11001-03-15-000-2020-02041-00 — Consejo de Estado

11001-03-15-000-2020-02041-00Consejo de Estado · SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA QUINTA ESPECIAL DE DECISIÓNSentencia2020-09-25

Ponente: Milton Chaves García

Actor: Fondo Nacional Del Ahorro·Demandado: Resolución 015 Del 30 De Marzo De 2020

De qué trata

Síntesis: La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo en sentencia del 15 de octubre de 2013, precisó que el control de legalidad es un mecanismo que tiene como propósito verificar que las decisiones y/o determinaciones adoptadas en ejercicio de la función administrativa se encuentren dentro de los parámetros, finalidades y límites establecidos en la Constitución y en la ley dentro del marco de los estados de excepción, para lo cual es necesario (i) analizar la relación de conexidad entre las medidas adoptadas y los motivos que dieron lugar al estado de excepción, y (ii) realizar una verificación formal y material del cumplimiento de los parámetros establecidos en el ordenamiento superior para su ejercicio, en los términos del artículo 20 de la Ley 137 de 1994. El control de legalidad es un proceso judicial inmediato, autónomo e integral, cuya sentencia hace tránsito a cosa juzgada relativa, y que tiene como fin controlar el ejercicio de las facultades excepcionales del Gobierno, con el objeto de determinar si dichos actos fueron expedidos para conjurar las causas de la perturbación que da lugar a la declaratoria de estado de excepción, e impedir la aplicación de normas ilegales que eventualmente hayan sido expedidas con ocasión del estado de excepción por parte del Ejecutivo.CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Aspectos formalesDe conformidad con el artículo 20 de la Ley 137 de 1994 y el 136 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, el Consejo de Estado tiene la función de ejercer un control automático e integral respecto a las medidas de (i) carácter general, (ii) dictadas en ejercicio de la función administrativa (ii) efectuando una confrontación del acto con los decretos legislativos expedidos durante los estados de excepción. Del análisis de la Resolución 015 del 30 de marzo de 2020 se tiene que es un acto general que instauró medidas abstractas e impersonales dado que estableció la suspensión de términos en las actuaciones administrativas de carácter disciplinario dirigida a los servidores públicos de manera genérica. […] En este sentido, el acto administrativo fue dictado de conformidad con las funciones administrativas asignadas a esta dependencia en su Manual de Funciones y Competencias de los Empleados Públicos y Trabajadores Oficiales y en la Resolución 307 y 308 de 2019. Adicionalmente, el acto objeto de control inmediato tiene elementos que permiten su identificación, como son el número, fecha, la autoridad que lo expide, y el asunto sobre el que versa. Además, se diferencia en el mismo una parte motiva que contiene la normativa en que se fundamenta su expedición, y una parte resolutiva que contiene las directrices que imparte, y la firma de quien la suscribió. […] El acto sometido a control fue proferido con base en la facultad de suspender términos en las actuaciones administrativas otorgada por el artículo 6° del Decreto Legislativo 491 del 28 de marzo de 2020, con ocasión del estado de emergencia económica, social y ecológica por el virus Covid-19 declarado mediante el Decreto 417 del 19 de marzo de 2020. En conclusión, el acto administrativo cumple con los requisitos formales al ser un acto general, abstracto e impersonal, dictado por el funcionario competente en ejercicio de sus funciones y en desarrollo de la facultad de suspender términos en las actuaciones administrativas.CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Aspectos materialesEn relación con los aspectos materiales, esta Sala debe revisar el cumplimiento de los requisitos de finalidad, necesidad, conexidad, proporcionalidad y no discriminación.CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD / REQUISITO DE FINALIDADEn cuanto a la finalidad de la medida, de acuerdo con lo establecido en el artículo 10º de la Ley 137 de 1994 este criterio implica verificar que las medidas adoptadas estén directa y específicamente encaminadas a conjurar las causas de la perturbación y a impedir la extensión de sus efectos. Al respecto, esa Sala estima que es claro que el objetivo perseguido por el acto administrativo objeto de control es la implementación de medidas extraordinarias, estrictas y urgentes, encaminadas a proteger la salud de los servidores públicos que tengan procesos disciplinarios en la entidad y los funcionarios a cargo de ellos, en virtud la situación originada por el Covid-19. Para ello, la suspensión de términos busca garantizar la intervención de las partes y el acceso a los documentos que conforman las actuaciones disciplinarias que se adelantan en el Fondo Nacional del Ahorro en condiciones normales, una vez estén dadas las condiciones para ello, y salvaguardar la seguridad jurídica y el trámite de los asuntos disciplinarios con plena observancia del debido proceso.CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD / REQUISITO DE NECESIDADAhora bien, en relación con el requisito de la necesidad se debe indicar que la misma se basa en determinar que las razones que llevaron a dicha medida sean necesarias para alcanzar los fines que dieron lugar a la declaratoria de la emergencia. Así, esta Sala establece que la medida tomada en el acto administrativo objeto de análisis cumple con el requisito de necesidad fáctica, dado que es necesario para la consecución del fin que en ella se estableció, esto es dar cumplimiento a la medida de aislamiento preventivo y evitar el contagio entre los funcionarios, puesto que se le otorga a las autoridades un tiempo para adecuarse a los cambios ocasionados por la contingencia por el Covid-19. Adicionalmente, la Resolución 015 de 2020, es necesaria jurídicamente teniendo en cuenta que desarrolla una medida establecida en el Decreto 491 de 2020 cuya constitucionalidad fue estudiada por la Corte Constitucional.CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD / REQUISITO DE CONEXIDADEn relación con el requisito de conexidad del acto sujeto a control inmediato con los motivos que dieron lugar a la declaratoria del estado de excepción, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo precisó que el examen de conexidad consiste en “… establecer si la materia del acto objeto de control inmediato tiene fundamento constitucional y guarda relación directa y específica con el estado de emergencia declarado y el decreto legislativo que adopta medidas para conjurarlo. Se puede afirmar que hay conexidad entre el decreto legislativo y el decreto que lo desarrolla cuando entre uno y otro hay una correlación directa”. Con base en lo anterior, esta Sala encuentra que en el caso concreto la Resolución nro. 015 del 30 de marzo de 2020 guarda conexidad con el artículo 6 del Decreto 491 del 2020 y el Decreto 417 de 2020, ya que sus disposiciones se encaminan a conjurar las causas de la crisis sanitaria, teniendo en cuenta las especiales condiciones de distanciamiento social impuestas para minimizar la propagación del coronavirus COVID-19 en el país.CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD / REQUISITO DE PROPORCIONALIDADEn relación con el requisito de proporcionalidad, en virtud del artículo 13 de la Ley 137 de 1994 en consonancia con el artículo 44 de la Ley 1437 de 2011, este requisito se refiere a que las medidas que se adopten en desarrollo de los Estados de excepción deben ser proporcionales con la gravedad de los hechos que causaron la crisis. Así, en el presente caso la medida tomada por la Resolución 015 de 2020, es proporcional con los hechos que causaron la crisis, dado que tiene como fin superar las afectaciones causadas en desarrollo de las distintas actividades a cargo de las autoridades sin restringir derechos y garantías fundamentales, con el lleno de las competencias otorgadas a la Secretaría General de la Entidad y en garantía del derecho a la salud.CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD / REQUISITO DE NO DISCRIMINACIÓNFinalmente, en lo que respecta al requisito de no discriminación, este criterio hace referencia a que las medidas no pueden entrañar discriminación alguna. Al respecto, esta Sala encuentra que las medidas tomadas por el acto administrativo objeto de control se encuentran dirigidas en igualdad de condiciones a los destinatarios de la norma, esto es los sujetos a los que se les adelante un proceso disciplinario en la Entidad y los funcionarios responsables de los mismos.ACTO OBJETO DE CONTROL - Se declara ajustado al ordenamiento superiorAsí las cosas, se concluye que las medidas tomadas en la resolución objeto de este control de legalidad buscan que los servidores públicos de la entidad a cargo de los procesos disciplinarios y los funcionarios objeto de investigación, no acudan a la entidad para efectos de adelantar esos trámites, lo que llevaría a incumplir la medida de aislamiento obligatorio vigente para ese momento, y además protegen el derecho a la salud de los intervinientes en dichos procesos evitando el contacto entre las personas, por lo que reúnen los requisitos de finalidad, necesidad, proporcionalidad, conexidad y no discriminación exigidos por la ley. Finalmente, se precisa que la resolución examinada no afecta derechos fundamentales, pues guarda pleno respeto de las garantías procesales aplicables en el marco de un procedimiento sancionatorio a servidores públicos o particulares en ejercicio de la función administrativa, al tiempo que propende por la protección del derecho fundamental a la salud de los funcionarios interesados en su trámite. Se destaca que la misma resolución exceptúa de la suspensión de términos la respuesta a las peticiones presentadas, con lo cual se salvaguarda el respeto de los derechos fundamentales contemplados en la Constitución Política de conformidad con el parágrafo 3 del artículo 6° del Decreto 491 de 2020. Por las razones expuestas, la Sala encuentra que la Resolución 015 del 30 de marzo de 2020 proferida por el Fondo Nacional del Ahorro se ajusta al ordenamiento jurídico vigente al momento de su expedición.

CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Competencia y naturaleza / SUSPENSIÓN DE TÉRMINOS PROCESALES DE LAS ACTUACIONES DISCIPLINARIAS / RESOLUCIÓN 015 DE 2020 - Expedida por el Fondo Nacional del Ahorro La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo en sentencia del 15 de octubre de 2013, precisó que el control de legalidad es un mecanismo que tiene como propósito verificar que las decisiones y/o determinaciones adoptadas en ejercicio de la función administrativa se encuentren dentro de los parámetros, finalidades y límites establecidos en la Constitución y en la ley dentro del marco de los estados de excepción, para lo cual es necesario (i) analizar la relación de conexidad entre las medidas adoptadas y los motivos que dieron lugar al estado de excepción, y (ii) realizar una verificación formal y material del cumplimiento de los parámetros establecidos en el ordenamiento superior para su ejercicio, en los términos del artículo 20 de la Ley 137 de 1994.

El control de legalidad es un proceso judicial inmediato, autónomo e integral, cuya sentencia hace tránsito a cosa juzgada relativa, y que tiene como fin controlar el ejercicio de las facultades excepcionales del Gobierno, con el objeto de determinar si dichos actos fueron expedidos para conjurar las causas de la perturbación que da lugar a la declaratoria de estado de excepción, e impedir la aplicación de normas ilegales que eventualmente hayan sido expedidas con ocasión del estado de excepción por parte del Ejecutivo.

FUENTE FORMAL: LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 20 CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Aspectos formales De conformidad con el artículo 20 de la Ley 137 de 1994 y el 136 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, el Consejo de Estado tiene la función de ejercer un control automático e integral respecto a las medidas de (i) carácter general, (ii) dictadas en ejercicio de la función administrativa (ii) efectuando una confrontación del acto con los decretos legislativos expedidos durante los estados de excepción. Del análisis de la Resolución 015 del 30 de marzo de 2020 se tiene que es un acto general que instauró medidas abstractas e impersonales dado que estableció la suspensión de términos en las actuaciones administrativas de carácter disciplinario dirigida a los servidores públicos de manera genérica. […] En este sentido, el acto administrativo fue dictado de conformidad con las funciones administrativas asignadas a esta dependencia en su Manual de Funciones y Competencias de los Empleados Públicos y Trabajadores Oficiales y en la Resolución 307 y 308 de 2019.

Adicionalmente, el acto objeto de control inmediato tiene elementos que permiten su identificación, como son el número, fecha, la autoridad que lo expide, y el asunto sobre el que versa. Además, se diferencia en el mismo una parte motiva que contiene la normativa en que se fundamenta su expedición, y una parte resolutiva que contiene las directrices que imparte, y la firma de quien la suscribió. […] El acto sometido a control fue proferido con base en la facultad de suspender términos en las actuaciones administrativas otorgada por el artículo 6° del Decreto Legislativo 491 del 28 de marzo de 2020, con ocasión del estado de emergencia económica, social y ecológica por el virus Covid-19 declarado mediante el Decreto 417 del 19 de marzo de 2020.

En conclusión, el acto administrativo cumple con los requisitos formales al ser un acto general, abstracto e impersonal, dictado por el funcionario competente en ejercicio de sus funciones y en desarrollo de la facultad de suspender términos en las actuaciones administrativas. FUENTE FORMAL: LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 20 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 136 CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Aspectos materiales En relación con los aspectos materiales, esta Sala debe revisar el cumplimiento de los requisitos de finalidad, necesidad, conexidad, proporcionalidad y no discriminación. CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD / REQUISITO DE FINALIDAD En cuanto a la finalidad de la medida, de acuerdo con lo establecido en el artículo 10º de la Ley 137 de 1994 este criterio implica verificar que las medidas adoptadas estén directa y específicamente encaminadas a conjurar las causas de la perturbación y a impedir la extensión de sus efectos.

Al respecto, esa Sala estima que es claro que el objetivo perseguido por el acto administrativo objeto de control es la implementación de medidas extraordinarias, estrictas y urgentes, encaminadas a proteger la salud de los servidores públicos que tengan procesos disciplinarios en la entidad y los funcionarios a cargo de ellos, en virtud la situación originada por el Covid-19.

Para ello, la suspensión de términos busca garantizar la intervención de las partes y el acceso a los documentos que conforman las actuaciones disciplinarias que se adelantan en el Fondo Nacional del Ahorro en condiciones normales, una vez estén dadas las condiciones para ello, y salvaguardar la seguridad jurídica y el trámite de los asuntos disciplinarios con plena observancia del debido proceso.

FUENTE FORMAL: LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 10 CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD / REQUISITO DE NECESIDAD Ahora bien, en relación con el requisito de la necesidad se debe indicar que la misma se basa en determinar que las razones que llevaron a dicha medida sean necesarias para alcanzar los fines que dieron lugar a la declaratoria de la emergencia. Así, esta Sala establece que la medida tomada en el acto administrativo objeto de análisis cumple con el requisito de necesidad fáctica, dado que es necesario para la consecución del fin que en ella se estableció, esto es dar cumplimiento a la medida de aislamiento preventivo y evitar el contagio entre los funcionarios, puesto que se le otorga a las autoridades un tiempo para adecuarse a los cambios ocasionados por la contingencia por el Covid-19.

Adicionalmente, la Resolución 015 de 2020, es necesaria jurídicamente teniendo en cuenta que desarrolla una medida establecida en el Decreto 491 de 2020 cuya constitucionalidad fue estudiada por la Corte Constitucional. CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD / REQUISITO DE CONEXIDAD En relación con el requisito de conexidad del acto sujeto a control inmediato con los motivos que dieron lugar a la declaratoria del estado de excepción, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo precisó que el examen de conexidad consiste en “… establecer si la materia del acto objeto de control inmediato tiene fundamento constitucional y guarda relación directa y específica con el estado de emergencia declarado y el decreto legislativo que adopta medidas para conjurarlo.

Se puede afirmar que hay conexidad entre el decreto legislativo y el decreto que lo desarrolla cuando entre uno y otro hay una correlación directa”. Con base en lo anterior, esta Sala encuentra que en el caso concreto la Resolución nro. 015 del 30 de marzo de 2020 guarda conexidad con el artículo 6 del Decreto 491 del 2020 y el Decreto 417 de 2020, ya que sus disposiciones se encaminan a conjurar las causas de la crisis sanitaria, teniendo en cuenta las especiales condiciones de distanciamiento social impuestas para minimizar la propagación del coronavirus COVID-19 en el país. CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD / REQUISITO DE PROPORCIONALIDAD En relación con el requisito de proporcionalidad, en virtud del artículo 13 de la Ley 137 de 1994 en consonancia con el artículo 44 de la Ley 1437 de 2011, este requisito se refiere a que las medidas que se adopten en desarrollo de los Estados de excepción deben ser proporcionales con la gravedad de los hechos que causaron la crisis.

Así, en el presente caso la medida tomada por la Resolución 015 de 2020, es proporcional con los hechos que causaron la crisis, dado que tiene como fin superar las afectaciones causadas en desarrollo de las distintas actividades a cargo de las autoridades sin restringir derechos y garantías fundamentales, con el lleno de las competencias otorgadas a la Secretaría General de la Entidad y en garantía del derecho a la salud.

CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD / REQUISITO DE NO DISCRIMINACIÓN Finalmente, en lo que respecta al requisito de no discriminación, este criterio hace referencia a que las medidas no pueden entrañar discriminación alguna. Al respecto, esta Sala encuentra que las medidas tomadas por el acto administrativo objeto de control se encuentran dirigidas en igualdad de condiciones a los destinatarios de la norma, esto es los sujetos a los que se les adelante un proceso disciplinario en la Entidad y los funcionarios responsables de los mismos.

ACTO OBJETO DE CONTROL – Se declara ajustado al ordenamiento superior Así las cosas, se concluye que las medidas tomadas en la resolución objeto de este control de legalidad buscan que los servidores públicos de la entidad a cargo de los procesos disciplinarios y los funcionarios objeto de investigación, no acudan a la entidad para efectos de adelantar esos trámites, lo que llevaría a incumplir la medida de aislamiento obligatorio vigente para ese momento, y además protegen el derecho a la salud de los intervinientes en dichos procesos evitando el contacto entre las personas, por lo que reúnen los requisitos de finalidad, necesidad, proporcionalidad, conexidad y no discriminación exigidos por la ley.

Finalmente, se precisa que la resolución examinada no afecta derechos fundamentales, pues guarda pleno respeto de las garantías procesales aplicables en el marco de un procedimiento sancionatorio a servidores públicos o particulares en ejercicio de la función administrativa, al tiempo que propende por la protección del derecho fundamental a la salud de los funcionarios interesados en su trámite.

Se destaca que la misma resolución exceptúa de la suspensión de términos la respuesta a las peticiones presentadas, con lo cual se salvaguarda el respeto de los derechos fundamentales contemplados en la Constitución Política de conformidad con el parágrafo 3 del artículo 6° del Decreto 491 de 2020. Por las razones expuestas, la Sala encuentra que la Resolución 015 del 30 de marzo de 2020 proferida por el Fondo Nacional del Ahorro se ajusta al ordenamiento jurídico vigente al momento de su expedición. NORMA DEMANDADA: RESOLUCIÓN 015 DE 2020 (30 de marzo) EXPEDIDA POR EL FONDO NACIONAL DEL AHORRO (No anulada) CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA QUINTA ESPECIAL DE DECISIÓN Consejero ponente: MILTON CHAVES GARCÍA Bogotá D.C., veinticinco (25) de septiembre de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-02041-00 (CA) Actor: FONDO NACIONAL DEL AHORRO Demandado: RESOLUCIÓN 015 DEL 30 DE MARZO DE 2020 Referencia: MEDIO DE CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD Temas: Suspensión de términos procesales de las actuaciones disciplinarias.

ÚNICA INSTANCIA ___________________________________________________________________ Procede la Sala Quinta Especial de Decisión de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo a ejercer el control inmediato de legalidad sobre la Resolución nro. 015 del 30 de marzo de 2020, expedida por el Fondo Nacional del Ahorro.

ANTECEDENTES Acto sometido a control inmediato de legalidad Se trata de la Resolución nro. 015 del 30 de marzo de 2020 emitida por el Fondo Nacional del Ahorro, cuyo texto completo es el siguiente: “RESOLUCIÓN NÚMERO 015 DE 30 de marzo de 2020 Por la cual se suspenden términos en el trámite de los procesos disciplinarios que adelanta el Grupo de Control Disciplinario Interno del Fondo Nacional del Ahorro” LA SECRETARIA GENERAL DEL FONDO NACIONAL DEL AHORRO GRUPO CONTROL DISCIPLINARIO INTERNO En uso de las facultades constitucionales y legales, en especial conforme a las prerrogativas de la Resolución 064 de 2011, en armonía con las Resoluciones 307 y 308 de 19 de diciembre de 2019 y el artículo 76 de la Ley 734 de 2002 y.

CONSIDERANDO

Que con ocasión de la expedición del Decreto 385 del 12 de marzo de 2020, el Ministerio de Salud y Protección Social declaró el estado de emergencia sanitaria en el territorio colombiano frente a los casos reportados de contagio del virus COVID-19, con fundamento en las disposiciones de la Ley 1751 de 2015. Que lo anteriormente, expuesto motivó a que se adoptara mediante el Decreto 417 de 2020, como medida de prevención de contagio el aislamiento preventivo de todas las personas en cuarentena en aras de contener la propagación de casos de contagio con el virus COVID-19, siendo esta medida hasta ahora la más eficaz para este fin.

Que el Gobierno Nacional, a través del Ministerio de Justicia y del Derecho, expidió el decreto 491 del 28 de marzo de 2020 por medio del cual, entre otras disposiciones, faculta a la administración en el artículo 6, a suspender los términos de actuaciones administrativas o jurisdiccionales en sede administrativa, por cuanto la situación actual que enfrenta el país el normal desarrollo de los procesos judiciales y actuaciones administrativas puede verse afectado de manera negativa, generando así inseguridad jurídica, riesgos y alteraciones Que la Secretaría General del Fondo Nacional del Ahorro, es la autoridad encargada de dirigir, controlar y coordinar, entre otros, los asuntos relacionados con la debida gestión del recurso humano de la entidad y la dependencia encargada de ejercer en debida y legal forma la acción disciplinaria, garantizando el debido proceso y el derecho defensa que cobija a los implicados e investigados.

Que lo anterior motiva la necesidad de suspender los términos de las actuaciones disciplinarias que a la fecha están en trámite en el Grupo de Control Disciplinario Interno del Fondo Nacional del Ahorro desde la fecha de expedición del presente acto administrativo y hasta el día siguiente a que se levante la medida de emergencia sanitaria, para efectos de dar cumplimiento a la medida de aislamiento preventivo dispuesta para este mismo fin y como quiera que se trata de una medida que obedece a fuerza mayor, la misma interrumpe los términos de caducidad y/o prescripción de las diferentes actuaciones disciplinarias adelantadas por el Grupo de Control Disciplinario en concordancia con las disposiciones del referido decreto, inclusive En mérito de lo expuesto,

RESUELVE

PRIMERO: SUSPENDER, a partir de la fecha de expedición del presente acto administrativo y hasta el día siguiente a que se levante la medida de emergencia sanitaria los términos procesales de las actuaciones disciplinarias adelantadas por el Grupo de Control Disciplinario Interno adscrito a la Secretaria General del Fondo Nacional del Ahorro, sin perjuicio de las recepción de quejas, respuesta a acciones constitucionales de las cuales se requiera acatamiento por parte del Grupo en mención y de las respuestas a las peticiones presentadas con fundamento en el derecho fundamental de petición SEGUNDO: En consecuencia, de lo dispuesto en el numeral anterior, SUSPENDER por el mismo lapso los términos de caducidad y prescripción de las acciones disciplinarias correspondientes a cada proceso adelantado en el Grupo de Control Disciplinario Interno adscrito a la Secretaria General del Fondo Nacional del Ahorro.

TERCERO: Requerir a los abogados encargados de gestionar la instrucción e impulso de los procesos a efectos de dar cumplimiento a las prerrogativas de los anteriores artículos y coordinar las actividades a realizar durante el periodo dispuesto para la suspensión de términos procesales.

CUARTO: Publicar la presente resolución en la página web del Fondo Nacional del Ahorro.

QUINTO: La presente resolución rige a partir de su publicación. PUBLÍQUESE,

COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE SANDRA LILIANA ROYA BLANCO Secretaria General” Trámite surtido Por auto del 22 de mayo de 2020, el magistrado ponente avocó el conocimiento del asunto, y ordenó fijar aviso sobre la existencia del proceso por el término de diez días, para que los ciudadanos impugnen o coadyuven la legalidad de la Resolución nro. 015 del 30 de marzo de 2020.

Además, notificó personalmente la providencia a la presidenta del Fondo Nacional del Ahorro y al Procurador General de la Nación, solicitó el envío de los antecedentes que dieron lugar a la expedición de la resolución, y ordenó publicar esta providencia en la página web oficial de la entidad. El Fondo Nacional del Ahorro remitió como antecedentes administrativos de la Resolución nro. 015 del 30 de marzo de 2020, copia del Decreto 491 de 2020.

INTERVENCIONES Fondo Nacional del Ahorro El Fondo Nacional del Ahorro no efectuó intervención. MINISTERIO PÚBLICO El Procurador Sexto Delegado ante esta Corporación solicitó que la Resolución nro. 015 del 30 de marzo de 2020 se declare ajustada al ordenamiento jurídico, por las siguientes razones: La Resolución mencionada tiene conexidad tanto en la parte motiva como en la parte resolutiva con el Decreto Ley No. 417 del 17 de marzo de 2020 y del Decreto Legislativo nro. 491 del 28 de marzo de 2020, que sustentan la necesidad de expedir normas que permitan la suspensión de términos en las actuaciones administrativas y sancionatorias como mecanismo para mitigar la propagación de la pandemia ocasionada por el COVID-19 tanto en los servidores públicos como en los ciudadanos. El acto administrativo sometido a control inmediato de legalidad en este caso adopta medidas proporcionales y ajustadas al ordenamiento jurídico contenido en la Constitución Política en materia de estados de excepción, teniendo en cuenta además que excluyó expresamente de la suspensión de términos la recepción de quejas, respuestas a acciones constitucionales y respuestas a peticiones presentadas con base en el derecho fundamental de petición. La suspensión de términos de caducidad, prescripción o firmeza se realizó conforme a Derecho y en garantía al debido proceso de los administrados dado el estado de anormalidad en el desarrollo de los procesos derivado de la pandemia.

CONSIDERACIONES DE LA SALA 1. Competencia y naturaleza del control inmediato de legalidad De conformidad con los artículos 20 de la Ley 137 de 1994[1], 37-2 de la Ley 270 de 1996[2], 111 y 136 de la Ley 1437 de 2011[3], 23 del Acuerdo 080 de 12 de marzo de 2019[4] y lo aprobado en sesión del 1 de abril de 2020 de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, corresponde a las Salas Especiales ejercer el control inmediato de legalidad de los actos administrativos de carácter general proferidos por autoridades del orden nacional, en ejercicio de la función administrativa, y como desarrollo de los decretos legislativos emitidos durante los estados de excepción. La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo en sentencia del 15 de octubre de 2013[5], precisó que el control de legalidad es un mecanismo que tiene como propósito verificar que las decisiones y/o determinaciones adoptadas en ejercicio de la función administrativa se encuentren dentro de los parámetros, finalidades y límites establecidos en la Constitución y en la ley dentro del marco de los estados de excepción, para lo cual es necesario (i) analizar la relación de conexidad entre las medidas adoptadas y los motivos que dieron lugar al estado de excepción, y (ii) realizar una verificación formal y material del cumplimiento de los parámetros establecidos en el ordenamiento superior para su ejercicio, en los términos del artículo 20 de la Ley 137 de 1994.

El control de legalidad es un proceso judicial inmediato, autónomo e integral, cuya sentencia hace tránsito a cosa juzgada relativa[6], y que tiene como fin controlar el ejercicio de las facultades excepcionales del Gobierno, con el objeto de determinar si dichos actos fueron expedidos para conjurar las causas de la perturbación que da lugar a la declaratoria de estado de excepción, e impedir la aplicación de normas ilegales que eventualmente hayan sido expedidas con ocasión del estado de excepción por parte del Ejecutivo[7]. 2.

El estado de emergencia económica, social y ecológica declarado Mediante la Resolución 385 del 12 de marzo de 2020, el Ministerio de Salud y Protección Social declaró la emergencia sanitaria en todo el territorio nacional hasta el 30 de mayo de 2020, y adoptó medidas para hacer frente al coronavirus COVID-19. Ello, teniendo en cuenta que no existe medicamento, tratamiento o vacuna para hacerle frente a su sintomatología y velocidad de propagación. Igualmente, el Presidente de la República expidió la Directiva Presidencial 02 del 12 de marzo de 2020, por la que instruyó a los organismos y entidades de la rama ejecutiva del orden nacional, para “revisar las condiciones particulares de salud de los servidores públicos, así́ como las funciones y actividades que desarrollan, con el fin de adoptar mecanismos que permitan su cumplimiento desde la casa”, haciendo uso de las tecnologías de la información y las comunicaciones, como medida preventiva de carácter temporal y extraordinario, y hasta que se supere la emergencia sanitaria decretada por causa del coronavirus COVID-19.

El Presidente de la República, con la firma de todos los Ministros, expidió el Decreto 417 del 17 de marzo de 2020, por el que declaró el estado de emergencia económica, social y ecológica en todo el territorio nacional, como consecuencia de la presencia en el país del coronavirus COVID-19, reconocido como pandemia por la OMS, con el fin de contener su expansión y mitigar sus efectos.

Dentro de las medidas que anunció el Decreto 417 de 2020 para conjurar los efectos de la pandemia se encuentra el distanciamiento y el aislamiento social. Para el efecto, con el fin de proteger la salud del público en general y de los servidores públicos que los atienden, se hace necesario expedir normas de orden legal que flexibilicen la obligación de atención personalizada al usuario”.

En desarrollo de lo anterior, el Gobierno Nacional expidió el Decreto 457 del 22 de marzo de 2020, por el que ordenó el aislamiento preventivo obligatorio de todos los habitantes de la República, mediante la limitación de la libre circulación de personas y vehículos en todo el territorio nacional a partir del día 25 de marzo de 2020 y hasta el 13 de abril de 2020.

Las medidas de aislamiento preventivo obligatorio fueron extendidas mediante los Decretos 531 del 8 de abril, 593 del 24 de abril, 636 del 6 de mayo, y 689 del 22 de mayo de 2020, hasta el día 31 de mayo del mismo año. 3. Control de legalidad de la Resolución nro. 015 del 30 de marzo de 2020 proferida por el Fondo Nacional del Ahorro. A. Aspectos formales De conformidad con el artículo 20 de la Ley 137 de 1994 y el 136 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, el Consejo de Estado tiene la función de ejercer un control automático e integral respecto a las medidas de (i) carácter general, (ii) dictadas en ejercicio de la función administrativa (ii) efectuando una confrontación del acto con los decretos legislativos expedidos durante los estados de excepción. Del análisis de la Resolución 015 del 30 de marzo de 2020 se tiene que es un acto general que instauró medidas abstractas e impersonales dado que estableció la suspensión de términos en las actuaciones administrativas de carácter disciplinario dirigida a los servidores públicos de manera genérica.

Adicionalmente, en lo que respecta a la competencia de la Secretaría General del Fondo Nacional del Ahorro, esta dependencia emitió el acto administrativo objeto de análisis, en ejercicio de las funciones previstas en el Manual de Funciones y Competencias de los Empleados Públicos y Trabajadores Oficiales de la Entidad, adoptado por la presidencia en virtud de las facultades del Acuerdo 2018 de 2014 expedido por la Junta Directiva, en consonancia con el literal w) del artículo 12 del Decreto 1454 de 1998, en virtud de la cual se establece que esta dependencia es la encargada de dirigir, controlar y coordinar, los asuntos relacionados con los recursos humanos y disciplinarios.

Adicionalmente, mediante la Resolución 307 de 2019, se le otorgó a dicha dependencia la función atinente a conocer y fallar en primera instancia, los procesos disciplinarios que se adelanten en el Fondo Nacional del Ahorro siendo la encargada de dictar cualquier medida tendiente a suspender los términos de las actuaciones administrativas o jurisdiccionales en materia disciplinaria adelantadas por el Grupo de Control Interno Disciplinario adscrito a esta dependencia de conformidad con la Resolución 308 de 2019.

En este sentido, el acto administrativo fue dictado de conformidad con las funciones administrativas asignadas a esta dependencia en su Manual de Funciones y Competencias de los Empleados Públicos y Trabajadores Oficiales y en la Resolución 307 y 308 de 2019. Adicionalmente, el acto objeto de control inmediato tiene elementos que permiten su identificación, como son el número, fecha, la autoridad que lo expide, y el asunto sobre el que versa.

Además, se diferencia en el mismo una parte motiva que contiene la normativa en que se fundamenta su expedición, y una parte resolutiva que contiene las directrices que imparte, y la firma de quien la suscribió. Finalmente, se tiene que en su texto, la resolución objeto de control señala que se expidió con fundamento en; (i) la Resolución 385 del 12 de marzo de 2020 del Ministerio de Salud y Protección Social, que declaró la emergencia sanitaria y adoptó medidas sanitarias para prevenir y controlar la propagación del coronavirus COVID-19 en el territorio nacional.

(ii) el Decreto Legislativo 417 del 17 de marzo de 2020, que declaró el estado de emergencia económica, social y ecológica contemplando en su considerando la posibilidad de suspender términos en materia administrativa, y (iii) el Decreto 491 del 28 de marzo de 2020 en virtud del cual se adoptan las medidas de urgencia para garantizar la prestación de los servicios por parte de las entidades públicas contemplando en su artículo 6° la posibilidad de suspender los términos en las actuaciones administrativas.

El acto sometido a control fue proferido con base en la facultad de suspender términos en las actuaciones administrativas otorgada por el artículo 6° del Decreto Legislativo 491 del 28 de marzo de 2020, con ocasión del estado de emergencia económica, social y ecológica por el virus Covid-19 declarado mediante el Decreto 417 del 19 de marzo de 2020.

En conclusión, el acto administrativo cumple con los requisitos formales al ser un acto general, abstracto e impersonal, dictado por el funcionario competente en ejercicio de sus funciones y en desarrollo de la facultad de suspender términos en las actuaciones administrativas. B. Aspectos materiales En relación con los aspectos materiales, esta Sala debe revisar el cumplimiento de los requisitos de finalidad, necesidad, conexidad, proporcionalidad y no discriminación. En cuanto a la finalidad de la medida, de acuerdo con lo establecido en el artículo 10º de la Ley 137 de 1994 este criterio implica verificar que las medidas adoptadas estén directa y específicamente encaminadas a conjurar las causas de la perturbación y a impedir la extensión de sus efectos.

Ahora bien, en relación con el requisito de la necesidad se debe indicar que la misma se basa en determinar que las razones que llevaron a dicha medida sean necesarias para alcanzar los fines que dieron lugar a la declaratoria de la emergencia. Así, esta Sala establece que la medida tomada en el acto administrativo objeto de análisis cumple con el requisito de necesidad fáctica, dado que es necesario para la consecución del fin que en ella se estableció, esto es dar cumplimiento a la medida de aislamiento preventivo y evitar el contagio entre los funcionarios, puesto que se le otorga a las autoridades un tiempo para adecuarse a los cambios ocasionados por la contingencia por el Covid- 19.

Adicionalmente, la Resolución 015 de 2020, es necesaria jurídicamente teniendo en cuenta que desarrolla una medida establecida en el Decreto 491 de 2020 cuya constitucionalidad fue estudiada por la Corte Constitucional. En relación con el requisito de conexidad del acto sujeto a control inmediato con los motivos que dieron lugar a la declaratoria del estado de excepción, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo precisó que el examen de conexidad consiste en “… establecer si la materia del acto objeto de control inmediato tiene fundamento constitucional y guarda relación directa y específica con el estado de emergencia declarado y el decreto legislativo que adopta medidas para conjurarlo.

Se puede afirmar que hay conexidad entre el decreto legislativo y el decreto que lo desarrolla cuando entre uno y otro hay una correlación directa”[8]. Con base en lo anterior, esta Sala encuentra que en el caso concreto la Resolución nro. 015 del 30 de marzo de 2020 guarda conexidad con el artículo 6 del Decreto 491 del 2020 y el Decreto 417 de 2020, ya que sus disposiciones se encaminan a conjurar las causas de la crisis sanitaria, teniendo en cuenta las especiales condiciones de distanciamiento social impuestas para minimizar la propagación del coronavirus COVID-19 en el país. Lo anterior se evidencia del tenor literal de los decretos 491 y 417 así: |Decreto 491 del 2020, Decreto 417 |Resolución nro. 015 del 30 de | |de 2020. |marzo de 2020 | |Decreto 417 de 2020 |Primero. SUSPENDER a partir de la | | |fecha de expedición del presente | |“Que con el propósito de limitar |acto administrativo y hasta el día| |las posibilidades de propagación |siguiente a que se levante la | |del nuevo virus Covid 19 y de |medida de emergencia sanitaria los| |proteger la salud del público en |términos procesales de las | |general y de los servidores |actuaciones disciplinarias | |públicos que los atienden, se hace|adelantadas por el Grupo de | |necesario expedir normas de orden |Control Disciplinario Interno | |legal que flexibilicen la |adscrito a la Secretaria General | |obligación de atención |del Fondo Nacional del Ahorro, sin| |personalizada al usuario y se |perjuicio de las recepción de | |permita incluso la suspensión de |quejas, respuesta a acciones | |términos legales en las |constitucionales de las cuales se | |actuaciones administrativas y |requiera acatamiento por parte del| |jurisdiccionales.” |Grupo en mención y de las | | |respuestas a las peticiones | |Decreto 491 del 2020. |presentadas con fundamento en el | | |derecho fundamental de petición | |“Artículo 6.

La presente | | |disposición no aplica a las | | |actuaciones administrativas o | | |jurisdiccionales relativas a la | | |efectividad de derechos | | |fundamentales.” | | De lo anterior se evidencia que la Resolución 015 de 2020 dio cumplimiento a las medidas establecidas por el Decreto 491 de 2020, el cual requería desarrollo por parte de las autoridades y con el Decreto 417 de 2020, en virtud del cual se indicó la necesidad de conservar el distanciamiento físico de los servidores públicos en el desarrollo de las actividades administrativas propias de las entidades públicas.

Lo anterior, teniendo en cuenta que el artículo 6° del Decreto 491 de 2020 estableció la posibilidad de suspender términos en las actuaciones administrativas, medida que se establece con el fin de enfrentar la pandemia, teniendo en cuenta: (i) los cambios que deben realizar para implementar el paradigma de virtualidad en sus actuaciones y garantizar que los mismos no se conviertan en una barrera de acceso para los ciudadanos; y (ii) la dificultad logística y técnica que puede implicar en algunos eventos adelantar ciertos procedimientos o actuaciones de forma remota o sin la presencia de los usuarios y los funcionarios en las sedes de las entidades[9].

Ahora bien, si bien es cierto que el Fondo Nacional del Ahorro tenía la facultad de tomar esta medida, le corresponde a esta Entidad determinar cómo opera dicha suspensión y justificar las razones para ello, aspecto que se cumplió en el presente caso dado que el acto administrativo manifiesta en la parte considerativa que dichas medidas tienen como fin un afectación negativa, generación de inseguridad jurídica, riesgos en la vida de los funcionarios y alteraciones, aspecto que resultan acordes con los motivos que dieron lugar a la suspensión de términos del artículo 6° del Decreto 491 de 2020, esto es la garantía del aislamiento preventivo obligatorio, el distanciamiento social, la prohibición de aglomeraciones, las restricciones para ejecutar ciertas actividades que lleven consigo el contacto personal, entre otras, impiden que las autoridades puedan hacer uso de la infraestructura física que tienen dispuesta para atender a los usuarios de forma presencial, y que se vean obligadas a utilizar instrumentos y herramientas tecnológicas para cumplir sus funciones, lo cual requiere un lapso razonable de adaptación, mientras fortalecen su capacidad de respuesta a las demandas de la ciudadanía[10].

En relación con el requisito de proporcionalidad, en virtud del artículo 13 de la Ley 137 de 1994 en consonancia con el artículo 44 de la Ley 1437 de 2011, este requisito se refiere a que las medidas que se adopten en desarrollo de los Estados de excepción deben ser proporcionales con la gravedad de los hechos que causaron la crisis. Así, en el presente caso la medida tomada por la Resolución 015 de 2020, es proporcional con los hechos que causaron la crisis, dado que tiene como fin superar las afectaciones causadas en desarrollo de las distintas actividades a cargo de las autoridades sin restringir derechos y garantías fundamentales, con el lleno de las competencias otorgadas a la Secretaría General de la Entidad y en garantía del derecho a la salud.

Lo anterior, máxime cuando la Corte Constitucional en el control realizado al artículo 6° del Decreto 491 de 2020, estableció que la suspensión de términos debe entenderse como una habilitación otorgada a la administración para asegurar el derecho al debido proceso de los ciudadanos, pues la misma debe ser utilizada cuando se advierta que la continuación de una actuación en medio de la pandemia puede derivar en escenarios de arbitrariedad por desconocimiento de las garantías que conforman dicha prerrogativa, como ocurriría si una persona manifiesta que no puede hacer uso de su derecho agotar los recursos debido a que no cuenta con el acceso a la documentación necesaria ante las limitaciones sanitaria.

Finalmente, en lo que respecta al requisito de no discriminación, este criterio hace referencia a que las medidas no pueden entrañar discriminación alguna. Al respecto, esta Sala encuentra que las medidas tomadas por el acto administrativo objeto de control se encuentran dirigidas en igualdad de condiciones a los destinatarios de la norma, esto es los sujetos a los que se les adelante un proceso disciplinario en la Entidad y los funcionarios responsables de los mismos.

Así las cosas, se concluye que las medidas tomadas en la resolución objeto de este control de legalidad buscan que los servidores públicos de la entidad a cargo de los procesos disciplinarios y los funcionarios objeto de investigación, no acudan a la entidad para efectos de adelantar esos trámites, lo que llevaría a incumplir la medida de aislamiento obligatorio vigente para ese momento, y además protegen el derecho a la salud de los intervinientes en dichos procesos evitando el contacto entre las personas, por lo que reúnen los requisitos de finalidad, necesidad, proporcionalidad, conexidad y no discriminación exigidos por la ley.

Se destaca que la misma resolución exceptúa de la suspensión de términos la respuesta a las peticiones presentadas, con lo cual se salvaguarda el respeto de los derechos fundamentales contemplados en la Constitución Política de conformidad con el parágrafo 3 del artículo 6° del Decreto 491 de 2020. Por las razones expuestas, la Sala encuentra que la Resolución 015 del 30 de marzo de 2020 proferida por el Fondo Nacional del Ahorro se ajusta al ordenamiento jurídico vigente al momento de su expedición. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala Quinta Especial de Decisión de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A DECLARAR ajustada al ordenamiento superior la Resolución 015 del 30 de marzo de 2020 proferida por el Fondo Nacional del Ahorro, únicamente por los motivos y frente a los aspectos analizados en esta providencia. Cópiese, notifíquese, comuníquese y archívese.

Cúmplase. La anterior providencia se estudió y aprobó en sesión de la fecha. (Con firma electrónica) MILTON CHAVES GARCÍA Presidente (Con firma electrónica) (Con firma electrónica) NICOLÁS YEPES CORRALES ROCÍO ARAÚJO OÑATE Aclaro el voto (Con firma electrónica) (Con firma electrónica) WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN ACLARACIÓN DE VOTO / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Es obligación del juez examinar el factor formal y material del acto Para que proceda el control inmediato de legalidad ante el Consejo de Estado el acto dictado por la administración debe reunir de manera concurrente los siguientes requisitos: i) tratarse de un acto administrativo de carácter general ii) expedido por una autoridad del orden nacional en el ejercicio de las funciones administrativas iii) desarrollar los decretos legislativos del Estado de excepción durante su vigencia. 5.

Es decir, el examen formal de un acto jurídico sometido al control inmediato de legalidad impone al juez del medio de control verificar que aquél cumpla con los requisitos consagrados en los artículos 20 de la Ley 137 de 1994 y 136 de la Ley 1437 de 2011 mencionados. 6. En el presente asunto, al efectuar el análisis de los presupuestos de forma de la resolución se afirma que el acto objeto de estudio es de carácter general, proferido por el funcionario competente, en ejercicio de sus funciones administrativas, dictado con posterioridad a la declaratoria de un Estado de anormalidad y que desarrolla un decreto legislativo.

Sin embargo, en el proveído no se explica por qué el acto administrativo cumple con las exigencias señaladas. CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA QUINTA ESPECIAL DE DECISIÓN ACLARACIÓN DE VOTO DE LA CONSEJERA ROCÍO ARAÚJO OÑATE Bogotá D.C., veinticinco (25) de septiembre de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-02041-00 (CA) Actor: FONDO NACIONAL DEL AHORRO Demandado: RESOLUCIÓN 015 DEL 30 DE MARZO DE 2020 ACLARACIÓN DE VOTO De conformidad con lo establecido en el artículo 129 de la Ley 1437 de 2011[11] y con el acostumbrado respeto por las decisiones adoptadas por la Sala Quinta Especial de Decisión de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, a continuación, expongo las razones por las que suscribo el fallo de la referencia con aclaración de voto.

ANTECEDENTES 1. La Secretaria General del Fondo Nacional del Ahorro -FNA- expidió la Resolución 015 del 30 de marzo de 2020 “Por la cual se suspenden términos en el trámite de los procesos disciplinarios que adelanta el Grupo de Control Disciplinario Interno del Fondo Nacional del Ahorro”. El acto fue remitido a esta Corporación para que se surtiera el medio de control inmediato de legalidad. 2.

En el mencionado acto se dispuso: i) suspender los términos en los procesos disciplinarios internos disciplinarios que cursan en la entidad hasta el día siguiente al que se levante la medida de emergencia sanitaria y en consecuencia suspender los términos de caducidad y prescripción respecto de las acciones que se adelantan en dichos procesos ii) Requerir a los abogados encargados de gestionar la instrucción e impulso de los procesos a efectos de dar cumplimiento a las prerrogativas de los anteriores artículos y coordinar las actividades a realizar durante el periodo dispuesto para la suspensión de términos procesales iii) publicar el acto administrativo en la página web de la entidad. 3.

Con providencia del 25 de septiembre de 2020, la Sala Quinta Especial de Decisión, de la cual formo parte, declaró ajustado al ordenamiento superior el acto revisado, por considerar que la Resolución 015 de 2020 cumple los requisitos formales y materiales de que trata el artículo 20 de la Ley 137 de 1994. II. MOTIVOS DE LA ACLARACIÓN DE VOTO Si bien estoy de acuerdo con la decisión adoptada por la Sala Quinta Especial de Decisión de declarar ajustada al ordenamiento superior la Resolución 015 del 30 de marzo de 2020, debo advertir que la sentencia aprobada no expone las razones concretas que llevan a la Sala a adoptar tal determinación, motivo por el cual expondré, las que considero pertinentes. 1.

Requisitos de los actos administrativos pasibles del control inmediato de legalidad 1. Formales 4. Para que proceda el control inmediato de legalidad ante el Consejo de Estado el acto dictado por la administración debe reunir de manera concurrente los siguientes requisitos: i) tratarse de un acto administrativo de carácter general ii) expedido por una autoridad del orden nacional en el ejercicio de las funciones administrativas iii) desarrollar los decretos legislativos del Estado de excepción durante su vigencia. 5.

Es decir, el examen formal de un acto jurídico sometido al control inmediato de legalidad impone al juez del medio de control verificar que aquél cumpla con los requisitos consagrados en los artículos 20 de la Ley 137 de 1994[12] y 136 de la Ley 1437 de 2011[13] mencionados. 6. En el presente asunto, al efectuar el análisis de los presupuestos de forma de la resolución[14] se afirma que el acto objeto de estudio es de carácter general, proferido por el funcionario competente, en ejercicio de sus funciones administrativas, dictado con posterioridad a la declaratoria de un Estado de anormalidad y que desarrolla un decreto legislativo.

Sin embargo, en el proveído no se explica por qué el acto administrativo cumple con las exigencias señaladas[15]. 7. Se trata de un acto administrativo de contenido general, impersonal o abstracto, en consideración a que dispone la suspensión de los términos en los procesos disciplinarios a cargo de la Secretaría General de la entidad, decisión que crea situaciones jurídicas para los destinatarios de la norma, quienes no se encuentran individualizados. 8.

Dictado en ejercicio de funciones administrativas, asignadas a la Secretaria General del FNA, dependencia que tiene a su cargo dirigir, coordinar y controlar los asuntos disciplinarios, conocer de ellos y fallarlos en primera instancia, amén de que el Grupo de Control Interno Disciplinario se encuentra adscrito a dicha dependencia. Estas funciones administrativas están consagradas en literal w) del artículo 12 del Decreto 1454 de 1998 y en la Resoluciones 307 y 308 de 2019. 9.

Expedido en desarrollo del Decreto Legislativo 491 de 2020 durante el Estado de excepción, porque hizo suya la facultad autorizada en el artículo 6 ejusdem, de suspender los términos en las actuaciones jurisdiccionales y administrativas, que por virtud del artículo 1 de esa misma disposición, aplica a todos los organismos y entidades que conforman las ramas del poder público en sus distintos órdenes, sectores y niveles, por lo que no existe duda de que el FNA, quedó cobijado con la potestad extraordinaria de suspensión de términos administrativos, cuya finalidad, a la luz del Decreto 417 del 17 de marzo de 2020, declaratorio del Estado de excepción, fue limitar las posibilidades de propagación de la COVID-19, proteger la salud del público en general y de los servidores públicos, así como el debido proceso de los sujetos de esas actuaciones. 2.

Materiales 10. La Ley Estatutaria 137 de 1994 contempla en sus artículos 10 a 14 las exigencias materiales que debe cumplir el acto objeto de control para encontrarse ajustado a la legalidad, esto es, i) finalidad[16] ii) necesidad[17] iii) motivación de incompatibilidad[18] iv) proporcionalidad[19] v) no discriminación[20]. 11. En el sub lite, es del estudio propio realizado al acto controlado que surge mi convicción de que cumple con los requisitos formales y materiales exigidos por las leyes 137 de 1994 y 1437 de 2011[21] y no de la síntesis de las normas y hechos expuestos en la decisión, pues insisto, las razones por las que queda superado el juicio material del acto administrativo no fueron desarrollados en el caso concreto. 12.

La Resolución 015 de 2020 cumple con la finalidad, porque pretende la protección del derecho a salud y a la vida de los sujetos procesales y de los funcionarios públicos encargados de la sustanciación de los procesos administrativos en cuestión, de cara a la medida de aislamiento obligatorio decretada por el Presidente de la República por la necesidad de detener la propagación del COVID-19, y a la necesidad de contener la extensión de los efectos negativos la pandemia, que es una de las causas que dio origen a la declaratoria del Estado de excepción, lo que imposibilita la prestación personal y presencial del servicio.

Además de ello, también reúne este requisito, porque ante la imposibilidad de prestación del servicio presencial, garantiza el derecho al debido proceso de los intervinientes en los procesos disciplinarios que se tramitan en la entidad, quienes, por razones de las limitaciones impuestas por las medidas sanitarias y de movilidad, podrían tener limitaciones, presenciales o virtuales, para recibir las notificaciones de las decisiones, interponer los recursos que procedan contra ellas, presentar y solicitar la práctica de pruebas y, en general, ejercer en forma adecuada el derecho de defensa y contradicción que les asiste. 13.

De suyo, el acto administrativo está en absoluta conexidad con los fundamentos fácticos y jurídicos que dieron lugar a la declaratoria de la emergencia económica, social y ecológica por dos razones: i) aquella se sustentó en la necesidad de salvaguardar la salud pública, dada la velocidad de propagación y escala de transmisión del coronavirus - COVID-19, supuesto de hecho que igualmente sirvió de base para la declaratoria de la emergencia sanitaria ii) la suspensión de los términos realizada por el FNA se estableció únicamente mientras dure dicha emergencia sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social, siendo esta precisa duración la máxima permitida por el Decreto Legislativo 491 de 2020. 14.

En este caso concreto no hay lugar a analizar el requisito referido a la motivación de incompatibilidad, porque el acto administrativo no suspendió algún ordenamiento ordinario incompatible con el Estado de excepción. Por contrario, en ejercicio de una potestad discrecional que le fue autorizada por el Decreto Legislativo 491 de 2020, la entidad adoptó una decisión que se propone garantizar en la mayor medida posible los derechos fundamentales de quienes tienen la calidad de investigados y sujetos procesales en los procesos disciplinarios que se adelantan por el Secretario General de la entidad, así como lo de los servidores de la entidad a cargo de las actuaciones disciplinarias. 15.

El acto controlado reúne el requisito de necesidad fáctica y jurídica. Se cumple la necesidad fáctica, porque debido a su carácter sancionatorio, a su procedimiento reglado por ley especial -Ley 734 de 2002- y a que se adelantan al interior de la entidad contra sus servidores públicos, son procedimientos administrativos que no tiene previsto el trámite integral en línea como si ocurre con otros trámites o actuaciones dirigidas a la ciudadanía, en consideración a que las notificaciones, la práctica de pruebas, la interposición de recursos, la consulta del expediente, entre otros, requiere la concurrencia de los sujetos procesales a la sede administrativa de la entidad; lo cual, sumado al origen sorpresivo de la pandemia, la declaratoria de emergencia sanitaria y su consecuente declaratoria del Estado de emergencia económica, social y ecológica de manera intempestiva, verifican que la medida de suspender los términos era necesaria desde el punto de vista fáctico.

Adicionalmente, en términos de la necesidad fáctica, debe tenerse en cuenta que la suspensión de los términos se observa necesaria desde la órbita del real y efectivo acceso de los sujetos procesales a las herramientas tecnológicas y de conectividad, en tanto una significativa parte de la población colombiana tiene acceso precario o nulo respecto de ellas, como lo demuestran los indicadores básicos de TIC en los hogares colombianos, cuyo dato más reciente corresponde al censo de 2018 y pone de presente que menos del 40% de la población usa internet o cuenta con dispositivos adecuados para ello. 16.

También se cumple en el caso concreto el juicio de necesidad jurídica, de la medida[22]. Lo anterior, porque si bien en el ordenamiento jurídico ordinario se encuentran consagradas las figuras procesales de la interrupción de términos y de la interrupción y suspensión de los procesos -para los judiciales-, aplicable por integración normativa a las actuaciones administrativas y concretamente a los procesos disciplinarios, ellas están consagradas para situaciones fácticas diferentes, como es el cierre de un despacho judicial, la manifestación de impedimento, la recusación del funcionario o la decisión del juez en cada proceso cuando quiera que se presenten las circunstancias previstas en los artículos 159[23] y 161[24] del Código General del Proceso, más aún cuando la Ley 734 de 2002, de carácter especial, no cuenta con norma alguna que faculte al operador disciplinario la suspensión de los términos en las actuaciones disciplinarias. 17.

En consecuencia, las especificas circunstancias que dan lugar a la suspensión de términos hasta el día siguiente al que se levante la emergencia sanitaria generada por el COVID-19, no se encuentran previstas como causales de interrupción o de suspensión de los procesos disciplinarios ni ella tampoco resulta aplicable a todos los procedimientos, sino únicamente a aquellos en los que se torne imposible la utilización de las tecnologías de la información y las comunicaciones para todas las actuaciones y tal circunstancia amenace con vulnerar el debido proceso de los intervinientes, como acaece en el sub lite, conforme se estableció en forma precedente.

Entonces, no era posible, acudir por analogía al artículo 118 del Código General del Proceso ni a otro ordenamiento porque la situación extraordinaria que dio lugar a la declaratoria de la emergencia no está expresamente prevista como causal de suspensión de términos y tampoco existe una potestad en el ordenamiento ordinario para adoptarla en forma general en todas las actuaciones de la misma naturaleza. 18.

Finalmente, considero que la medida de suspensión de términos que se controla es proporcional a la gravedad de la situación que se pretende conjurar con ellas, la propagación del coronavirus COVID-19, por las siguientes razones: 18.1 La Corte Constitucional consideró exequible la suspensión de términos y fueron facultadas las entidades para ello en el artículo 6 del Decreto Legislativo 491 de 2020, que es objeto de desarrollo, porque garantiza que no se vean afectados gravemente los intereses de los particulares, en razón de su corta duración, de la necesidad de promover el distanciamiento social como mecanismo para controlar el contagio por Covid-19 y, a la vez, asegurar las garantías constitucionales fundamentales y la prestación de los servicios públicos esenciales. 18.2 Como la facultad de suspensión de términos atribuida a las entidades es de carácter temporal, pues su vigencia fue señalada mientras dure la emergencia sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social, conforme lo previó el artículo 6 del Decreto legislativo 491 de 2020, al no depender la vigencia de la medida únicamente del acto administrativo que se estudia o de la voluntad de la entidad, sino de aquel que se desarrolla, cuya sentencia de constitucionalidad hizo tránsito a cosa juzgada, la Resolución 015 de 2020 supera el juicio de proporcionalidad.

Primero, porque la medida adoptada es transitoria y por tanto no tiene vocación de permanencia en el ordenamiento jurídico y, segundo, no limita o restringe derechos y garantías constitucionales. 18.3 Si bien es cierto que la suspensión de términos implica la del cumplimiento del deber de ejercer su potestad sancionatoria disciplinaria, ello resulta proporcional para garantizar los derechos fundamentales al debido proceso y a la salud de los servidores públicos que tienen en su contra procesos sancionatorios, así como de los funcionarios encargados de esas actuaciones al interior de la entidad. 18.4 Así mismo, advierto que la temporalidad en la que fue dictada la medida, esto es a doce (12) días de haberse declarado el Estado de emergencia económica, social y ecológica y sanitaria, y a uno (1) de haberse autorizado a la entidades suspender los términos, sumada la imprevisibilidad propia de la calamidad pública que se pretende conjurar, acreditan plenamente la compatibilidad de la medida adoptada por el FNA con los requerimientos, fines y características del deber de realizar sus funciones en garantía de los derechos fundamentales. 19.

En cuanto al principio de no discriminación y carencia de arbitrariedad, observo que se cumple, porque en virtud de lo dispuesto por el artículo 14 de la Ley 137 de 1994, las medidas no pueden entrañar discriminación alguna, fundada en razones de raza, lengua, religión, origen nacional o familiar, opinión política o filosófica[25], y, bajo esta perspectiva, la disposición está encaminada a proteger los derechos fundamentales de todos los servidores que tengan procesos disciplinarios en la entidad y de los funcionarios públicos encargados de su trámite y decisión, por lo que, en esa medida, salvaguarda tales derechos sin afectar los del resto de la población. En los anteriores términos dejo consignadas las razones que me llevaron a aclarar mi voto en el presente asunto.

ROCÍO ARAÚJO OÑATE Magistrada Fecha ut supra ----------------------- [1] “Por la cual se reglamentan los estados de excepción en Colombia” [2] Ley Estatutaria de Administración de Justicia. [3] Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo [4] Reglamento del Consejo de Estado. [5] Proceso 11001-03-15-000-2010-00390-00(CA), C. P. Marco Antonio Velilla Moreno. [6] Sentencia de 26 de septiembre de 2019, exp. 11001-03-24-000-2010-00279- 00, C.P. Hernando Sánchez Sánchez, 5 de marzo de 2012, exp. 11001-03-15-000- 2010-00369-00, C.P. Dr. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas, de 5 de marzo de 2012, exp. 11001-03-15-000-2010-00200-00, C.P. Ruth Stella Correa Palacio. [7] Auto de 4 de mayo de 2020 que decidió el recurso de reposición interpuesto por el Procurador Sexto Delegado ante el Consejo de Estado, contra el auto del 31 de marzo de 2020 que avocó conocimiento de la Resolución nro. 0097 del 19 de marzo de 2020, proferida por la Superintendencia del Subsidio Familiar [exp. 2020-00967-00, C.P. Milton Chaves García]. [8] CONSEJO DE ESTADO.

Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia del 24 de mayo de 2016, exp. 11001 03 15 0002015 02578-00, M.P. Guillermo Vargas Ayala. [9] Corte Constitucional. Sentencia C-242 de 2020. [10] ibidem [11] Artículo 129. firma de providencias, conceptos, dictámenes, salvamentos de voto y aclaraciones de voto. Las providencias, conceptos o dictámenes del Consejo de Estado, o de sus salas, secciones, subsecciones, o de los Tribunales Administrativos, o de cualquiera de sus secciones, una vez acordados, deberán ser firmados por los miembros de la corporación que hubieran intervenido en su adopción, aún por los que hayan disentido.

Al pie de la providencia, concepto o dictamen se dejará constancia de los Magistrados ausentes. Quienes participaron en las deliberaciones, pero no en la votación del proyecto, no tendrán derecho a votarlo. Los Magistrados discrepantes tendrán derecho a salvar o aclarar el voto. Para ese efecto, una vez firmada y notificada la providencia, concepto o dictamen, el expediente permanecerá en secretaria por el término común de cinco (5) días.

La decisión, concepto o dictamen tendrá la fecha en que se adoptó. El salvamento o aclaración deberá ser firmado por su autor y se agregará al expediente. Si dentro del término legal el Magistrado discrepante no sustentare el salvamento o la aclaración de voto, sin justa causa, perderá este derecho. [12] Control de legalidad. Las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción, tendrán un control inmediato de legalidad, ejercido por la autoridad de lo contencioso administrativo en el lugar donde se expidan si se tratare de entidades territoriales o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales. // Las autoridades competentes que los expidan enviaran los actos administrativos a la jurisdicción contencioso-administrativa indicada, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a su expedición. [13] Que es una reproducción del artículo 20 de la Ley 137 de 1994 [14] Que la ley exige para avocar el conocimiento del asunto. [15] Aspecto que tampoco se abordó en el auto que avocó el conocimiento, tal como se advierte de la consulta efectuada en el sistema de gestión de procesos del Consejo de Estado -SAMAI-. [16] Artículo 10.

Finalidad. Cada una de las medidas adoptadas en los decretos legislativos deberá estar directa y específicamente encaminada a conjurar las causas de la perturbación y a impedir la extensión de sus efectos. [17] Artículo 11. Necesidad. Los decretos legislativos deberán expresar claramente las razones por las cuales cada una de las medidas adoptadas es necesaria para alcanzar los fines que dieron lugar a la declaratoria del estado de excepción correspondiente. [18] Artículo 12.

Motivación de incompatibilidad. Los decretos legislativos que suspendan leyes deberán expresar las razones por las cuales son incompatibles con el correspondiente Estado de Excepción. [19] Artículo 13. Proporcionalidad. Las medidas expedidas durante los Estados de Excepción deberán guardar proporcionalidad con la gravedad de los hechos que buscan conjurar.

La limitación en el ejercicio de los derechos y libertades sólo será admisible en el grado estrictamente necesario, para buscar el retorno a la normalidad [20] Artículo 14. No discriminación. Las medidas adoptadas con ocasión de los Estados de Excepción, no pueden entrañar discriminación alguna, fundada en razones de raza, lengua, religión, origen nacional o familiar, opinión política o filosófica.

Lo anterior no obsta para que se adopten medidas en favor de miembros de grupos rebeldes para facilitar y garantizar su incorporación a la vida civil. [21] 10 a 14 y 20 de la Ley 137 de 1994 y 136 de la Ley 1437 de 2011. [22] Corte Constitucional, Sala Plena, Sentencia C-466, 29.06.2017., M.P. Carlos Bernal Pulido y Sentencia C-155, 18.05.2020., M.P. Cristina Pardo Schlesinger.

Este juicio implica verificar la existencia dentro del ordenamiento jurídico ordinario de previsiones legales que sean suficientes y adecuadas para lograr los objetivos de la medida excepcional, de tal manera que únicamente en ausencia de estas o ante la incompatibilidad con el Estado de excepción es posible establecer que constituyen un desarrollo directo de los decretos legislativos. [23]

ARTÍCULO 159. CAUSALES DE INTERRUPCIÓN. El proceso o la actuación posterior a la sentencia se interrumpirá: 1. Por muerte, enfermedad grave o privación de la libertad de la parte que no haya estado actuando por conducto de apoderado judicial, representante o curador ad lítem. 2. Por muerte, enfermedad grave o privación de la libertad del apoderado judicial de alguna de las partes, o por inhabilidad, exclusión o suspensión en el ejercicio de la profesión de abogado.

Cuando la parte tenga varios apoderados para el mismo proceso, la interrupción solo se producirá si el motivo afecta a todos los apoderados constituidos. 3. Por muerte, enfermedad grave o privación de la libertad del representante o curador ad lítem que esté actuando en el proceso y que carezca de apoderado judicial. La interrupción se producirá a partir del hecho que la origine, pero si este sucede estando el expediente al despacho, surtirá efectos a partir de la notificación de la providencia que se pronuncie seguidamente.

Durante la interrupción no correrán los términos y no podrá ejecutarse ningún acto procesal, con excepción de las medidas urgentes y de aseguramiento. [24]

ARTÍCULO 161. SUSPENSIÓN DEL PROCESO. El juez, a solicitud de parte, formulada antes de la sentencia, decretará la suspensión del proceso en los siguientes casos: 1. Cuando la sentencia que deba dictarse dependa necesariamente de lo que se decida en otro proceso judicial que verse sobre cuestión que sea imposible de ventilar en aquel como excepción o mediante demanda de reconvención. El proceso ejecutivo no se suspenderá porque exista un proceso declarativo iniciado antes o después de aquel, que verse sobre la validez o la autenticidad del título ejecutivo, si en este es procedente alegar los mismos hechos como excepción. 2.

Cuando las partes la pidan de común acuerdo, por tiempo determi!-:;‚“›§«º»ÄÅÆÇ Æ ÆÃ Ä Å G Ä Ä Ñ Ô Õ Ö ã ô õ ÿ [25] " # $ 7 8 9 )÷ø("#&'+*+*,,2345BST^aíÞÌÌÞÌíííííííííííººººººººººººííººººººííííííºººººººººº ºººººººººººººíííºººº#h.uAh.uAOJ[26]QJ[27]\?^J[28]nH tH #h.uAnado. La presentación verbal o escrita de la solicitud suspende inmediatamente el proceso, salvo que las partes hayan convenido otra cosa. [29] Además de tales criterios, la Corte Constitucional ha establecido que con este juicio se verifica que la disposición no imponga tratos diferenciados injustificados con base en otros criterios sospechosos señalados por la jurisprudencia constitucional como el sexo o la discapacidad.

Corte Constitucional, Sentencia C-466, 19.07.2017, M.P. Carlos Bernal Pulido.