENTO EXTRA PETITA DE INDEXACIÓN EN PROCESO DE HOMOLOGACIÓN DEL PERSONAL ADMINISTRATIVO DE LA SECRETARÍA DE EDUCACIÓN DEL DEPARTAMENTO DE CALDAS - Improcedencia / PRINCIPIO DE CONGRUENCIA / PRINCIPIO DE JUSTICIA ROGADA [N]o es dable proferir decisiones respecto de asuntos no discutidos en vía administrativa y que tampoco fueron planteados en la demanda al punto de haberse incluido en el litigio con opción de pronunciamiento por parte de la demandada.
Ahora, en el caso concreto se observa que el demandante no planteó ni solicitó el reconocimiento de indexación sobre las sumas reconocidas desde la fecha del acto que así lo ordenó hasta la data real de pago, sino solo los intereses moratorios respecto del capital abonado. De igual manera se advierte que el punto relativo a la actualización monetaria tampoco se había incluido en la fijación del litigio determinada en la audiencia inicial (…).
Y por último, se observa que no hubo indicación o inferencia a lo largo del proceso que diera a entender que están en riesgo de vulneración algunos derechos fundamentales del libelista que requirieran protección inmediata. Aunado a lo expuesto, debe destacarse el hecho de que en el sub iudice se encuentra debidamente probado que la Secretaría de Educación del Departamento de Caldas efectuó la liquidación indexada de las sumas adeudadas al libelista a la fecha en que se profirió el acto administrativo de reconocimiento de la nivelación salarial, lo cual conlleva que sí hubo compensación efectiva por el retraso en el pago de aquella obligación. (…) En este sentido, el hecho de haber impuesto una condena en primera instancia relativa a una indexación bajo criterios de equidad y justicia, pero sin que ésta hubiese sido pretendida u objeto de discusión, implica que el fallo impugnado trascendió lo que constituía materia de decisión al margen de la importante argumentación esbozada, más aun cuando la situación concreta del señor José Orozco no encaja en alguno de los supuestos excepcionales contemplados tanto legal como jurisprudencialmente para la procedencia de pronunciamientos extra petita, ni se avizora una eminente vulneración de sus derechos fundamentales, por ejemplo, al mínimo vital.
NOTA DE RELATORIA: Referente al principio de congruencia como fundamento de protección del debido proceso, ver: C. de E, C. de E., Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, Sentencia del 7 de octubre de 2019, Rad. 66001-23-31-000-2012-00065-01 (3706-14). FUENTE FORMAL: LEY 1564 DE 2012 – ARTÍCULO 281 / DECRETO LEY 2158 DE 1948 – ARTÍCULO 50 CONDENA EN COSTAS - Criterio objetivo valorativo [L]a condena en costas implica una valoración objetiva valorativa que excluye como criterio de decisión la mala fe o la temeridad de las partes.
En efecto, el artículo 188 del CPACA, regula que tratándose de costas en la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, en la sentencia el juez tiene la obligación de pronunciarse sobre dicho aspecto, con excepción de los asuntos en los que se ventile un interés público. Ahora, al margen de este hilo argumentativo, en el presente caso no se condenará en costas al demandante, en la medida que a pesar de que esta resultó vencida en segunda instancia, lo cierto es que se revocará parcialmente la decisión apelada, lo cual permite al juez abstenerse de fijar la carga en comento según el numeral 5.° del artículo 365 del CGP.NOTA DE RELATORIA: En cuanto a la condena en constas en vigencia del CPACA, ver: C. de E, Sección Segunda, Subsección A, sentencia de 7 de abril de 2019, Rad. 13001-23-33-000-2013- 00022-01 (1291-2014), M.P. William Hernández Gómez.
FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 - ARTÍCULO 188 / LEY 1564 DE 2012 - ARTÍCULO 365 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN A Consejero ponente: WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ Bogotá, D. C., dieciséis (16) de septiembre de dos mil veintiuno (2021). Radicación número: 17001-23-33-000-2018-00218-01(6254-19) Actor: JOSÉ MARÍA OROZCO LOAIZA Demandado: MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL, DEPARTAMENTO DE CALDAS Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Temas: Intereses moratorios por pago tardío del retroactivo derivado del proceso de homologación del personal administrativo de la Secretaría de Educación del Departamento de Caldas.
Fallo extra petita improcedente. SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA Ley 1437 de 2011 O-196-2021 ASUNTO Decide la Subsección los recursos de apelación formulados por las partes demandante y demandada contra la sentencia proferida el 11 de julio de 2019 por el Tribunal Administrativo de Caldas que denegó las pretensiones de la demanda y ordenó ex officio el reconocimiento de la indexación a favor del libelista.
ANTECEDENTES El señor José María Orozco Loaiza en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho que consagra el artículo 138 de la Ley 1437 del 2011[1], formuló en síntesis las siguientes: Pretensiones (Folios 2 vuelto a 3) 1. Que se declare la nulidad de las Resoluciones 7644-6-6 del 5 de octubre de 2017, y 10062-6 del 21 de diciembre de la misma anualidad, por medio de las cuales las entidades demandadas negaron el pago de los intereses moratorios solicitados por el libelista en razón de la cancelación tardía del retroactivo por concepto de homologación y nivelación salarial. 2.
Que como consecuencia de esta declaración y a título de restablecimiento del derecho, se ordene al Ministerio de Educación Nacional y al Departamento de Caldas, reconocer y pagar a favor del demandante los intereses moratorios liquidados con base en la referencia del bancario corriente, con efectividad a partir del día siguiente a los 30 días posteriores a su causación y hasta el 15 de abril de 2013 cuando se canceló el capital adeudado por concepto de homologación y nivelación salarial, ello sin que se tenga en cuenta para tal efecto el monto de lo cancelado como indexación salarial. 3.
Declarar que el señor José María Orozco Loaiza tiene derecho a que se reconozca y pague por parte de las demandadas, el ajuste de la indexación que le fue reconocida en el pago del retroactivo. 4. Que se condene a las entidades demandadas a dar cumplimiento al fallo de conformidad con el artículo 192 del CPACA, a pagar los intereses moratorios conforme a lo ordenado en dicha norma y al pago de costas en caso de oponerse a las pretensiones de la demanda.
Supuestos fácticos relevantes (Folios 4 vuelto a 5) 1. El demandante prestó sus servicios en calidad de personal administrativo para la Secretaría de Educación del Departamento de Caldas. 2. El Ministerio de Educación Nacional certificó al mentado ente territorial para la administración del servicio educativo de conformidad con la Resolución 3500 de 1996, razón por la cual transfirió el personal administrativo del orden nacional a los cargos previstos en la mencionada entidad, pero sin homologar las plazas y sus salarios a las nuevas plazas. 3.
El Departamento de Caldas en acatamiento del concepto 1607 del 9 de diciembre de 2004 emitido por la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, profirió el Decreto 0021 de 1997, mediante el cual homologó y niveló los cargos administrativos de la Secretaría de Educación pagados con recursos del Sistema General de Participaciones, pero solo hasta la expedición del Decreto 353 del 15 de diciembre de 2010 se asignaron las correspondientes denominaciones, códigos, grados y asignaciones salariales a la planta de cargos homologados. 4.
El Ministerio de Educación Nacional a través de la Secretaría de Educación del Departamento de Caldas expidió la Resolución 1972-6 del 22 de marzo de 2013, aclarada por la Resolución 4261-6 del 26 de junio de 2013, por medio de las cuales reconoció y ordenó el pago de los valores pendientes por concepto de retroactivo derivado del proceso de homologación y nivelación salarial a favor del señor, además se indicó que la fecha de constitución de la obligación sería desde el 10 de febrero de 1997 hasta el año 2002. 5.
Las entidades demandadas cancelaron el retroactivo aludido solo hasta el 15 de abril de 2013 conforme la certificación de pago, razón por la cual al tener en cuenta la fecha de causación del derecho, este abono fue tardío. 6. El señor José Orozco formuló petición el 5 de abril de 2017 ante la Secretaría de Educación del Departamento de Caldas con el fin de que le fueran reconocidos los intereses moratorios derivados del pago adeudado por concepto de homologación y nivelación salarial por fuera de los términos oportunos para tal fin, así como la revisión y ajuste de la indexación. Esta solicitud fue resuelta negativamente por parte de la entidad demandada con la expedición de las Resoluciones 7644-6 del 5 de octubre y 10062-6 del 21 de diciembre de 2017.
DECISIONES RELEVANTES EN LA AUDIENCIA INICIAL La fijación del litigio es la piedra basal del juicio por audiencias de allí que la relación entre ella y la sentencia es la de «tuerca y tornillo»[2], porque es guía y ajuste de esta última. De esta manera se preserva la congruencia que garantiza el debido proceso, razón por la cual el juez al proferir la sentencia debe resolver el litigio en forma concordante con los hechos, las pretensiones, las excepciones; puntos que fueron condensados y validados por las partes al precisar el «acuerdo sobre el desacuerdo» en la audiencia inicial.
De allí que los problemas jurídicos adecuadamente formulados y aceptados por las partes se convierten en una eficiente guía para el decreto de las pruebas, las alegaciones, la sentencia y sustentación de los recursos pertinentes. Por lo dicho, la audiencia inicial es el punto de partida más legítimo y preciso para fundamentar adecuadamente la sentencia. Fecha de la audiencia inicial: 28 de mayo de 2019.
Resumen de las principales decisiones Excepciones previas (art. 180-6 CPACA) En el acta se consignó lo siguiente al momento de decidir las excepciones: « […]2. Excepciones previas: La Nación – Ministerio de Educación Nacional propuso las excepciones de falta de legitimación en la causa por pasiva; prescripción; inepta demanda; y genérica. […] Analizando los argumentos de todas las excepciones planteadas, las únicas que podrían catalogarse de previas son las de falta de legitimación en la causa por pasiva, caducidad e inepta demanda.
Las demás por tocar el fondo del asunto serán resueltas en la sentencia. Falta de legitimación en la causa por pasiva Tanto el Departamento de Caldas como la Nación – Ministerio de Educación Nacional propusieron la excepción que de falta de legitimación en la causa por pasiva con base en los siguientes argumentos: […] Por lo anterior, debe indicarse que dicha excepción entendida en esta etapa procesal como la falta de legitimación en la causa por pasiva de hecho no está llamada a prosperar, en tanto ambas accionadas tienen personería jurídica para comparecer al proceso.
Por ello se declara no probada esta excepción, señalando que la falta de legitimación en la causa por pasiva material se analizará en la sentencia, en tanto ésta implica estudiar aspectos de fondo en relación con la responsabilidad de cada entidad frente a lo reclamado en la demanda. Caducidad El Departamento de Caldas la sustentó en el hecho de que transcurrieron más de 4 meses desde el reconocimiento y pago de la homologación y la reclamación de reconocimiento de los intereses; por lo que teniendo presente que el demandante no pretende el pago de ésta sino de unos intereses moratorios, debió reclamar dentro de los 4 meses después de notificada la resolución que reconoció la misma.
Para resolver esta excepción se tiene que el artículo 164 del CPACA establece: “Oportunidad para presentar la demanda. La demanda deberá ser presentada: (…) 2. En los siguientes términos, so pena de que opere la caducidad: (…) d) Cuando se pretenda la nulidad y restablecimiento del derecho, la demanda deberá presentarse dentro del término de cuatro (4) meses contados a partir del día siguiente al de la comunicación, notificación, ejecución o publicación del acto administrativo, según el caso, salvo las excepciones establecidas en otras disposiciones legales (…)” En este orden de ideas, la Resolución No. 10062-6 del 21 de diciembre de 2017, por medio de la cual se resolvió el recurso de reposición interpuesto contra la Resolución 7644-6 de 5 de octubre de 2017, fue notificada el 26 de diciembre de 2017, por lo que en principio los 4 meses para demandar vencerían el 27 de abril de 2018.
La parte actora presentó solicitud de conciliación ante la Procuraduría el 26 de enero de 2018, por lo que suspendió el término de caducidad por 3 meses. La audiencia de conciliación se celebró el 5 de abril de 2018, es decir dentro del término oportuno. Ahora, al sustentar la parte demandada que la reclamación se presentó por fuera de los 4 meses, se debe aclarar que si bien ello en principio es cierto, también lo es que solo en el momento en que se presenta la petición relativa al pago de los intereses moratorios la administración se manifestó sobre el tema, por lo que la caducidad debe ser analizada en relación con los actos demandados como ya se hizo.
Según lo expuesto, se declara no probada la excepción de caducidad. Inepta demanda […] Sobre los argumentos planteados para soportar la excepción, debe advertirse que la misma guarda estrecha relación con la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva, por lo que se traen para resolver los argumentos que en ella se expusieron.
Ahora, frente a que no se le permitió ejercer su derecho a la defensa o de auto tutela, se observa que la actora elevó una petición frente a ambas entidades, tal y como aparece en el documento obrante de folio 21 a 25 del cuaderno principal, pero el Departamento de Caldas fue quien dio respuesta frente a ella, asumiendo que quedaba surtido el trámite sin reprochársele al actor, pues fue una decisión del ente territorial.
Por lo anterior, se declara no probado este medio exceptivo. […]» (negrita conforme con la transcripción). (Folios 118 y 119, vuelto y CD obrante a folio 125). Se notificó la decisión en estrados y las partes no interpusieron recursos. Fijación del litigio (art. 180-7 CPACA) El litigio se fijó en los siguientes términos: «[…] Conforme a los hechos y a la teoría del caso de las partes, considera el Despacho que la fijación del litigio se contrae a resolver los siguientes problemas jurídicos: 1.
¿Tiene derecho la parte demandante al reconocimiento y pago de los intereses de mora sobre la liquidación del valor del retroactivo de su homologación salarial? En caso negativo deberá la Sala resolver: 2. ¿Tiene derecho el actor aunque no lo haya pedido, a la indexación de los valores reconocidos y pagados en lo que corresponde específicamente al retroactivo salarial por homologación? En caso positivo se deberá analizar: 3.
¿A qué entidad le corresponde hacer los pagos? […]» (Folio 120, vuelto y CD que reposa a folio 125). SENTENCIA APELADA (Folios 142 a 150) El a quo profirió sentencia escrita el 11 de julio de 2019, por medio de la cual negó las pretensiones del demandante, sin embargo, condenó por razones de equidad y justicia al Ministerio de Educación al pago de la indexación sobre las sumas canceladas a aquella por concepto de nivelación salarial.
Lo anterior con fundamento en las siguientes consideraciones: El Tribunal inicialmente resaltó que el proceso de nivelación salarial para el caso concreto tuvo su fundamento en la necesidad legal de incorporar el empleo de la parte demandante que era del orden nacional, a la planta de cargos del departamento. Por esa razón, ante la diferencia salarial y prestacional entre uno y otro, debían reconocerse los mayores valores resultantes de dicha homologación actualizados al momento del pago, sin que dicho abono tuviera la connotación de ser tardío frente a la obligación como tal.
Seguidamente resaltó que el Consejo de Estado en sentencia del 22 de abril de 2015, ha sido claro en señalar que los intereses moratorios y la indexación no son acumulables, toda vez que los primeros se configuran por la mora o retardo en el pago del crédito o la obligación, mientras que el período de la actualización monetaria, está dado entre la fecha del crédito y la que se quiere ajustar, por lo que no es relevante la mora en ese caso.
A continuación, precisó que a fin de que un empleado público, puntualmente un docente oficial, tenga derecho a percibir intereses moratorios por el no pago oportuno de sus haberes laborales como por ejemplo las cesantías, tal circunstancia debe estar expresamente señalada en la normativa que regula su régimen prestacional. No obstante, sostuvo que en el caso concreto no se observa norma alguna que prevea el reconocimiento de lo deprecado por la demora en el proceso de homologación y nivelación salarial, de suerte que no es posible acceder a lo pretendido en la demanda.
Sin perjuicio de lo anterior, consideró que por razones de equidad y justicia, los valores adeudados a los trabajadores deben ser indexados si se pagan en una fecha posterior a la ejecutoria de los actos administrativos con el objeto de actualizarlos al valor presente al momento de su respectivo abono. Al respecto indicó que en el caso concreto, desde el día siguiente a la data final de indexación (1.° de enero de 2013), hasta el momento de abono efectivo del retroactivo derivado del proceso de homologación (14 de abril de 2013), existe un lapso que no fue actualizado, por lo que en razón de lo anterior, es necesario ordenar la correspondiente indexación faltante en virtud de la facultad extra petita del juez laboral, la cual debe estar a cargo solo del Ministerio de Educación, pues se trata de un pago de un mayor valor a título de reajuste o nivelación salarial que le corresponde exclusivamente a dicha autoridad.
Acorde con estos razonamientos, el tribunal de primera instancia profirió sentencia que se resume en su parte resolutiva, así: i) declaró probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva propuesta por el Departamento de Caldas, ii) ordenó por razones de equidad y justicia a esta última entidad, reconocer al demandante la indexación sobre el monto reconocido por concepto de nivelación salarial, con base en la suma de $35.710.782 y con límites temporales para la liquidación entre el 1.° de enero y el 14 de abril de 2013.
RECURSOS DE APELACIÓN Nación, Ministerio de Educación Nacional (Folios 155 a 165): interpuso recurso de apelación en contra del fallo de primera instancia, a fin de que se revoque la orden de reconocimiento de indexación a favor del demandante. Como sustento de su posición, planteó que los supuestos mayores costos por el proceso de homologación no se generaron, debido a que tal procedimiento se realizó a entera satisfacción según se demostró en la actuación. La única carga económica adicional es la indexación monetaria por el retardo atribuible solo al Departamento de Caldas en lo que respecta al pago efectivo de los retroactivos, pues dicho ente territorial era el encargado de efectuar los desembolsos, de manera que su demora fue la que generó la pérdida del poder adquisitivo del dinero.
Adicionalmente manifestó que el titular del acto administrativo demandado es una persona jurídica totalmente diferente que corresponde al mentado departamento, por lo que se presenta una falta de legitimación material en la causa por pasiva. Por esa razón estimó que una eventual condena que recaiga sobre el ente ministerial, implicaría una sanción por decisiones que no le pueden ser atribuidas, de manera que se quebrantaría el principio jurídico en virtud del cual, todo daño o perjuicio que se impute de mala fe a otro sujeto, debe ser reparado.
Recalcó además que en virtud de la descentralización de la prestación del servicio de educación en los municipios y departamentos conforme a la Ley 60 de 1993, el ministerio perdió la condición de nominador de los docentes, en tanto dicha facultad fue transferida a dichos entes territoriales, de manera que son éstos quienes deben responder por la administración del personal docente y administrativo que tengan a cargo.
Finalmente indicó que el Ministerio de Educación tampoco tuvo injerencia en los hechos que generaron la demanda ni en el trámite administrativo para el reconocimiento y pago de las obligaciones por homologación y nivelación salarial, más aun por cuanto los actos que resolvieron la situación jurídica del demandante fueron emitidos por la Secretaría de Educación Departamental de Caldas.
Parte demandante (Folios 166 a 178): formuló recurso de apelación contra la decisión reseñada anteriormente y solicitó que ésta sea revocada con el fin de que se acceda a las pretensiones de la demanda. Para tal efecto argumentó que la única figura jurídicamente viable que permite indemnizar de una parte y sancionar de otra el pago tardío de una obligación de dinero, la constituye los intereses moratorios, pues abarcan tanto el componente resarcitorio como inflacionario, lo cual no sucede con la indexación. Esgrimió que en caso de que no se atienda esta postura jurídica en la medida en que la suma pagada incluía una actualización monetaria, debe tenerse en cuenta que lo que prima en este caso es el derecho más favorable para el trabajador, el cual corresponde a los intereses de mora.
Planteó que en todo caso, con ocasión de la injustificada demora por parte de las entidades demandadas en el pago de las acreencias laborales derivadas de la nivelación salarial promovida por el proceso de homologación del sector educativo, no solo debió reconocerse la indexación de los valores abonados, sino también los intereses moratorios, pues la primera figura no excluye el derecho a reclamar la segunda cuando se presenta tardanza en los pagos adeudados, tal como lo indicó la Corte Constitucional en sentencia T-418 de 1996.
Resaltó que en su asunto particular se reclama el pago de intereses moratorios por el cumplimiento tardío de sendas obligaciones de carácter laboral, sin embargo, el a quo consideró que debía existir una norma expresa que así lo contemple. Pues bien, frente a ello adujo que el juez de primera instancia omitió su deber legal y constitucional de hacer uso de la analogía y de criterios auxiliares, entre los cuales se encuentran la equidad, la doctrina y los principios generales del derecho, con los que pudo haber impartido una decisión justa que equilibre las cargas por el pago tardío de los emolumentos, tal como sería dar aplicación a normas civiles sobre intereses moratorios, sin que sea de recibo entonces exigir un precepto taxativo que regule lo propio para una situación específica como la homologación. Por último acotó que la Ley 734 de 2002 en su artículo 33, numeral 1.°, fue enfática en determinar que todos los servidores públicos tienen el derecho a percibir puntualmente la remuneración fijada para el respectivo cargo, por lo que se concluye que no es justificable que el empleador en casos como el presente, demore el reconocimiento de tales haberes, puesto que deberá hacerse cargo entonces de los intereses moratorios que operan de pleno derecho y sí se encuentran regulados en el ordenamiento jurídico a diferencia de lo estimado por el a quo, al punto de ser procedente el restablecimiento deprecado.
ALEGATOS DE CONCLUSIÓN Departamento de Caldas. (índice 14 en SAMAI): Solicitó negar las pretensiones de la demanda, al respecto, señaló que el Ministerio de Educación elevó solicitud ante el Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, en cuanto al proceso de homologación en las entidades descentralizadas del servicio educativo.
Así, la solicitud fue resuelta por la Corporación mediante Concepto 1607 de 2004 y conforme al cual, el Ministerio de Educación mediante Directiva del 10 de junio de 2005 y la Resolución 2171 de 2006 indicó a las entidades territoriales certificadas en educación, el procedimiento que debían seguir para la homologación y nivelación salarial de los empleados administrativos.
Adujó que posteriormente el Ministerio de Educación Nacional con recursos del Sistema General de Participaciones y no con recursos propios del ente territorial, debió adoptar la metodología para revisar que las funciones correspondieran al nivel jerárquico en el que se encontraba ubicado cada funcionario con los pares del Departamento de Caldas.
En consecuencia, desde el 10 de febrero de 1997 hasta el 9 de mayo de 2007, los salarios se consolidaron año por año. Advirtió que sobre el asunto en particular, el Consejo de Estado en la sentencia proferida dentro del expediente con radicado: 73001-23-33-000-2014-00311-01 (0905-15), demandante: Luz Elena de la Pava Correa, demandado: Ministerio de Educación Nacional y Departamento del Tolima, negó las pretensiones de la demanda, realizando un análisis profundo al caso, caso que resulta con identidad de pretensiones al actual proceso.
La parte demandante y el Ministerio Público guardaron silencio en esta etapa procesal de conformidad con la constancia secretarial visible a folio 209 del plenario. CONSIDERACIONES Competencia De conformidad con el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, el Consejo de Estado es competente para resolver los recursos de apelación interpuestos.
De igual forma, según el artículo 328 del Código General del Proceso, el juez de segunda instancia resolverá sin limitaciones cuando las partes hayan controvertido la totalidad de la sentencia, tal como sucede en el presente caso. Problema jurídico En ese orden, el problema jurídico que debe resolverse en esta instancia se resume en las siguientes preguntas: 1.
¿El señor José María Orozco Loaiza tiene derecho al reconocimiento de intereses moratorios por el no pago inmediato del valor correspondiente al retroactivo derivado del proceso de homologación y nivelación salarial de la planta de personal administrativo adscrito al sector educativo del departamento de Caldas? 2. ¿Era procedente emitir en este caso una decisión extra petita a fin de ordenar al Ministerio de Educación, reconocer la indexación sobre las sumas abonadas al demandante por concepto de nivelación salarial derivada del proceso de homologación referido? Primer problema jurídico ¿El señor José María Orozco Loaiza tiene derecho al reconocimiento de intereses moratorios por el no pago inmediato del valor correspondiente al retroactivo derivado del proceso de homologación y nivelación salarial de la planta de personal administrativo adscrito al sector educativo del departamento de Caldas? Al respecto la Subsección sostendrá la siguiente tesis: El demandante no tiene derecho al reconocimiento y pago de los intereses deprecados, con base en los argumentos que se indican a continuación. ➢ Del proceso de homologación del personal al servicio de los establecimientos educativos La Ley 43 de 1975 nacionalizó la educación primaria y secundaria que prestaban los departamentos, el Distrito Especial de Bogotá, los municipios y las intendencias y comisarias, proceso que se desarrolló entre el 1.º de enero de 1976 y el 31 de diciembre de 1980.
Posteriormente, para desarrollar el contenido de los artículos 151, 288, 356 y 357 de la Constitución Política, relativos a la distribución de competencias y recursos, se expidió la Ley 60 del 12 de agosto de 1993, por la cual se dio apertura a la descentralización del servicio educativo y al desmonte de la nacionalización de la educación, para lo cual se efectuó por parte de la Nación a los departamentos y distritos la entrega de los bienes, personal y establecimientos educativos para que fueran asumidos directamente por las entidades territoriales.
Este proceso de descentralización implicó el ajuste de las plantas del personal administrativo que prestaban sus servicios en las instituciones educativas al servicio de la Nación, los cuales, debían ser incorporados a las plantas departamentales y distritales, previa homologación de cargos, no solo en el aspecto formal de los empleos, como su nomenclatura y grado «que podían diferir», sino de manera primordial su clasificación por la naturaleza de las funciones, el grado de responsabilidad y los requisitos para su ejercicio.
Implementado el proceso de descentralización en educación, y con el fin de fortalecer su desarrollo, se expidió la Ley 715 del 21 de noviembre de 2001, la cual, pretendió la municipalización de la educación que había quedado en manos de los departamentos y distritos certificados conforme a la Ley 60 de 1993. En efecto, los artículos 34 y 38 de la Ley 715 de 2001, determinaron expresamente el procedimiento a seguir para incorporar las plantas financiadas con recursos del sistema general de participaciones antes «situado fiscal».
Para ello, previo estudio técnico, se tenían que fijar las plantas de personal docente, directivo docente y administrativos de los planteles educativos, y luego proceder a la provisión de dichos cargos en las plantas de personal adoptadas por las entidades territoriales para la prestación del servicio educativo, incorporándolos a las mismas.
Con el Acto Legislativo 1.° de 2005, se determinó que los recursos de la participación para educación del sistema general de participaciones, se destinarían a financiar la prestación del servicio educativo y entre otras actividades el pago del personal docente y administrativo de las instituciones educativas públicas, las contribuciones inherentes a la nómina y sus prestaciones sociales.
Por tanto, el Ministerio de Educación Nacional mediante Directiva Ministerial 10 del 30 de junio de 2005, en el ejercicio de una actividad de acompañamiento a las entidades territoriales que habían adelantado su proceso de certificación en educación, señaló las directrices para llevar a cabo la homologación de cargos y la nivelación salarial del personal administrativo, y determinó los criterios y pasos para tener en cuenta en dicho proceso.
Así mismo, señaló que la deuda por concepto de retroactividad en aquellos eventos en que la homologación y consecuente incorporación conllevara la nivelación de salarios, cuando no procediera la incorporación horizontal, se asumiría con recursos del sistema general de participaciones previa disponibilidad presupuestal, si no existía disponibilidad, serían de cargo de la Nación. Si el respectivo ente territorial certificado homologó e incorporó al personal administrativo contrariando el orden jurídico, respondería con sus recursos propios. ➢ Del trámite de homologación y nivelación salarial de los funcionarios administrativos de instituciones educativas.
Conforme con el sustento fáctico expresamente señalado por la parte activa en su demanda[3], así como el esbozado por el Departamento de Caldas y el Ministerio de Educación en sus respectivas contestaciones[4] e incluso en el acto administrativo demandado (folios 10 a 11), se observa que el proceso de homologación desarrollado por dicha entidad territorial se efectuó de la siguiente manera: i) A través de la Resolución 3500 del 12 de agosto de 1996, el Ministerio de Educación Nacional en cumplimiento de los postulados de la Ley 60 de 1993, certificó al Departamento de Caldas para la administración del servicio educativo, razón por la cual mediante el Decreto 00021 del 10 de febrero de 1997, dicha entidad territorial homologó y niveló salarialmente los cargos administrativos de los empleados que provenían con una vinculación directa de la Nación y pagados por el Sistema General de Participaciones, a los previstos en la planta de personal de la Secretaría de Educación respectiva. ii) El Departamento de Caldas solicitó al Ministerio de Educación Nacional la modificación parcial del estudio técnico de homologación y nivelación salarial, petición frente a la cual esta última entidad emitió aprobación según el Oficio 2009EE29765 del 1.° de junio de 2009.
En virtud de lo anterior, el ente territorial en comento profirió el Decreto 337 del 2 de diciembre de 2010, con base en el cual modificó el Decreto 399 de 2007, en orden de ajustar la nivelación respectiva según las modificaciones pertinentes. iii) De acuerdo con el Oficio del 8 de agosto de 2012, el Ministerio de Educación Nacional certificó la deuda a cargo del Departamento de Caldas en los términos del artículo 148 de la Ley 1450 de 2011. iv) En razón del acto precitado, el ente territorial demandado expidió la Resolución 1972-6 del 22 de marzo de 2013 (folios 30 a 33), mediante la cual se reconoció y ordenó el pago de ciertas sumas de dinero por concepto de retroactivo, derivado del proceso de homologación y nivelación salarial a favor del señor José María Orozco Loaiza.
Esta decisión fue aclarada en cuanto al cálculo de la indexación con la Resolución 4261-6 del 26 de junio de 2013 (folios 34 a 36, pues se encontró que había una inconsistencia en lo relativo al IPC inicial tenido en cuenta por el Ministerio de Educación en comparación con el de la Secretaría de Educación del Departamento de Caldas. Finalmente, aquel acto administrativo fue modificado por la Resolución 9099-6 del 11 de diciembre de 2014 (folios 37 a 38), luego de una revisión respecto del monto definitivo a pagar por el mentado concepto.
Ahora bien, luego de verificado el proceso interadministrativo en mención, deben validarse los elementos probatorios obrantes en la presente causa judicial: |Petición formulada por el demandante el 5 de abril de 2017 ante | |la Secretaría de Educación del Departamento de Caldas, por medio| |de la cual deprecó el reconocimiento y pago de intereses | |moratorios por la falta de consignación oportuna del retroactivo| |correspondiente al proceso de homologación y nivelación salarial| |del personal administrativo de dicha dependencia (folios 21 a | |25). | | | |Resolución 7644-6 del 5 de octubre de 2017, emitida por la | |Secretaría de Educación del Departamento de Caldas, a través del| |cual se da respuesta a la solicitud presentada por el libelista | |en el sentido de denegar el reconocimiento y pago de los | |intereses moratorios sobre el monto reconocido por concepto de | |retroactivo de nivelación salarial, al aducir expresamente: «[…]| |Que por lo anterior y en caso (sic) que nos ocupa, el cual | |corresponde a los pagos que se realizaron por concepto de | |retroactivo de homologación y nivelación salarial del personal | |administrativo; no resulta razonable la exigencia de intereses | |moratorios toda vez que no existe mora en el pago de las | |obligaciones laborales por parte del empleador sino una simple | |equiparación de cargos como consecuencia de una decisión | |administrativa del Estado fundamentada en el concepto número | |1607 del 9 de diciembre de 2004 de la Sala de Consulta y | |Servicio Civil del Honorable Consejo de Estado, la cual tiene un| |procedimiento legal establecido el cual permitió determinar el | |monto a reconocer y para establecer cuáles eran las fuentes de | |financiación y la asignación de recursos para el pago, por lo | |tanto no podría hablarse de un retardo injustificado imputable | |al deudor que lleve la obligación a un estado patológico que | |justifique el pago de los perjuicios traducidos a los intereses | |moratorios. […]».
(Subrayado del texto original. Folio 11). | | | |Contra el anterior acto administrativo, la parte demandante | |presentó recurso de apelación presentado el 24 de octubre de | |2017 (folios 27 a 29); el cual fue resuelto por la Secretaría de| |Educación del Departamento de Caldas de manera negativa mediante| |la Resolución 10062-6 del 21 de diciembre de 2017. | |Certificación expedida por la Secretaría de Educación del | |Departamento de Caldas (folio 39), en la que se indica que | |mediante Resoluciones 1972-6 del 22 de marzo de 2013, aclarada | |en la 4261-6 del 26 de junio de 2013 y modificada por 9099-6 del| |26 del 11 de diciembre de 2014, al señor Orozco Loaiza le fueron| |pagadas el 15 de abril de 2013, las siguientes sumas de dinero | |por concepto de retroactivo en el proceso de ajuste de | |nivelación y homologación del personal administrativo de esa | |dependencia, así: | | | |AÑO | |DEVENGOS | |INDEXACIÓN | |TOTAL | | | | | |1997 | |$2.731.924 | |$5.954.039 | |$8.685.963 | | | | | |1998 | |$2.647.855 | |$6.154.597 | |$8.802.452 | | | | | |1999 | |$8.350.858 | |$7.121.418 | |$15.472.276 | | | | | |2000 | |$9.313.753 | |$6.612.959 | |$15.926.712 | | | | | |2001 | |$10.284.736 | |$6.118.783 | |$16.403.519 | | | | | |2002 | |$2.724.167 | |$1.503.393 | |$4.227.560 | | | |2003 | |$0 | |$0 | |$0 | | | |2004 | |$0 | |$0 | |$0 | | | |2005 | |$0 | |$0 | |$0 | | | |2006 | |$0 | |$0 | |$0 | | | |2007 | |$0 | |$0 | |$0 | | | |2008 | |$0 | |$0 | |$0 | | | |2009 | |$0 | |$0 | |$0 | | | | | |TOTAL | |$36.053.294 | |$33.465.189 | | | |$69.518.483 | | | Del contexto fáctico y jurídico en cita se advierte que: En atención a la Directiva Ministerial 10 del 30 de junio de 2005, el Ministerio de Educación Nacional puntualizó un procedimiento y presentó unos criterios para tener en cuenta en el proceso de homologación y nivelación salarial, entre los cuales estaba la elaboración de un estudio técnico y la determinación de los efectos retroactivos de la deuda.
De igual manera se observa que tanto el Ministerio de Educación Nacional como el Departamento de Caldas, llevaron a cabo cada uno de los pasos para materializar la homologación y nivelación salarial del personal administrativo del sector educativo, procedimiento que requirió no solo de la correspondiente disponibilidad presupuestal, la cual no es inmediata como lo considera la parte demandante, sino también de varios ajustes, en atención a unas inconsistencias en los valores y cálculos efectuados por ambas autoridades, tal como se precisó y subsanó con la Resolución 4261-6 del 26 de junio de 2013 que determinó finalmente los montos a reconocer al demandante.
Ahora, si bien es cierto la tardanza en el desarrollo de las etapas propias de un proceso interadministrativo como el referido, no justifican el perjuicio de los beneficiarios en cuanto a la pérdida del poder adquisitivo de la moneda por el paso del tiempo en los casos en los que, como el presente, transcurren años sin que se haya percibido el capital adeudado a la fecha de su exigibilidad, lo cierto es que el ordenamiento jurídico prevé dos figuras actuariales que permiten aliviar dicha situación, por lo que es dable predicar que ambas tienen el mismo fin a pesar de que difieren en cuanto a su naturaleza jurídica.
Al respecto, se verifica que existe tanto la indexación como la indemnización moratoria (o intereses moratorios), a título de herramientas jurídicas que permiten en el mismo sentido, cubrir los efectos adversos del paso del tiempo sin que se haya solucionado efectivamente una obligación dineraria. No obstante, la primera hace referencia a la forma de actualización monetaria con base en el IPC en los casos en los que se evidencia una razón válida para la tardanza en la cancelación del saldo, mientras que los intereses moratorios implican una suerte de sanción, que si bien igualmente busca equiparar los valores de la deuda a un momento posterior, lo hace con el cálculo de una tasa fijada en un porcentaje mayor a la que resultaría de la aplicación de la regla anterior, pero como consecuencia de una actitud dolosa o de mala fe por parte del obligado, que no genere un sustento explicativo de aquella disrupción. En suma, la indexación se aplica a los casos en los que la tardanza en el pago de una deuda conlleva una razón de ser, como puede ser un proceso sistemático con la superación de etapas, la fijación de un término específico para el cumplimiento de la obligación o la materialización de una condición que se configura por el paso del tiempo.
Por el contrario, los intereses moratorios por su naturaleza sancionatoria, deben estar estipulados previamente en la norma que regule el asunto y tienen que obedecer a una causa injustificada en la dilación del abono, que se relacione con la demostración por parte de quien los solicita, de la mala fe o la intención del deudor de no cumplir a pesar de estar expresamente conminado a ello.
Lo expuesto significa que pese a ser cierto el hecho de que ambas figuras ostentan una naturaleza diferente, esto es, una de carácter compensatorio y la otra de tipo sancionatorio, debe tenerse en cuenta que las dos instan por un mismo fin que es restablecer los efectos adversos del cumplimiento tardío de una obligación en cantidad líquida, razón por la cual no es procedente asentir en su compatibilidad o en la posibilidad de liquidar una y luego otra, así se solicite descontar lo ya cancelado por alguno de estos conceptos, pues tanto los aspectos divergentes como el semejante impiden su coexistencia.[5] Pues bien, en el caso concreto se advierte que el proceso de homologación y nivelación salarial del Departamento de Caldas se materializó a través del Decreto 337 del 2 de diciembre de 2010, en virtud del cual, se expidió con posterioridad las Resoluciones 1972-6 del 22 de marzo de 2013, 4261-6 del 26de junio de 2013 y 9099-6 del 11 de diciembre de 2014, por medio de las cuales se ordenó pagar al demandante la suma total de $59.292.663 como valor del retroactivo correspondiente, monto comprendido por $36.053.290 en razón de servicios personales y contribuciones inherentes a la nómina y el restante $23.239.373 por concepto de indexación, tal como se aprecia del cálculo efectuado en el último de los actos precitados (folio 38), en el que además se indica que le sería reconocido a aquél un ajuste adicional por actualización equivalente a $6.167.319.
Bajo este entendido, la Subsección estima que a pesar de que el proceso como tal de homologación se consolidó desde 1997 hasta 2009 y que el pago del retroactivo al libelista se dio hasta el año 2013, lo cierto es que no se observa que en modo alguno el Ministerio de Educación Nacional o el Departamento de Caldas hayan incurrido en una dilación injustificada del pago a través de maniobras dolosas o evasivas que buscaran enervar la obligación, sino que en efecto se debieron surtir múltiples etapas propias e inherentes al desembolso y transferencia de recursos de la Nación a entidades territoriales, en las que además se efectuaron sendos ajustes, pero todo bajo el entendido de que se canceló el monto correspondiente a la indexación para contrarrestar la pérdida del poder adquisitivo de la moneda por el paso del tiempo.
Al respecto, es pertinente poner de presente que, esta Subsección[6] ha sido enfática en precisar, como se ha hecho con anterioridad en asuntos idénticos al caso de marras, lo relativo a la imposibilidad de reconocer los intereses moratorios frente aquellas sumas que ya fueron debidamente indexadas, tal como ocurre en el sub iudice. Por lo anterior, resulta improcedente alegar que los intereses moratorios tenían que primar sobre la indexación como lo sostiene el libelista, en la medida que conforme se adujo previamente, en el presente caso se estructuró una causa justificante de la tardanza en el pago, cuya consecuencia directa, es el reconocimiento de una actualización monetaria con base en el IPC y no de una indemnización por mora, habida cuenta de que tampoco se demostró el actuar doloso de la administración para evitar cumplir con la obligación, aunado al hecho de que en el contexto normativo aplicable al asunto, no se previó expresamente el reconocimiento de dicha sanción en caso de dilación en el proceso en comento, lo cual convalida el actuar de las demandadas, así como el acto cuestionado.
En conclusión: no es procedente el reconocimiento de intereses moratorios a favor del demandante por el no pago inmediato del valor correspondiente a la homologación y nivelación salarial de la planta de personal administrativo de la Secretaría de Educación del Departamento de Caldas, en tanto la sola tardanza por parte de las demandadas en cancelar la obligación dineraria, no implica necesariamente dicha indemnización por mora, más aun en el entendido de que existió una justificación razonable para esa dilación, referente a la superación de diferentes etapas en un proceso interadministrativo complejo y extenso que en esas condiciones, implica también la necesidad de conjurar la pérdida del poder adquisitivo de la moneda pero a manera de compensación a través de la indexación como en efecto se hizo, y no en virtud de una sanción como lo pretendía la parte activa.
Segundo problema jurídico ¿Era procedente emitir en este caso una decisión extra petita a fin de ordenar al Ministerio de Educación, reconocer la indexación sobre las sumas abonadas al demandante por concepto de nivelación salarial derivada del proceso de homologación referido? Frente a este interrogante la Subsección tendrá como tesis que no procedía la condena impuesta de manera oficiosa a cargo del Ministerio de Educación respecto de una indexación por la tardanza entre la fecha de reconocimiento de la nivelación salarial y el abono efectivo de lo adeudado, tal como se sustenta a continuación: ➢ De las facultades extra y ultra petita en el marco de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.
En este punto es necesario recordar que como ambas partes apelaron la totalidad de la sentencia de primera instancia, la competencia de esta Corporación en segunda instancia se configura sin limitaciones ni sometida a los reparos puntuales de los impugnantes. Pues bien, al margen de que el Ministerio de Educación Nacional sustentó su alzada en la falta de legitimación de la entidad para asumir el pago de la indexación ordenada por el a quo, la Subsección estima que el análisis respecto de tal condena recae necesariamente en la posibilidad o no del juez para fallar de forma extra petita en este tipo de asuntos en los que lo decidido no se ajusta a lo pretendido con la demanda.
Sobre el particular debe tenerse en cuenta que una de las bases adjetivas que circunscriben las actuaciones judiciales ante la presente jurisdicción, es que el proceso se desarrolla de manera general bajo la égida de la justicia rogada y excepcionalmente de oficio cuando la misma ley lo permite o en situaciones puntuales de abierta vulneración de garantías constitucionales que ameritan una protección inmediata en razón de su prevalencia. Lo expuesto cobra sentido en tanto los medios de control previstos para verificar la juridicidad de las diversas manifestaciones de la administración, deben promoverse y desenvolverse bajo los criterios y presupuestos fácticos y jurídicos que determine la parte afectada, sin que sea del caso fijar circunstancias más gravosas para el Estado, en tanto se presume ante todo la buena fe y diligencia de sus decisiones en virtud del principio de legalidad.
Lo anterior se traduce en que quien alega la vulneración de sus derechos por parte de los agentes estatales y pretende el consecuente restablecimiento de éstos, en efecto debe instar lo propio con total precisión, claridad y completitud. Estos planteamientos tienen un respaldo constitucional en virtud del principio del debido proceso y el derivado derecho de defensa y contradicción, habida cuenta de que no es dable sorprender a la parte demandada con decisiones que afecten sus intereses cuando aquello no fue objeto de debate en la definición propia del litigio.
Lo antedicho se acompasa entonces con el principio procesal de la congruencia contenido en el artículo 281 del CGP, que se predica como fundamento para que exista coherencia entre lo pretendido con la demanda, lo discutido y probado en la causa judicial y lo que debe resolver la autoridad judicial conforme a los límites que tales extremos determinen.
Al respecto la norma ejusdem prevé lo siguiente: «Artículo 281. Congruencias. La sentencia deberá estar en consonancia con los hechos y las pretensiones aducidos en la demanda y en las demás oportunidades que este código contempla y con las excepciones que aparezcan probadas y hubieren sido alegadas si así lo exige la ley. No podrá condenarse al demandado por cantidad superior o por objeto distinto del pretendido en la demanda ni por causa diferente a la invocada en esta.
Si lo pedido por el demandante excede de lo probado se le reconocerá solamente lo último. En la sentencia se tendrá en cuenta cualquier hecho modificativo o extintivo del derecho sustancial sobre el cual verse el litigio, ocurrido después de haberse propuesto la demanda, siempre que aparezca probado y que haya sido alegado por la parte interesada a más tardar en su alegato de conclusión o que la ley permita considerarlo de oficio.
PARÁGRAFO 1 o. En los asuntos de familia, el juez podrá fallar ultrapetita y extrapetita, cuando sea necesario para brindarle protección adecuada a la pareja, al niño, la niña o adolescente, a la persona con discapacidad mental o de la tercera edad, y prevenir controversias futuras de la misma índole.
PARÁGRAFO 2 o. En los procesos agrarios, los jueces aplicarán la ley sustancial teniendo en cuenta que el objeto de este tipo de procesos es conseguir la plena realización de la justicia en el campo en consonancia de los fines y principios generales del derecho agrario, especialmente el relativo a la protección del más débil en las relaciones de tenencia de tierra y producción agraria.
En los procesos agrarios, cuando una de las partes goce del amparo de pobreza, el juez de primera o de única instancia podrá, en su beneficio, decidir sobre lo controvertido o probado aunque la demanda sea defectuosa, siempre que esté relacionado con el objeto del litigio. Por consiguiente, está facultado para reconocer u ordenar el pago de derechos e indemnizaciones extra o ultrapetita, siempre que los hechos que los originan y sustenten estén debidamente controvertidos y probados.
En la interpretación de las disposiciones jurídicas, el juez tendrá en cuenta que el derecho agrario tiene por finalidad tutelar los derechos de los campesinos, de los resguardos o parcialidades indígenas y de los miembros e integrantes de comunidades civiles indígenas.» Ahora, precisamente como se observa ut supra, la excepción a la regla en comento se contempla legalmente, pues se han previsto las facultades ultra y extra petita, las cuales implican que el juez podría fallar más allá o por fuera de lo deprecado respectivamente.
Tales potestades tienen sentido en asuntos concretos y determinados como se enuncian en dicha norma, no obstante, en materia laboral el artículo 50 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social también consagra aquella posibilidad pues indica lo siguiente: «ARTICULO 50. EXTRA Y ULTRA PETITA. El Juez podrá ordenar el pago de salarios, prestaciones o indemnizaciones distintos de los pedidos, cuando los hechos que los originen hayan sido discutidos en el proceso y estén debidamente probados, o condenar al pago de sumas mayores que las demandadas por el mismo concepto, cuando aparezca que éstas son inferiores a las que corresponden al trabajador, de conformidad con la ley, y siempre que no hayan sido pagadas.» Puntualmente para casos en los que se han evidenciado sentencias con decisiones por fuera de lo pretendido, esta Subsección ha fijado una posición restrictiva sobre su uso, en orden de garantizar el principio de congruencia como fundamento esencial de protección del debido proceso en el contexto de esta jurisdicción. Frente a este punto en sentencia del 7 de octubre de 2019[7] se precisó que: «Le asiste razón a la entidad demandada al afirmar que el fallo de primera instancia es incongruente porque (i) lo solicitado en vía gubernativa (ii) las pretensiones de la demanda (iii) los argumentos del concepto de violación y (iv) la defensa de la entidad demandada, no corresponden con lo que se decidió, esto es, el reconocimiento y pago de horas extras En otros términos, nos encontramos ante la presencia de una sentencia extra petita, que si bien en materia laboral es procedente, dado que el juez puede pronunciarse sobre el pago de salarios, prestaciones o indemnizaciones distintos de los pedidos, con fundamento en el artículo 50 del Código Procesal del Trabajo; lo cierto, es que el ejercicio de dicha facultad procede siempre y cuando los hechos que los originen hayan sido discutidos en el proceso y estén debidamente probados, circunstancia que no ocurrió en el sub judice, como se evidenció. En conclusión y toda vez que en la providencia apelada se concedió un derecho que no fue reclamado en la vía judicial, la Sala de Subsección está de acuerdo en afirmar que vulneró los derechos al debido proceso, audiencia y defensa de la E.S.E. Hospital Universitario San Jorge de Pereira.» Del mismo modo, en providencia del 30 de mayo de 2019[8] se manifestó sobre el particular lo que se transcribe a continuación: «[…] Se evidencia que el Tribunal accionado, al confirmar la sentencia de primera instancia, se pronunció sobre un aspecto que no fue solicitado por el demandante y con ello hizo más gravosa su situación y transgredió el principio de congruencia al fallar de forma extra petita.
Efectivamente, la corporación judicial decidió estudiar la forma en que debía fijarse la prima de antigüedad y llegó a la conclusión de que la misma no debía concretarse sobre un 38.5 % del 100 % de la asignación básica, sino sobre el 38.5% del 58.5 % de aquella. Sobre el particular, se recuerda que el artículo 281 del Código General del Proceso, aplicable al presente asunto por remisión expresa del artículo 306 de la Ley 1437 de 2011, dispuso que las sentencias deben ser consonantes con los hechos y pretensiones de la demanda, con las demás oportunidades previstas en el Código y con las excepciones probadas.
Así mismo, señaló que el demandado no puede condenarse por objeto distinto al pretendido en la demanda ni por una causa distinta. En esa línea de pensamiento, se precisa que las sentencias judiciales deben ser congruentes con lo solicitado y discutido en el proceso, lo cual constituye una garantía del debido proceso y del derecho de defensa.
Sin embargo, en el caso bajo estudio el Tribunal Administrativo de Casanare transgredió este principio al ir más allá de lo solicitado en la demanda. Ciertamente, la labor de la corporación judicial se limitaba a examinar si el [actor] demostró la ilegalidad del acto administrativo demandado, pero no podía hacer más gravosa su situación y afectar los porcentajes que ya le había reconocido la Caja de Retiro de las Fuerzas Militares.[…]» Como se observa a partir de los extractos jurisprudenciales transcritos, no es dable proferir decisiones respecto de asuntos no discutidos en vía administrativa y que tampoco fueron planteados en la demanda al punto de haberse incluido en el litigio con opción de pronunciamiento por parte de la demandada.
Ahora, en el caso concreto se observa que el demandante no planteó ni solicitó el reconocimiento de indexación sobre las sumas reconocidas desde la fecha del acto que así lo ordenó hasta la data real de pago, sino solo los intereses moratorios respecto del capital abonado. De igual manera se advierte que el punto relativo a la actualización monetaria tampoco se había incluido en la fijación del litigio determinada en la audiencia inicial (folios 118 a 121y CD folio 125).
Y por último, se observa que no hubo indicación o inferencia a lo largo del proceso que diera a entender que están en riesgo de vulneración algunos derechos fundamentales del libelista que requirieran protección inmediata. Aunado a lo expuesto, debe destacarse el hecho de que en el sub iudice se encuentra debidamente probado que la Secretaría de Educación del Departamento de Caldas efectuó la liquidación indexada de las sumas adeudadas al libelista a la fecha en que se profirió el acto administrativo de reconocimiento de la nivelación salarial, lo cual conlleva que sí hubo compensación efectiva por el retraso en el pago de aquella obligación. Empero, la indexación ordenada por el a quo correspondía a la generada desde la data de expedición de la mentada decisión hasta el momento puntual del pago, lo cual en cualquier caso evidencia un análisis que supera los extremos propios del período deprecado con la demanda.
Como en efecto, se ha sostenido por parte de esta Subsección[9] en asuntos similares. En este sentido, el hecho de haber impuesto una condena en primera instancia relativa a una indexación bajo criterios de equidad y justicia, pero sin que ésta hubiese sido pretendida u objeto de discusión, implica que el fallo impugnado trascendió lo que constituía materia de decisión al margen de la importante argumentación esbozada, más aun cuando la situación concreta del señor José Orozco no encaja en alguno de los supuestos excepcionales contemplados tanto legal como jurisprudencialmente para la procedencia de pronunciamientos extra petita[10], ni se avizora una eminente vulneración de sus derechos fundamentales, por ejemplo, al mínimo vital.
En conclusión: no resultaba procedente la condena impuesta en la sentencia apelada al Ministerio de Educación de manera oficiosa y en aplicación de facultades extra petita, concerniente al pago de una indexación en reemplazo del reconocimiento de intereses moratorios sobre las sumas pagadas al demandante en razón de la nivelación salarial generada por el proceso de homologación del sector educativo del Departamento de Caldas, puesto que tal potestad resulta ser excepcional a la preponderancia del principio de congruencia y debido proceso que se predica de las sentencias dictadas en el marco de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, sin embargo, en el caso particular, dicha excepción no se configura, por lo que debe revocarse la orden en comento.
Decisión de segunda instancia Por las razones que anteceden, la subsección revocará los ordinales segundo y quinto de la sentencia de primera instancia que condenó al Ministerio de Educación al pago de una indexación a favor del libelista, y confirmará en todo lo demás dicha providencia en tanto denegó las pretensiones de la demanda, habida cuenta de que prospera el recurso de apelación de la mentada entidad por los argumentos expuestos en esta providencia, no así la alzada de la parte activa.
De la condena en costas. Esta subsección en providencia de 7 de abril de 2016[11], sobre la condena en costas en vigencia del CPACA, determinó el criterio objetivo-valorativo, para la imposición de condena en costas, bajo los siguientes fundamentos: a) «El legislador introdujo un cambio sustancial respecto de la condena en costas, al pasar de un criterio «subjetivo» –CCA- a uno «objetivo valorativo» –CPACA-. b) Se concluye que es «objetivo» porque en toda sentencia se «dispondrá» sobre costas, es decir, se decidirá, bien sea para condenar total o parcialmente, o bien para abstenerse, según las precisas reglas del CGP. c) Sin embargo, se le califica de «valorativo» porque se requiere que en el expediente el juez revise si las mismas se causaron y en la medida de su comprobación. Tal y como lo ordena el CGP, esto es, con el pago de gastos ordinarios del proceso y con la actividad del abogado efectivamente realizada dentro del proceso.
Se recalca, en esa valoración no se incluye la mala fe o temeridad de las partes. d) La cuantía de la condena en agencias en derecho, en materia laboral, se fijará atendiendo la posición de los sujetos procesales, pues varía según sea la parte vencida el empleador, el trabajador o el jubilado, estos últimos más vulnerables y generalmente de escasos recursos, así como la complejidad e intensidad de la participación procesal (Acuerdo núm. 1887 de 2003 Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura). e) Las estipulaciones de las partes en materia de costas se tendrán por no escritas, por lo que el juez en su liquidación no estará atado a lo así pactado por éstas. f) La liquidación de las costas (incluidas las agencias en derecho), la hará el despacho de primera o única instancia, tal y como lo indica el CGP[12], previa elaboración del secretario y aprobación del respectivo funcionario judicial. g) Procede condena en costas tanto en primera como en segunda instancia.» De lo anterior se colige que la condena en costas implica una valoración objetiva valorativa que excluye como criterio de decisión la mala fe o la temeridad de las partes.
En efecto, el artículo 188 del CPACA, regula que tratándose de costas en la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, en la sentencia el juez tiene la obligación de pronunciarse sobre dicho aspecto, con excepción de los asuntos en los que se ventile un interés público[13]. Ahora, al margen de este hilo argumentativo, en el presente caso no se condenará en costas al demandante, en la medida que a pesar de que esta resultó vencida en segunda instancia, lo cierto es que se revocará parcialmente la decisión apelada, lo cual permite al juez abstenerse de fijar la carga en comento según el numeral 5.° del artículo 365 del CGP.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo Sección Segunda, Subsección A administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA Primero: Revocar los ordinales segundo y quinto de la sentencia proferida el 11 de julio de 2019 por el Tribunal Administrativo de Caldas, que ordenaron ex officio a la Nación, Ministerio de Educación Nacional, reconocer y pagar la indexación a favor del demandante, en el proceso que en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho promovió el señor José María Orozco Loaiza contra citado Ministerio y el Departamento de Caldas.
Segundo: Confirmar en todo lo demás la sentencia de primera instancia. Tercero: Sin condena en costas de segunda instancia. Cuarto: Ejecutoriada esta providencia, devolver el expediente al tribunal de origen, previas las anotaciones pertinentes en el programa SAMAI.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Subsección en la sesión de la fecha. WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ Firmado electrónicamente RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firmado electrónicamente GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Firmado electrónicamente [pic] ----------------------- [1] «Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo», o CPACA. [2] Ver: Hernández Gómez William.
Módulo Audiencia inicial y audiencia de pruebas. EJRLB. (2015). [3] Folios 3 a 16. [4] Obrantes de folios 89 a 106 y 115 a 118. [5] Esta posición ha sido reiterada y sostenida pacíficamente por la presente Sección del Consejo de Estado en sentencias de la Subsección A: 14 de mayo de 2020 en el proceso radicado: 08001-23-33-000-2014-01426-01 (0074- 2017) y del 3 de diciembre de 2020 en el proceso radicado 17001-23-33-000- 2016-00979-01 (2646-2019).
De la Subsección B, el 16 de agosto de 2018 en el proceso radicado: 20001-23-33-000-2014-00313-02 (2633-2017). [6] Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A. Sentencias del 26 de noviembre de 2020, radicación: 17001233300020160097401(4499-2019), demandante: Guillermo Gómez Arango; del 3 de diciembre de 2020, radicación: 17001233300020160096301(4490-2019), demandante: Carlos Arturo Pérez Meza. [7] Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda. Subsección A. Sentencia del 7 de octubre de 2019. Radicado: 66001- 23-31-000-2012-00065-01 (3706-14). [8] Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda. Subsección A. Sentencia del 30 de mayo de 2019. Radicado: 11001-03- 15-000-2019-01946-00 (AC). [9] Al respecto, ver sentencias: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A. 26 de noviembre de 2020, radicación: 17001233300020160094501(4592-2019), demandante: José Oscar Hernández Valencia; 26 de noviembre de 2020, radicación: 17001233300020170061701(1124- 2019), demandante: Rigoberto Castro Ramos. [10] Esta postura jurisprudencial aplicada a casos como el sub examine, ha sido sostenida por esta Subsección de manera coherente y reiterada en sendas sentencias como del: 22 de octubre de 2020 (6212-2018), 3 de diciembre de 2020 (2646-2019) y 18 de febrero de 2021 (3981-2019). [11] Al respecto ver sentencia de 7 de abril de 2016, expedientes: 4492- 2013, demandante: María del Rosario Mendoza Parra y 1291-2014, demandante: José Francisco Guerrero Bardi. [12] «ARTÍCULO 366.
LIQUIDACIÓN. Las costas y agencias en derecho serán liquidadas de manera concentrada en el juzgado que haya conocido del proceso en primera o única instancia, inmediatamente quede ejecutoriada la providencia que le ponga fin al proceso o notificado el auto de obedecimiento a lo dispuesto por el superior, con sujeción a las siguientes reglas: […]». [13] Regula la norma lo siguiente: “[…] salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil […].»