ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / AUSENCIA DE REQUISITOS DE PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL POR INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE INMEDIATEZ / CÓMPUTO DEL REQUISITO DE INMEDIATEZ EN LA ACCIÓN DE TUTELA – Se debe contabilizar el plazo de 6 meses desde la notificación de la providencia que se cuestiona / INTERPOSICIÓN TARDÍA E INJUSTIFICADA DE LA ACCIÓN DE TUTELA – Superó los seis meses a partir de la notificación de la providencia acusada / INEXISTENCIA DEL DEFECTO SUSTANTIVO / INEXISTENCIA DEL DEFECTO FÁCTICO / DESCONOCIMIENTO DEL PLAZO RAZONABLE / AUSENCIA DE ACREDITACIÓN DE UNA GRAVE AFECTACIÓN A LA SOSTENIBILIDAD DEL SISTEMA DE SEGURIDAD SOCIAL En el caso bajo estudio, la UGPP adujo que el Tribunal Administrativo de Antioquia y el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, al proferir las providencias del 25 de agosto de 2011 y del 31 de julio de 2020, respectivamente, mediante las cuales se ordenó reconocer y pagar a la señora [G.Z.] el 50% de la referida pensión de sobrevivientes, a partir del 8 de diciembre de 1999, así mismo pagar las mesadas adicionales que se hayan causado desde la fecha en que se reconoce la pensión, incurrieron en: i) defecto sustantivo, por cuanto no se aplicó lo dispuesto en el artículo 5 de la Ley 1204 de 2008, relativo a las compensaciones entre beneficiarios y ii) defecto fáctico, pues valoró indebidamente el acervo probatorio obrante en el proceso ordinario.
Como antes se vio, esta Corporación ha establecido que para efectos de determinar si la acción de tutela contra providencia judicial se ejerció oportunamente, se debe verificar que se hubiese presentado dentro de los 6 meses siguientes a la notificación o ejecutoria de la providencia cuestionada, según el caso. Cabe señalar que, para esta Subsección, se debe contabilizar el plazo de 6 meses desde la notificación de la providencia que se cuestiona, por cuanto es a partir de ese momento que se conoce la decisión y se puede advertir la posible vulneración de derechos fundamentales por la configuración de uno o varios de los defectos que hacen procedente la acción de tutela contra providencia judicial.
Para la Sala, solo procede contabilizar el término de 6 meses desde la ejecutoria de la decisión en los casos en que se hubiera realizado un trámite adicional con ocasión del fallo, como lo sería una solicitud de aclaración, de corrección o de adición de sentencia o, incluso, una solicitud de nulidad, pues los pronunciamientos que se dicten con ocasión de esas solicitudes podrían tener incidencia en la decisión que se cuestiona por vía de tutela y, por tanto, en principio, también tendrían que ser objeto de cuestionamiento.
Así las cosas, como en el presente asunto no existe ninguna razón que justifique que el plazo de los 6 meses se contabilice a partir de la ejecutoria de esa providencia, toda vez que no se adelantó ningún trámite adicional y la vulneración alegada por la entidad accionante se advirtió desde que se conoció tal decisión, la Sala considera que ese plazo se debe computar desde la notificación de la providencia cuestionada y no desde que adquirió firmeza.
De este modo, la Sala concluye que no se cumple con el requisito de la inmediatez, tal como lo sostuvo el a quo, dado que la providencia cuestionada, esta es, la dictada el 31 de julio de 2020, por la Sección Segunda, Subsección B del Consejo de Estado, se notificó por correo electrónico el 9 de octubre de 2020, mientras que la demanda de tutela se presentó el 13 de mayo de 2021, esto es, 7 meses y 4 días después. Para la Sala no resulta de recibo el argumento de la UGPP según el cual la tutela puede ser interpuesta en cualquier tiempo, con fundamento en que la orden impartida por las autoridades judiciales accionadas afecta de manera grave la sostenibilidad del sistema de seguridad social.
Todo lo contrario, si existían razones de afectación presupuestal y una violación tan flagrante de los derechos fundamentales de la entidad, justamente ese debió ser el estímulo para acudir con prontitud ante el juez de tutela con el propósito de que interviniera en el asunto; sin embargo, la UGPP dejó transcurrir el plazo razonable para ejercer el mecanismo de protección constitucional y ahora pretende que se pase por alto ese importante requisito general de procedibilidad, so pretexto de una excesiva carga de trabajo de la Subdirección Jurídica de la UGPP.
NOTA DE RELATORÍA: Con respecto al requisito de inmediatez, consultar la sentencia del 5 de agosto de 2014, exp. 11001-03-15-000-2012-02201-01, Demandante: Alpina Productos Alimenticios S.A., Demandado: Consejo de Estado – Sección Primera, M.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A Consejero ponente: MARÍA ADRIANA MARÍN Bogotá D.C., veinticuatro (24) de septiembre de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 11001-03-15-000-2021-02561-01(AC) Actor: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL, UGPP Demandado: CONSEJO DE ESTADO, SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B, Y OTRO Referencia: SENTENCIA DE TUTELA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide la impugnación interpuesta por la parte actora contra la sentencia del 11 de junio de 2021, proferida por la Sección Tercera, Subsección B, del Consejo de Estado, que declaró improcedente la solicitud de amparo.
I. A N T E C E D E N T E S 1. Demanda 1. Pretensiones El 13 de mayo de 2021, la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (en adelante UGPP), por conducto del Subdirector de Defensa Judicial Pensional, interpuso acción de tutela contra el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Segunda de Decisión, y el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, porque consideró vulnerados los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia. Formuló las siguientes pretensiones: Primero. Sean AMPARADOS los derechos fundamentales deprecados por la UGPP, vulnerados por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA SALA SEGUNDA DE DECISIÓN y el CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCION B, al ordenar reconocer y pagar el 150% de la pensión de sobrevivientes, en virtud de la nueva beneficiaría la señora MARTHA ALICIA GOMEZ ZAPATA, desconociendo la figura de la compensación de pagos entre beneficiarios señalado en la Ley 1204 de 2008.
Segundo. Consecuentemente a. Se DEJE sin efectos las sentencias del 25 de agosto de 2011 y 31 de julio de 2020 proferidas por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA SALA SEGUNDA DE DECISIÓN y el CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCION B, dentro del proceso contencioso No. 05001233100020020015300, únicamente en lo que respecta a la orden del pago del retroactivo pensional, por la flagrante vía de hecho y el abuso palmario del derecho en que incurrió ese estrado judicial al desconocer la figura de la compensación de pagos entre beneficiarios de la pensión de sobrevivientes señalado en la Ley 1204 de 2008, y pasar por alto que la señora YUDY ESNEDA MIRA JIMENEZ debe compensar con sus mesadas futuras el retroactivo a que tiene derecho la señora MARTHA ALICIA GOMEZ ZAPATA. b. ORDENAR al CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCION B, que proceda a dictar nueva sentencia ajustada a derecho, esto es, modificando la providencia del 25 de agosto de 2011 proferida por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA SALA SEGUNDA DE DECISIÓN, para ordenar que el pago del retroactivo a que tiene derecho la señora la MARTHA ALICIA GOMEZ ZAPATA, debe ser compensado por la señora YUDY ESNEDA MIRA JIMENEZ conforme a los lineamientos descritos en la Ley 1204 de 2008 artículo 5, orden que deberá ser ejecutada por la UGPP.
ACCESORIAS: En caso de que esa H. Magistratura determine que en este caso procede otro medio de defensa judicial solicitamos: Primero. AMPARAR de manera TRANSITORIA los derechos fundamentales deprecados por la UGPP, vulnerados por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA SALA SEGUNDA DE DECISIÓN y el CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCION B, al omitir aplicar la figura de la compensación de pagos entre beneficiarios y ordenar a esta entidad pagar la pensión de sobrevivientes en un 150% producto de los dobles pagos generados por el pago del retroactivo entre 08 de diciembre de 1999 y la fecha efectiva de inclusión en nómina de la nueva beneficiaria, con lo que se causa un grave detrimento al sistema financiero pensional.
Segundo. Como consecuencia a lo anterior, SUSPENDER el cumplimiento de las sentencias del 25 de agosto de 2011 y 31 de julio de 2020 dictadas por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA SALA SEGUNDA DE DECISIÓN y el CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCION B dentro del proceso Contencioso N° 05001233100020020015300 para evitar la configuración de un perjuicio irremediable al Erario Público equivalente al pago de más de $221’355.574,82 M/cte. entre mesadas pensionales, retroactivos e indexación, que se ordenan cancelar a favor de la señora MARTHA ALICIA GOMEZ ZAPATA, mientras se resuelve la actuación judicial que esa H. Corporación determine debemos iniciar para controvertir la legalidad de las órdenes impartidas. 2.
Hechos Los supuestos fácticos de la solicitud de amparo se resumen así: Mediante Resolución No. 29246 del 30 de noviembre de 2000, la extinta CAJANAL reconoció una pensión gracia post-mortem al señor Rafael Antonio Mira Jiménez, efectiva a partir del 10 de agosto de 1992 y se sustituyó la misma a favor de la señora Blanca Sonnia Medina de Mira, en calidad de cónyuge, efectiva a partir del 8 de diciembre de 1999.
A través de la Resolución No. 21724 del 12 de septiembre de 2001 se revocó el artículo 2 de la resolución anterior y se reconoció la sustitución pensional así: i) 50% a favor de Esteban Mira Gómez, en calidad de hijo menor, hasta el 15 de enero de 2009, fecha en la que cumplía la mayoría de edad, y con posterioridad siempre y cuando acreditara la incapacidad para trabajar en razón de estudios; ii) 50% a favor de la señora Yudi Esneda Mira Medina, en calidad de hija con discapacidad, y (iii) se negó la sustitución pensional a favor de las señora Blanca Sonnia Medina de Mira y Martha Alicia Gómez Zapata, en calidad de cónyuge supérstite y compañera permanente, respectivamente.
Mediante la Resolución No. 31941 del 13 de noviembre de 2002 se sustituyó de forma definitiva la pensión de jubilación en favor de la señora Yudi Esneda Mira Medina, en calidad de hija con discapacidad del causante, en cuantía del 50%. Posteriormente, por medio de la Resolución No. RDP 006261 del 24 de febrero de 2014, se modificó la resolución anterior en el sentido de establecer que se sustituye en forma vitalicia una pensión de jubilación en favor de la señora Yudi Esneda Mira Medina, en calidad de hija del causante, a partir del 10 de agosto de 1992, en cuantía del 50%.
La señora Blanca Sonnia Medina de Mira, en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, demandó la nulidad de la Resolución 21724 del 12 de septiembre de 2001. El Tribunal Administrativo de Antioquia vinculó al proceso a la señora Martha Alicia Gómez Zapata, por tener interés en las resultas del proceso y, mediante providencia del 25 de agosto de 2001, declaró la nulidad del artículo tercero de la referida resolución, mediante el cual se había negado la sustitución pensional a la señora Martha Gómez, en calidad de compañera permanente.
A título de restablecimiento condenó a la extinta CAJANAL a reconocer y pagar a la señora Gómez Zapata el 50% de la referida pensión a partir del 8 de diciembre de 1999, así mismo ordenó pagar las mesadas adicionales que se hayan causado desde la fecha en que se reconoce la pensión. El Consejo de Estado, en sentencia del 31 de julio de 2020, confirmó la sentencia de primera instancia. 3.
Argumentos de la tutela La parte actora manifestó que las autoridades judiciales accionadas no tuvieron en cuenta que la señora Yudi Esneda Mira Medina devenga la pensión de sobreviviente en un 100%, por lo que con la orden judicial la accionante deberá pagar un 50% adicional e indexado a favor de la nueva beneficiaria en calidad de compañera permanente, lo que ocasiona un doble pago a cargo del sistema financiero pensional y que representa pagar la pensión de sobreviviente en un 150%, cuando lo correcto es que se dé aplicación a la compensación entre beneficiarias, dispuesta en el artículo 5 de la Ley 1204 de 2008, en donde la señora Yudi Esneda Mira deberá compensar con sus mesadas futuras el retroactivo de la señora Martha Gómez.
Considera la demandante que las accionadas incurrieron en defecto fáctico, por cuanto no valoraron adecuadamente el acervo probatorio aportado al proceso laboral, toda vez que pasaron por alto el contenido de la Resolución No. 21724 del 12 de septiembre de 2001, en la que se pueden verificar los términos en que se efectuó el reconocimiento del derecho a la pensión de sobrevivientes en favor de los hijos del causante.
Tampoco tuvieron en cuenta la Resolución No. 31941 del 13 de noviembre de 2002 en la que se dispuso el reconocimiento de la pensión en forma vitalicia en un 50%, a favor de la hija con discapacidad del causante. Afirma la accionante que las demandadas conocían las pruebas obrantes en el expediente y sabían que la pensión del causante, al haber sido negada a quien se presentó en calidad de cónyuge así como a quién adujo ser la compañera permanente, se sustituyó en el 100% en favor de sus hijos, lo que impedía a todas luces ordenar el pago de un retroactivo pensional desde la fecha de fallecimiento del causante, en razón a que esa prestación viene incluida en la nómina de pensionados al 100%, lo que imposibilita pagar ahora un 50% adicional, pues se incurriría en dobles pagos pensionales.
Adujo que la entidad no discute el derecho a la pensión de sobrevivientes que le corresponde a la señora Martha Alicia Gómez Zapata, sino que su inconformidad radica en la fecha desde la que se ordena el pago de dicha prestación, esto es, desde el 8 de diciembre de 1999, sin que hubieran ordenado la compensación de mesadas pensionales por parte de la señora Yudi Esneda Mira, quien viene recibiendo la pensión en un 100%.
Alega que las demandadas incurrieron, además, en defecto material o sustantivo, por cuanto «la aplicación de una norma requiere interpretación sistemática con otras que no son tenidas en cuenta y resultan necesarias para la decisión adoptada». Afirmó que las accionadas, al reconocer la pensión de sobrevivientes a la señora Martha Gómez, no aplicaron en su integridad las normas que debieron ser contempladas a la hora de considerar el pago del retroactivo pensional, esto es, el artículo 5 de la Ley 1208 de 2008 que dispone la figura de las compensaciones entre beneficiarios. 2.
Trámite impartido e intervenciones Mediante auto del 19 de mayo de 2021, el magistrado ponente del proceso en primera instancia admitió la acción de tutela y ordenó que aquel se notificara: i) a las autoridades judiciales accionadas, y ii) a las señoras Martha Alicia Gómez Zapata y Yudi Esneda Mira Medina, como terceras con interés. Así mismo, ordenó que se notificara a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado. 2.1.
El Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Tercera de Decisión, en su escrito de contestación, señaló que se debía rechazar por improcedente la solicitud de amparo, toda vez que no se cumple con el requisito de inmediatez que habilita la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, puesto que la sentencia proferida por el Consejo de Estado el 31 de julio de 2020 fue notificada por edicto, el cual fue desfijado el 14 de octubre de 2020 y la tutela fue radicada el 13 de mayo de 2021, esto es, 6 meses y 29 días después de la oportunidad con que contaba la parte accionante. 2.2.
Los magistrados de la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado no se pronunciaron al respecto, a pesar de haber sido notificados en debida forma. 2.3. Las señoras Martha Alicia Gómez Zapata y Yudi Esneda Mira Medina también guardaron silencio al respecto. 3. Fallo impugnado La Sección Tercera, Subsección B, de esta Corporación, en providencia del 11 de junio de 2021, declaró improcedente la acción de tutela de la referencia, por considerar que no cumplía con el requisito general de inmediatez.
Señaló que la providencia atacada, esta es, la dictada el 31 de julio de 2020 por la Sección Segunda, Subsección B del Consejo de Estado, fue notificada mediante edicto fijado entre el 9 y el 14 de octubre de 2020. Por lo anterior, tomó como fecha de inicio del conteo de la inmediatez el 14 de octubre de 2020, como quiera que no se presentaron recursos contra la decisión, la tutela se presentó el 13 de mayo de 2021, esto es, 6 meses y 26 días, lo que supera el plazo mínimo razonable de 6 meses que ha precisado esta Corporación para cuestionar providencias judiciales.
Asimismo, aclaró que la Corte Constitucional en la sentencia SU-184 de 2019 sostuvo que para el caso de las entidades públicas el término de la inmediatez es mucho más estricto y en esa decisión aplicó un término de 5 meses, aunado a que la UGPP no elevó ningún argumento para justificar su inactividad. 4. Impugnación La parte actora impugnó la anterior decisión y pidió que se revocara porque, a su parecer, la tutela sí cumple con el requisito de inmediatez.
Consideró que, si bien la solicitud de amparo no se presentó dentro de los 6 meses siguientes a la ejecutoria de la sentencia atacada, ello no puede ser catalogado de tal magnitud que impida al juez de tutela darle prioridad al estudio del caso ante la gravedad de la situación que se le pone de presente. Adujo que no se puede pasar por alto que la carga de trabajo que maneja la Subdirección Jurídica de la UGPP, en algunos casos como en este específicamente, impide la presentación de una acción constitucional en un término tan corto como el establecido para estos eventos.
Que, de hecho, tampoco se pueden desconocer los precedentes jurisprudenciales que permiten flexibilizar la inmediatez en los casos de temas pensionales en los que la amenaza a los derechos fundamentales se mantiene en el tiempo. Expresó que el término de 6 meses fijado como plazo razonable para ejercer la presente acción de tutela desconoce diferentes pronunciamientos de la Corte Constitucional, verbigracia, las sentencias T-951 de 2013, T-546 de 2014 y T-581 de 2015, entre otras, según las cuales la solicitud de amparo puede interponerse después de dicho término, máxime si lo que se pretende es salvaguardar el patrimonio público, como en este caso.
II. C O N S I D E R A C I O N E S 1. La acción de tutela contra providencias judiciales La acción de tutela es un mecanismo judicial cuyo objeto es la protección de los derechos fundamentales amenazados o vulnerados por la acción u omisión de cualquier autoridad pública o por un particular, en el último caso, cuando así lo permita expresamente la ley.
La tutela procede cuando el interesado no dispone de otro medio de defensa, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. En todo caso, el otro mecanismo de defensa debe ser idóneo para proteger el derecho fundamental vulnerado o amenazado, pues, de lo contrario, el juez de tutela deberá examinar si existe perjuicio irremediable y, de existir, concederá el amparo impetrado, siempre que esté acreditada la razón para conferir la tutela.
En principio, la Sala Plena de esta Corporación consideraba que la acción de tutela era improcedente contra las providencias judiciales; sin embargo, a partir del año 2012[1], aceptó su procedencia, conforme con las reglas que ha fijado la Corte Constitucional, esto es, cuando la misma viole flagrantemente algún derecho fundamental. Con todo, la tutela no puede convertirse en la instancia adicional de los procesos judiciales, pues los principios de seguridad jurídica y de coherencia del ordenamiento jurídico no permiten la revisión permanente y a perpetuidad de las decisiones que allí se adoptan y, por tanto, no puede admitirse la procedencia de la tutela contra providencias judiciales, sin mayores excepciones.
Para aceptar la procedencia de la tutela contra providencias judiciales, entonces, el juez de tutela debe verificar el cumplimiento de los requisitos generales y específicos que fijó la Corte Constitucional, en la sentencia C-590 de 2005. Según la Corte, los requisitos generales para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales son: (i) que el actor indique los hechos y las razones en que se fundamenta la acción;
(ii) que el accionante hubiera utilizado todos los mecanismos judiciales ordinarios y extraordinarios a su alcance para la protección de sus derechos fundamentales (subsidiariedad); (iii) que la acción se hubiera interpuesto en un término prudencial (inmediatez); (iv) que el asunto sea de evidente relevancia constitucional y (v) que no se trate de una decisión proferida en sede de tutela.
En relación con este último requisito general, cabe anotar que la Corte Constitucional, en sentencia SU-627 de 2015, estableció que la acción de tutela contra decisiones proferidas en sede de tutela procede en dos eventos excepcionales. El primero de ellos se presenta cuando la solicitud de amparo está dirigida contra actuaciones del proceso ocurridas antes de la sentencia, consistentes, por ejemplo, en la omisión del deber del juez de informar, notificar o vincular a terceros que podrían verse afectados con la decisión. El segundo, por su parte, acaece cuando con la acción de tutela se busca proteger un derecho fundamental que habría sido vulnerado en el trámite del incidente de desacato.
Una vez la acción de tutela supere el estudio de las causales anteriores, llamadas genéricas, el juez puede conceder la protección siempre que advierta la presencia de alguno de los siguientes defectos o vicios de fondo: (i) defecto sustantivo, (ii) defecto fáctico, (iii) defecto procedimental absoluto, (iv) defecto orgánico, (v) error inducido, (vi) decisión sin motivación, (vii) desconocimiento del precedente y (viii) violación directa de la Constitución. La Corte Constitucional describió tales causales, así: a. Defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia para ello. b. Defecto procedimental absoluto, que se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido. c. Defecto fáctico, que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión. d. Defecto material o sustantivo, como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión. e. Error inducido, que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales. f. Decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional. g. Desconocimiento del precedente, hipótesis que se presenta, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance.
En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado. h. Violación directa de la Constitución. Conviene decir, además, que al demandante le corresponde identificar y sustentar la causal específica de procedibilidad y exponer las razones que sustentan la violación de los derechos fundamentales.
Para el efecto, no basta con manifestar inconformidad o desacuerdo con las decisiones tomadas por los jueces de instancia, sino que es necesario que el interesado demuestre que la providencia cuestionada ha incurrido en alguna de las causales específicas para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. De lo contrario, la tutela carecería de relevancia constitucional.
Justamente, las causales específicas que ha decantado la Corte Constitucional (y que han venido aplicando la mayoría de las autoridades judiciales) buscan que la tutela no se convierta en una instancia adicional para que las partes reabran discusiones que son propias de los procesos judiciales ordinarios o expongan los argumentos que dejaron de proponer oportunamente.
Por último, cabe anotar que, en recientes pronunciamientos[2], la Corte Constitucional ha restringido aún más la posibilidad de cuestionar, por vía de tutela, las providencias dictadas por la Corte Suprema de Justicia y el Consejo de Estado. En ese sentido, la Corte señaló que, además del cumplimiento de los requisitos generales y la configuración de una de las causales específicas antes mencionados, la acción de tutela contra providencias proferidas por los denominados órganos de cierre, «sólo tiene cabida cuando una decisión riñe de manera abierta con la Constitución y es definitivamente incompatible con la jurisprudencia trazada por la Corte Constitucional al definir el alcance y límites de los derechos fundamentales o cuando ejerce el control abstracto de constitucionalidad, esto es, cuando se configura una anomalía de tal entidad que exige la imperiosa intervención del juez constitucional». 2.
Problema jurídico De acuerdo con lo expuesto, corresponde a la Sala determinar si hay lugar a confirmar, revocar o modificar el fallo del 11 de junio de 2021, proferido por la Sección Tercera, Subsección B del Consejo de Estado, que declaró improcedente el amparo solicitado. Para el efecto, primero, se deberá analizar si en el caso concreto la solicitud de amparo cumplió con los requisitos generales de la tutela, particularmente, el de la inmediatez.
Solo en el evento de superar tal requisito, la Sala descenderá al análisis de fondo que corresponde, a fin de establecer si se configuraron o no los defectos alegados por la parte demandante. 3. Análisis de la Sala 3.1. De la inmediatez De conformidad con la jurisprudencia constitucional, uno de los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales es la inmediatez con que se interponga la acción de tutela.
Con base en este requisito, se debe acreditar que la tutela contra una providencia judicial se interpuso en un plazo razonable. Es de la esencia de este medio de defensa judicial la urgencia en la protección de las garantías constitucionales, el respeto a la seguridad jurídica y los derechos de terceros afectados. Por esta razón, debe existir un término razonable entre la ejecutoria de la decisión judicial que se aduce como violatoria de los derechos fundamentales del accionante y la presentación de la acción de tutela para buscar su amparo.
Para la Corte Constitucional, esta condición de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales es razonable, pues «de permitir que la acción de tutela proceda meses o aún años después de proferida la decisión, se sacrificarían los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica ya que sobre todas las decisiones judiciales se cerniría una absoluta incertidumbre que las desdibujaría como mecanismos institucionales legítimos de resolución de conflictos»[3].
Además, como lo señaló la misma Corporación[4], el requisito de la inmediatez protege los derechos de terceros «que pueden ser vulnerados por una tutela ejercida en un plazo irrazonable»[5]; da vigencia al principio de seguridad jurídica, al impedir que el amparo se convierta en un factor que atente contra ella[6]; y previene el abuso del derecho, al «evitar el uso de este mecanismo constitucional como herramienta supletiva de la propia negligencia en la agencia de los derechos»[7].
En atención a lo dicho, la Sala Plena de esta Corporación, en sentencia del 5 de agosto de 2014, acogió como regla general «un plazo de seis meses, contados a partir de la notificación o ejecutoria de la sentencia, según el caso, para determinar si la acción de tutela contra providencias judiciales se ejerce oportunamente»[8]. 3.2. Caso concreto En el caso bajo estudio, la UGPP adujo que el Tribunal Administrativo de Antioquia y el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, al proferir las providencias del 25 de agosto de 2011 y del 31 de julio de 2020, respectivamente, mediante las cuales se ordenó reconocer y pagar a la señora Gómez Zapata el 50% de la referida pensión de sobrevivientes, a partir del 8 de diciembre de 1999, así mismo pagar las mesadas adicionales que se hayan causado desde la fecha en que se reconoce la pensión, incurrieron en: i) defecto sustantivo, por cuanto no se aplicó lo dispuesto en el artículo 5 de la Ley 1204 de 2008, relativo a las compensaciones entre beneficiarios y ii) defecto fáctico, pues valoró indebidamente el acervo probatorio obrante en el proceso ordinario.
Como antes se vio, esta Corporación ha establecido que para efectos de determinar si la acción de tutela contra providencia judicial se ejerció oportunamente, se debe verificar que se hubiese presentado dentro de los 6 meses siguientes a la notificación o ejecutoria de la providencia cuestionada, según el caso. Cabe señalar que, para esta Subsección, se debe contabilizar el plazo de 6 meses desde la notificación de la providencia que se cuestiona, por cuanto es a partir de ese momento que se conoce la decisión y se puede advertir la posible vulneración de derechos fundamentales por la configuración de uno o varios de los defectos que hacen procedente la acción de tutela contra providencia judicial.
Para la Sala, solo procede contabilizar el término de 6 meses desde la ejecutoria de la decisión en los casos en que se hubiera realizado un trámite adicional con ocasión del fallo, como lo sería una solicitud de aclaración, de corrección o de adición de sentencia o, incluso, una solicitud de nulidad, pues los pronunciamientos que se dicten con ocasión de esas solicitudes podrían tener incidencia en la decisión que se cuestiona por vía de tutela y, por tanto, en principio, también tendrían que ser objeto de cuestionamiento.
Así las cosas, como en el presente asunto no existe ninguna razón que justifique que el plazo de los 6 meses se contabilice a partir de la ejecutoria de esa providencia, toda vez que no se adelantó ningún trámite adicional y la vulneración alegada por la entidad accionante se advirtió desde que se conoció tal decisión, la Sala considera que ese plazo se debe computar desde la notificación de la providencia cuestionada y no desde que adquirió firmeza.
De este modo, la Sala concluye que no se cumple con el requisito de la inmediatez, tal como lo sostuvo el a quo, dado que la providencia cuestionada, esta es, la dictada el 31 de julio de 2020, por la Sección Segunda, Subsección B del Consejo de Estado, se notificó por correo electrónico el 9 de octubre de 2020, mientras que la demanda de tutela se presentó el 13 de mayo de 2021, esto es, 7 meses y 4 días después. Para la Sala no resulta de recibo el argumento de la UGPP según el cual la tutela puede ser interpuesta en cualquier tiempo, con fundamento en que la orden impartida por las autoridades judiciales accionadas afecta de manera grave la sostenibilidad del sistema de seguridad social.
Todo lo contrario, si existían razones de afectación presupuestal y una violación tan flagrante de los derechos fundamentales de la entidad, justamente ese debió ser el estímulo para acudir con prontitud ante el juez de tutela con el propósito de que interviniera en el asunto; sin embargo, la UGPP dejó transcurrir el plazo razonable para ejercer el mecanismo de protección constitucional y ahora pretende que se pase por alto ese importante requisito general de procedibilidad, so pretexto de una excesiva carga de trabajo de la Subdirección Jurídica de la UGPP.
Cabe mencionar que si bien en la sentencia de C-543 de 1992, la Corte Constitucional declaró inexequible, entre otros, el artículo 11 del Decreto 2591 de 1991, que señalaba «la acción de tutela podrá ejercerse en todo tiempo salvo la dirigida contra sentencias o providencias judiciales que pongan fin a un proceso, la cual caducará a los dos meses de ejecutoriada la providencia correspondiente», lo cierto es que esa misma Corporación ha sostenido que el hecho de que no exista un término de caducidad no significa que la tutela no deba interponerse dentro de un plazo razonable, oportuno y justo que debe ser considerado en cada caso concreto.
Ahora, a pesar de que la Corte no ha fijado un plazo determinado que se considere razonable para interponer la acción de tutela[9], sí ha confirmado, en sede de revisión, sentencias dictadas por las diferentes secciones de esta Corporación, en las que se ha acogido el criterio fijado por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, que estableció como regla general el plazo de 6 meses, contado desde la notificación o ejecutoria de la sentencia, según el caso, para determinar si la acción de tutela contra providencias judiciales se ejerce oportunamente.
Así lo señaló, por ejemplo, en la sentencia SU-090 de 2018: Estudiados los requisitos establecidos por la jurisprudencia constitucional, esta Corte evidenció que el accionante no cumplió con el presupuesto de inmediatez, toda vez que la tutela fue formulada después de haber sido notificada de la decisión que pretende impugnar, alegando que el fallo desconoció el precedente jurisprudencial, careció de motivación y violó directamente la Constitución. A más de lo anterior, la Sala Plena precisa que, si bien el accionante había promovido incidente de nulidad ante el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, este fue decidido negando su pretensión por cuanto las causales alegadas por el accionante no se encuentran dentro de las establecidas en los artículos 140 y 141 del Código de Procedimiento Civil.
Esta circunstancia no justifica entonces la inactividad del actor para interponer la acción de tutela, toda vez que la nulidad formulada fue ostensiblemente contraevidente, y no tenía la virtualidad de enervar el requisito de inmediatez en la formulación de la acción de tutela. A lo anterior, se suma que, decidido el incidente de nulidad procesal, el accionante demoró seis (6) meses y siete (7) días para plantear su pretensión, sin cumplir con un plazo razonable para presentar el amparo constitucional, toda vez que se superó sin justificación válida el término prudencial para la oportuna formulación de la acción de tutela.
En conclusión, el actor no acudió con inmediatez a la jurisdicción constitucional en busca del amparo invocada, sin razón que justificara su tardanza. Desestimados los argumentos expuestos por la UGPP en la impugnación, la Sala confirmará el fallo de tutela de primera instancia, dado que en el caso bajo examen no se cumplió con el requisito de la inmediatez.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando Justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley F A L L A:
PRIMERO. Confirmar la sentencia del 11 de junio de 2021, proferida por la Sección Tercera, Subsección B, del Consejo de Estado, por las razones expuestas en la presente providencia.
SEGUNDO. Notificar a las partes y a los interesados por el medio más expedito y eficaz.
TERCERO. Por Secretaría General, envíese el expediente de tutela a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
CUARTO. Se deja constancia de que esta providencia se firma en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar la integridad y autenticidad del presente documento: http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Firmado electrónicamente MARÍA ADRIANA MARÍN Firmado electrónicamente MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO Firmado electrónicamente JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ ----------------------- [1] Sentencia del 31 de julio de 2012, expediente No. 2009-01328-01(IJ), M.P. María Elizabeth García González. [2] Ver, entre otras, las sentencias SU-917 de 2010 y SU-573 de 2017. [3] Corte Constitucional.
Sentencia C-590 de 2005. M.P. Jaime Córdoba Triviño. Esta tesis se ha mantenido por la Corporación a lo largo de los años. En particular, en la sentencia T-735 de 2013 (M.P. Alberto Rojas Ríos), en la que se analizó la procedencia de una acción de tutela que se interpuso tres años, nueve meses y ocho días, después del fallo materia de censura, con relación al alcance de este principio, expresó lo siguiente: “La Corte Constitucional ha clasificado el principio de inmediatez como un requisito general de procedencia que versa sobre una exigencia de acuerdo con la cual, la acción de tutela debe ser instaurada oportunamente, en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración”.
Con relación al término en que se interpuso la acción de tutela, en el caso citado, la Corporación consideró que este era, “[…] desmedido, poco razonable y desproporcionado para solicitar la intervención del juez de tutela”. [4] Corte Constitucional. Sentencia T-217 de 2013. M.P. Alexei Julio Estrada. [5] Corte Constitucional. Sentencias T-016 de 2006, T-158 de 2006, T-654 de 2006, T-890 de 2006, T-905 de 2006, T-1084 de 2006, T-1009 de 2006, T-792 de 2007, T-594 de 2008 entre otras. [6] Corte Constitucional.
Sentencias T-526 de 2005, T-016 de 2006, T-158 de 2006, T-692 de 2006, T-890 de 2006, T-905 de 2006, T-1009 de 2006, T-1084 de 2006, T-825 de 2007, T-299 de 2009, T-691 de 2009 y T-883 de 2009, entre otras. [7] Corte Constitucional. Sentencia T-594 de 2008. En el mismo sentido sentencias T-526 de 2005, T-016 de 2006, T-692 de 2006, T-1009 de 2006, T- 299 de 2009, T-691 de 2009, T-883 de 2009, entre otras. [8] Consejo de Estado.
Sala Plena. Sentencia de 5 de agosto de 2014. Radicado: Radicado 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ). M.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. [9] Por su parte, la Corte ha establecido en su jurisprudencia ciertos elementos que pueden colaborar en el ejercicio del juez de tutela para fijar la razonabilidad del término en el que fue propuesta la acción. Ello bajo el supuesto que, en el caso concreto, se presenten circunstancias que expliquen razonablemente la tardanza en el ejercicio del recurso de amparo, a saber: “(i) [Ante] La existencia de razones válidas para la inactividad, como podría ser, por ejemplo, la ocurrencia de un suceso de fuerza mayor o caso fortuito, la incapacidad o imposibilidad del actor para interponer la tutela en un término razonable, la ocurrencia de un hecho completamente nuevo y sorpresivo que hubiere cambiado drásticamente las circunstancias previas, entre otras.
(ii) Cuando a pesar del paso del tiempo es evidente que la vulneración o amenaza de los derechos fundamentales del accionante permanece, es decir, su situación desfavorable como consecuencia de la afectación de sus derechos continúa y es actual. (iii) Cuando la carga de la interposición de la acción de tutela en un plazo razonable resulta desproporcionada dada la situación de debilidad manifiesta en la que se encuentra el accionante, lo que constituye un trato preferente autorizado por el artículo 13 de la Constitución (…)”.
Sentencia T-1028 de 2010, M.P. Humberto Antonio Sierra Porto. Reiterada en sentencias SU – 168 de 2017 y T – 038 de 2017.