11001-03-15-000-2020-01740-00 — Consejo de Estado

CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Requisitos de procedencia / RESOLUCIÓN 0843 DE 2020 – Expedida por la Agencia para la Reincorporación y la Normalización Para la procedencia del medio de control inmediato de legalidad se requiere que se configuren los presupuestos que se indican a continuación: 1. Presupuesto de forma: este requisito exige que el acto objeto de control inmediato de legalidad haya sido dictado con posterioridad a la declaratoria del estado de excepción. 2.

Presupuestos de procedibilidad: la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado precisó que los presupuestos de procedibilidad del control automático de legalidad de los actos administrativos, son los siguientes: (i) Que se trate de un acto de contenido general, (ii) Que el mismo se haya dictado en ejercicio de la función administrativa y (iii) Que el acto tenga como fin desarrollar uno o más de los decretos legislativos expedidos en los estados de excepción”.

El último requisito implica verificar la existencia de una relación directa entre los decretos legislativos del estado de excepción y las medidas objeto de estudio, pues de no verificarse tal relación “el acto no sería pasible del control inmediato de legalidad”. ACTO OBJETO DE CONTROL – Caso concreto La Sala observa que la Resolución 843 del 30 de marzo de 2020 "Por la cual se establecen medidas transitorias para el reconocimiento de la asignación mensual en el marco del Proceso de Reincorporación y se dictan otras disposiciones”, expedido por el Director General de la Agencia para la Reincorporación y la Normalización -ARN […]. […]En el caso en estudio, el objeto del acto administrativo, es establecer medidas transitorias para que las personas del proceso de reincorporación, puedan acceder de forma excepcional a las asignaciones; para lo que dispuso que, las personas en reincorporación recibirán el beneficio económico de asignación mensual previsto en el artículo 25 de la Resolución 4309 de 2019, bajo las condiciones de: [1.

Contar con la aplicación del Registro Nacional de Reincorporación o; 2. Haber asistido a una actividad, presencial o no presencial, registrada durante los meses de enero, febrero o marzo de 2020, para el desembolso en los meses de mayo, junio, julio y agosto de 2020.y; 3. Para las personas que no cumplen con los requisitos de los numerales 1 y 2 (…), deberán: a) Registrar una actividad presencial o no presencial durante el mes de abril de 2020 para desembolso en mayo de 2020. b) Registrar una actividad presencial o no presencial durante el mes de mayo de 2020 para desembolso en junio de 2020.c) Registrar una actividad presencial o no presencial durante el mes de junio de 2020 para desembolso en los meses de julio y agosto de 2020].

CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Es obligación del juez examinar el factor formal y material del acto / ACTOS ADMINISTRATIVOS DE CARÁCTER GENERAL EXPEDIDOS EN DESARROLLO DE DECRETOS LEGISLATIVOS Pese a que la Resolución 843 de 2020 no exprese formalmente que desarrolla un decreto legislativo dictado en virtud de un Estado de excepción, es obligación del juez examinar el factor formal y material del acto, a efecto de determinar su conexidad con los hechos que determinan el estado de anormalidad o con los decretos extraordinarios que lo desarrollan, como ocurre en este caso, que del acápite considerativo de la resolución así como del documento denominado “memoria justificativa” remitido por la Agencia para la Reincorporación y Normalización se concluye que la medida obedece al desarrollo del Decreto 417 de 2020.

NORMA DEMANDADA: RESOLUCIÓN 0843 DE 2020 (30 DE MARZO) EXPEDIDA POR LA AGENCIA PARA LA REINCORPORACIÓN Y LA NORMALIZACIÓN ( No anulada) CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA QUINTA ESPECIAL DE DECISIÓN Consejero ponente: MILTON CHAVES GARCÍA Bogotá D.C., veinticinco (25) de septiembre de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-01740-00 (CA) Actor: AGENCIA PARA LA REINCORPORACIÓN Y LA NORMALIZACIÓN Demandado: RESOLUCIÓN 0843 DEL 30 DE MARZO DE 2020 Referencia: MEDIO DE CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD ÚNICA INSTANCIA ___________________________________________________________________ Procede la Sala Quinta Especial de Decisión de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo a ejercer el control inmediato de legalidad sobre la Resolución Nro. 0843 del 30 de marzo de 2020, proferida por la Agencia para la Reincorporación y la Normalización “Por la cual se establecen medidas transitorias para el reconocimiento de la asignación mensual en el marco del Proceso de Reincorporación y se dictan otras disposiciones.”

ANTECEDENTES Acto sometido a control inmediato de legalidad Se trata de la Resolución Nro. 0843 del 30 de marzo de 2020, proferida por la Agencia para la Reincorporación y la Normalización, “Por la cual se establecen medidas transitorias para el reconocimiento de la asignación mensual en el marco del Proceso de Reincorporación y se dictan otras disposiciones”, cuyo texto es el siguiente: “Resolución Nro. 0843 de 2020 (30 de marzo) AGENCIA PARA LA REINCORPORACIÓN Y LA NORMALIZACIÓN RESOLUCIÓN NÚMERO 0843 "Por la cual se establecen medidas transitorias para el reconocimiento de la asignación mensual en el marco del Proceso de Reincorporación y se dictan otras disposiciones DIRECTOR GENERAL DE LA AGENCIA PARA LA REINCORPORACIÓN Y LA NORMALIZACIÓN En ejercicio de sus atribuciones legales y en especial la que le confiere el artículo 2.3.2.4.1. del Decreto 1081 de 2015, adicionado por el artículo 1° del Decreto 1363 de 2018 y

CONSIDERANDO

Que mediante el Decreto Ley 4138 de 2011, se creó la Agencia Colombiana para la Reintegración de Personas y Grupos Alzados en Armas (ACR), como una Unidad Administrativa Especial del orden nacional, adscrita al Departamento Administrativo de la Presidencia de la República. Que mediante Decreto Ley 897 de 29 de mayo de 2017, Por el cual se modifica la estructura de la Agenda Colombiana para la Reintegración de Personas y Grupos Alzados en Armas y se dictan otras disposiciones”, se modificó la denominación de la Agencia Colombiana para la Reintegración de Personas y Grupos Alzados en Armas, por Agencia para la Reincorporación y la Normalización (ARN) Que el Presidente de la República en virtud de las facultades conferidas por el artículo 2° del Acto Legislativo 01 de 2016, “Por medio del cual se establecen instrumentos jurídicos para facilitar y asegurar la implementación y desarrollo normativo del Acuerdo Final para la Terminación de Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera”, expidió el Decreto Ley 899 de 29 de mayo de 2017.

Que el Decreto Ley 899 de 2017 establece medidas, beneficios e instrumentos para la reincorporación económica y social colectiva e individual de los exintegrantes de las FARC-EP acreditados por la Oficina del Alto Comisionado para la Paz, en materia de salud, protección social, proyectos productivos y de vivienda, así como la rente básica, la asignación única de normalización y el acceso al sistema financiero, ente otras disposiciones.

Que el artículo 1° del Decreto 1363 de 2018, adicionó el Capítulo 4 del Título 2 Parte 3 del Libro 2 del Decreto 1081 de 2015, el cual en su artículo 2.3.2.4.1 establece que la Agencia para la Reincorporación y la Normalización, mediante acto administrativo señala las características y condiciones necesarias para el acceso a los beneficios económicos establecidos en el Decreto Ley 899 de 2017.

Que el artículo 284 de la Ley 1955 de 2019, Plan Nacional de Desarrollo -PND- 2018-2022 Pacto por Colombia, Pacto por la Equidad”, modificó el inciso 2° del artículo 8° del Decreto Ley 899 de 2017, referente al beneficio de Asignación Mensual, así: “(…) Una vez cumplidos los veinticuatro (24) meses anteriormente señalados, se otorgará una asignación mensual equivalente al 90% del Salario Mínimo Mensual Legal Vigente, sujeta al cumplimiento de la ruta de reincorporación, la cual se compone de: Formación Académica, Formación para el Trabajo y Desarrollo Humano, Acompañamiento Psicosocial, Generación de Ingresos, entre otros componentes que dispongan el Gobierno nacional…”.

Que la Agencia para la Reincorporación y la Normalización (ARN), en virtud de la facultad otorgada por el artículo 2.3.2.4.1 del Decreto 1081 de 2015, adicionado por el artículo 1 del Decreto 1363 de 2018, expidió la Resolución 4309 de 24 de diciembre de 2019 “Por la cual se establece la Ruta de Reincorporación”, en la cual se señalaron entre otros aspectos los requisitos para acceder al desembolso de los beneficios económicos establecidos en el Decreto Ley 899 de 2017.

Que el artículo 25 de la Resolución 4309 de 2019, establece que de conformidad con el inciso 2° artículo 8° del Decreto Ley 899 de 2017 modificado por el artículo 284 de la Ley 1955 de 2019, se otorgará una Asignación Mensual equivalente al 90% del Salario Mínimo Mensual Legal Vigente, siempre y cuando el beneficiario cumpla mensualmente con los acuerdos y actividades establecidas en la hoja de ruta definida en el artículo 7° de la presente Resolución Que el artículo 27 de la Resolución 4309 de 2019, estableció una fase de transición para el otorgamiento del beneficio de asignación mensual, desde el 01 de enero de 2020 hasta el 30 de junio de 2020, en la cual el acceso al beneficio económico de la asignación mensual estará sujeto a la asistencia a actividades mensuales acordadas previamente con la Agencia para la Reincorporación y la Normalización, registradas en el sistema de información relacionadas al periodo de desembolso.

Que ante la identificación del nuevo virus COVID-19, desde el pasado 7 de enero se declaró este brote como Emergencia de Salud Pública de Importancia Internacional (ESPII) por parte de la Organización Mundial de la Salud. Que el día 9 de marzo de 2020, el Director General de la OMS recomendó, en relación con COVID-19, que los países adapten sus respuestas a esta situación, de acuerdo al escenario en que se encuentre cada uno, asimismo invocó la adopción prematura de medidas con un objetivo común a todos los países: detener la transmisión y prevenir la propagación del virus para lo cual los países sin casos, con casos esporádicos y aquellos con casos agrupados deben centrarse en encontrar, probar, tratar y aislar casos individuales y hacer seguimiento a sus contactos.

Que el 11 de marzo de 2020, la Organización Mundial de Salud declaró que el brote de COVID-19 es una pandemia, e instó a los Estados a tomar acciones urgentes, así como la divulgación de las medidas preventivas, todo lo cual debe redundar en la mitigación del contagio Que con ocasión de la declaración de la emergencia sanitaria establecida en la Resolución 385 del 12 de marzo de 2020 expedida por el Ministerio de Salud y Protección Social, se deben adoptar medidas adicionales en materia de prevención y contención ante el COVID-19.

Que una de las principales medidas, recomendadas por la Organización Mundial de la Salud, es el distanciamiento social y aislamiento. Que de acuerdo con la OMS, existe suficiente evidencia para indicar que el coronavirus (COVID-19), se transmite de persona a persona y puede desencadenar en una neumonía grave e incluso la muerte, siendo una de las principales medidas, recomendadas por la Organización Mundial de la Salud, el distanciamiento social y aislamiento Que la Ley 1751 de 2015 regula el derecho fundamental a la salud y dispone en el artículo 5° que el Estado es responsable de respetar, proteger y garantizar el goce efectivo de este derecho fundamental, como uno de los elementos fundamentales del Estado Social de Derecho Que mediante el Decreto 417 de 2020, se declaró el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio Nacional, con el fin de garantizar la atención en salud de la población afectada por causa de la emergencia económica, social y ecológica derivada de la pandemia COVID-19.

Que en virtud de lo anterior, el Gobierno nacional está legitimado para adoptar mediante decretos legislativos, todas aquellas medidas adicionales a las previstas en el Decreto 417 del 17 de marzo de 2020, con el propósito de conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos Que el Decreto 457 expedido el 23 de marzo de 2020, estableció el aislamiento preventivo obligatorio a partir de las cero horas (00.00 am) del 25 de marzo de 2020 hasta las cero horas (00.00 am) el 13 de abril de 2020, con el fin de detener el contagio del virus COVID-19 y que comprende restricciones a la movilidad de los ciudadanos dentro del territorio nacional con fines de salud pública, lo cual impide el normal desarrollo de las actividades del proceso de reincorporación, así como divulgación y definición de los acuerdos que comprenderán la hoja de ruta colectiva o individual.

Que el acceso al beneficio económico de asignación mensual previsto en la ruta de reincorporación exige el cumplimiento de unos compromisos y actividades, los cuales no podrán llevarse a cabo en el periodo de cuarentena decretada las demás medidas adicionales para la preservación de la salud en todo el país. Que el objetivo de las medidas económicas en el proceso de reincorporación es proporcionar apoyos monetarios para la estabilización y cumplimiento de la Política de Paz con Legalidad.

Que en virtud de lo anterior, se considera necesario establecer unas medidas transitorias para que las personas que han venido cumpliendo con su proceso de reincorporación puedan acceder a los apoyos económicos en medio de la emergencia económica, social y ecológica derivada de la pandemia COVID-19. En mérito de lo expuesto,

RESUELVE

CAPÍTULO I DISPOSICIONES GENERALES ARTÍCULO 1. OBJETO. El presente acto administrativo tiene por objeto establecer medidas transitorias para que las personas del proceso de reincorporación, puedan acceder de forma excepcional a la asignación mensual, conforme las disposiciones de la presente resolución. CAPÍTULO II DISPOSICIONES ESPECÍFICAS ARTÍCULO

2. OTORGAMIENTO EXCEPCIONAL DEL APOYO ECONÓMICO DE LA RUTA DE REINCORPORACIÓN. La persona en reincorporación recibirá el beneficio económico de asignación mensual previsto en el artículo 25 de la Resolución 4309 de 2019, de forma excepcional bajo las siguientes condiciones: 1. Contar con la aplicación del Registro Nacional de Reincorporación o 2.

Haber asistido a una actividad, presencial o no presencial, registrada durante los meses de enero, febrero o marzo de 2020, para el desembolso en los meses de mayo, junio, julio y agosto de 2020. 3. Para las personas que no cumplen con los requisitos de los numerales 1 y 2 del presente artículo, deberán: a) Registrar una actividad presencial o no presencial durante el mes de abril de 2020 para desembolso en mayo de 2020. b) Registrar una actividad presencial o no presencial durante el mes de mayo de 2020 para desembolso en junio de 2020. c) Registrar una actividad presencial o no presencial durante el mes de junio de 2020 para desembolso en los meses de julio y agosto de 2020 ARTÍCULO

3. PRÓRROGA DE LA FASE DE TRANSICIÓN. Prorrogar la fase de transición establecida en el artículo 27 de la Resolución 4309 de 2019, hasta el 31 de octubre de 2020, para efectos de facilitar la divulgación, planeación y definición de los acuerdos que comprenderán la hoja de ruta colectiva o individual.

ARTICULO 4. REQUISITOS DESEMBOLSO. El desembolso de la asignación mensual durante el periodo de otorgamiento excepcional, estará sujeto a su aprobación, conforme a los requisitos administrativos que establezca la Agencia para la Reincorporación y la Normalización, y las disposiciones establecidas en el Título V de la Resolución 4309 de 2019.

CAPÍTULO III DISPOSICIONES FINALES ARTICULO

5. CONTACTO DURANTE LA CONTINGENCIA. Las personas en proceso de reincorporación deberán mantener contacto con la Entidad a través de los diferentes medios y canales institucionales dispuestos para tal fin atendiendo el marco de excepcionalidad regulado en la presente Resolución.

ARTÍCULO

6. APLICACIÓN TRANSITORIA Y PREFERENTE. Las disposiciones establecidas en la presente resolución se aplicarán transitoriamente y de forma preferente a las consagradas en la Resolución 4309 de 2019.

PARÁGRAFO. La Agencia para la Reincorporación y Normalización evaluará las medidas adoptadas en la presente resolución y definirá si existen los supuestos necesarios para su extensión o prórroga.

ARTÍCULO 7. VIGENCIA. La presente Resolución rige a partir de la fecha de su publicación en el Diario Oficial. (…)” Trámite surtido Por auto del 7 de mayo de 2020, el magistrado ponente avocó el conocimiento del asunto, ordenó fijar aviso sobre la existencia del proceso por el término de diez días, para que los ciudadanos impugnen o coadyuven la legalidad de la Resolución 0843 del 30 de marzo de 2020.

Además, notificar personalmente la providencia al Director de la Agencia para la Reincorporación y la Normalización, al Procurador General de la Nación y, a la Presidencia de la República, solicitó el envío de los antecedentes que dieron lugar a la expedición de la Resolución 0843 y ordenó publicar esta providencia en la página web oficial de la entidad.

La Agencia para la Reincorporación y la Normalización - ARN remitió escrito en el que expuso como antecedentes administrativos, los siguientes actos: • Decreto Ley 899 del 29 de mayo de 2017, que establece beneficios en materia de salud, protección social, proyectos productivos y de vivienda, así como la renta básica, la asignación única de normalización y el acceso al sistema financiero. • Resolución 4309 de 24 de diciembre de 2019, Artículos 8, 25 y 27, por los que se otorgó una asignación mensual equivalente al 90% del S.M.M.L.V; se estableció una fase de transición, desde el 01 de enero de 2020 hasta el 30 de junio de 2020, en la cual el acceso al beneficio económico se encuentra sujeto a la asistencia de actividades mensuales. • Decreto 457 del 23 de marzo de 2020, por el cual se declaró el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio Nacional y, se estableció el aislamiento preventivo obligatorio a partir de las cero horas (00,00 a.m) del 25 de marzo de 2020 hasta las cero horas (00.00 am.) el 13 de abril de 2020, lo cual impide el normal desarrollo de las actividades del proceso de reincorporación. Y allegó al expediente como soportes documentales de la expedición del acto administrativo, las memorias justificativas de la expedición, la constancia de la publicación de la resolución, la constancia de la publicación del auto admisorio del 7 de mayo de 2020 en la página web de la entidad y, las Resoluciones 2752 de 2019 y 944 de 2020.

MINISTERIO PÚBLICO El Procurador Sexto Delegado ante esta Corporación solicitó que la Resolución 0843 de 2020 se declare ajustada al ordenamiento jurídico porque a su juicio, el acto cumple los requisitos materiales exigidos por la Ley 136 de 1994 y no contraría los fines por los que fue declarado el estado de emergencia económica, social y ecológica.

Además, la adopción de medidas al establecerse diversas condiciones que permitan a los excombatientes recibir la asignación mensual sin tener que hacerse físicamente presentes en el mes respectivo, guardan proporcionalidad con los hechos que buscaban evitar la propagación del coronavirus COVID-19. CONSIDERACIONES DE LA SALA Conforme a los artículos 20 de la Ley 137 de 1994[1], 37-2 de la Ley 270 de 1996[2], 111 [num. 8] y 136 de la Ley 1437 de 2011[3], 23 del Acuerdo 080 de 12 de marzo de 2019[4] y lo aprobado en sesión del 1° de abril de 2020 de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, corresponde a las Salas Transitorias ejercer el control inmediato de legalidad de los actos administrativos de carácter general proferidos por autoridades del orden nacional, en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los estados de excepción. Para la procedencia del medio de control inmediato de legalidad se requiere que se configuren los presupuestos que se indican a continuación: 1.

Presupuesto de forma: este requisito exige que el acto objeto de control inmediato de legalidad haya sido dictado con posterioridad a la declaratoria del estado de excepción[5]. 2. Presupuestos de procedibilidad: la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado precisó que los presupuestos de procedibilidad del control automático de legalidad de los actos administrativos, son los siguientes: (i) Que se trate de un acto de contenido general, (ii) Que el mismo se haya dictado en ejercicio de la función administrativa y (iii) Que el acto tenga como fin desarrollar uno o más de los decretos legislativos expedidos en los estados de excepción”[6].

El último requisito implica verificar la existencia de una relación directa entre los decretos legislativos del estado de excepción y las medidas objeto de estudio, pues de no verificarse tal relación “el acto no sería pasible del control inmediato de legalidad”[7]. De los presupuestos de forma y de procedibilidad La Sala observa que la Resolución 843 del 30 de marzo de 2020 "Por la cual se establecen medidas transitorias para el reconocimiento de la asignación mensual en el marco del Proceso de Reincorporación y se dictan otras disposiciones”, expedido por el Director General de la Agencia para la Reincorporación y la Normalización -ARN[8], en ejercicio de las funciones administrativas previstas en el artículo 8 del Decreto 4138 de 2011, modificado por el artículo 2 del Decreto 2253 de 2015[9], con fundamento en los Decreto 417 y 457 de 2020, por los cuales se declaró el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio Nacional y, se estableció el aislamiento preventivo obligatorio a partir de las cero horas (00,00 a.m) del 25 de marzo de 2020 hasta las cero horas (00.00 am.) el 13 de abril de 2020, respectivamente, lo cual impide el normal desarrollo de las actividades del proceso de reincorporación, es un acto de carácter general[10].

Lo anterior, porque para que las personas en proceso de reincorporación puedan percibir la asignación mensual y, acrediten las actividades requeridas en la ruta de reincorporación, autoriza de manera excepcional, el uso de la virtualidad, con el fin de que mantengan contacto con la Entidad a través de los diferentes medios y canales institucionales dispuestos para ello.

El Decreto Ley 4138 de 2011, creó la Agencia Colombiana para la Reintegración de Personas y Grupos Alzados en Armas (ACR). El Decreto Reglamentario Único 1081 de 2015, dispuso que la Agencia para la Reincorporación y la Normalización (ARN), atendiendo las recomendaciones del Consejo Nacional de Reincorporación (CNR), mediante acto administrativo señalará las características y condiciones necesarias para el acceso a los beneficios económicos establecidos en el Decreto Ley 899 de 2017, de conformidad con los límites allí señalados y lo dispuesto en el presente capítulo.

El Decreto Ley 897 del 2017, modificó su denominación de la Agencia Colombiana para la Reintegración de Personas y Grupos Alzados en Armas, por Agencia para la Reincorporación y la Normalización (ARN). El Decreto Ley 899 de 2017 estableció medidas, beneficios e instrumentos para la reincorporación económica y social colectiva e individual de los exintegrantes de las FARC-EP acreditados por la Oficina del Alto Comisionado para la Paz, en materia de salud, protección social, proyectos productivos y de vivienda, así como la renta básica, la asignación única de normalización y el acceso al sistema financiero.

El inciso 2 del artículo 8 del Decreto Ley 899 de 2017, modificado por el artículo 284 de la Ley 1955 de 2019, dispuso el otorgamiento del apoyo económico de la asignación mensual, el cual fue regulado en la Resolución 4309 de 2019 del 24 de diciembre de 2019 “por la cual se establece la Ruta de Reincorporación”, en alcance de lo establecido en el Decreto 1363 de 2018.

La Agencia para la Reincorporación y la Normalización, en Resolución 4309 de 2019, estableció las características y condiciones necesarias para el acceso a los beneficios sociales y económicos comprendidos en la Ruta de Reincorporación Social Económica, establecidos en el Decreto Ley 899 de 2017. El artículo 4 de la Resolución 4309 de 2019, establece la ruta de reincorporación social y económica como el proceso integral, sostenible y transitorio, a partir de una oferta institucional que facilita el acceso a derechos, donde los exintegrantes de las FARC-EP en reincorporación y sus familias participan para fortalecer las capacidades necesarias para reincorporarse social y económicamente en el marco de la legalidad.

En el artículo 5 se indicó que la ruta de reincorporación está compuesta por dos etapas: i) la reincorporación temprana y, ii) la reincorporación de largo plazo que, se desarrolla a través de los siguientes mecanismos: formación académica, formación para el trabajo y desarrollo humano, salud, acompañamiento psicosocial, generación de ingresos, entre otros componentes que dispone el Gobierno nacional[11].

De acuerdo con el artículo 25 de la Resolución 4309 de 2019, se otorgará una Asignación Mensual[12], la cual es un beneficio económico que se otorga posterior a los 24 meses de renta básica, que corresponde al 90% del SMMLV y, se encuentra sujeta al cumplimiento de la ruta de reincorporación. También, creó una fase de transición para el otorgamiento del beneficio de asignación mensual, desde el 01 de enero de 2020 hasta el 30 de junio de 2020, que requería la asistencia a actividades mensuales acordadas previamente, registradas en el sistema de información relacionadas al periodo de desembolso.

A su vez, establece que, de manera excepcional, se puede justificar la no asistencia a las actividades programadas en el mes, cuando se dé: • Incapacidad médica. • Licencia por maternidad. • Atención de requerimiento del Sistema Integral de Verdad, Justicia, Reparación y Garantías de No Repetición. • Salida del país autorizada por entidad competente. • Eventos extraordinarios (situaciones de fuerza mayor, caso fortuito, calamidad doméstica, enfermedad o muerte de un miembro de su grupo familiar), conforme a la normatividad vigente.

Para lo cual tiene un mes para entregar a su facilitador los soportes de dicha excepción[13]. La Resolución 843 del 30 de marzo de 2020, proferida por el director general de la Agencia para la Reincorporación y la Normalización, tiene por finalidad flexibilizar transitoriamente algunas medidas para el reconocimiento de la asignación mensual en el marco del Proceso de Reincorporación. De lo anterior se concluye que el acto sometido a control es un acto administrativo de carácter general, proferido por el funcionario competente, en ejercicio de sus funciones administrativas y fue dictado con posterioridad a la declaratoria del estado de excepción. Pese a que la Resolución 843 de 2020 no exprese formalmente que desarrolla un decreto legislativo dictado en virtud de un Estado de excepción, es obligación del juez examinar el factor formal y material del acto, a efecto de determinar su conexidad con los hechos que determinan el estado de anormalidad o con los decretos extraordinarios que lo desarrollan, como ocurre en este caso, que del acápite considerativo de la resolución así como del documento denominado “memoria justificativa” remitido por la Agencia para la Reincorporación y Normalización se concluye que la medida obedece al desarrollo del Decreto 417 de 2020.

En el marco de los hechos que dieron lugar a la emergencia económica, social y ecológica en todo el territorio nacional, declarada por el Presidente de la República[14], mediante Decreto 417 de 17 de marzo de 2020[15], que debido a las circunstancias imprevistas generadas por la pandemia del coronavirus COVID-19, se hizo necesario adoptar medidas extraordinarias para conjurar los efectos de la crisis, tendientes a proteger la salud de los habitantes del territorio colombiano y a mitigar y prevenir del impacto negativo en la economía del país. Por la urgencia y gravedad de la crisis, el Presidente de la República, expidió el Decreto 457 de 2020, por el cual se ordenó el aislamiento preventivo obligatorio a partir de las cero horas (00,00 a.m) del 25 de marzo de 2020 hasta las cero horas (00.00 am.) el 13 de abril de 2020, lo cual impide el normal desarrollo de las actividades del proceso de reincorporación. En el caso en estudio, el objeto del acto administrativo, es establecer medidas transitorias para que las personas del proceso de reincorporación, puedan acceder de forma excepcional a las asignaciones; para lo que dispuso que, las personas en reincorporación recibirán el beneficio económico de asignación mensual previsto en el artículo 25 de la Resolución 4309 de 2019, bajo las condiciones de: [1.

En el marco del impacto económico, registrado por la ARN en la memoria justificativa para la elaboración de la resolución objeto de control[16], indicó que a ese momento se contaba con una población total de 13.360 personas acreditadas por la Oficina del Alto Comisionado para la Paz; a partir de allí, se analizó la población acreditada que estuviese relacionada en la etapa de reincorporación a largo plazo y que se encontrara sin restricción para desembolso, identificándose una población acreditada de 12.147 personas, de las cuales 11.492 cumplían con el requisito de una asistencia presencial o no presencial dentro del 1er trimestre del año 2020 ó poseían registro nacional de reincorporación y, 655 no cumplieron requisitos ni acceso al beneficio de estudio.

Respecto de las 655 personas que no cumplieron requisitos, señaló que no aplicaban en la proyección de mayo de 2020, porque, tenían estado: ausente y no registraban ninguna asistencia en el SIR; ausente y no asistían desde el 2018; ausente y no asistían desde hace más de cuatro meses; activo y estaban asistiendo (aplican para abril a junio), ausente, llevaban cuatro meses o menos sin asistir.

Sin embargo, proyecto un aumento de 3.7% mensual de las personas que llevan más de cuatro meses sin asistir. La resolución objeto de control prorrogó la fase de transición establecida en el artículo 27 de la Resolución 4309 de 2019[17], hasta el 31 de octubre de 2020, para efectos de facilitar la divulgación, planeación y definición de los acuerdos que comprenderán la hoja de ruta colectiva o individual.

Advirtió que el desembolso de la asignación mensual durante el periodo de otorgamiento excepcional, estaría sujeto a su aprobación, conforme a los requisitos administrativos que establezca la Agencia para la Reincorporación y la Normalización[18], y las disposiciones establecidas en el Título V de la Resolución 4309 de 2019. Además, la Agencia para la Reincorporación y la Normalización precisó que, las disposiciones establecidas tendrían aplicación transitoria y preferente a las consagradas en la Resolución 4309 de 2019; evaluaría las medidas adoptadas y, definiría si existen los supuestos necesarios para su extensión o prorroga.

Revisada la Resolución 843 de 2020, la Sala observa que se ajusta al ordenamiento jurídico vigente al momento de su expedición, por lo siguiente: Declarada la emergencia sanitaria en todo el territorio nacional por el Ministro de Salud y Protección Social, mediante la Resolución 385 del 12 de marzo de 2020 debido a que frente al brote del Coronavirus COVID-19 no existe medicamento, tratamiento o vacuna para hacerle frente a su sintomatología y velocidad de propagación y declarado por la OMS como pandemia, se requieren medidas que mitiguen el contagio y garanticen la protección de la salud de los habitantes del territorio nacional, dentro de las que se recomienda especialmente el aislamiento preventivo.

Las circunstancias y medidas de cuidado recomendadas para preservar la salud y la vida, evitar el contacto y la propagación del Coronavirus COVID- 19, llevaron al Gobierno Nacional a ordenar el aislamiento preventivo obligatorio de todas las personas habitantes del país, previsto en el Decreto 417 de 2020, por el que el Gobierno Nacional declaró el estado de emergencia económico, social y ecológico.

Las disposiciones adoptadas en la Resolución 0843 de 2020 objeto de control inmediato de registrar o asistir a actividades presenciales o no presenciales durante el mes previo al desembolso del beneficio de asignación mensual, son conexas al aislamiento preventivo obligatorio de todas las personas habitantes en el territorio nacional, toda vez que tiene como fin prevenir el contagio y la propagación del coronavirus COVID-19 y mitigar sus efectos, con ello, garantizar la salud y la vida de los integrantes del proceso de reincorporación. La Resolución 843 de 2020, satisface el presupuesto de necesidad, toda vez que, para acceder al beneficio económico de la asignación mensual, la Resolución 4309 de 2019, sujetaba a la asistencia presencial de actividades mensuales acordadas previamente con la Agencia para la Reincorporación y la Normalización, registradas en el sistema de información, relacionadas al periodo de desembolso.

En este sentido, le da validez a actividades no presenciales, con el fin que los excombatientes de las FARC mantengan el contacto con la Agencia a través de los canales dispuestos por esta. Frente al principio de proporcionalidad, basta con señalar que la flexibilización en el cumplimiento de actividades propias de la ruta de reincorporación, en principio, no afecta o restringen ningún derecho fundamental o un principio constitucional que conlleve a su análisis y desarrollo y, en cambio si pretende evitar la propagación del COVID -19.

Finalmente, cumple con el requisito de no discriminación, porque se toman medidas en favor de los excombatientes de las FARC para facilitar y garantizar su incorporación a la vida civil. Por las razones expuestas, la Sala encuentra que la Resolución 843 del 30 de marzo de 2020 de la Agencia para la Reincorporación y la Normalización –ARN, se ajusta al ordenamiento jurídico vigente al momento de su expedición. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala Quinta Especial de Decisión de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A PRIMERO. DECLARAR ajustada al ordenamiento superior la Resolución 0843 del 30 de marzo de 2020 proferida por La Agencia para la Reincorporación y la Normalización: “Por la cual se establecen medidas transitorias para el reconocimiento de la asignación mensual en el marco del Proceso de Reincorporación”, únicamente por los motivos y frente a los aspectos analizados en esta providencia.

SEGUNDO. En firme esta decisión, archivar el expediente. Se deja constancia de que esta providencia se firma en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema valida la integridad y autenticidad del presente documento en el link http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador.

Cópiese, notifíquese, comuníquese y archívese. Cúmplase. La anterior providencia se estudió y aprobó en sesión de la fecha. (Con firma electrónica) (Con firma electrónica) MILTON CHAVES GARCÍA ROCÍO ARAÚJO OÑATE Presidente Aclaro voto (Con firma electrónica) (Con firma electrónica) WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Salvo voto (Con firma electrónica) NICOLÁS YEPES CORRALES ACLARACIÓN DE VOTO / REQUISITOS DE PROCEDENCIA DEL CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Impone al juez del medio de control verificar que se cumplan con los requisitos consagrados en los artículos 20 de la Ley 137 de 1994 y 136 de la Ley 1437 de 2011 Para que proceda el control inmediato de legalidad ante el Consejo de Estado el acto dictado por la administración debe reunir de manera concurrente los siguientes requisitos: i) tratarse de un acto administrativo de carácter general ii) expedido por una autoridad del orden nacional en el ejercicio de las funciones administrativas iii) desarrollar los decretos legislativos del Estado de Excepción durante su vigencia. 7.

Es decir, el examen formal de un acto jurídico sometido al control inmediato de legalidad impone al juez del medio de control verificar que aquél cumpla con los requisitos consagrados en los artículos 20 de la Ley 137 de 1994 y 136 de la Ley 1437 de 2011 mencionados. 8. En el presente asunto, al efectuar el análisis de los presupuestos de forma de la resolución se afirma que el acto objeto de estudio es de carácter general, proferido por el funcionario competente, en ejercicio de sus funciones administrativas, dictado con posterioridad a la declaratoria de un estado de anormalidad y que desarrolla un decreto legislativo.

Sin embargo, en el proveído no se explica por qué el acto administrativo cumple con las exigencias señaladas. CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Exigencias materiales La Ley Estatutaria 137 de 1994 contempla en sus artículos 10 a 14 las exigencias materiales que debe cumplir el acto objeto de control para encontrarse ajustado a la legalidad, esto es, i) finalidad ii) necesidad iii) motivación de incompatibilidad iv) proporcionalidad v) no discriminación. 19.

En punto de ellos, advierto que la sentencia no cuenta con una estructura metodológica que distinga el análisis de tales presupuestos ni se aborda el estudio de la totalidad de ellos. De manera llana se realiza una exposición de hechos que se contraen a las medidas adoptadas, a partir de la cual se afirma que se superan los de finalidad, necesidad, motivación de incompatibilidad, proporcionalidad y no discriminación. SALAS ESPECIALES DE DECISIÓN DE LA SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – No son transitorias No considero acertada la afirmación que se hace en el fallo, consistente en que la Sala Quinta Especial de Decisión es “transitoria”, porque las Salas Especiales de Decisión tienen origen en la Ley 1437 de 2011, específicamente en el artículo 107, sin que de su contenido o de las normas del Reglamento Interno del Consejo de Estado se advierta que tienen carácter transitorio, el hecho de que el 1 de abril de 2020 la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo haya decidido asignarles la competencia para conocer y decidir los controles inmediatos de legalidad, no las convierte en transitorias.

CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA QUINTA ESPECIAL DE DECISIÓN ACLARACIÓN DE VOTO DE LA CONSEJERA ROCÍO ARAÚJO OÑATE Bogotá D.C., veinticinco (25) de septiembre de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-01740-00 (CA) Actor: AGENCIA PARA LA REINCORPORACIÓN Y LA NORMALIZACIÓN Demandado: RESOLUCIÓN 0843 DEL 30 DE MARZO DE 2020 ACLARACIÓN DE VOTO De conformidad con lo establecido en el artículo 129 de la Ley 1437 de 2011[19] y con el acostumbrado respeto por las decisiones adoptadas por la Sala Quinta Especial de Decisión de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, a continuación, expongo las razones por las que suscribo el fallo de la referencia con salvamento de voto.

ANTECEDENTES 1. El Director General de la Agencia para la Reincorporación y Normalización -ARN- expidió la Resolución 843 del 30 de marzo de 2020 con el fin de establecer medidas transitorias para el reconocimiento de la asignación mensual en el marco del proceso de reincorporación. El acto fue remitido a esta Corporación para que se surtiera el medio de control inmediato de legalidad. 2.

En el mencionado acto se dispuso: i) la forma a través de la cual, de manera excepcional, las personas del proceso de reincorporación pueden acceder a la asignación mensual prevista en el artículo 25 de la Resolución 4309 de 2019[20] ii) la prórroga de la fase de transición establecida en el artículo 27 ídem, hasta el 31 de octubre de 2020 iii) los requisitos a cumplir para el desembolso de la referida asignación y la forma de contacto con los beneficiarios iv) la aplicación transitoria y preferente del acto respecto de la Resolución 4309 de 2019. 3.

El asunto fue asignado al magistrado ponente en su condición de presidente de la Sala Quinta Especial de Decisión de la Sala Plena del Consejo de Estado, quien por auto del 7 de mayo de 2020 avocó el conocimiento y ordenó imprimir el trámite previsto en el artículo 185 de la Ley 1437 de 2011, término dentro del cual se recibieron los antecedes administrativos del acto y el concepto del Ministerio Público, rendido por la Procuraduría Sexta Delegada ante el Consejo de Estado[21]. 4.

Con providencia del 25 de septiembre de 2020, la Sala Quinta Especial de Decisión, de la cual formo parte, declaró ajustado al ordenamiento superior el acto revisado, por considerar que la Resolución 0843 de 2020 i) es un acto administrativo de contenido general, ii) expedido por el Director General de la Agencia para la Reincorporación y la Normalización -ARN, en ejercicio de las funciones administrativas[22] y iii) fundamentado en el Decreto 457 del 23 de marzo de 2020, dictado con posterioridad al estado de excepción. 5.

La decisión señaló que el acto administrativo se ajusta a derecho por cuanto la situación generada por la emergencia sanitaria declarada por cuenta del COVID19, llevó al gobierno nacional a decretar el aislamiento preventivo obligatorio, medida que fue prevista en el Decreto 417 de 2020[23], medida que es conexa con la de restricción de la movilidad, toda vez que tiene como fin prevenir el contagio y la propagación del coronavirus y mitigar sus efectos, aspectos con los que se garantiza la salud y la vida de los integrantes del proceso de reincorporación. II.

MOTIVOS DE LA ACLARACIÓN DE VOTO Si bien estoy de acuerdo con la decisión adoptada por la Sala Quinta Especial de Decisión de declarar ajustada al ordenamiento superior la Resolución 843 del 30 de marzo de 2020, expedida por el Director General de la Agencia de Reincorporación y la Normalización -ARN-, debo advertir que la sentencia aprobada no expone las razones concretas que llevan a la Sala a adoptar tal determinación. Veamos: 1.

Requisitos de los actos administrativos pasibles del control inmediato de legalidad 1. Formales 6. Para que proceda el control inmediato de legalidad ante el Consejo de Estado el acto dictado por la administración debe reunir de manera concurrente los siguientes requisitos: i) tratarse de un acto administrativo de carácter general ii) expedido por una autoridad del orden nacional en el ejercicio de las funciones administrativas iii) desarrollar los decretos legislativos del Estado de Excepción durante su vigencia. 7.

Es decir, el examen formal de un acto jurídico sometido al control inmediato de legalidad impone al juez del medio de control verificar que aquél cumpla con los requisitos consagrados en los artículos 20 de la Ley 137 de 1994[24] y 136 de la Ley 1437 de 2011[25] mencionados. 8. En el presente asunto, al efectuar el análisis de los presupuestos de forma de la resolución[26] se afirma que el acto objeto de estudio es de carácter general, proferido por el funcionario competente, en ejercicio de sus funciones administrativas, dictado con posterioridad a la declaratoria de un estado de anormalidad y que desarrolla un decreto legislativo.

Sin embargo, en el proveído no se explica por qué el acto administrativo cumple con las exigencias señaladas[27]. 9. Respecto del carácter general del acto, con apoyo en la jurisprudencia de la Sala Plena de esta Corporación he sostenido que únicamente aquellos actos capaces de “crear, modificar o extinguir situaciones jurídicas generales” con independencia de la forma que se les nomine, son actos administrativos susceptibles de control judicial.

Posición que concuerda con las normas que gobiernan el control inmediato de legalidad en los artículos 20 de la Ley 137 de 1994 y 136 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo[28], según los cuales, son objeto de este control “las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los estados de excepción”. 10.

Al revisar la Resolución 843 de 2020, expedida por la Agencia para la Reincorporación y la Normalización -ARN-, resulta evidente que estamos frente a un acto de carácter general, porque consagra medidas de carácter impersonal y abstracto dirigidas a las personas que hacen parte del programa de reincorporación y esas medidas tienen la capacidad de irradiar efectos jurídicos respecto de los destinatarios, en tanto se trata del acceso a una prestación económica prevista en el ordenamiento, es decir, las personas beneficiarias de la asignación mensual prevista en el artículo 25 de la Resolución 4309 de 2019, razón por la que tal requisito se encuentra superado. 11.

En lo que atañe a que el acto controlado desarrolla un decreto legislativo, como presidenta de la Sala 27 y miembro de otras Salas Especiales de Decisión, he sostenido que si el acto objeto de estudio no expresa formalmente que desarrolla una norma extraordinaria dictada en virtud de un Estado de excepción, el juez debe analizar los factores formal y material del acto, a efecto de determinar su conexidad con los hechos que determinaron la declaratoria del estado de anormalidad o con los decretos extraordinarios que lo desarrollan. 12.

En el presente asunto se replica la anterior posición y se afirma que del acápite considerativo de la resolución y del documento denominado “memoria justificativa”, remitido por la Agencia para la Reincorporación y Normalización se concluye que la resolución desarrolla el Decreto 417 del 17 de marzo de 2020, declaratorio del primer Estado de emergencia económica, social y ecológica. 13.

No obstante lo anterior, en el caso concreto no se expone qué consideraciones concretas de esos documentos determinan la conexidad entre el acto jurídico objeto de estudio y las circunstancias fácticas que originaron dicha declaratoria o con las medidas necesarias para afrontarlo o conjurarlo, cuándo precisamente esa es la labor que debe cumplir el juez del control inmediato de legalidad, con el propósito de evidenciar que en el acto están presentes, de manera concurrente, los requisitos dispuestos por la Ley 137 de 1994 y el artículo 136 de la Ley 1437 de 2011 y que por ello, estamos frente a un acto objeto del control inmediato de legalidad. 14.

Este despacho considera que hay conexidad entre la resolución y el Decreto 417 de 2020, declaratorio del estado excepcional, porque además de haberse anunciado en él, ab initio, las medidas de confinamiento posteriormente desarrolladas por el Presidente de la República en el Decreto 457 de 2020, en garantía de la prestación continua de los servicios a cargo del Estado y la protección del derecho fundamental a la vida y a la salud de todos los colombianos, se anunciaron otras referidas al trabajo en casa y a la flexibilización de trámites y actuaciones con apoyo en las tecnologías de la información y las comunicaciones, con lo cual las entidades, como en este caso la Agencia para la Reincorporación y Normalización, dictaron medidas para virtualizar, total o parcialmente, trámites y actuaciones administrativas a su cargo. 15.

Concretamente, la Agencia modificó los requisitos y la forma de cumplir con determinadas actividades presenciales exigidas en el ordenamiento que regula la ruta de reincorporación y el correspondiente acceso al apoyo económico que se brinda conforme se previó en el Acuerdo de Paz, misma razón de la que se deriva que la Resolución 843 de 2020, aunque no lo haya mencionado formalmente, también desarrolla el Decreto Legislativo 491 del 28 de marzo de 2020, concretamente el trabajo en casa autorizado en el artículo 3. 16.

Lo anterior, porque los requisitos para acceder al apoyo económico que reciben los excombatientes de las FARC-EP, implican el cumplimiento de compromisos y actividades presenciales en concurrencia de las personas que siguen la ruta de reincorporación y de los servidores de la entidad, con lo cual y en el sentido señalado, las medidas adoptadas por la Agencia constituyen desarrollo del mencionado decreto legislativo en tanto se dirigen a garantizar la continuidad del servicio y conjurar los efectos negativos de la pandemia para ese grupo. 17.

Es decir que, la Resolución 843 del 30 de marzo de 2020 dictada por la Agencia para la Reincorporación, es un acto administrativo de carácter general, dictado por una autoridad del orden nacional en ejercicio de función administrativa, que desarrolla las medidas anunciadas ab initio en el Decreto 417 de 2020 que declaró el Estado de emergencia económica, social y ecológica en todo el territorio nacional, así como el Decreto legislativo 491 de 2020 en cuanto autorizó la adopción de medidas de flexibilización de las actuaciones administrativas y de los servicios a cargo del Estado con apoyo en las tecnologías de la información. 2.

Materiales 18. La Ley Estatutaria 137 de 1994 contempla en sus artículos 10 a 14 las exigencias materiales que debe cumplir el acto objeto de control para encontrarse ajustado a la legalidad, esto es, i) finalidad[29] ii) necesidad[30] iii) motivación de incompatibilidad[31] iv) proporcionalidad[32] v) no discriminación[33]. 19. En punto de ellos, advierto que la sentencia no cuenta con una estructura metodológica que distinga el análisis de tales presupuestos ni se aborda el estudio de la totalidad de ellos.

De manera llana se realiza una exposición de hechos que se contraen a las medidas adoptadas, a partir de la cual se afirma que se superan los de finalidad, necesidad, motivación de incompatibilidad, proporcionalidad y no discriminación. 20. En el sub lite, es del estudio propio realizado al acto controlado que surge mi convicción de que cumple con los requisitos formales y materiales exigidos por las leyes 137 de 1994 y 1437 de 2011[34], y no de la síntesis de las normas y hechos expuestos en la decisión, pues insisto, las razones por las que queda superado el juicio material del acto administrativo no fueron desarrollados en el caso concreto. 21.

En el presente caso, estimo que las medidas contenidas en el acto cumplen el requisito referido a la finalidad, en tanto permiten cumplir las medidas de aislamiento preventivo obligatorio y a la vez garantizan la continuidad en la prestación del servicio, pues aseguran que los excombatientes que habían seguido la ruta de reincorporación hasta el 17 de marzo de 2020, fecha en que acaeció la declaratoria del Estado de excepción, continúen recibiendo el apoyo económico que se les venía brindando en condiciones de normalidad pero bajo condiciones flexibilizadas que facilitan la prevención, control y contención del Coronavirus Covid19, en tanto evitan desplazamientos de los beneficiarios y de los servidores de la entidad y, a la vez, conjuran los efectos negativos de la pandemia, que en lo económico afectan a esa población en proceso de reincorporación a la vida civil. 22.

De igual manera, la resolución estudiada supera el juicio de necesidad, porque de la lectura de la Resolución 4309 de 2019, que contempla los requisitos y la forma en que se accede al mencionado apoyo económico, salta a la vista lo imperioso de la modificación propuesta, ya que, en las condiciones de anormalidad que ha impuesto la pandemia y las medidas extraordinarias adoptadas afrontarlo y conjurarlo, no es posible, sin arriesgar la salud de los excombatientes y de los servidores de la entidad, cumplir las actividades presenciales no sólo para recibir el apoyo económico sino también para continuar en el avance y cumplimiento de la ruta de reincorporación. 23.

Ello se desprende claramente del artículo 27 de la Resolución 4309 de 2019, que señala: “Fase de transición. Desde el 1° de enero de 2020 hasta el 30 de junio de 2020, se dispondrá de una fase de transición para efectos de facilitar la divulgación y definición de los acuerdos que comprenderán la hoja de ruta. El acceso al beneficio económico de la Asignación mensual estará sujeto a la asistencia a actividades mensuales acordadas previamente con la Agencia para la Reincorporación y la normalización, registradas en el sistema de información, relacionadas al periodo de desembolso.” 24.

Como se observa, de haberse mantenido incólume la aplicación de la norma que regula la ruta de reincorporación y el acceso a la prestación económica de apoyo, los excombatientes hubiesen tenido que concurrir mensualmente a las sedes físicas de la entidad en aras de mantenerse en el proceso y recibir el apoyo económico que requieren mientras culminan su reincorporación a la vida civil; lo propio hubiera ocurrido con los servidores responsables de atender la ruta y comprobar el cumplimiento de las exigencias para otorgar el beneficio económico, con lo cual se arriesgaría la salud, la vida y de impondría una carga irrazonable a la luz de la gravedad de la emergencia económica, social y ecológica declarada. 25.

De esta misma razón deviene el cumplimiento del requisito referido a la motivación de incompatibilidad. Si bien en este caso no se suspendió expresamente la aplicación de la Resolución 4309 de 2019, lo cierto es que la Resolución 863 de 2020 que se controla, determinó su aplicación privilegiada y transitoria, mientras dure la emergencia sanitaria y conforme se vaya revisando la situación por parte de la Agencia. Entonces, debido a los efectos materiales que tiene esta resolución en relación con la aplicación de la norma ordinaria que regula la materia, se precisa señalar el cumplimiento de este requisito. 26.

En este sentido, las mismas consideraciones realizadas para determinar que el acto cumple con los requisitos de finalidad y necesidad, sumadas a las consideraciones expuestas en el acto, sus antecedentes administrativos y la memoria justificativa allegada por la entidad, son evidencia suficiente de que la Agencia para la Reincorporación y Normalización requería modificar los requisitos y la forma de cumplir con la ruta de reincorporación para acceder al apoyo económico, porque de otra manera no hubiera sido posible mantener la continuidad de la población en la ruta de reincorporación y el correspondiente acceso al apoyo económico mensual, cuestión que afectaría no solamente el interés general inherente al Acuerdo de paz sino que pondría en situación de mayor vulnerabilidad a quienes están proceso de reincorporación y agravaría injustificadamente su situación. 27.

De otra parte, dada la inminencia y gravedad de la pandemia, la velocidad del contagio, la necesidad del distanciamiento social y la continuidad de los servicios y prestaciones a cargo del Estado, se requería disminuir al máximo el contacto de la población desmovilizada y de los servidores de la entidad por razón de las actividades que deben cumplir en el marco de la ruta de reincorporación, de manera que fijar un mínimo de requisitos no presenciales, poner a disposición todos los canales virtuales y no presenciales institucionales, incluido el telefónico, para establecer contacto con la Agencia y cumplir con los compromisos bajo un esquema alternativo al presencial, resulta proporcional a los hechos que le dieron origen y que se pretenden conjurar. 28.

Ello es así porque reduce la incidencia de contagios, brinda continuidad al proceso de reincorporación en cumplimiento de los compromisos que fundaron el Acuerdo final para una paz estable y duradera, garantiza una prestación económica que para la población en proceso de reincorporación resulta imprescindible, máxime cuando la economía nacional ha sufrido una drástica desaceleración que incide directamente en las posibilidades de esta población para generar ingresos, y con todo ello salvaguarda los derechos fundamentales a la salud, la vida y al mínimo vital. 29.

En lo relativo al juicio de no discriminación y carencia de arbitrariedad, en virtud de lo dispuesto por el artículo 14 de la Ley 137 de 1994, las medidas no pueden entrañar discriminación alguna, fundada en razones de raza, lengua, religión, origen personal o familiar, opinión política o filosófica. Además de tales criterios, la Corte Constitucional ha establecido que con este juicio se verifica que la disposición no imponga tratos diferenciados injustificados con base en otros criterios sospechosos señalados por la jurisprudencia constitucional como el sexo o la discapacidad[35]. 30.

Bajo esta perspectiva de análisis, encuentro que la disposición está encaminada a proteger los derechos fundamentales de todas las personas excombatientes que están en proceso de reincorporación y que son o pueden ser beneficiarias del apoyo económico que se les brinda, así como los funcionarios públicos, contratistas y personal que ejerce funciones y/o desarrolla actividades con esta población en el marco de la ruta de reincorporación, y en esa medida, salvaguarda tales derechos sin afectar los del resto de la población. 31.

Así mismo la resolución carece de arbitrariedad, respeta el ordenamiento superior y no se opone a los preceptos Constitucionales, legales y reglamentarios de superior jerarquía en que se fundamenta, pues hace uso de la potestad autorizada a las entidades en el artículos 3 del Decreto Legislativo 491 de 2020, en cuanto permite al Estado y a los excombatientes cumplir con el proceso y la ruta de reincorporación en forma virtual sin arriesgar su salud ni la continuidad de la reincorporación y el correspondiente apoyo económico, aspecto que fue considerado para expedir la Resolución 863 del 30 de marzo de 2020, por lo que se advierte que la misma no obedece a un actuar arbitrario del funcionario que lo expidió. 2.2 Las Salas Especiales de Decisión de la Sala Plena Contencioso Administrativa no son transitorias No considero acertada la afirmación que se hace en el fallo, consistente en que la Sala Quinta Especial de Decisión es “transitoria”, porque las Salas Especiales de Decisión tienen origen en la Ley 1437 de 2011, específicamente en el artículo 107, sin que de su contenido o de las normas del Reglamento Interno del Consejo de Estado[36] se advierta que tienen carácter transitorio, el hecho de que el 1 de abril de 2020 la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo haya decidido asignarles la competencia para conocer y decidir los controles inmediatos de legalidad, no las convierte en transitorias.

En los anteriores términos dejo consignadas las razones que me llevaron a aclarar mi voto en el presente asunto. ROCÍO ARAÚJO OÑATE Magistrada Fecha ut supra ----------------------- [1] “Por la cual se reglamentan los estados de excepción en Colombia” [2] Ley Estatutaria de Administración de Justicia. [3] Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo [4] Reglamento del Consejo de Estado. [5] En este sentido, ver autos interlocutorios de 5 de junio de 2020, exp. 11001-03-15-000-2020-02416-00, 11001-03-15-000-2020-02370-00, C.P. Nubia Margoth Peña Garzón. [6] Sentencia de 20 de octubre de 2009, exp. 2009-00549, C.P. Mauricio Fajardo Gómez. [7] Auto de 26 de mayo de 2020, exp. 11001-03-15-000-2020-01309-00, C.P. Rocío Araújo Oñate. [8] Artículo 2.3.2.4.1. del Decreto Reglamentario Único 1081 de 2015, adicionado por el Decreto 1363 de 2018, dispuso: “Beneficios de la reincorporación de las FARC-EP a la vida civil en lo económico y lo social.

La Agencia para la Reincorporación y la Normalización (ARN), atendiendo las recomendaciones del Consejo Nacional de Reincorporación (CNR), mediante acto administrativo señalará las características y condiciones necesarias para el acceso a los beneficios económicos establecidos en el Decreto Ley 899 de 2017, de conformidad con los límites allí señalados y lo dispuesto en el presente capítulo.” [9] ARTÍCULO 8°.

Modificado por Art. 2, Decreto 2253 de 2015.. Despacho del Director General. El Despacho del Director General cumplirá las siguientes funciones: 1. Dirigir, vigilar y controlar la formulación e implementación de los planes y programas del proceso de reintegración. 2. Dirigir los procesos estratégicos, misionales, de apoyo y de evaluación y control de la entidad, para el cumplimiento de su misión. 3.

Rendir informes al Presidente de la República, al Director del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República y al Consejo Asesor sobre las actividades desarrolladas por la entidad. 4. Asesorar y acompañar al Gobierno Nacional en la formulación de las políticas, planes, programas, proyectos normativos y operativos relacionados con las materias de su competencia. 5.

Fijar mediante resolución de carácter general los requisitos, características, condiciones y obligaciones necesarios para el acceso a los beneficios socioeconómicos reconocidos a la población desmovilizada, así como los montos de conformidad con los límites allí establecidos, en el marco de la política nacional de reintegración. 6. Dirigir la gestión de la entidad en relación con la red institucional con competencias relacionadas con la política de reintegración y promover la colaboración y articulación entre las entidades que la integran. 7.

Dirigir las relaciones externas de la entidad para posicionar el proceso de reintegración y promover la colaboración en el desarrollo de la política de reintegración. 8. Formular, implementar y evaluar el plan estratégico de comunicaciones de la entidad. 9. Coordinar la ejecución de las políticas, planes y programas que impulsen alianzas con organismos nacionales e internacionales para el desarrollo del proceso de reintegración, atendiendo las políticas fijadas en la materia por las autoridades competentes. 10.

Coordinar la ejecución de las políticas, planes y programas que impulsen alianzas con autoridades locales para el desarrollo del proceso de reintegración, atendiendo las políticas fijadas en la materia por las autoridades competentes. 11. Dirigir y coordinar las funciones de administración del personal, de conformidad con las normas sobre la materia. 12.

Aprobar el anteproyecto del presupuesto de funcionamiento, así como el plan de compras y el proyecto del programa anual mensualizado de caja, y realizar el seguimiento a su ejecución. 13. Ejercer las funciones relacionadas con el control interno de la entidad. 14. Ejercer la competencia relacionada con el control disciplinario interno en segunda instancia. 15.

Decidir en segunda instancia sobre el acceso y permanencia de las personas desmovilizadas en el proceso de reintegración, conforme al marco legal vigente. 16. Dirigir la implementación y sostenimiento del Sistema de Gestión Institucional. 17. Representar legalmente a la entidad. 18. Las demás que le sean asignadas por la ley. [10] Los actos administrativos de carácter general son aquellos en los que “los supuestos normativos aparecen enunciados de manera objetiva y abstracta, y no singular y concreta (…) versados a una pluralidad indeterminada de personas; es decir, a todas aquellas que se encuentren comprendidas en tales parámetros”.

(Sentencia C-620 de 30 de junio de 2004 M.P. Jaime Araújo Rentería). [11] Resolución 4309 de 2019, Artículo 5. “La ruta de reincorporación en la etapa de largo plazo se desarrollará a través de los siguientes componentes: 1. Educación, 2. Sostenibilidad económica, 3. Habilidad y vivienda, 4. Salud, 5. Bienestar psicosocial integral, 6. Familia, 7.

Comunitario.” [12] Resolución 4309 de 2019, Artículo 25. Asignación Mensual. De conformidad con el inciso 2 artículo 8 del Decreto Ley 899 de 2017 modificado por el artículo 284 de la Ley 1955 de 2019, se otorgará una Asignación Mensual equivalente al 90% del salario Mínimo Mensual Legal Vigente, siempre y cuando el beneficiario cumpla mensualmente con los acuerdos y actividades establecidas en la Hoja de Ruta definida en el artículo 7 de la presente Resolución. Este beneficio no será considerado fuente de generación de ingresos PARÁGRAFO 1.

El beneficiario que devenga más de cinco (5) Salarios Mínimos Legales Mensuales Vigentes, no podrá acceder al beneficio de Asignación Mensual PARÁGRAFO 2. El desembolso del apoyo económico de la Asignación mensual, estará sujeto a su aprobación informe a los procedimientos administrativos que determine la Agencia para la Reincorporación y la normalización [13]Resolución 4309 de 2019, Artículo 30 y siguientes casos excepcionales para el otorgamiento del beneficio económico de la asignación mensual http://www.reincorporacion.gov.co/es/reincorporacion/Ruta_de_Reincorporacion /Cartilla_Ruta_de_Reincorporacion.pdf [14] con fundamento en las facultades otorgadas por el numeral 4 del artículo 189 e invocando los artículos 303 y 315 de la Constitución Política y el artículo 199 de la Ley 1801 de 2016, para impartir instrucciones para el mantenimiento del orden público, en virtud de la emergencia sanitaria generada por la pandemia del coronavirus COVID-19, entre ellas el asilamiento preventivo obligatorio. [15] “MEMORIA JUSTIFICATIVA PARA LA ELABORACIÓN DE PROYECTOS DE RESOLUCIONES DIRECCIÓN GENERAL, Identifique el impacto económico, señale el costo o ahorro, proyección, incidencia de la implementación del respectivo acto.

(Anexar estudio económico que permita sustentar su conveniencia) “la ARN cuenta con una población total de 13.360 acreditados por la Oficina del Alto Comisionado para la Paz- OACP en el marco del Acuerdo Final para la Terminación Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera. A partir de la población total de acreditados, se realizó el análisis para identificar a la población acreditada que estuviese relacionada en la etapa de Reincorporación a Largo Plazo y que se encontrara sin restricción para desembolso.

En dicho análisis se identificó una población acreditada de 12.147 personas en proceso de Reincorporación – PPR. Con la identificación del grupo de personas en proceso de reincorporación en la etapa de largo plazo y sin restricciones para desembolso población (12.147 PPR), se realizó el análisis correspondiente para identificar a las PPR que cumpliera con al menos una asistencia presencial o no presencial dentro del 1er trimestre del año 2020 ó poseen Registro Nacional de Reincorporación. En dicho análisis se identificó a una población de 11.492 personas en proceso de reincorporación que cumplen con dichos requisitos, quedando un grupo de 655 personas en proceso de reincorporación sin cumplimiento de requisitos y sin acceso a beneficio de estudio.

Una vez identificada a la población de 655 personas en proceso de reincorporación sin cumplimiento del requisito para la Asignación mensual, se realizó por parte de la Dirección Programática de Reintegración – DPR, el estudio de proyecciones de atención a esta población, con miras de generar asistencias a estas personas en proceso de reincorporación en los meses posteriores que los ayuden a acceder a este beneficio, en dicho estudio se concluyó lo siguiente: - 655 personas no aplican en la proyección para el desembolso de mayo 2020. • 499 personas tienen estado ausente y no registran ninguna asistencia en el SIR. • 42 personas tienen estado ausente y no asisten desde el 2018. • 67 personas tienen estado ausente y no asisten desde hace más de cuatro meses. • 38 personas tienen estado activo y están asistiendo.

Aplicarían para AM Abril a Junio. • 9 personas tienes estado ausente, llevan cuatro meses o menos sin asistir. Aplicarían para AM Abril a junio. *El 3,7 % de las personas que no venían asistiendo se han activado al proceso. Se proyecta un 3.7 % de aumento mensual de las personas que llevan más de cuatro meses sin asistir (608 personas). Abril: 47 + 23 (3.7% de los 608 pendientes por asistir) = 70 personas Mayo: 70 + 23 = 93 personas Junio: 93 + 23= 116 personas Según el artículo 8 del Decreto Ley 899 de 2017, modificado por el artículo 284 de la Ley 855 de 2019 y la Resolución 4309 de 2019, se establece el valor de la Asignación mensual en el 90% del SMMLV, el cual para la vigencia 2020 está en $790.023.

(…) Se estima un valor total de recursos de $ 36.727.836.349, para los desembolsos con los requisitos y tiempo propuestos. [16] Resolución 4309 de 2019, Artículo 27. Fase de transición. Desde el 1° de enero de 2020 hasta el 30 de junio de 2020, se dispondrá de una fase de transición para efectos de facilitar la divulgación y definición de los acuerdos que comprenderán la hoja de ruta.

El acceso al beneficio económico de la Asignación mensual estará sujeto a la asistencia a actividades mensuales acordadas previamente con la Agencia para la Reincorporación y la normalización, registradas e el sistema de información, relacionadas al periodo de desembolso. [17] Decreto 899 de 2017. Artículo 20. Asignación de recursos. Mientras se organiza y entra en funcionamiento el sistema de administración fiduciaria, el Gobierno Nacional dispondrá de los recursos para que la ARN realice los desembolsos correspondientes a la asignación única de normalización, proyectos productivos y renta básica dispuestos en el presente decreto. [18] Artículo 129. firma de providencias, conceptos, dictámenes, salvamentos de voto y aclaraciones de voto.

Las providencias, conceptos o dictámenes del Consejo de Estado, o de sus salas, secciones, subsecciones, o de los Tribunales Administrativos, o de cualquiera de sus secciones, una vez acordados, deberán ser firmados por los miembros de la corporación que hubieran intervenido en su adopción, aún por los que hayan disentido. Al pie de la providencia, concepto o dictamen se dejará constancia de los Magistrados ausentes.

Quienes participaron en las deliberaciones, pero no en la votación del proyecto, no tendrán derecho a votarlo. Los Magistrados discrepantes tendrán derecho a salvar o aclarar el voto. Para ese efecto, una vez firmada y notificada la providencia, concepto o dictamen, el expediente permanecerá en secretaría por el término común de cinco (5) días.

La decisión, concepto o dictamen tendrá la fecha en que se adoptó. El salvamento o aclaración deberá ser firmado por su autor y se agregará al expediente. Si dentro del término legal el Magistrado discrepante no sustentare el salvamento o la aclaración de voto, sin justa causa, perderá este derecho. [19] Señalando las condiciones que deben cumplir los interesados para el otorgamiento excepcional del apoyo económico de la ruta de reincorporación, esto es: 1.

Contar con la aplicación del Registro Nacional de Reincorporación o 2. Haber asistido a una actividad, presencial o no presencial, registrada durante los meses de enero, febrero o marzo de 2020, para el desembolso en los meses de mayo, junio, julio y agosto de 2020. 3. Para las personas que no cumplen con los requisitos de los numerales 1 y 2 del presente artículo, deberán: a) Registrar una actividad presencial o no presencial durante el mes de abril de 2020 para desembolso en mayo de 2020. b) Registrar una actividad presencial o no presencial durante el mes de mayo de 2020 para desembolso en junio de 2020. c) Registrar una actividad presencial o no presencial durante el mes de junio de 2020 para desembolso en los meses de julio y agosto de 2020 [20] Solicitó declarar ajustado a la legalidad el acto revisado, por cuanto, a su juicio cumple con los requisitos forales y materiales exigidos por la ley. [21] Previstas en el artículo 8 del Decreto 4138 de 2011, modificado por el artículo 2 del Decreto 2253 de 2015: El Despacho del Director General cumplirá las siguientes funciones: (…) 5.

Fijar mediante resolución de carácter general los requisitos, características, condiciones y obligaciones necesarios para el acceso a los beneficios socioeconómicos reconocidos a la población desmovilizada, así como los montos de conformidad con los límites allí establecidos, en el marco de la política nacional de reintegración. [22] Mediante el que se decretó el estado de emergencia económica, social y ecológica en todo el territorio nacional [23] Control de legalidad.

Las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción, tendrán un control inmediato de legalidad, ejercido por la autoridad de lo contencioso administrativo en el lugar donde se expidan si se tratare de entidades territoriales o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales. // Las autoridades competentes que los expidan enviaran los actos administrativos a la jurisdicción contencioso-administrativa indicada, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a su expedición. [24] Que es una reproducción del artículo 20 de la Ley 137 de 1994 [25] Que la ley exige para avocar el conocimiento del asunto. [26] Aspecto que tampoco se abordó en el auto que avocó el conocimiento, tal como se advierte de la consulta efectuada en el sistema de gestión de procesos del Consejo de Estado -SAMAI-. [27] Reproduce el art. 20 de la Ley Estatutaria. [28] Artículo 10.

Finalidad. Cada una de las medidas adoptadas en los decretos legislativos deberá estar directa y específicamente encaminada a conjurar las causas de la perturbación y a impedir la extensión de sus efectos. [29] Artículo 11. Necesidad. Los decretos legislativos deberán expresar claramente las razones por las cuales cada una de las medidas adoptadas es necesaria para alcanzar los fines que dieron lugar a la declaratoria del estado de excepción correspondiente. [30] Artículo 12.

Motivación de incompatibilidad. Los decretos legislativos que suspendan leyes deberán expresar las razones por las cuales son incompatibles con el correspondiente Estado de Excepción. [31] Artículo 13. Proporcionalidad. Las medidas expedidas durante los Estados de Excepción deberán guardar proporcionalidad con la gravedad de los hechos que buscan conjurar.

La limitación en el ejercicio de los derechos y libertades sólo será admisible en el grado estrictamente necesario, para buscar el retorno a la normalidad [32] Artículo 14. No discriminación. Las medidas adoptadas con ocasión de los Estados de Excepción, no pueden entrañar discriminación alguna, fundada en razones de raza, lengua, religión, origen nacional o familiar, opinión política o filosófica.

Lo anterior no obsta para que se adopten medidas en favor de miembros de grupos rebeldes para facilitar y garantizar su incorporación a la vida civil. [33] 10 a 14 y 20 de la Ley 137 de 1994 y 136 de la Ley 1437 de 2011. [34] Corte Constitucional, Sentencia C-466, 19.07.2017, M.P. Carlos Bernal Pulido [35] Artículos 28 y 29