50001-23-33-000-2021-00289-01 — Consejo de Estado

IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE CUMPLIMIENTO CONTRA ACTO ADMINISTRATIVO POR INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE SUBSIDIRIEDAD / NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO – Mecanismo idóneo para controvertir la legalidad de los actos administrativos de carácter particular / FALTA DE PRUEBA DEL PERJUICIO IRREMEDIABLE / SOLICITUD DE DESBLOQUEO DE LOS FOLIOS DE MATRÍCULAS INMOBILIARIAS Los actores pretenden el cumplimiento de los artículos 83 de la Constitución, 101 de la Ley 906 de 2004, 70, 87, 88 y 231 de la Ley 1437 de 2011, 62 y 67 de la Ley 1579 de 2012 y de la Instrucción Administrativa 11 de 2015 de la Superintendencia de Notariado y Registro.

Lo anterior para que la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Villavicencio proceda al desbloqueo de los folios de matrícula inmobiliaria 230-196061 y 230-196062 y expida los certificados de libertad y tradición, sin anotaciones sobre la situación que afecta a los inmuebles. (…) Advierte la Sala que no es posible asumir el estudio del alegado incumplimiento de las normas invocadas en la demanda, puesto que implicaría pronunciarse sobre la legalidad de la citada Resolución 85 de agosto 13 del presente año. (…) Esto hace que no sea el medio a través del cual deba resolverse la validez de los actos administrativos, como lo pretende la parte demandante respecto de la Resolución 85 de 2021 que decidió inicialmente la actuación desplegada por la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos frente a situación jurídica de los inmuebles.

Si los actores consideran que fue expedida con posible desconocimiento del derecho de defensa y que estuvo plagada de errores, según la expresión utilizada por su apoderado, lo procedente es que la controversia sea adelantada en el marco de los procedimientos administrativo y judicial establecidos por el ordenamiento jurídico para tales efectos.

(…) Culminado el procedimiento administrativo, la parte actora tiene a su alcance los mecanismos ordinarios de defensa judicial contra la determinación adoptada por las autoridades de registro, en caso de que finalmente sea desfavorable a sus intereses. (…) La única excepción establecida por la citada norma es que de no proceder el juez, se siga un perjuicio grave e inminente para el accionante, lo cual en este caso no fue alegado ni demostrado por los demandantes al ejercer la acción de cumplimiento.

Esta especial circunstancia hace que tampoco sea procedente ordenarle al registrador de instrumentos públicos de Villavicencio que revoque la Resolución 85 de 2021, como lo solicitó el apoderado de los actores en el escrito de impugnación. FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 87 / LEY 393 DE 1997 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Consejero ponente: CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO Bogotá, D.C., veintiuno (21) de octubre de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 50001-23-33-000-2021-00289-01 (ACU) Actor: GLORIA ESPERANZA PÉREZ RAMÍREZ Y OTRO Demandado: REGISTRADURÍA (sic) DE INSTRUMENTOS PÚBLICOS DEL META Y OTRO SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Procede la Sala a resolver la impugnación interpuesta por la parte actora contra la sentencia de septiembre 20 del año en curso, mediante la cual el Tribunal Administrativo del Meta, Sala de Decisión Oral Tres, negó las pretensiones de la demanda.

ANTECEDENTES 1. La solicitud Por intermedio de apoderado judicial y en ejercicio de la acción desarrollada por la Ley 393 de 1997, los señores Gloria Esperanza Pérez Ramírez y Héctor Mario Sanmiguel Pérez presentaron demanda contra el registrador de instrumentos públicos de Villavicencio y el superintendente de notariado y registro en la que formularon las siguientes pretensiones: “1.

Se acojan las tesis aquí expuestas. 2. Se ordene y garantice el cumplimiento del artículo 1º de la Constitución Política, en tanto se exija a George Salazar Tique, Registrador de la oficina de Instrumentos Públicos del Meta (sic) o quien haga sus funciones el cumplimiento efectivo de las normas con fuerza de ley y actos administrativos relacionadas[1] para que desbloquee las matriculas (sic) inmobiliaria (sic) No. 230-196061 y 230-106062 y se emitan los certificados respectivos sin anotación”. 2.

Hechos En resumen, el fundamento fáctico de la demanda es el siguiente: Los actores señalaron que el registrador de instrumentos públicos de Villavicencio inició actuación administrativa, según expediente AA-230-2019- 041, para establecer la real situación jurídica del folio de matrícula inmobiliaria de mayor extensión 230-46605 y sus segregados 230-130-196060 a 230-1960741.

Agregaron que con base en esa decisión, bloqueó las matrículas inmobiliarias números 230-196061 y 230-196062 correspondientes a dos predios de los demandantes. Manifestaron que el 25 de diciembre de 2019, su apoderado ofició al funcionario y le comunicó, entre otras cosas, que ninguno de los efectos de los actos sujetos a registro conmina a hacer la revisión previa de la legalidad de los documentos, ya que las oficinas de registro de instrumentos públicos no son las que los elaboran.

Añadieron que también le explicó que cuando un documento es radicado para su inscripción ya viene revestido de la presunción de legalidad, en aplicación de la buena fe que se predica de los particulares en sus actuaciones ante las instituciones, por lo cual solo puede ser desvirtuada por decisión de autoridad judicial o administrativa con funciones jurisdiccionales.

Expresaron que puso de presente que cuando la oficina es informada sobre presunta falsedad, inexistencia o irregularidad en alguno de los documentos inscritos, el pronunciamiento sobre su situación legal corresponde a la jurisdicción respectiva. Como respaldo de lo anterior, el apoderado hizo referencia a algunas decisiones adoptadas en esta materia por la Corte Suprema de Justicia y el Consejo de Estado y a las pautas fijadas por la Oficina de Notariado y Registro, Sede Centro de Bogotá, mediante Resolución 00092 de 2015, con base en la jurisprudencia anterior a la Instrucción Administrativa 11 de 2015 de la Superintendencia de Notariado y Registro.

Afirmaron que, igualmente, advirtió que los compradores de buena fe, como los señores Pérez Ramírez y Sanmiguel Pérez, quienes adquirieron los bienes debidamente registrados, no deben verse perjudicados por la determinación que el funcionario adopte. Señalaron que frente a estas manifestaciones, el registrador de instrumentos públicos informó que la actuación administrativa es el escenario propicio para estudiar dichos planteamientos y por esta razón el escrito presentado por el apoderado de los actores, el 25 de diciembre de 2019, sería adjuntado al expediente, sin que pueda resolver de fondo porque ese es el objeto del procedimiento al cual están vinculados los actores e incluso notificados por conducta concluyente.

Sostuvieron que posteriormente, en oficio de enero 7 de 2020, el funcionario comunicó al apoderado que la solicitud no era procedente debido a la apertura de la actuación, que hará las citaciones por separado para las notificaciones y que los folios continuarán bloqueados y que además existe proceso penal por cuatro delitos en la Fiscalía 7ª Seccional de Villavicencio.

Revelaron que nuevamente, el abogado que los representa ofició al registrador, el nueve de julio del mismo año, para solicitarle información sobre los trámites adelantados y decisiones que haya tomado dentro del expediente AA-230-2019-041. Precisaron que ante la falta de respuesta y al observar un caso similar en el Tribunal Administrativo del Meta en el proceso radicado 50001-23-33-000- 2020-00817-00, el cinco de noviembre de 2020 el apoderado pidió levantar el bloqueo a las matrículas inmobiliarias y permitir la expedición de los respectivos certificados de libertad de los inmuebles.

Manifestaron que el 20 del mismo mes y año, el funcionario le informó que no era posible desbloquear las matrículas porque se pone en peligro la confianza pública con la emisión de un certificado de libertad cuando están en entredicho algunas anotaciones en los folios y su existencia, debido a que no ha terminado la actuación administrativa y aseguró, además, que el tema ya ha sido objeto de debate en el Tribunal Administrativo del Meta en otra acción que reclamó el cumplimiento del artículo 67 de la Ley 1579 de 2012[2].

Concluyeron que tienen derecho a que los folios de sus dos predios sean omitidos de la actuación administrativa que lleva a cabo la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos, que en su criterio no ha sido adelantada con la prontitud exigida por la Constitución. 3. Razones del posible incumplimiento Los actores estimaron que los artículos 83 de la Constitución, 101 de la Ley 906 de 2004, 70, 87, 88 y 231 de la Ley 1437 de 2011, 62 y 67 de la Ley 1579 de 2012 y la instrucción administrativa 11 de 2015 de la Superintendencia de Notariado y Registro están siendo incumplidos porque las autoridades accionadas se negaron a desbloquear las matrículas inmobiliarias de los dos predios de su propiedad y a expedirles los certificados de libertad y tradición sin anotaciones. 4.

Trámite de la solicitud en primera instancia Mediante auto de agosto 4 del año en curso, la magistrada sustanciadora del Tribunal Administrativo del Meta inadmitió la demanda para que la parte actora allegara la prueba de la constitución de la renuencia, precisara la norma que contiene la obligación presuntamente incumplida, acompañara el poder conferido a quien acudió en su representación y acreditara el envío de la demanda y sus anexos a los accionados, según lo dispuesto en el artículo 6º del Decreto Legislativo 806 de 2020.

Subsanada la demanda, a través de providencia de agosto 13 siguiente admitió la demanda y ordenó las notificaciones al representante legal de la Superintendencia de Notariado y Registro, a la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Villavicencio y al Ministerio Público. 5. Contestación de la demanda 5.1. Superintendencia de Notariado y Registro Por conducto de apoderada judicial, señaló que las oficinas de registro de instrumentos públicos son dependencias de la entidad, pero autónomas en el ejercicio de la función registral según lo dispuesto en los artículos 22 del Decreto 2723 de 2014 y 92 y 93 de la Ley 1579 de 2012.

Respecto de la expedición de los certificados, añadió que el artículo 67 de la citada norma indicó que esa obligación se encuentra en cabeza de las oficinas de registro, ya que son las que dan cuenta de la situación jurídica de los inmuebles sometidos a registro. Destacó que las funciones del organismo fueron establecidas en congruencia con el objetivo de orientación, inspección, vigilancia y control de los servicios prestados por los notarios y registradores de instrumentos públicos y la orientación, administración, sostenimiento, vigilancia y control de las oficinas de registro con los fines previstos y dentro del marco legal.

Precisó que el artículo 67 de la Ley 1579 de 2012 contiene un mandato imperativo al disponer la expedición de los certificados, pero advirtió que dicha obligación no radica en la Superintendencia de Notariado y Registro sino en las oficinas de registro de instrumentos públicos en virtud de las competencias que le fueron asignadas. Advirtió que con base en la citada disposición, el certificado de libertad y tradición puede ser solicitado ante la oficina de Villavicencio sin que implique que deba quitar el bloqueo hasta que se haya dictado el acto administrativo mediante el cual se defina la situación jurídica real de los bienes.

Manifestó que en aplicación del contexto propio del artículo 69 del citado Estatuto de Registro, el documento puede ser expedido, por petición de la parte demandante, pero al amparo de la modalidad de certificado especial y con su respectiva nota. Aseguró que a pesar de haberse dirigido la acción contra la entidad, el cumplimiento material de las normas invocadas en la demanda no corresponde a la superintendencia según los preceptos que regulan sus funciones, como el Decreto 2723 de 2014, sino a la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Villavicencio.

Propuso la excepción de falta de constitución de la renuencia, dado que lo que presentó la parte actora fue un derecho de petición ante la administración, no una solicitud con las exigencias descritas por esta corporación para que pueda agotarse el requisito de procedibilidad de la acción. También la existencia de otros mecanismos de defensa judicial para obtener el cumplimiento del deber jurídico o administrativo, pues contra las decisiones adoptadas por los registradores de instrumentos públicos proceden los recursos de reposición ante el funcionario y apelación ante la subdirección de apoyo jurídico registral de la dirección técnica de registro de la Superintendencia de Notariado y Registro.

Precisó que los días 26 de diciembre de 2019 y 5 de noviembre de 2020, “[…] el señor Wilmar Cristancho apoderado de los señores Catalina Jiménez Osorio y Carlos Daniel Jiménez Osorio[3], presento (sic) escritos ante la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Villavicencio, en el cual solicitó el desbloqueo inmediato de las matrículas señaladas en el mismo con el fin de realizar el trámite respectivo de solicitud de los certificados de tradición y libertad”, lo cual fue atendido mediante oficio ORIPVILL/2302020EE004ORIPVILL/2302020EE005 de enero 7 de 2020.

Estimó que el actuar de la entidad está enmarcado en el cumplimiento de las normas y al haberse dado respuesta de fondo a la petición, por parte de la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Villavicencio, no se ha violado ningún derecho porque se atendieron los requerimientos hechos por la accionante. Solicitó la desvinculación del proceso por cuanto no es competente para ejercer la defensa en el presente asunto y además no están reunidos los requisitos de procedibilidad de la acción. 5.2.

Registrador de instrumentos públicos de Villavicencio Advirtió que la pretensión dirigida a desbloquear el folio para la expedición de certificados de libertad automáticamente y sin observaciones, carece de fundamento porque es como si intencionalmente quisiera dar la imagen de que el predio no tiene problemas legales, lo que defraudaría la confianza pública.

Consideró que también es ilegal y no está acorde con la acción de cumplimiento ni con el requisito de procedibilidad, en la medida en que pidió el desbloqueo del folio y que fuera dejado en esta condición, pero nunca reclamo el certificado de libertad y tradición. Indicó que la medida es válida, que no puede ser levantado porque burlaría la confianza pública y que mediante la Circular 454 de 2021 la Superintendencia de Notariado y Registro estableció el procedimiento para expedir los certificados especiales, cuando el folio está bloqueado, por lo cual los actores pueden solicitarlo en las cajas de registro.

Subrayó que por oficio SNR2017EE029183 de agosto 3 de 2017, el superintendente delegado para la protección, restitución y formalización de tierras informó sobre los hallazgos hechos en las curadurías primera y segunda de Villavicencio sobre el registro de actos sujetos a licenciamiento urbano previo, cuya licencia protocolizada en los instrumentos públicos podría ser falsa.

Señaló que dentro de los folios comprometidos en esa situación figura el correspondiente a la matrícula inmobiliaria 230-1967, 230196740 y 230- 196632 del predio rural ubicado en la capital del Meta e identificado como lote sin dirección, el cual fue dividido ilegalmente y sin licencia urbanística. Explicó que el análisis preliminar hecho por la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos evidenció inconsistencias posiblemente de orden penal con incidencia importante en el campo registral, por lo cual estimó necesario iniciar actuación administrativa para establecer la verdadera y real situación jurídica de los inmuebles, según los artículos 59 y 60 del Estatuto de Registro y en concordancia con el artículo 318 del Código Penal, el plan de ordenamiento territorial de Villavicencio y la Ley 160 de 1994.

Hizo énfasis en los objetivos fijados por la Ley 1579 de 2012 en esta materia y afirmó que el trámite registral no es manual, dado que está sometido a un sistema informático que se desarrolló en cinco años y fue establecido por la alta dirección, que establece los roles y trámites necesarios para cumplir los propósitos dentro del Sistema de Información Registral (SIR).

Manifestó que los folios de matrícula “[…] son datos lógico matemáticos, son intangibles, se pueden ver a través del SIR, solo se pueden intervenir bloqueando los folios con un turno de registro y si y solo si a través de ellos se pueden hacer los trámites registrales, lo que no está en el SIR, no se puede hacer para afectar los folios o certificar su estado, todo trámite genera un turno y sin él no es posible hacer nada frente a un folio”.

Resaltó que el SIR solo autoriza a los registradores cuatro tipos de certificados por los cuales genera turnos para su expedición, pues si bien la función está en cabeza de los registradores, el superintendente de notariado y registro es quien determina qué tipo de esos documentos pueden librar. Aseguró que la Circular 4891 de 2017 de la superintendente delegada para el registro no reglamentó la expedición de un certificado provisional por cuanto esta funcionaria no tiene la potestad reglamentaria, que corresponde al titular del organismo, pues “[…] solo dijo de manera ligera los Registradores deberán implementar las medidas para expedir el certificado con el folio bloqueado, pero no dijo cómo debía hacerlo, ni tuvo en cuenta que los Registradores solo somos operadores del SIR, y que no podemos modificar el sistema, porque esa competencia la tiene el Superintendente […]”.

Informó que el artículo 67 de la Ley 1579 de 2012 estableció el certificado inmediato que no lo hacen los registradores sino el SIR, que tiene todos los datos de los folios de matrícula inmobiliaria del país y las firmas digitalizadas de todos los funcionarios, para que 24/7 expida los certificados, siempre y cuando el folio no esté bloqueado.

Indicó que el artículo 68 reguló “[…] un caso diferente cuando el folio está bloqueado, se dice que debe expedirse con la constancia debida de que origina su bloqueo. En este aspecto no se ha reglamentado por parte del Superintendente este trámite para el certificado provisional […]”, dado que “[…] la Circular 4891 del 30/10/2017 […] no lo hace […], además de que la potestad reglamentaria la tiene únicamente el Superintendente de Notariado y Registro, quien tiene que hacerlo para cumplir con esta norma, para que ordene modificar el SIR y crear los turnos para expedir el certificado y señalar los parámetros del proceso y los requisitos […], sin esto los Registradores no podemos expedir este tipo de Certificados porque no existen en el SIR, y si no existe no lo podemos realizar, porque los trámites registrales se hacen únicamente a través del SIR”.

Reiteró que el bloqueo es necesario jurídicamente para actuar sobre el folio y técnicamente frente al dato lógico matemático para su modificación y resaltó que está basado en un procedimiento de registro y una actuación administrativa en virtud de los artículos 59 y 60 de la Ley 1579 de 2012, para la cual tienen competencia los registradores de instrumentos públicos.

Por lo anterior, solicitó negar las pretensiones de la demanda. 6. Sentencia de primera instancia El Tribunal Administrativo del Meta señaló que el artículo 67 de la Ley 1579 de 2012 contiene una obligación por parte de la Oficina de Instrumentos Públicos de expedir los certificados sobre la situación jurídica de los inmuebles, los cuales deberán contener la respectiva nota en caso de que la matrícula inmobiliaria esté sujeta a trámite administrativo, judicial o de otra índole.

Precisó que el artículo 32 de la citada norma dispuso que la autoridad judicial o administrativa con funciones judiciales podrá ordenar al registrador que se abstenga de inscribir actos que alteren o modifiquen la situación del bien, mientras se resuelve el procedimiento correspondiente. Agregó que el artículo 34 también señaló que no es procedente el registro de actos que impliquen la apertura o cierre de folios cuando estén inscritos embargos, prohibiciones judiciales o actos administrativos que saquen el inmueble del comercio.

Enfatizó que la posibilidad de bloquear un folio de matrícula inmobiliaria o incluso de negar el registro de una anotación, sujeta al cumplimiento de ciertas circunstancias, son facultades legalmente asignadas al registrador en el evento de que exista procedimiento judicial o administrativo que lo habilite. Resaltó que según el artículo 45 de la Ley 1579 de 2012, deberá llevarse a cabo una actuación de dicha naturaleza cuando sean advertidas situaciones relacionadas con la adulteración de la información, la realización de actos fraudulentos y se haya incurrido en errores que modifiquen la situación jurídica del inmueble.

Consideró que la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Villavicencio ha cumplido su deber legal, pues informó a los actores en forma precisa y con respaldo en la actuación administrativa iniciada el 18 de noviembre de 2019, que existía una causal de fraude en el folio de matrícula 230-46605 y del cual nacieron los adquiridos por los demandantes, que están identificados con los folios 230-196061 y 230-196062, como lo advirtió la Notaría Segunda del Círculo de Villavicencio.

Aseguró que por lo anterior, el organismo procedió a bloquear el folio de matrícula, inició el respectivo procedimiento administrativo y presentó la denuncia cuyo conocimiento está a cargo de la Fiscalía General, Seccional de Villavicencio, como consta en el auto que dispuso la actuación. Manifestó que la situación descrita está ante las circunstancias reguladas en el artículo 45 de la Ley 1579 de 2012, por encontrarse en investigación el folio del que provienen los predios ya referidos e identificados con las matrículas 230-196061 y 230-196062.

Advirtió que “[…] la autoridad accionada actuó de conformidad con el deber legal que la regula, pues lo procedente era bloquear el folio de matrícula inmobiliaria como bien lo efectuó para evitar actos de fraude u otras afectaciones a terceros; en ese orden de ideas la norma que debía darse cumplimiento era la del parágrafo del artículo 67 de la Ley 1579 de 2012 como lo realizó el Registrador de Instrumentos Públicos de Villavicencio”.

Concluyó que la acción no es el medio idóneo para abrir controversias interpretativas, como la planteada por los demandantes sobre la facultad legal del funcionario para bloquear el folio, la cual está zanjada al estar claro el mandato normativo antes referido. En consecuencia, negó las pretensiones de la demanda. 7. La impugnación El apoderado de los actores sostuvo que la acción fue incoada precisamente para prevenir el resultado que a la postre tuvo la actuación administrativa adelantada para establecer la real situación jurídica del folio de matrícula inmobiliaria y sus segregados.

Agregó que ya hubo decisión administrativa de primera instancia adoptada mediante Resolución 85 de agosto 13 de 2021, que ordenó dejar sin efecto jurídico la anotación número 17 del folio 230-46605 y cerrar otros 15 folios de matrícula identificados en dicho acto. Resaltó que la determinación fue adoptada con vulneración del derecho a la defensa y estimó que la Superintendencia de Notariado y Registro expidió la Instrucción Administrativa 11 de 2015, pero debe ser garante de que los registradores la cumplan a cabalidad.

Precisó que la petición no estaba centrada en la emisión o no del certificado con o sin anotación y aseguró que el registrador no es competente para bloquear una matrícula inmobiliaria cuando no hay denuncia adelantada en la Fiscalía y un juez no ha indicado si hay delito. Afirmó que el organismo de investigación no ha certificado si hubo alguna falsedad como lo señaló el funcionario, ni un juez determinó que sea procedente el bloqueo, lo que significa la extralimitación en sus funciones y además el incumplimiento de la Instrucción Administrativa 11 de 2015 fue amparado por la acción de cumplimiento.

Aseguró que las facultades del registrador de instrumentos públicos solo daban para iniciar la denuncia ante la Fiscalía por la presunta falsedad y sin embargo, bloqueó la matrícula inmobiliaria y la canceló, sin relacionar el SPOA abierto en el ente investigador para presentarse como víctimas. Manifestó que la Instrucción Administrativa 11 de 2015 preveía la situación descrita en este caso e indicó que si el funcionario la hubiera acatado, “[…] no hubiese emanado semejante fallo plagado de errores que estaban prevenidos, y ay (sic) si opera en debida forma la Acción de Cumplimiento […]”.

Insistió en que la controversia no debe centrarse en la expedición del certificado, ya que el verdadero debate está en si el registrador de instrumentos públicos podía bloquear o cancelar la matrícula inmobiliaria de acuerdo con lo reglado en el citado acto administrativo, cuando un fiscal no ha determinado la falsedad de documento supuestamente calificado como tal y el juez no ha impartido la orden correspondiente.

Solicitó revocar la sentencia impugnada, ordenar al funcionario el cumplimiento estricto de la Instrucción Administrativa 11 de 2015, dejar sin efectos la Resolución 85 de 2021 y desbloquear las matrículas inmobiliarias ante la afectación de los derechos de los actores. II. CONSIDERACIONES 1. Competencia La Sección Quinta es competente para decidir la impugnación contra la sentencia dictada por el Tribunal Administrativo del Meta, Sala de Decisión Oral Tres, según lo dispuesto en los artículos 150 y 152 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA) y en el artículo 13 del Acuerdo 080 de 2019 expedido por la Sala Plena del Consejo de Estado[4]. 2.

Problema jurídico Corresponde a la Sala resolver si confirma, revoca o modifica la decisión adoptada por la citada corporación judicial en la sentencia de septiembre 20 del presente año, mediante la cual negó las pretensiones de la demanda. 3. Generalidades de la acción de cumplimiento La acción de cumplimiento busca la materialización de aquellos mandatos contenidos en las normas de rango legal y en los actos administrativos.

Con base en la regulación establecida en el artículo 87 de la Constitución y el desarrollo previsto en la Ley 393 de 1997, dicha posibilidad opera a partir de la orden que imparte el juez de lo contencioso administrativo a la autoridad renuente. Este mecanismo procesal tiene carácter subsidiario, puesto que no procede cuando el demandante tenga a su alcance otro instrumento judicial para lograr la efectividad de la norma legal o del acto que estima incumplidos.

Tampoco procede cuando el ejercicio del medio de control pretenda el cumplimiento de normas legales y de actos administrativos que establezcan gastos. De acuerdo con la reiterada jurisprudencia de esta corporación, la prosperidad de esta acción está sujeta a la observancia de los siguientes presupuestos: (i) que el deber jurídico cuya observancia se exige esté consignado en normas con fuerza de ley o en actos administrativos;

(ii) que el mandato, la orden, el deber, la obligatoriedad o la imposición esté contemplada en forma precisa, clara y actual; (iii) que la norma esté vigente; (iv) que el deber jurídico esté en cabeza del accionado; (v) que se acredite que la autoridad o el particular en ejercicio de funciones públicas fue constituido en renuencia frente al cumplimiento de la norma o acto administrativo cuyo acatamiento pretende la demanda y (vi) que tratándose de actos administrativos no haya otro instrumento judicial para lograr su efectivo cumplimiento, ni persiga el cumplimiento de normas que establezcan gastos. 4.

La constitución de la renuencia En el artículo 8º, la Ley 393 de 1997 señaló que “Con el propósito de constituir la renuencia, la procedencia de la acción requerirá que el accionante previamente haya reclamado el cumplimiento del deber legal o administrativo y la autoridad se haya ratificado en su incumplimiento o no contestado dentro de los diez (10) días siguientes a la presentación de la solicitud […]”.

Frente a los alcances de esta norma, la Sala mantiene un criterio reiterado según el cual “[…] el reclamo en tal sentido no es un simple derecho de petición sino una solicitud expresamente hecha con el propósito de cumplir el requisito de la renuencia para los fines de la acción de cumplimiento”[5]. Esta corporación también ha considerado, reiteradamente, que no puede tenerse por demostrado el requisito de procedibilidad de la acción en aquellos casos en que la solicitud “[…] tiene una finalidad distinta a la de constitución en renuencia”.[6] Es importante que el requerimiento permita determinar que lo pretendido por el interesado es el cumplimiento de un deber legal o administrativo, cuyo objetivo es la constitución en renuencia de la parte demandada.

Según quedó establecido en el numeral 5º del artículo 10º de la Ley 393 de 1997, la constitución de la renuencia de la entidad accionada deberá acreditarse con la demanda, so pena de ser rechazada de plano la solicitud. Observa la Sala que en el curso de la primera instancia y mediante auto de agosto 4 de 2021, la magistrada sustanciadora del Tribunal Administrativo del Meta inadmitió la demanda para que la parte actora allegara la prueba de la constitución de la renuencia, pues el documento aportado correspondía a una petición efectuada con un propósito diferente al establecido en los artículos 8º de la Ley 393 de 1997 y 161 de la Ley 1437 de 2011, lo que impidió a las autoridades accionadas pronunciarse sobre el asunto objeto de controversia.

En el memorial que subsanó la demanda, el apoderado de los actores manifestó que “[…] en el archivo de pruebas, allegue (sic) a la demanda la solicitud hecha el 25 de diciembre del 2.019, en la que claramente le expliqué a George Salazar Tique, Registrador de la oficina de Instrumentos Públicos del Meta (sic), basándome en la normatividad que él ha omitido, que no era competente para realizar el bloqueo de las matrículas inmobiliarias realizado contra los bienes de mis prohijados y que estos deberían ser levantados”.

Agregó que “[…] en el escrito del 5 de noviembre de 2.020, realice (sic) la misma solicitud soportada en jurisprudencia del alto Tribunal Administrativo que usted hace parte […]”, frente a lo cual manifestó haber recibido respuesta negativa en ambos casos. Revisado el expediente, puede verse que el 25 de diciembre de 2019, el mandatario judicial de los actores remitió un escrito a la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Villavicencio en el que solicitó el desbloqueo de las matrículas inmobiliarias 230-196061 y 230-196061 (sic) y señaló lo siguiente: “Haciendo uso de la Ley de comercio electrónico 527 de 1999, en especial su artículo segundo (2º) literal a) y artículo décimo (10º), […] actuando como apoderado de Gloria Esperanza Pérez Ramírez y Héctor Mario Sanmiguel Pérez radico ante ustedes la solicitud de Desbloqueo de las Matrículas Inmobiliarias 230-196061 y 230-196061 (sic) y la solicitud de emisión del certificado de libertad de las mismas”.

En el memorial adjunto que acompañó la petición, hizo varias consideraciones particulares sobre la aplicación de los artículos 83 de la Constitución, 101 de la Ley 906 de 2004, 70, 87, 88, y 231 de la Ley 1437 de 2011, 62 de la Ley 1579 de 2012 y la Instrucción Administrativa 11 de 2015 para el desbloqueo de los folios y la expedición de los certificados de libertad y tradición que reclamó al organismo demandado.

Posteriormente, en el otro escrito de noviembre 5 de 2020 insistió ante e registrador de instrumentos públicos en la citada solicitud respecto de las mismas matrículas inmobiliarias, para lo cual invocó el parágrafo del artículo 67 de la Ley 1579 de 2012. Los requerimientos fueron negados por el funcionario, mediante oficios ORIPVITLL/2302020EE004 de enero 7 de 2020 y ORIPVITLL/2302020EE0 de noviembre 20 del mismo año, al advertir que no es posible el desbloqueo de los folios de matrícula, dado que pondría en peligro la confianza pública por la emisión de certificados cuando están en entredicho algunas anotaciones e incluso los mismos folios porque no había concluido la actuación administrativa adelantada por el organismo y, además, está en trámite el proceso penal en la Fiscalía 7ª Seccional de Villavicencio.

Así, está acreditado el agotamiento del requisito de procedibilidad de la acción. 5. El caso concreto Los actores pretenden el cumplimiento de los artículos 83 de la Constitución, 101 de la Ley 906 de 2004, 70, 87, 88 y 231 de la Ley 1437 de 2011, 62 y 67 de la Ley 1579 de 2012 y de la Instrucción Administrativa 11 de 2015 de la Superintendencia de Notariado y Registro.

Observa la Sala que en la impugnación, el apoderado de los demandantes sostuvo que la actuación administrativa adelantada para determinar la real situación jurídica de los inmuebles fue concluida, en primera instancia, mediante la Resolución 85 de agosto 13 de 2021. Aseguró que a través de dicho acto administrativo, la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Villavicencio determinó lo siguiente[7]: “ARTÍCULO PRIMERO: Dejar sin valor ni efecto jurídico la anotación número 17 del folio de matrícula inmobiliaria número 230-46605, turno 2015-230-6- 20663 de 16.10.2015, de conformidad con la parte motiva de esta providencia. Efectúese las salvedades de ley correspondiente.

ARTÍCULO SEGUNDO: Cerrar los folios de matrícula inmobiliaria números 230- 196060, 230-196061, 230-196062, 230-196063, 230-196064, 230-196065, 230- 196066, 230-196067, 230-196068, 230196069, 230-196070, 230-196071, 230- 196072, 230-196073, y 230-196074, Efectúese las salvedades de ley correspondiente”. Ante esa decisión, advierte la Sala que no es posible asumir el estudio del alegado incumplimiento de las normas invocadas en la demanda, puesto que implicaría pronunciarse sobre la legalidad de la citada Resolución 85 de agosto 13 del presente año. Es preciso reiterar que según lo dispuesto en el artículo 87 de la Constitución y en la ley 393 de 1997, el propósito específico de la acción de cumplimiento es la eficacia material de las normas con fuerza material de ley y de los actos administrativos.

Esto hace que no sea el medio a través del cual deba resolverse la validez de los actos administrativos, como lo pretende la parte demandante respecto de la Resolución 85 de 2021 que decidió inicialmente la actuación desplegada por la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos frente a situación jurídica de los inmuebles. Si los actores consideran que fue expedida con posible desconocimiento del derecho de defensa y que estuvo plagada de errores, según la expresión utilizada por su apoderado, lo procedente es que la controversia sea adelantada en el marco de los procedimientos administrativo y judicial establecidos por el ordenamiento jurídico para tales efectos.

Es precisamente en dichos ámbitos en los cuales puede ser discutido el alcance de la facultad que ejerció el registrador de instrumentos públicos de Villavicencio para disponer el bloqueo de los folios de matrícula en virtud de las actuaciones administrativa y penal llevadas a cabo para decidir la situación de los bienes de propiedad de los actores.

Culminado el procedimiento administrativo, la parte actora tiene a su alcance los mecanismos ordinarios de defensa judicial contra la determinación adoptada por las autoridades de registro, en caso de que finalmente sea desfavorable a sus intereses. Según lo dispuesto en el artículo 9º de la Ley 393 de 1997, la acción de cumplimiento no procederá “[…] cuando el afectado tenga o haya tenido otro instrumento judicial para lograr el efectivo cumplimiento de (la norma o) acto administrativo […]”.

(Negrillas fuera del texto). La única excepción establecida por la citada norma es que de no proceder el juez, se siga un perjuicio grave e inminente para el accionante, lo cual en este caso no fue alegado ni demostrado por los demandantes al ejercer la acción de cumplimiento. Esta especial circunstancia hace que tampoco sea procedente ordenarle al registrador de instrumentos públicos de Villavicencio que revoque la Resolución 85 de 2021, como lo solicitó el apoderado de los actores en el escrito de impugnación. Por consiguiente, la decisión del a quo será revocada y en su lugar se declarará improcedente la acción[8] según las razones consignadas en la parte motiva de esta providencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley F A L L A PRIMERO: Revocar la sentencia impugnada.

En su lugar, declarar improcedente la acción.

SEGUNDO: Notifíquese a las partes en la forma prevista en el artículo veintidós (22) de la Ley 393 de 1997.

TERCERO: En firme esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE ROCÍO ARAÚJO OÑATE Presidente LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Magistrado CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO Magistrado PEDRO PABLO VANEGAS GIL Magistrado “Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081” ----------------------- [1] En la demanda, los actores citaron como incumplidos los artículos 83 de la Constitución, 101 de la Ley 906 de 2004, 70, 87, 88 y 231 de la Ley 1437 de 2011, 62 y 67 de la Ley 1579 de 2012 y la instrucción administrativa 11 de 2015 de la Superintendencia de Notariado y Registro. [2] Mediante la citada norma legal, el Congreso de la República expidió el Estatuto de Registro de Instrumentos Públicos y dictó otras disposiciones sobre la materia. [3] Los nombres referenciados en esta parte de la contestación de la demanda no corresponden a quienes intervienen como demandantes en esta acción de cumplimiento. [4] Dicho acuerdo estableció la competencia de la Sección Quinta para el conocimiento de las apelaciones contra las providencias susceptibles de ese recurso que sean dictadas por los tribunales administrativos, en primera instancia, en las acciones de cumplimiento. [5] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, providencia de octubre veinte (20) de 2011, expediente No. 2011- 01063, M.P. Mauricio Torres Cuervo. [6] Sobre el particular pueden verse las providencias de noviembre veintiuno (21) de 2002 dictadas dentro del expediente ACU-1614 y de marzo diecisiete (17) de 2011, expediente 2011-00019. [7] La referencia hecha a esta decisión corresponde a la transcripción hecha por el apoderado de la parte actora en el memorial de impugnación. [8] La decisión no obsta para advertir que la acción tampoco es procedente para el cumplimiento de las disposiciones constitucionales, como el artículo 83 invocado, dado que, como lo tiene reconocido esta corporación, no tienen la condición de normas con fuerza material de ley ni de actos administrativos.