ACCIÓN DE TUTELA / IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA POR FALTA DE LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR ACTIVA – No acreditaron ser titulares de los derechos supuestamente vulnerados / AGENCIA OFICIOSA – No procede para representar grupos indeterminados de personas / AUSENCIA DE REQUISITOS DE LA AGENCIA OFICIOSA EN LA ACCIÓN DE TUTELA / AUSENCIA DE PODER ESPECIAL / INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE SUBSIDIARIEDAD / PROCESO JUDICIAL EN TRÁMITE / QUEJA DISCIPLINARIA El artículo 10 del Decreto 2591 de 1991 dispone que cualquier persona vulnerada en uno de sus derechos fundamentales podrá ejercer la acción de tutela, en todo momento y lugar y que el afectado actuará en nombre propio o por medio de representante.
Asimismo, establece la agencia en defensa de esos derechos, cuando el titular no esté en condiciones de formular el amparo, circunstancia que deberá manifestar el agente en la solicitud. Los integrantes del Grupo de Litigio Estratégico Carlos Gaviria Díaz adujeron estar legitimados por activa para formular la solicitud de tutela, pues participaron de la protesta social y solicitaron la protección del derecho fundamental a la protesta, que estimaron de uso y disfrute colectivo.
La Sala advierte que los integrantes del Grupo de Litigio Estratégico no acreditaron ser titulares de los derechos supuestamente vulnerados, pues si bien alegaron participar en la protesta social, no advirtieron una vulneración directa de sus derechos fundamentales. Los integrantes del Grupo de Litigio Estratégico adujeron actuar en representación de los intereses de todos los ciudadanos manifestantes, empero, tampoco aportaron poder especial ni actuaron como agentes oficiosos de los titulares de los derechos fundamentales supuestamente vulnerados, aunado a que la agencia oficiosa no procede para representar grupos indeterminados de personas, pues requiere la plena identificación del sujeto agenciado.
Como no se cumple el supuesto de legitimación en la causa por activa, ni de representación o de agencia para la defensa de los derechos ajenos, establecidos en el artículo 10 del Decreto 2591 de 1991, la tutela es improcedente. El artículo 6.1 del Decreto 2591 de 1991 prevé que la acción de tutela no procede cuando existan otros recursos o medios de defensa judiciales, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.
Según el escrito de contestación de la Nación- Procuraduría General de la Nación, se encuentra en curso la queja disciplinaria radicada por la solicitante, rad. n°. E-2021-266685, sobre los hechos de violencia indicados en la tutela. Como la tutela es improcedente si existen otros mecanismos de defensa -que en este caso están pendientes de decisión-, el amparo no procede.
Por demás, las personas directamente afectadas por los hechos que se alegan en la tutela podrían presentar las denuncias, quejas y querellas correspondientes a las autoridades competentes, pues tales hechos trascienden el ámbito de competencia de un juez de tutela, aunado a que la Fiscalía General de la Nación y la Procuraduría General de la Nación, en sus escritos de contestación, informaron que adelantan las acciones penales y disciplinarias correspondientes.
NOTA DE RELATORÍA: Con aclaración de voto del consejero Jaime Enrique Rodríguez Navas, sin medio magnético a la fecha 15/10/2021. CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C Consejero ponente: GUILLERMO SÁNCHEZ LUQUE Bogotá D.C., diecisiete (17) de septiembre de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 68001-23-33-000-2021-00411-01(AC) Actor: GRUPO DE LITIGIO ESTRATÉGICO CARLOS GAVIRIA DÍAZ Demandado: DEPARTAMENTO DE SANTANDER Y OTROS Referencia: ACCIÓN DE TUTELA TUTELA-Requisitos de la solicitud.
TUTELA-Legitimación en la causa por activa. TUTELA-Carácter subsidiario del amparo. TUTELA-El solicitante no acreditó poner la situación en conocimiento de las autoridades accionadas. La Sala decide las impugnaciones interpuestas por la Nación-Ministerio de Defensa Nacional-Policía Nacional-Policía Metropolitana de Bucaramanga, la Nación-Procuraduría General de la Nación, la Nación-Defensoría del Pueblo- Regional Santander y los Municipios de Floridablanca y Bucaramanga contra el fallo del 17 de junio de 2021, proferido por el Tribunal Administrativo de Santander, que accedió al amparo.
SÍNTESIS DEL CASO Se pide el amparo de los derechos a la protesta, a la vida, a la integridad personal, a la libertad, al debido proceso y a no ser sometido a desaparición forzada, supuestamente vulnerados por el Departamento de Santander, la Nación-Ministerio de Defensa Nacional-Policía Nacional- Policía Metropolitana de Bucaramanga y el Municipio de Bucaramanga por el uso excesivo de la fuerza con ocasión de la protesta social presentada desde el 28 de abril de 2021.
ANTECEDENTES El 28 de mayo de 2021, el Grupo de Litigio Estratégico Carlos Gaviria Díaz del Consultorio Jurídico de la Universidad Industrial de Santander formuló acción de tutela contra el Departamento de Santander, la Nación-Ministerio de Defensa Nacional-Policía Nacional-Policía Metropolitana de Bucaramanga y el Municipio de Bucaramanga por la supuesta vulneración de sus derechos fundamentales a la protesta, a la vida, a la integridad personal, a la libertad, al debido proceso y a no ser sometido a desaparición forzada, con ocasión de la protesta social presentada desde el 28 de abril de 2021.
Alegó que las autoridades incurrieron en uso excesivo de la fuerza, al usar (i) gases lacrimógenos indebidamente o en mal estado, (ii) proyectiles y armas de dispersión indiscriminadamente; (iii) vehículos tipo tanqueta para atropellar a los integrantes de las marchas; además, (iv) cometieron conductas de violencia sexual y de género contra algunos manifestantes y (v) detuvieron arbitraria y sistemáticamente a otros.
Afirmó que se estigmatizó injustificadamente a estudiantes de la Universidad Industrial de Santander que integraron la protesta y que se presentaron varias confrontaciones violentas en la sede universitaria. Indicó que las autoridades no atendieron el criterio fijado por la Corte Constitucional en sentencia C-281 de 2017, sobre el eventual uso de la fuerza frente a manifestaciones.
Pidió que se ordene reducir la intervención del Escuadrón Móvil Antidisturbios al mínimo necesario, que se suspenda el uso de ciertas armas, que los integrantes de la fuerza pública implementen sistemas de identificación, que se garanticen brigadas médicas y de asesoría jurídica para atender a personas heridas o retenidas y que se integre una mesa técnica para el seguimiento y verificación de la protesta.
Varias de esas órdenes fueron pedidas como medidas previas. Sostuvo que los miembros del Grupo de Litigio Estratégico están legitimados por activa para formular la solicitud de tutela, pues participan de la protesta social y los derechos invocados son de uso y disfrute colectivo. Agregó que, como la solicitud no pretende una indemnización ni controvertir actos administrativos, sino que se impartan órdenes inmediatas para garantizar derechos fundamentales, la tutela satisface el requisito de subsidiariedad.
El 31 de mayo de 2021 el Juez Cuarto de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad de Bucaramanga remitió la solicitud al Tribunal Administrativo de Santander, de conformidad con las reglas de reparto previstas en el artículo 1 del Decreto 333 de 2021. El 1° de junio de 2021 se admitió la solicitud, se ordenó su notificación y se negaron las medidas previas.
En el escrito de contestación, el Departamento de Santander, al oponerse al amparo, adujo que la solicitud no acreditó la vulneración de derechos fundamentales ni un perjuicio irremediable que haga procedente el amparo. Arguyó que ha desarrollado comités de seguridad y mesas de diálogo y concertación durante la protesta. Sostuvo que la Policía Nacional es la autoridad competente para atender los supuestos hechos de violencia y abuso de autoridad.
La Nación-Ministerio de Defensa Nacional-Policía Nacional- Policía Metropolitana de Bucaramanga alegó que no se acreditó la vulneración de derechos fundamentales y que la autoridad actuó en cumplimiento de lo previsto en los artículos 1, 2 y 218 CN, las Leyes 62 de 1993 y 1801 de 2016 y el Decreto 003 de 2021. Sostuvo que, con ocasión de ciertos actos vandálicos, los agentes de policía han aplicado racionalmente los criterios objetivos del uso de la fuerza para garantizar bienes y derechos protegidos por el ordenamiento.
Alegó que las armas menos letales están en óptimas condiciones y que el Escuadrón Móvil Antidisturbios no usa armas de fuego. Indicó que ha hecho presencia en los Puestos de Mando Unificados previstos en el artículo 8 del Decreto 003 de 2021. Agregó que los agentes de policía son plenamente identificables, de conformidad con el reglamento de uniforme previsto en el Instructivo 004 DISEC-UNADI-70.
Afirmó que las detenciones a ciudadanos se hacen con fundamento en el artículo 157 de la Ley 1801 de 2016, que prevé el traslado para procedimiento policivo, y el artículo 297 del Código de Procedimiento Penal, que regula la captura. La Nación-Procuraduría General de la Nación adujo que carece de legitimación en la causa por pasiva, pues no vulneró derecho fundamental alguno. Sostuvo que algunos hechos narrados en la tutela no son veraces o son materia de investigación. Adujo que ha participado en el acompañamiento a la protesta social y a los Puestos de Mando Unificados, además de investigar los hechos de presunto abuso de autoridad en el marco de sus competencias y que está en trámite una queja disciplinaria formulada por el accionante contra unos agentes de la Policía Nacional.
La Nación-Defensoría del Pueblo-Regional Santander adujo que carece de legitimación en la causa por pasiva, pues no vulneró derecho fundamental alguno. Alegó que, de conformidad con la Resolución 481 de 2021 proferida por el Defensor del Pueblo, ha verificado que el Escuadrón Móvil Antidisturbios utilice los elementos de dotación aprobados, que los integrantes del cuerpo de policía sean plenamente identificables y que ha atendido quejas por presuntas vulneraciones de derechos humanos y ha fomentado corredores humanitarios, mediaciones y mesas de diálogo.
La Nación-Fiscalía General de la Nación- Dirección Seccional de Fiscalías de Santander solicitó su desvinculación del trámite pues no vulneró derechos fundamentales. Sostuvo que dispone de fiscales e investigadores especializados en todo el territorio nacional y que, en el marco de sus competencias, maneja varios casos en indagación preliminar y ha hecho 88 capturas.
Los Municipios de Bucaramanga, Floridablanca y Piedecuesta adujeron que han garantizado el ejercicio libre y pacífico de la protesta social. Asimismo, los Municipios de Bucaramanga y Piedecuesta solicitaron su desvinculación del trámite por falta de legitimación en la causa por pasiva, pues no han vulnerado derecho fundamental alguno. El Municipio de Bucaramanga explicó que ha convocado mesas de seguimiento en tres oportunidades.
El Municipio de Floridablanca aclaró que, si bien ha habido detenciones preventivas, no evidenció casos de desaparición. La Personería de Bucaramanga solicitó que se acceda al amparo, pues se han verificado irregularidades por parte de la Policía Nacional en contravía a lo previsto en el Decreto 003 de 2021, como el uso de armas prohibidas o en mal estado, indumentaria sin elementos de identificación, actitudes inapropiadas de miembros de la policía con los personeros y abuso del traslado para procedimiento policivo.
La Personería de Piedecuesta informó que ha hecho acompañamiento a la protesta social y ha atendido las quejas respectivas. La Personería de Girón pidió que se niegue la tutela, pues no se han vulnerado derechos fundamentales. Esgrimió que no obra queja o denuncia por uso abusivo de la fuerza en el municipio de Girón. La Escuela de Derecho de la Universidad Industrial de Santander pidió que se acceda al amparo y alegó que los excesos de la fuerza pública se presentan como actuaciones normales frente a la movilización ciudadana.
El Colectivo de Abogados José Alvear Restrepo apoyó la solicitud de tutela, pues el uso de la fuerza debe ajustarse a principios de legalidad, necesidad, proporcionalidad, precaución y no discriminación. La Comisión de Verificación de la Protesta Social en el Departamento de Santander adujo que se presentaron múltiples hechos de vulneración de derechos humanos en el marco de las manifestaciones y pidió que se acceda al amparo.
La Corporación Equipo Jurídico Pueblos y la Corporación Justicia y Libertad coadyuvaron la solicitud de tutela. La Procuradora 158 Judicial II para Asuntos Administrativos conceptuó que, como la Corte Suprema de Justicia impartió órdenes a las entidades del orden nacional accionadas en sentencia CSJ-STC7641-2020 del 22 de septiembre de 2020, el incidente de desacato de esa sentencia es el escenario adecuado para ventilar las pretensiones de la tutela respecto de esas autoridades.
Indicó que los lineamientos fijados en la sentencia CSJ-STC7641-2020 del 22 de septiembre de 2020 deben ser acogidos en el fallo de tutela. Estimó que debe ordenarse la suspensión del arma Venom, pues es contraria al bloque de convencionalidad. Afirmó que deben impartirse órdenes a la Fiscalía General de la Nación para que investigue sobre los hechos puntuales de conductas transgresoras de derechos fundamentales.
El 17 de junio de 2021, el Tribunal Administrativo de Santander profirió la sentencia que accedió al amparo. Con fundamento en la sentencia del 18 de febrero de 2021, rad. n°. 25000-23-15-000-2020-02700-01, proferida por el Consejo de Estado-Sección Primera, estimó que no es necesario acreditar una vulneración directa de derechos fundamentales para solicitar el amparo del derecho a la protesta pacífica.
Arguyó que en el expediente obran varios documentos que acreditan disparos a manifestantes por agentes de policía, el uso de indumentaria que impide la identificación de los agentes, patrullas del Ejército Nacional en área urbana, uso de artefactos sin fechas de expiración visibles y actitudes hostiles de los miembros de la fuerza pública hacia manifestantes y personeros municipales.
En consecuencia, estimó que las actuaciones de la autoridad policial no atendieron los criterios de legalidad, necesidad, proporcionalidad, legitimidad y prevención previstas en la Ley 1801 de 2016 y en el Decreto 003 de 2021. Agregó que las labores de acompañamiento a las manifestaciones del Ministerio Público, de la Defensoría del Pueblo y de las autoridades territoriales han sido insuficientes.
Ordenó a las autoridades territoriales, a la Procuraduría Regional de Santander y a la Defensoría Regional de Santander implementar un protocolo que determine sus labores de acompañamiento, de concertación de diálogo y de mediación en el marco de la protesta social, además de supervisar el ejercicio de la labor de policía. Ordenó a la Policía Metropolitana de Bucaramanga que (i) garantice el uso planeado, limitado y proporcional de la fuerza, (ii) acompañe las manifestaciones en garantía de los derechos fundamentales de la ciudadanía, (iii) garantice la identificación de los agentes de policía, (iv) ponga a disposición de las autoridades competentes a quienes sean aprehendidos por la comisión de conductas delictivas, (v) se abstenga de usar fuerza letal al intervenir en las protestas, (vi) elaborar informes por parte de los agentes que intervengan en las protestas, y (vii) capacitar a los agentes de policía sobre el uso legítimo de la fuerza, ética y derechos humanos. Conminó a la Fiscalía Seccional de Santander y a la Procuraduría Regional de Santander para que realicen las investigaciones penales y disciplinarias a que haya lugar.
Instó a los ciudadanos protestantes para que se manifiesten de manera pacífica. La Nación-Ministerio de Defensa Nacional-Policía Nacional-Policía Metropolitana de Bucaramanga, la Nación-Procuraduría General de la Nación, la Nación-Defensoría del Pueblo-Regional Santander y los Municipios de Floridablanca y Bucaramanga impugnaron el fallo de tutela y reiteraron los argumentos de sus respectivas contestaciones.
La Nación-Ministerio de Defensa Nacional-Policía Nacional-Policía Metropolitana de Bucaramanga esgrimió que su actuación se ajustó al ordenamiento, pues no ha hecho un uso desmedido de la fuerza ni ha empleado armas en mal estado o de fuerza letal, el uniforme de sus agentes permite la plena identificación y las capturas en el marco de la protesta fueron tramitadas ante las autoridades correspondientes, con su noticia criminal respectiva.
Agregó que la institución ya cuenta con capacitaciones en el uso de la fuerza y en derechos humanos, así como con actividades de sensibilización junto con la Defensoría del Pueblo y que la sentencia de tutela dispuso órdenes que la autoridad ya satisface en cumplimiento de su función pública. Sostuvo que el accionante no acreditó su legitimación en la causa por activa y la vulneración directa de sus derechos fundamentales.
Adujo que sus agentes han ejercido fuerza menos letal en respuesta a agresiones contra su integridad por parte de algunos manifestantes y que las pruebas audiovisuales aportadas en la tutela carecen de autenticidad, pues no acreditan las circunstancias de modo, tiempo y lugar de los hechos. La Nación-Procuraduría General de la Nación esgrimió que el fallo de tutela es incongruente, pues no decidió las pretensiones de la solicitud, sino que “copió” una sentencia de tutela del 14 de mayo de 2021, rad. n°. 19001-33- 33-010-2021-00077-00 (acumulado 2021-00080-00), proferida por el Juez Décimo Administrativo de Popayán. Reiteró que el protocolo ordenado en el fallo de tutela ya existe y que la orden de vigilar las instalaciones militares y de policía desborda su competencia. Agregó que la conminación a adelantar los procesos disciplinarios correspondientes no fue solicitada por el accionante e implica un prejuzgamiento por parte del juez de tutela.
El 25 de junio de 2021 se concedieron las impugnaciones y se avocó conocimiento de la tutela con rad. n°. 68001-34-03-002-2021-00063-00, pues contiene supuestos fácticos y jurídicos similares, de conformidad con el Decreto 1834 de 2015. Como el Tribunal estimó improcedente acumular esa tutela al asunto, pues ya se profirió fallo de instancia, dispuso que los efectos del fallo proferido serían adheridos a esa tutela.
El Departamento de Santander también impugnó la decisión, empero, la impugnación fue rechazada por extemporánea. La Nación-Ministerio de Defensa Nacional- Policía Nacional-Policía Metropolitana de Bucaramanga, la Nación- Procuraduría General de la Nación y las Personerías de Girón, Piedecuesta y Bucaramanga informaron del cumplimiento del fallo de tutela.
CONSIDERACIONES I. Presupuestos procesales 1. Los artículos 14 y 37 del Decreto 2591 de 1991 prevén los requisitos mínimos que debe contener la solicitud de tutela para quien considere tener afectado o amenazado un derecho fundamental, que se reunieron en este caso. II. Problema jurídico Corresponde a la Sala determinar si se debe confirmar el fallo del 17 de junio de 2021 proferido por el Tribunal Administrativo de Santander, que accedió al amparo.
III. Análisis de la Sala 2. El Consejo de Estado conoce de la acción de tutela, de conformidad con los artículos 86 CN y 43 de la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia-LEAJ. La Sala es competente para decidir la impugnación contra el fallo de primera instancia con arreglo a lo dispuesto por el artículo 32 del Decreto 2591 de 1991 y el Acuerdo n°. 80 del 12 de marzo de 2019 de la Sala Plena de la Corporación. 3.
El artículo 48.2 de la Ley 270 de 1996 -declarado exequible en sentencia C-037 de 1996-[1] establece que las decisiones judiciales proferidas en la acción de tutela tienen carácter obligatorio solo para las partes -interpartes-. En auto del 25 de junio de 2021, el Tribunal Administrativo de Santander concedió las impugnaciones contra el fallo de primera instancia y dispuso que los efectos del fallo impugnado serían adheridos a la tutela con rad. n°. 68001-34-03-002-2021-00063-00.
Como las sentencias de tutela son vinculantes únicamente para las partes y la tutela con rad. n°. 68001-34-03- 002-2021-00063-00 no fue acumulada al asunto, la Sala decidirá únicamente las impugnaciones contra el fallo del 17 de junio de 2021. 4. El artículo 10 del Decreto 2591 de 1991 dispone que cualquier persona vulnerada en uno de sus derechos fundamentales podrá ejercer la acción de tutela, en todo momento y lugar y que el afectado actuará en nombre propio o por medio de representante.
Asimismo, establece la agencia en defensa de esos derechos, cuando el titular no esté en condiciones de formular el amparo, circunstancia que deberá manifestar el agente en la solicitud. 5. Los integrantes del Grupo de Litigio Estratégico Carlos Gaviria Díaz adujeron estar legitimados por activa para formular la solicitud de tutela, pues participaron de la protesta social y solicitaron la protección del derecho fundamental a la protesta, que estimaron de uso y disfrute colectivo.
La Sala advierte que los integrantes del Grupo de Litigio Estratégico no acreditaron ser titulares de los derechos supuestamente vulnerados, pues si bien alegaron participar en la protesta social, no advirtieron una vulneración directa de sus derechos fundamentales. Los integrantes del Grupo de Litigio Estratégico adujeron actuar en representación de los intereses de todos los ciudadanos manifestantes, empero, tampoco aportaron poder especial ni actuaron como agentes oficiosos de los titulares de los derechos fundamentales supuestamente vulnerados, aunado a que la agencia oficiosa no procede para representar grupos indeterminados de personas, pues requiere la plena identificación del sujeto agenciado[2].
Como no se cumple el supuesto de legitimación en la causa por activa, ni de representación o de agencia para la defensa de los derechos ajenos, establecidos en el artículo 10 del Decreto 2591 de 1991, la tutela es improcedente. 6. El artículo 6.1 del Decreto 2591 de 1991 prevé que la acción de tutela no procede cuando existan otros recursos o medios de defensa judiciales, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. 7.
Según el escrito de contestación de la Nación-Procuraduría General de la Nación, se encuentra en curso la queja disciplinaria radicada por la solicitante, rad. n°. E-2021-266685, sobre los hechos de violencia indicados en la tutela. Como la tutela es improcedente si existen otros mecanismos de defensa -que en este caso están pendientes de decisión-, el amparo no procede.
Por demás, las personas directamente afectadas por los hechos que se alegan en la tutela podrían presentar las denuncias, quejas y querellas correspondientes a las autoridades competentes, pues tales hechos trascienden el ámbito de competencia de un juez de tutela, aunado a que la Fiscalía General de la Nación y la Procuraduría General de la Nación, en sus escritos de contestación, informaron que adelantan las acciones penales y disciplinarias correspondientes.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA: REVÓCASE el fallo del 17 de junio de 2021, proferido por el Tribunal Administrativo de Santander, que accedió al amparo y, en su lugar, se dispone:
PRIMERO. DECLÁRASE improcedente la acción de tutela del Grupo de Litigio Estratégico Carlos Gaviria Díaz contra el Departamento de Santander, la Nación-Ministerio de Defensa Nacional-Policía Nacional-Policía Metropolitana de Bucaramanga y el Municipio de Bucaramanga.
SEGUNDO. ENVÍESE el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
TERCERO
NOTIFÍQUESE a las partes por el medio más expedito posible. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE y CÚMPLASE JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS Presidente de la Sala Aclaración de voto GUILLERMO SÁNCHEZ LUQUE NICOLÁS YEPES CORRALES ----------------------- [1] Cfr. Corte Constitucional, sentencia C-037 del 5 de febrero de 1996 [fundamento jurídico V, numeral 2, artículo 48]. [2] Cfr. Corte Constitucional, sentencia T-100 de 2016 [fundamento jurídico 3.2].