EXTENSIÓN DE JURISPRUDENCIA – No el mecanismo para determinar la configuración de cosa juzgada El accionante considera que en el asunto sub examine no opera el fenómeno de cosa juzgada, porque la finalidad de la solicitud de la referencia es que se le reajuste la asignación de retiro conforme a los parámetros fijados en la sentencia de unificación del 25 de abril de 2019, ya que su caso guarda identidad fáctica y jurídica, mientras que la del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho es la anulación de un acto particular con la consecuente compensación económica.
Lo anterior, comporta una cuestión litigiosa de cosa juzgada derivada de la aceptación del desistimiento de las pretensiones en el trámite del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, la cual, por la naturaleza de este mecanismo de extensión de la jurisprudencia, no puede ser resuelta por esta vía, sino a través de los medios de control ordinarios.
En efecto, mediante este procedimiento especial se busca estudiar si el accionante tiene o no derecho a que se le extiendan los efectos de una sentencia de unificación, por lo que las situaciones ajenas a este cometido deben ser llevadas a los jueces ordinarios para que las diriman. NOTA DE RELATORIA: Referente a los elementos para que se configure la cosa juzgada, ver: C. de E., Sección Segunda, providencia del 28 de febrero de 2013, Rad. 11001-03-25-000-2007- 00116- 00 (2229-07).
FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 102 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 269 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 270 / LEY 1564 DE 2012 – ARTÍCULO 314 APLICACIÓN RETROSPECTIVA DEL PRECEDENTE JUDICIAL – Procedencia [N]o sobra evidenciar que si bien es cierto que la Subsección en anteriores oportunidades admitió la posibilidad de relativizar la aplicación de la figura de la cosa juzgada cuando se debaten prestaciones periódicas, también lo es que esta postura fue modificada por la Sala Plena de esta Corporación al señalar que los cambios jurisprudenciales no pueden afectar situaciones decididas en sede judicial.
La Sala Plena de esta Corporación, por regla general, ha dado aplicación al precedente en forma retrospectiva, método al que se acudirá en esta sentencia, disponiendo que las reglas jurisprudenciales que se fijaron en este pronunciamiento se aplican a todos los casos pendientes de solución tanto en vía administrativa como en vía judicial a través de acciones ordinarias; salvo los casos en los que ha operado la cosa juzgada que, en virtud del principio de seguridad jurídica, resultan inmodificables.
NOTA DE RELATORIA: Referente a la aplicación retrospectiva del precedente judicial, ver: C. de E., Sala de Consulta y Servicio Civil, concepto del 16 de febrero de 2012, Rad. 11001-03-06-000- 2011-00049-00 (2069), M. P. Dr. William Zambrano Cetina. CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN A Consejero ponente: GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Bogotá, D. C., treinta (30) de septiembre de dos mil veintiuno (2021).
Radicación número: 11001-03-25-000-2020-00438-00(1055-20) Actor: LUIS GABRIEL HERNÁNDEZ VILLALBA Demandado: CAJA DE RETIRO DE LAS FUERZAS MILITARES Referencia: SOLICITUD DE EXTENSIÓN DE LA JURISPRUDENCIA Tema: REAJUSTE ASIGNACIÓN DE RETIRO POR PRIMA DE ANTIGÜEDAD, SE NIEGA EXTENSIÓN DE JURISPRUDENCIA AUTO INTERLOCUTORIO I. ASUNTO 1.
La Sala decide la solicitud de extensión de la jurisprudencia promovida por el señor Luis Gabriel Hernández Villalba. II.
ANTECEDENTES 2.1 Solicitud de extensión de jurisprudencia[1] 2. El solicitante pretende que se le (i) extiendan los efectos de la sentencia de unificación del 25 de abril de 2019, radicado interno 1701-2016[2] y (ii) reliquide su asignación de retiro con la aplicación correcta de la fórmula determinada en el artículo 16 del Decreto 4433 de 2004 para el cálculo de la prima de antigüedad. 2.2 Hechos 3.
El accionante relató que (i) estuvo vinculado al Ejército Nacional por más de 20 años, como soldado profesional, (ii) por Resolución 1333 del 6 de marzo de 2014, la Caja de Retiro de las Fuerzas Militares le reconoció una asignación de retiro, (iii) solicitó infructuosamente el reajuste de la anterior prestación, por lo que promovió el medio del control de nulidad y restablecimiento del derecho[3], (iv) mediante sentencia del 25 de abril de 2019, se unificó jurisprudencia en lo relacionado con su litigio, (v) por lo anterior, desistió del proceso adelantado por el Juzgado 6º Administrativo de Pereira[4], (vi) el 12 de noviembre de 2019, solicitó de CREMIL la extensión de los efectos de la aludida providencia de unificación y (vii) por Oficio 20447853 del 30 de diciembre de 2019, se le informó que no es posible atender lo solicitado porque operó el fenómeno de la cosa juzgada. 2.3 Traslado 4.
Por auto del 2 de marzo de 2021[5], el despacho ordenó correr traslado de la extensión de la jurisprudencia por el término común de treinta (30) días a la Caja de Retiro de las Fuerzas Militares y a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado. 5. En esa oportunidad se pronunciaron: 6. La Caja de Retiro de las Fuerzas Militares[6] pidió que «se declare la configuración del fenómeno de la cosa juzgada frente a la solicitud de reajuste de la asignación de retiro por concepto de reliquidación de la prima de antigüedad, por cuanto ya hubo un pronunciamiento de aprobación del desistimiento, por parte de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, lo que implica que el mecanismo de extensión de jurisprudencia se torne IMPROCEDENTE para debatir un asunto ya ejecutoriado». 7.
La Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado[7] destacó que, si bien es cierto que la sentencia del 25 de abril de 2019 corresponde a una de unificación jurisprudencial, es importante determinar si el caso del señor Luis Gabriel Hernández Villalba es idéntico al contemplado en la mencionada providencia, en cuanto a las circunstancias fácticas y jurídicas. 8.
Además, debe tenerse en cuenta el término de prescripción cuatrienal de conformidad con lo establecido en los artículos 10 y 174 de los Decretos 2728 de 1968 y 1211 de 1990, respectivamente. III. CONSIDERACIONES 1. Competencia 9. La Corporación es competente para resolver la solicitud de extensión de la jurisprudencia planteada, de conformidad con el artículo 269 del CPACA. 3.2 Problema jurídico 10.
La Sala determinará si en este asunto se presenta una cuestión litigiosa de cosa juzgada que impide continuar con el trámite del mecanismo de extensión de la jurisprudencia impetrado por el señor Luis Gabriel Hernández Villalba. 11. Para resolver lo anterior, se analizará (i) el mecanismo de extensión de la jurisprudencia, (ii) la cosa juzgada, (iii) el desistimiento de las pretensiones y (iv) el caso concreto. 3.2.1 El mecanismo de extensión de la jurisprudencia 12.
Este mecanismo se encuentra regulado en el artículo 102 del CPACA, normativa que (i) posibilita que los ciudadanos acudan ante la administración a fin de que se les reconozca una situación jurídica que ya fue resuelta mediante una sentencia de unificación proferida por el Consejo de Estado y (ii) prescribe los requisitos que deben contener las solicitudes de extensión, así: - Copia o referencia de una sentencia de unificación proferida por el Consejo de Estado en la que se haya reconocido un derecho; - Justificación razonada en la que se evidencie la identidad fáctica y jurídica entre la situación del solicitante y la del demandante al que se le reconoció un derecho mediante la sentencia de unificación que se invoca y - Pruebas que tenga el solicitante en su poder, que le permitan demostrar la relación descrita. 13.
A estas exigencias puede sumarse que la providencia objeto de extensión no esté en abierta controversia con actuales sentencias de unificación de la Sala Plena del Consejo de Estado y de la Corte Constitucional, ya que este mecanismo comporta la existencia de una jurisprudencia clara, pacífica y estable. «De manera tal que, ante un asunto de contornos fácticos y jurídicos idénticos, simplemente pueda extenderse»[8]. 14.
Ahora bien, para que la sentencia invocada sea objeto de extensión de la jurisprudencia, requiere que (i) haya sido proferida por el Consejo de Estado, (ii) sea de unificación jurisprudencial, de conformidad con el artículo 270 del CPACA[9] y (iii) en ella se haya reconocido un derecho. Sobre el particular el citado artículo 102 ibidem dispone: Artículo 102.
Extensión de la jurisprudencia del Consejo de Estado a terceros por parte de las autoridades. Las autoridades deberán extender los efectos de una sentencia de unificación jurisprudencial dictada por el Consejo de Estado, en la que se haya reconocido un derecho, a quienes lo soliciten y acrediten los mismos supuestos fácticos y jurídicos (negrita con subrayas fuera del texto). 15.
Esta Corporación enfatizó que no solo son objeto de extensión las sentencias proferidas luego de la entrada en vigor del CPACA, pues también lo son las que se expidieron con anterioridad a dicha regulación, siempre y cuando hayan fijado un criterio de unificación[10]. 2. La cosa juzgada 16. La cosa juzgada es una institución jurídico procesal que otorga a las decisiones plasmadas en una sentencia y en algunas otras providencias, el carácter de inmutables, vinculantes y definitivas. 17.
Esta figura opera cuando mediante decisión de fondo, debidamente ejecutoriada, la jurisdicción ha tenido la oportunidad de pronunciarse sobre la causa petendi cuestionada en proceso posterior. 18. Como tal, esta institución impide que se expidan pronunciamientos futuros sobre el mismo asunto, dada su previa definición o juzgamiento a través de providencias en firme, en clara salvaguarda de la seguridad jurídica. 19.
Para que se configure la cosa juzgada se requiere identidad de partes, objeto y causa, así: a).- Identidad de partes, es decir, al proceso deben concurrir las mismas partes e intervinientes que resultaron vinculados y obligados por la decisión que constituye cosa juzgada. b).- Identidad de causa petendi, es decir, la demanda y la decisión que hizo tránsito a cosa juzgada deben tener los mismos fundamentos o hechos como sustento.
Cuando además de los mismos hechos la demanda presenta nuevos elementos, solamente se permite el análisis de los nuevos supuestos, caso en el cual el juez puede retomar los fundamentos que constituyen cosa juzgada para proceder a fallar sobre la nueva causa. c).- Identidad de objeto, es decir, la demanda debe versar sobre la misma pretensión material o inmaterial sobre la cual se predica la cosa juzgada.
Se presenta cuando sobre lo pretendido existe un derecho reconocido, declarado o modificado sobre una o varias cosas o sobre una relación jurídica. Igualmente se predica identidad sobre aquellos elementos consecuenciales de un derecho que no fueron declarados expresamente […][11]. 3.2.3 El desistimiento de las pretensiones 20. El desistimiento es la decisión de terminar el proceso judicial en razón a que el actor renuncia a las pretensiones de la demanda. 21.
Sobre el particular, el artículo 314 del Código General del Proceso (i) señala que el demandante tiene la facultad para desistir de las pretensiones, (ii) fija como condición que no se haya proferido sentencia que ponga fin al proceso, (iii) precisa que la figura en comento tiene como consecuencia la renuncia total o parcial de las pretensiones de la demanda y (iv) determina que el auto que la acepte, produce los mismos efectos de cosa juzgada, en los siguientes términos:
ARTÍCULO 314. DESISTIMIENTO DE LAS PRETENSIONES. El demandante podrá desistir de las pretensiones mientras no se haya pronunciado sentencia que ponga fin al proceso […]. El desistimiento implica la renuncia de las pretensiones de la demanda en todos aquellos casos en que la firmeza de la sentencia absolutoria habría producido efectos de cosa juzgada.
El auto que acepte el desistimiento producirá los mismos efectos de aquella sentencia. [….] 22. La disposición transcrita permite evidenciar las características del desistimiento como forma anormal de terminación del proceso, así: a) Es unilateral, pues basta que lo presente la parte demandante, salvo taxativas excepciones legales; b) Es incondicional, salvo acuerdo entre las partes; c) Implica la renuncia a las pretensiones de la demanda y, por ende, la extinción del pretendido derecho, independientemente de que exista o no, y d) El auto que lo admite tiene los mismos efectos que hubiera generado una sentencia absolutoria. 3.
El Caso concreto 23. El señor Luis Gabriel Hernández Villalba solicitó que se le extiendan los efectos de la sentencia de unificación del 25 de abril de 2019, radicado interno 1701-2016, con el objeto de que se ordene a la Caja de Retiro de las Fuerzas Militares reliquidar su asignación de retiro con aplicación de lo establecido en el artículo 16 del Decreto 4433 de 2004. 24.
En el escrito que contiene la anterior petición, informó que (i) previamente había iniciado el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, para obtener la reliquidación aludida y (ii) renunció a esa pretensión para que se le aplique la sentencia de unificación del 25 de abril de 2019, en los siguientes términos: Con anterioridad, […] solicitó el reajuste de su asignación de retiro, entre otras causales, por la indebida aplicación de lo normado en el artículo 16 del Decreto 4433 de 2004, trámite que llegó a instancias judiciales, pero se presentó desistimiento del mismo por las siguientes razones: 6.1.
En primer lugar, porque con la sentencia de unificación quedó absolutamente claro que la entidad demandada tiene la obligación de disponer el reconocimiento del reajuste reclamado, con relación a la doble afectación a la prima de antigüedad. 6.2. En segundo lugar, estando claro lo anterior, se consideró que se producía un desgaste innecesario tanto para la administración de justicia como para el demandante, al continuar con el trámite judicial cuando ya estaba determinado por la máxima autoridad judicial en materia Contencioso Administrativa, que la entidad debía proceder al reconocimiento del derecho reclamado. 6.3.
En tercer lugar, por la seguridad jurídica que dan los diferentes pronunciamientos jurisprudenciales que, sobre la cosa juzgada, ha proferido el H. Consejo de Estado, lo que permitió tener la claridad de desistir de las pretensiones de la demanda sin afectar el derecho del demandante, como se expondrá más adelante. 25. Al respecto, obra en el expediente auto emitido el 17 de julio de 2019 por el Juzgado 6º Administrativo de Pereira, a través del cual se aceptó el desistimiento de las pretensiones y se declaró terminado el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho presentado por el señor Luis Gabriel Hernández Villalba, en los términos del artículo 314 del CGP[12]. 26.
El accionante considera que en el asunto sub examine no opera el fenómeno de cosa juzgada, porque la finalidad de la solicitud de la referencia es que se le reajuste la asignación de retiro conforme a los parámetros fijados en la sentencia de unificación del 25 de abril de 2019, ya que su caso guarda identidad fáctica y jurídica, mientras que la del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho es la anulación de un acto particular con la consecuente compensación económica. 27.
Lo anterior, comporta una cuestión litigiosa de cosa juzgada derivada de la aceptación del desistimiento de las pretensiones en el trámite del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, la cual, por la naturaleza de este mecanismo de extensión de la jurisprudencia, no puede ser resuelta por esta vía, sino a través de los medios de control ordinarios. 28.
En efecto, mediante este procedimiento especial se busca estudiar si el accionante tiene o no derecho a que se le extiendan los efectos de una sentencia de unificación, por lo que las situaciones ajenas a este cometido deben ser llevadas a los jueces ordinarios para que las diriman. 29. En este punto, no sobra evidenciar que si bien es cierto que la Subsección en anteriores oportunidades admitió la posibilidad de relativizar la aplicación de la figura de la cosa juzgada cuando se debaten prestaciones periódicas, también lo es que esta postura fue modificada por la Sala Plena de esta Corporación al señalar que los cambios jurisprudenciales no pueden afectar situaciones decididas en sede judicial[13]. 115.
La Sala Plena de esta Corporación, por regla general, ha dado aplicación al precedente en forma retrospectiva, método al que se acudirá en esta sentencia, disponiendo que las reglas jurisprudenciales que se fijaron en este pronunciamiento se aplican a todos los casos pendientes de solución tanto en vía administrativa como en vía judicial a través de acciones ordinarias; salvo los casos en los que ha operado la cosa juzgada que, en virtud del principio de seguridad jurídica, resultan inmodificables. 30.
Al respecto, la Sala de Consulta y Servicio Civil[14], también conceptuó: Finalmente, es importante reiterar que si bien los cambios de precedente orientan las decisiones futuras de los operadores jurídicos, no afectan los casos fallados con anterioridad por las autoridades judiciales, pues éstos se sujetan a lo resuelto en el respectivo proceso judicial, dado el carácter vinculante de la sentencia y sus efectos de cosa juzgada.
De lo contrario, la jurisprudencia, que por naturaleza debe evolucionar de acuerdo con los cambios jurídicos y sociales, correría el riesgo de petrificarse por el temor de los efectos del cambio de precedente. De esta manera, la seguridad jurídica y el valor de cosa juzgada de las sentencias, la cual es vinculante para las partes que han intervenido en el proceso, constituye un valor constitucional protegible que no resulta afectado con cambios posteriores en la jurisprudencia. 31.
En esa medida, no es posible soslayar que el desistimiento implica renuncia a las pretensiones de la demanda, de ahí que el auto que lo acepta tiene efectos de cosa juzgada. 32. En conclusión: Como existe un asunto litigioso de cosa juzgada que no puede ser resuelto a través del mecanismo de extensión de la jurisprudencia, se negará la solicitud presentada por el señor Luis Gabriel Hernández Villalba. 33.
En mérito de lo expuesto, la Subsección A de la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado,
RESUELVE
PRIMERO. NEGAR la solicitud de extensión de la jurisprudencia impetrada por el señor Luis Gabriel Hernández Villalba, por las razones expuestas en la parte motiva.
SEGUNDO. Por Secretaría, ARCHIVAR el presente asunto, previas las anotaciones respectivas y devolver los anexos sin necesidad de desglose. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Subsección en sesión de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Consejero de Estado WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Consejero de Estado Consejero de Estado [pic] ----------------------- [1] Folios 1 a 5. [2] Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 25 de abril de 2019, radicado 85001-33-33-002-2013-00237-01 (1701-2016), C.P. William Hernández Gómez.
Aclarada por providencia del 10 de octubre de 2019. [3] Radicado 66001 33 33 006 2018 00150 00. [4] Renuncia a la pretensión que fue aceptada, mediante auto del 17 de julio de 2019. [5] Folios 22 y 23. [6] Memorial allegado vía correo electrónico, adjuntado a SAMAI, visible a índices 7 y 8. [7] Memorial allegado vía correo electrónico, adjuntado a SAMAI, visible a índice 9. [8] Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 27 de mayo de 2021, radicado 11001-03-25-000-2017-00609-00 (2957-17), C.P. William Hernández Gómez. [9] «Artículo 270.
Sentencias de unificación jurisprudencial. Para los efectos de este Código se tendrán como sentencias de unificación jurisprudencial las que profiera o haya proferido el Consejo de Estado por importancia jurídica o trascendencia económica o social o por necesidad de unificar o sentar jurisprudencia; las proferidas al decidir los recursos extraordinarios y las relativas al mecanismo eventual de revisión». [10] Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, concepto del 10 de diciembre de 2013, radicado 11001-03-06-000-2013-00502-00 (2177), C.P. William Zambrano Cetina. [11] Consejo de Estado, Sección Segunda, providencia del 28 de febrero de 2013, radicado 11001-03-25-000-2007-00116- 00 (2229-07). [12] Folios 17 y 18. [13] Consejo de Estado, Sala Plena, sentencia del 28 de agosto de 2018, radicación 52001-23-33-000-2012-00143-01, M.P. César Palomino Cortés. [14] Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, concepto del 16 de febrero de 2012, radicado: 11001-03-06-000-2011-00049-00 (2069), C. P. Dr. William Zambrano Cetina.