11001-03-15-000-2021-05568-00 — Consejo de Estado

ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / VULNERACIÓN DE LOS DERECHOS AL DEBIDO PROCESO Y DE ACCESO A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA / CONFIGURACIÓN DEL DEFECTO FÁCTICO / CONFIGURACIÓN DEL DEFECTO PROCEDIMENTAL - Por exceso ritual manifiesto / CONFIGURACIÓN DEL DEFECTO SUSTANTIVO – No se aplicaron en debida forma las normas pertinentes / REQUISITOS DEL MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO – Cumplimiento / RECLAMACIÓN ADMINISTRATIVA LABORAL – Omisión en la respuesta / CONFIGURACIÓN DEL SILENCIO ADMINISTRATIVO NEGATIVO – Acto ficto o presunto [S]e encuentra que el ad quem ordinario, no desconoció que se presentó la solicitud de reclamación administrativa, sin embargo, argumentó que aquella no fue radicada debidamente ante la autoridad competente que, para el caso, correspondía a la Secretaría de Educación de la entidad territorial respectiva, y que por el contrario, fue presentada ante el Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, de lo que concluyó que no se agotó el procedimiento administrativo previo a la interposición del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho.

(…) En razón de lo anterior, se encuentra que la judicatura demandada incurrió en los defectos aludidos, debido a que, por un lado, pretende no darle valor probatorio a la reclamación administrativa que la accionante radicó ante el Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, por el otro, excede el ritualismo, de tal manera con exigencia de requisitos que no se encuentran previstos en los artículos 161, 162 y 163 de la Ley 1437 de 2011, con lo cual se vulneran los derechos de debido proceso y de acceso a la administración de justicia, ciñéndose a aspectos formales excesivos para la individualización del acto administrativo objeto de la nulidad, además con indebida aplicación del parágrafo 1º del artículo 15 del C.P.A.C.A, que dispone lo relativo a la posibilidad de presentar peticiones a través de medios idóneos.

(…) Lo anterior, por cuanto el hecho de presentar la solicitud cuestionada al Ministerio de Educación Nacional- Fondo Nacional del Magisterio corresponde al cumplimiento de uno de los requisitos previos para la presentación de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho. ( ) Al respecto precisa la Sala que, la Secretaría de Educación del departamento de Antioquia actúa para realizar el trámite de las solicitudes radicadas como delegataria, pero realmente las llamadas a reconocer la prestación corresponden a la Nación Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio.

(…) De lo expuesto, la Sala encuentra que como lo afirmó el Tribunal tutelado, en efecto la reclamación administrativa se presentó ante el Ministerio de Educación Nacional - Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, autoridad que no dio trámite alguno a la solicitud. (…) Razón por la cual, es dable argumentar que la demandante del proceso ordinario cumplió el requisito de reclamar ante la administración y que se configuró un acto ficto o presunto producto del silencio administrativo negativo.

FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 161 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 162 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 163 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO – ARTÍCULO 15 – NUMERAL 1º. CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Consejero ponente: ROCÍO ARAÚJO OÑATE Bogotá, D.C., catorce (14) de octubre de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 11001-03-15-000-2021-05568-00(AC) Actor: LUBIS MARÍA TEHERÁN AVILÉS Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA – SALA CUARTA DE ORALIDAD OBJETO DE LA DECISIÓN La Sala resuelve la acción de tutela interpuesta por la señora Lubis María Teherán Avilés, por intermedio de apoderada judicial, contra el Tribunal Administrativo de Antioquia - Sala Cuarta de Oralidad.

ANTECEDENTES 1.1. Solicitud de amparo 1. Con escrito enviado el 23 de agosto de 2021[1] al buzón web de la Secretaría General de esta Corporación, por intermedio de apoderada judicial[2], la señora Lubis María Teherán Avilés ejerció acción de tutela contra el Tribunal Administrativo de Antioquia – Sala Cuarta de Oralidad, con el fin de que le sean amparados sus derechos fundamentales del debido proceso y de acceso a la administración de justicia. 2.

La accionante consideró vulneradas las referidas garantías constitucionales con ocasión de la providencia proferida el 1º de junio de 2021 por el Tribunal Administrativo de Antioquia – Sala Cuarta de Oralidad, mediante la cual confirmó la decisión de primera instancia dictada en audiencia inicial por el Juzgado Primero Administrativo del Circuito Judicial de Turbo, el 14 de octubre de 2020, que declaró probada la excepción de ineptitud de la demanda, instaurada en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, promovido por la señora Lubis María Teherán Avilés contra la Nación - Ministerio de Educación - Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio, identificado con radicación 05-837-33-33-001-2019-00192-00. 1.2.

Hechos probados y/o admitidos La solicitud de amparo se fundamentó en los siguientes hechos que, a juicio de la Sala, son relevantes para la decisión que se adoptará en la sentencia: 3. El 30 de mayo de 2017, la Subsecretaría Administrativa de la Secretaría de Educación del Departamento de Antioquia, “en nombre y representación de la Nación - Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio” reconoció a la señora Lubis María Teherán Avilés el pago parcial de cesantías para la construcción de vivienda, al haber laborado como docente con vinculación departamental, a cargo del Sistema General de Participaciones[3]. 4.

El 5 de junio de 2018, la señora Teherán Avilés, presentó una reclamación administrativa en ejercicio del derecho de petición, ante el Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, mediante correo de mensajería (Servientrega), solicitando el pago de la sanción moratoria consagrada en la Ley 1071 de 31 de julio de 2006. 5.

El 12 de abril de 2019 presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra la autoridad referida, a través de la cual pretendía la nulidad del acto ficto o presunto “configurado el 5 de septiembre de 2018, frente a la petición presentada el 05 de junio de 2018 y como restablecimiento solicitó condenar a las demandadas a que reconociera y pagara la sanción por mora (…), consistente en un día de salario por cada día de retardo”. 6.

Mediante auto del 24 de abril de 2019, el Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito Judicial de Turbo (Antioquia), admitió la demanda. 7. Posteriormente, el 14 de octubre de 2020 se llevó a cabo la audiencia inicial, en la que el Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito Judicial de Turbo declaró de oficio la excepción de inepta demanda, al considerar que la copia de la guía aportada del envío de la solicitud de reconocimiento y pago y, por ende, sustento de la existencia del acto ficto o presunto negativo, frente a la petición de reconocimiento y pago de la sanción moratoria, no constituía prueba suficiente para acreditar la reclamación administrativa, comoquiera que no era posible establecer el recibo efectivo de presentación de la solicitud ante la administración. Decisión que quedó notificada en estrados. 8.

Inconforme con lo anterior, la demandante interpuso recurso de apelación, el cual fue resuelto por el Tribunal Administrativo de Antioquia – Sala Cuarta de Oralidad el 1º de junio de 2021, autoridad judicial que confirmó la prosperidad de la excepción previa de ineptitud de la demanda y ordenó la consecuente terminación del proceso[4]. 9.

En los razonamientos de su decisión, precisó que: “El argumento esbozado en la instancia previa para declarar probada la excepción de inepta demanda, como se indicó en precedencia, consistió básicamente en que la documentación allegada al plenario no constituye prueba fehaciente del agotamiento de la reclamación administrativa ante la entidad demandada, al indicar que la constancia de envío a través de servicio postal autorizado, no genera certeza del recibo efectivo de la petición de reconocimiento y pago de la sanción por mora por parte de la entidad accionada, ni determina la documentación remitida y que la misma hace referencia a lo reclamado por la demandante; y en razón de ello no se agotó debidamente el requisito previo de agotamiento del procedimiento administrativo.

(…) En conclusión, corresponde a la Nación- Ministerio de Educación Nacional por intermedio de las Secretarías de Educación, reconocer las prestaciones sociales de los docentes con cargo al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio; las Secretarías de Educación actúan en el trámite de las solicitudes que se radiquen para tal fin, como simples delegatarias y facilitadoras, no de manera autónoma; y la fiduciaria solo es la administradora de los dineros del Fondo.

En virtud de lo anterior, se puede observar en el proceso de la referencia que la parte demandante debía radicar la solicitud de la prestación económica denominada sanción por mora con ocasión del pago tardío de las cesantías previamente solicitadas y reconocidas, ante la Secretaría de Educación de la entidad territorial respectiva, en este caso, del Departamento de Antioquia, en razón de su vinculación; sin embargo, de la documental adosada al proceso se evidencia que la solicitud de reconocimiento y pago de la sanción por mora fue remitida por correo-certificado autorizado (Servientrega) al Ministerio de Educación - Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y no a la Secretaría de Educación del Departamento de Antioquia.

En consecuencia, la petición que aduce originó el acto ficto o presunto ante la no respuesta de esta, no se encuentra debidamente radicada a la entidad territorial encargada de las solicitudes de prestaciones económicas de los docentes oficiales, por lo tanto, resulta imperioso concluir que no se agotó el procedimiento administrativo previo a la interposición del medio de control de la referencia, conforme a lo dispuesto en los artículos 161, 162 y 163 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, lo que implica que la demanda no contiene los requisitos formales, especialmente; el relativo a la individualización del acto administrativo objeto de la nulidad que se invoca.

En consideración a lo esbozado, se entiende configurado el fenómeno procesal de inepta demanda del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, al no agotarse en debida forma la reclamación administrativa conforme a los lineamientos legales previsto para ello, razón por la cual, se confirmará la decisión proferida el 14 de octubre de 2020 por medio del cual se declaró probada de oficio la excepción de inepta demanda, pero atendiendo a lo señalado en esta providencia”. 1.3.

Pretensiones 10. A título de amparo constitucional, la accionante solicitó la protección de sus derechos fundamentales del debido proceso y de acceso a la administración de justicia. 11. En consecuencia de tal amparo, la parte actora pidió: “PRIMERO: - DEJAR SIN EFECTOS la sentencia (sic) de segunda instancia proferida el tres (03) de junio (sic) de dos mil veintiuno (2021) por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA SALA CUARTA DE ORALIDAD MG.

LILIANA P. NAVARRO GIRALDO dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 05 837 33 33 001 2019-00192 01 seguido por la señora LUBIS MARIA TEHERAN AVILEZ contra la NACIÓN – MINISTERIO DE EDUCACIÓN – FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERO.

SEGUNDO: TUTELAR los derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia de la señora LUBIS MARIA TEHERAN AVILEZ. En consecuencia, en el término de cinco (5) días contados a partir de la notificación fallo (sic) de tutela, ordenar al TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA SALA CUARTA DE ORALIDAD MG. LILIANA P. NAVARRO GIRALDO, a realizar las gestiones necesarias para dictar una nueva sentencia (sic) de segunda instancia con base en los lineamientos que aparecen en las normas aplicables al caso en concreto.

TERCERO: CONMINAR al TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA SALA CUARTA DE ORALIDAD MG. LILIANA P. NAVARRO GIRALDO, a que no reste prevalencia al derecho sustancial sobre el formal”[5]. 1.4. Sustento de la solicitud 12. En el escrito de tutela la accionante alegó el defecto fáctico en el que, en su sentir, incurrió el Tribunal Administrativo de Antioquia – Sala Cuarta de Oralidad, al: (i) omitir valorar la prueba documental aportada al proceso, que acreditaba el cumplimiento del requisito de la reclamación administrativa ante la “entidad competente”, para resolver la solicitud del reconocimiento y pago de la sanción moratoria contemplada en la Ley 1071 de 2006; y (ii) negar la existencia de la prueba que acreditaba la presentación y/o radicación de la solicitud que dio origen al acto ficto demandado, correspondiente a la constancia de entrega expedida de servicios postales de Servientrega, contenida en la guía número 978883787. 13.

Indicó que con dicho actuar el Tribunal accionado vulneró su derecho al debido proceso y de acceso a la administración de justicia, aunado a que desconoció el principio de buena fe, al negar la existencia de la prueba documental aportada. 14. Adicionalmente, de acuerdo con el despliegue argumentativo entregado en dicho apartado, se puede inferir que propone igualmente el defecto procedimental por exceso ritual manifiesto, por cuanto adujo que, conforme a la sentencia T-429/11, se configuran las siguientes situaciones en la decisión objeto de debate: “Es decir que el funcionario judicial incurre en un defecto procedimental por exceso ritual manifiesto cuando (i) no tiene presente que el derecho procesal es un medio para la realización efectiva de los derechos de los ciudadanos, (ii) renuncia conscientemente a la verdad jurídica objetiva pese a los hechos probados en el caso concreto, (iii) por la aplicación en exceso rigurosa del derecho procesal, (iv) pese a que dicha actuación devenga en el desconocimiento de derechos fundamentales”[6] 15.

Igualmente, refirió la sentencia SU-355 de 2017, en la que se determinaron de la siguiente manera las características del defecto de exceso ritual manifiesto: “El defecto procedimental por exceso ritual manifiesto se presenta en los casos donde el juez o magistrado obstaculiza “la efectividad de los derechos constitucionales por motivos formales”, es decir, el procedimiento es una barrera para la eficacia del derecho sustancial y en ese sentido, deniegan justicia, por “(i) aplicar disposiciones procesales que se oponen a la vigencia de derechos constitucionales en un caso concreto;

(ii) exigir el cumplimiento de requisitos formales de forma irreflexiva y que en determinadas circunstancias puedan constituir cargas imposibles de cumplir para las partes, siempre que esa situación se encuentre comprobada; o (iii), incurrir en un rigorismo procedimental en la apreciación de las pruebas”[7]. 16. En ese sentido precisó que el Tribunal declaró probada la excepción de inepta demanda porque en su sentir: (i) la petición remitida por la apoderada judicial[8], no correspondía a la formulada por la señora Lubis María Teherán Avilés, (ii) tampoco era clara la finalidad; y (iii) no existía prueba de la fecha de entrega del escrito que dio origen al silencio administrativo negativo, “lo que conlleva a pensar que lo que realmente no comparte el fallador es la forma en la [que] fue allegada la petición y por ello lo conciben como una falta al rigorismo procedimental que debe ser observado para casos como el presente”. 17.

Por otro lado, argumentó que las solicitudes o cualquier forma de comunicación o transferencia de datos puede ser enviado a través de empresas de servicios postales, para agilizar los trámites, además de que la efectividad de aquellos servicios permite presentar como prueba los certificados que expiden. 18. Afirmó que en el proceso se relacionó la guía como lo puso de presente el ad quem, en cuyo documento se acredita el “servicio contratado, la constancia de entrega es la visualizada en el folio 39 del expediente mencionado, luego da la impresión de que además se están valorando mal las pruebas allegadas”. 19.

Señaló que la petición elevada en nombre de la accionante aparece recibida el 5 de junio de 2018, con sello del empleado Andrés López. 20. Agregó que el Tribunal accionado “interpretó indebidamente el parágrafo 1° del artículo 15 del CPACA, que dispone que en caso de que la petición sea enviada a través de cualquier medio idóneo para la comunicación o transferencia de datos, estas tendrán en cuenta la fecha y hora de radicación, así como el número y clase de documentos recibidos, los registrados en el medio por el cual se reciben los documentos, afirmación que correspondería a la presunta configuración de un defecto sustantivo. 21.

Concluyó que la normativa referida no impone la obligación a la parte de acompañar con la petición una copia que deba ser autenticada por quien recibe la solicitud, motivo por el cual la autoridad judicial desconoció el derecho sustancial, para centrarse en procedimientos excesivos, imponiendo una carga adicional al usuario de la administración de justicia. 1.5.

Actuaciones procesales relevantes 1.5.1. Admisión de la demanda 22. Mediante auto de 27 de agosto de 2021, la magistrada ponente del vocativo de la referencia admitió la demanda de tutela, ordenó notificar a la accionante y a los magistrados que integran el Tribunal Administrativo de Antioquia y vinculó al juez Primero Administrativo del Circuito Judicial de Turbo, como autoridad que conoció en primera instancia el proceso ordinario y al Ministerio de Educación - Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio-, toda vez que fungió como parte pasiva del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho que se debate, concediéndoles el término de 3 días para que rindieran informe sobre el particular. 1.5.2 Intervenciones 23.

Realizadas las notificaciones ordenadas, de conformidad con las constancias visibles en la copia digital del expediente de la acción de tutela, se presentaron las siguientes intervenciones: 1.5.2.1. Tribunal Administrativo de Antioquia – Sala Cuarta de Oralidad 24. Por medio de escrito enviado por correo electrónico el 2 de septiembre de 2021 al buzón web de la Secretaría General del Consejo de Estado, la oficial mayor del despacho y se limitó a informar que el proceso con radicado No. 05-837-33-33-001-2019-00192-00, fue remitido al Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito de Turbo (Antioquia) desde el 25 de junio de 2021. 25.

Señaló que, con ocasión al requerimiento del vocativo de la referencia, adelantó las diligencias tendientes a cumplir con lo pedido, requiriendo al Juzgado Primero Administrativo del Circuito Oral de Turbo (Antioquia), a fin de que remitiera en calidad de préstamo el expediente referido. 1.5.2.2. Ministerio de Educación Nacional 26. Mediante escrito presentado por correo electrónico el 7 de septiembre de 2021, al buzón web de la Secretaría General del Consejo de Estado, el jefe de la Oficina Asesora Jurídica solicitó la desvinculación de la entidad, en el entendido de que se presenta “falta de legitimación en la causa por pasiva”, toda vez que los derechos invocados por la parte actora no fueron transgredidos por aquella, además de que no es la competente para tramitar las solicitudes de reconocimiento y pago de prestaciones a cargo de las Secretarías de Educación y del Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio FOMAG. 27.

Adicionalmente, solicitó que se declare la improcedencia de la acción, por la ausencia de vulneración de los derechos fundamentales e inexistencia de un perjuicio irremediable. 1.5.2.3. Juzgado Primero Administrativo de Turbo (Antioquia) 28. Mediante correo electrónico enviado el 3 de septiembre de 2021, la Secretaría del Juzgado referido se limitó a aportar el link del proceso con radicación 05837333300120190019201.

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA 2.1. Competencia 29. Esta Sala es competente para conocer de la acción de tutela presentada por la señora Lubis María Teherán Avilés, de conformidad con lo establecido en el artículo 86 de la Constitución Política, el artículo 37 del Decreto Ley 2591 de 1991 y en el 1069 de 2015, modificado por los Decretos 1983 de 2017 y 333 de 2021, siendo aplicable al sub examine el primero por principio de vigencia de la ley en el tiempo, así como en el Acuerdo 080 de 2019 de la Sala Plena de esta Corporación. 2.2.

Cuestión previa 30. Previo a resolver el fondo del asunto, observa la Sala que el Ministerio de Educación Nacional, solicitó su desvinculación como tercero interesado, al considerar que se presenta falta de legitimación en la causa por pasiva. 31. Al respecto, se advierte que la petición de la referida autoridad no procede teniendo en cuenta que la vinculación se realizó en atención al interés que le asiste en la decisión que adopte esta Sección en relación con la acción constitucional de la referencia, y no como entidad contra la cual se encuentre dirigida la censura señalada por la accionante. 32.

En consecuencia, la Sala verificará si el núcleo esencial de los derechos al debido proceso y de acceso a la administración de justicia en punto del derecho a un proceso judicial sin rigorismos injustificados se vulneró y, en caso afirmativo, adoptará las medidas necesarias para su protección. 2.3. Problemas jurídicos 33. Respecto al examen de la situación fáctica expuesta por la parte actora, del material probatorio recaudado, de las causales de procedibilidad de la acción de tutela invocadas y de los argumentos expuestos en el libelo introductorio, los problemas jurídicos que subyacen al caso concreto son los siguientes: • ¿Se superan en el caso concreto los requisitos de procedibilidad adjetiva de la acción de tutela contra providencia judicial? 34.

De ser positiva la respuesta a la pregunta anterior, la Sala analizará lo siguiente: ● ¿Vulneró el Tribunal Administrativo de Antioquia - Sala Cuarta de Oralidad, los derechos fundamentales invocados, por presuntamente incurrir en defecto fáctico, procedimental por exceso ritual manifiesto y sustantivo, al proferir el auto del 1º de junio de 2021 mediante el cual se confirmó el proveído del 14 de octubre de 2020 dictado por el Juzgado Primero Administrativo del Circuito Judicial de Turbo (Antioquia), que declaró probada la excepción de ineptitud de la demanda? 35.

Para resolver los interrogantes planteados, se analizarán los siguientes temas: i) el criterio de la Sección sobre la procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencia judicial; ii) de los requisitos de procedibilidad adjetiva; iii) defecto fáctico; iv) defecto procedimental absoluto; y iii) análisis del caso en concreto. 2.4.

Procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencia judicial 36. La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en fallo de 31 de julio de 2012[9] unificó la diversidad de criterios que esta Corporación tenía sobre la acción de tutela contra providencias judiciales, por cuanto las distintas Secciones y la misma Sala Plena habían adoptado posturas diversas sobre el tema[10] y declaró su procedencia.[11] 37.

Así pues, esta Sección de manera reiterada ha establecido como parámetros para realizar su estudio, que cumpla con los siguientes requisitos: i) relevancia constitucional; ii) que no se trate de tutela contra tutela; iii) inmediatez y iv) subsidiariedad, es decir, agotamiento de los requisitos ordinarios y extraordinarios, siempre y cuando ellos sean idóneos y eficaces para la protección del derecho que se dice vulnerado.

De modo que, de no observarse el cumplimiento de uno de estos presupuestos, se declara la improcedencia del amparo solicitado, sin que se analice el fondo del asunto. 38. Por el contrario, cumplidos esos parámetros, corresponderá a la Sala adentrarse en la materia objeto del amparo, a partir de los argumentos expuestos en la solicitud y de los derechos fundamentales que se afirmen vulnerados, en donde para la prosperidad o negación del amparo impetrado, se requerirá: i) que la causa, motivo o razón a la que se atribuya la transgresión sea de tal entidad que incida directamente en el sentido de la decisión y ii) que la acción no intente reabrir el debate de instancia. 39.

Huelga manifestar que esta acción constitucional no puede ser considerada como una “tercera instancia” que se emplee, por ejemplo, para revivir términos, interpretaciones o valoraciones probatorias que son propias del juez natural. Bajo las anteriores directrices se entrará a estudiar el caso de la referencia. 2.5. Estudio sobre los requisitos de procedibilidad adjetiva 2.5.1.

Relevancia constitucional[12] 40. En el sub judice se advierte que, el asunto es de relevancia constitucional, por cuanto, en primer lugar, la parte actora cuestiona la razonabilidad de la providencia del 1º de junio de 2021 proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia – Sala Cuarta de Oralidad, porque desconoció el contenido probatorio aportado, con el cual se acreditaba la presentación de la reclamación administrativa en cumplimiento de los requisitos previstos en la ley, para incoar el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, cuya pretensión es el pago de la sanción moratoria. 41.

En segundo lugar, se observa que no se trata de un debate de orden exclusivamente legal, el cual basado en la tutela judicial efectiva no admite que el titular del derecho o el interesado legítimo quede en un estado de indefensión, pues en efecto, el extremo actor considera vulnerados sus derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia, toda vez que con las pruebas aportadas al proceso ordinario se lograba acreditar la presentación de la reclamación administrativa que derivó en el acto ficto demandado. 42.

Razón por la cual, el Tribunal Administrativo de Antioquia – Sala Cuarta de Oralidad, presuntamente incurrió en un error, al declarar de oficio la excepción de inepta demanda, en providencia proferida el 1º de junio de 2021, al considerar que la prueba consistente en el envío de la reclamación administrativa mediante la empresa de servicios postales Servientrega, no constituye el agotamiento de la reclamación administrativa porque no se radicó ante la entidad territorial encargada de las solicitudes de prestaciones económicas de los docentes oficiales, por lo tanto, determinó que no se agotó el requisito previo a la interposición del medio de control, conforme con lo dispuesto en los artículos 161, 162 y 163 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, incurriendo además en un defecto procedimental por exceso ritual manifiesto. 43.

En ese sentido, los argumentos en los que expuso la presunta manera equivocada como se valoró el material probatorio, a su juicio, bastaba con que el juez analizara la prueba para esclarecer los hechos y concluir que se cumplieron los requisitos previstos en la ley para continuar con el trámite procesal del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. 44.

Así las cosas, es evidente la tensión alegada por el extremo actor entre la razonabilidad de la decisión que, al desconocer la prueba aportada, en su criterio, vulnera derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia. 45. Teniendo en cuenta lo anterior, las garantías constitucionales mencionadas que subyacen en el sub lite, por ser aquellas cuya protección pretende la parte accionante, tienen rango constitucional, al tenor de lo dispuesto en el artículo 29 de la Carta, lo que implica que la misma trascienda el ámbito meramente legal. 46.

En virtud de lo expuesto, el asunto es de relevancia constitucional cuando prima facie resulta necesario verificar si subsiste violación o amenaza a los derechos fundamentales establecido por la ley y la Constitución para su protección. 47. Adicionalmente, la relevancia constitucional implica que el asunto de la acción de tutela tiene importancia para la interpretación de la Constitución, para su eficacia y la determinación del contenido y alcance de los derechos fundamentales y libertades públicas. 2.5.2.

Tutela contra decisión de tutela 48. La Sala observa frente al mencionado aspecto, que no se trata de una tutela contra una decisión de la misma naturaleza, ya que la providencia censurada fue proferida en segunda instancia del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado No. 05837-33-33-001-2019-00192-01 que promovió la señora Lubis María Teherán Avilés contra la Nación – Ministerio de Educación - Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio. 2.5.3.

Subsidiariedad 49. Respecto de este requisito, se tiene que la parte accionante no cuenta con otro medio de defensa judicial distinto a la tutela para conjurar la eventual transgresión que la aludida decisión pudiera causarle a sus derechos fundamentales; esto, toda vez que contra la providencia proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia – Sala Cuarta de Oralidad, no procede ningún recurso ordinario, y que los cargos alegados no se encuadran en las causales de procedencia de los recursos extraordinarios de revisión ni de unificación de jurisprudencia. 2.5.3.

Inmediatez 50. En relación con el acatamiento del referido requisito, no se advierte ningún reproche, en vista de que la providencia del Tribunal Administrativo de Antioquia – Sala Cuarta de Oralidad, fue proferida el 1º de junio de 2021 y notificada el 3 de junio del mismo año; y la accionante interpuso la tutela el 23 de agosto del 2021, la Sala considera que se presentó dentro de un término razonable para el ejercicio de la acción de tutela contra providencia judicial. 51.

Lo anterior, a la luz de la sentencia de unificación del 5 de agosto de 2014[13], en la que la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado adoptó los criterios fijados por la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 2005[14], para determinar la procedencia de la acción constitucional contra providencia judicial, y reiteró que seis (6) meses es el término prudente para acudir y solicitar el amparo de los derechos fundamentales que se estimen vulnerados con ocasión de providencias judiciales. 2.6.

Generalidades de los defectos alegados 2.6.1. Generalidades del defecto fáctico 52. Esta Sala en decisión del 12 de noviembre del 2015[15], precisó los alcances y requisitos que deben atenderse al momento de alegarse la ocurrencia de un defecto fáctico en una providencia judicial, los cuales son traídos a colación en la presente decisión: 53.

Los eventos de configuración del defecto fáctico son: i) omisión de decretar o practicar pruebas indispensables para fallar el asunto; ii) desconocimiento del acervo probatorio determinante para identificar la veracidad de los hechos alegados por las partes; iii) valoración irracional o arbitraria de las pruebas aportadas; y iv) dictar sentencia con fundamento en pruebas obtenidas con violación del debido proceso, los cuales tienen las siguientes características: |Evento |Características | |Omisión de decreto|Se da cuando la parte, con el fin de probar los | |y práctica de |hechos que alega, solicitó al juez el decreto de| |pruebas |una prueba relevante para resolver el problema | |indispensables |jurídico sometido a consideración, y ésta fue | |para fallar el |negada; ello sin desconocer la facultad del juez| |asunto |ordinario de negar pruebas que no atiendan los | | |requisitos de conducencia, pertinencia e | | |idoneidad.

Como se ve en los elementos señalados, la parte accionante debe precisar en su escrito el cargo que plantea, para demostrar no solo la configuración del defecto, sino también, su incidencia en la decisión judicial. 55. Lo anterior se suma a la exigencia de una carga argumentativa razonable para lograr la prosperidad del cargo, toda vez que, en el caso de una tutela contra una providencia judicial, están en juego valores importantes para el ordenamiento jurídico, como lo son la cosa juzgada, los derechos de terceros, la seguridad, la buena fe y los derivados de los artículos 1º, 2º, 4º, 5º y 6º de la Constitución Política. 56.

Así mismo, debe ser cuidadoso el interesado al formular el cargo, en la medida en que los supuestos de hecho hasta aquí mencionados se excluyen entre sí, de tal manera que no será posible alegar uno y otro respecto de una misma prueba, como suele ocurrir, pues además de ser desacertado, genera confusión al fallador. 2.6.1. Generalidades Defecto procedimental 57.

La Corte Constitucional[16] precisó que se incurre defecto procedimental cuando la autoridad judicial se aparta por completo del procedimiento establecido legalmente para el trámite de un asunto específico, y establece las siguientes posibilidades para la configuración del cargo en mención: i) el juez se ciñe a un trámite completamente ajeno al pertinente, esto es, desvía el cauce del asunto; ii) omite etapas sustanciales del procedimiento establecido legalmente, afectando el derecho de defensa y contradicción de una de las partes del proceso; y (iii) pasa por alto realizar el debate probatorio, natural en todo proceso, vulnerando el derecho de defensa y contradicción de los sujetos procesales al no permitirles sustentar o comprobar los hechos de la demanda o su contestación. 58.

Para que resulte procedente el amparo en sede de tutela de este defecto, la jurisprudencia constitucional[17] ha precisado que deberán concurrir los siguientes elementos: (i) que no haya posibilidad de corregir la irregularidad por ninguna otra vía, de acuerdo con el carácter subsidiario de la acción de tutela; (ii) que el defecto procesal tenga una incidencia directa en el fallo que se acusa de ser vulneratorio de los derechos fundamentales;

(iii) que la irregularidad haya sido alegada al interior del proceso ordinario, salvo que ello hubiera sido imposible, de acuerdo con las circunstancias del caso específico; y (iv) que como consecuencia de lo anterior se presente una vulneración a los derechos fundamentales. 59. Adicionalmente, la Corte Constitucional en sentencia T-367 de 2018[18], realizó el análisis del defecto referido, bajo dos variantes: (i) defecto procedimental absoluto, y (ii) defecto procedimental por exceso ritual manifiesto. 60.

Sobre el primero adujo que, se configura cuando la autoridad judicial no tiene en cuenta el trámite establecido legalmente para el asunto porque adecua uno ajeno u omite etapas procesales con vulneración de los derechos fundamentales de defensa y contradicción. 61. Por otra parte, refirió que el defecto procedimental por exceso ritual manifiesto, se presenta cuando la autoridad judicial utiliza formalismos para obstaculizar la eficiencia del derecho sustancial y consecuentemente la denegación de justicia. 62.

Al respecto refirió: “(i) no tiene presente que el derecho procesal es un medio para la realización efectiva de los derechos de los ciudadanos, (ii) renuncia conscientemente a la verdad jurídica objetiva pese a los hechos probados en el caso concreto, (iii) porque aplica rigurosamente el derecho procesal, (iv) pese a que dicha actuación devenga en el desconocimiento de derechos fundamentales”.[19] 2.6.2.

Generalidades del defecto sustantivo 63. La Corte Constitucional[20], ha explicado que el defecto sustantivo se presenta cuando “la autoridad judicial aplica una norma claramente inaplicable al caso o deja de aplicar la que evidentemente lo es, u opta por una interpretación que contraríe los postulados mínimos de la razonabilidad jurídica”[21]. 64.

Puntualmente, lo configuran los siguientes supuestos: a) El fundamento de la decisión judicial es una norma que no es aplicable al caso concreto, por impertinente[22] o porque ha sido derogada[23], es inexistente[24], inexequible[25] o se le reconocen efectos distintos a los otorgados por el Legislador[26]. b) No se hace una interpretación razonable de la norma[27]. c) La disposición aplicada es regresiva[28] o contraria a la Constitución[29]. d) El ordenamiento otorga un poder al juez y este lo utiliza para fines no previstos en la disposición[30]. e) La decisión se funda en una interpretación no sistemática de la norma[31]. f) Se afectan derechos fundamentales, debido a que el operador judicial sustentó o justificó de manera insuficiente su actuación. 65.

Procederá entonces el amparo constitucional cuando se acredite la existencia de un defecto sustantivo, en cualquiera de los supuestos que se han presentado anteriormente, siempre que la parte accionante cumpla con la carga argumentativa. 2.7. Caso concreto 66. En este orden de ideas, se tiene que la accionante afirma que el Tribunal Administrativo de Antioquia - Sala Cuarta de Oralidad, mediante proveído del 1º de junio de 2021, que confirmó la decisión de primera instancia dictada el 14 de octubre de 2020 por el Juzgado Primero Administrativo del Circuito Judicial de Turbo, por la cual declaró probada de oficio la excepción de inepta demanda en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, ejercido contra la Nación - Ministerio de Educación Nacional - Fondo Nacional de Prestaciones Sociales, vulneró sus derechos fundamentales al debido proceso y acceso a la administración de justicia. 67.

Del escrito de tutela se advierte que la parte actora propone tres defectos en los que presuntamente incurrió la autoridad judicial demandada, al proferir el proveído cuestionado, a saber, el defecto fáctico, el procedimental por exceso ritual manifiesto y sustantivo por las razones expuestas de los numerales 12 al 21 de la presente providencia. 68.

Por cuestiones metodológicas y atendiendo a que los defectos están íntimamente relacionados se realizará el análisis de aquellos de manera conjunta. 69. Para abordar el asunto, se tiene que el Tribunal Administrativo de Antioquia – Sala Cuarta de Oralidad, fundamentó su decisión bajo los siguientes argumentos: “Frente a un asunto similar al sub lite, el H. Consejo de Estado en decisión de tutela, revocó la decisión asumida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, con relación al agotamiento del procedimiento administrativo previo a la interposición de la demanda, en dicha providencia se precisó-: "Conforme con lo anterior, la Sala verifica que en efecto a folio 23 del cuaderno de Nulidad y Restablecimiento del Derecho reposa la constancia del servicio de envío contratado y a folio 24 el certificado de entrega expedido por Servicios Postales Nacionales S.A., en donde consta que: (1) el destinatario del documento entregado fue la Gobernación de Antioquia en la dirección correspondiente al Centro Administrativo Departamental;

(II) éste fue recibido el 8 de agosto de 2016 por uno de los funcionarios de dicha entidad y (iii) en el envío se hizo la siguiente observación: "RECLAMACIÓN DE DERECHO WALTER CAICEDO". Por consiguiente, es posible deducir por la Sala que el Tribunal Administrativo de Antioquia omitió el examen completo del acervo probatorio obrante en el expediente, lo que sí examinó el a quo en su totalidad, toda vez que la providencia cuestionada solo se fundamentó en la apreciación del comprobante del servicio contratado (folio 23 proceso ordinario), sin que hiciera valoración alguna respecto del certificado emitido por la empresa de correspondencia 472 que permite comprobar la entrega, del documento mismo enviado por el accionante en el cual solicitó: (folio 24 cuaderno de Nulidad y Restablecimiento del Derecho) ( ), En consecuencia, esta falta de análisis respecto de la totalidad de las pruebas dio lugar a que el Tribunal revocara la sentencia de primera instancia, lo que permite concluir que frente a este aspecto el defecto fáctico esté configurado" En virtud de lo anterior, resulta oportuno señalar, que, si bien el H. Consejo de Estado por vía de tutela, argumentó frente a ese caso en particular la necesidad de valorar la totalidad de las pruebas, específicamente el certificado emitido por la empresa de correspondencia que permitió comprobar la entrega del documento enviado por el accionante, no necesariamente dicho planteamiento resulta aplicable al caso concreto, en tanto, claramente se enuncia en el mencionado fallo que, en la constancia obrante en el proceso ordinario para ese momento objeto de discusión, permitió constatar, el destinatario del documento entregado, que el mismo que recibido por un funcionaria de la entidad y que el envío se hizo con la siguiente observación "RECLAMACIÓN DE DERECHO WALTER CAICEDO", situación que posibilita evidenciar la existencia de una reclamación administrativa propiamente dicha.

Al respecto, partiendo del contenido normativo y jurisprudencial antes citado, la Sala debe precisar que si bien la entidad encargada del reconocimiento y pago de la sanción moratoria por el pago tardío de las cesantías en el caso de los docentes es el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio conforme a la Ley 91 de 1989 y el Decreto 3752 de 2003; de acuerdo a lo previsto en el artículo 56 de la Ley 962 de 2005 las prestaciones sociales de los docentes oficiales reconocidas y pagadas por dicho fondo deben efectuarse mediante aprobación del proyecto de resolución por parte de quien administre el Fondo, el cual en todo caso debe ser elaborado por el Secretario de Educación de la entidad territorial certificada correspondiente a la que se encuentre vinculado el docente.

En concordancia con lo anterior, el Decreto 2831 de 2005, que reglamenta el procedimiento para el reconocimiento de las prestaciones económicas de los docentes con cargo a la cuenta Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, indicó lo relativo a las solicitudes que los docentes elevan a la entidad:

ARTÍCULO 2. Radicación de solicitudes. Las solicitudes de reconocimiento de prestaciones sociales, deberán ser radicadas en la secretaria de educación, o la dependencia o entidad que haga sus veces, de la respectiva entidad territorial certificada a cuya planta docente pertenezca o haya pertenecido el solicitante o causahabiente, de acuerdo con el formulario adoptado para el efecto por la sociedad fiduciaria encargada de administrar los recursos del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio.

La sociedad fiduciaria encargada del manejo de los recursos del Fondo, implementará un sistema de radicación único, que registre las solicitudes de reconocimiento de prestaciones económicas que deba pagar el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, en forma simultánea en la respectiva entidad territorial certificada y en la sociedad fiduciaria y que permita a los solicitantes conocer electrónicamente el estado de su trámite.

(…) Circunstancia que es reiterada tanto por el Decreto 1272 de 2018 como por el artículo 57 de la Ley 1955 de 2019, que señalan que las secretarías de educación certificadas son las dependencias del nivel territorial encargadas de la administración del servicio educativo descentralizado, otorgándole las competencias en el trámite de reconocimiento y pago del auxilio de cesantías.

En conclusión, corresponde a la Nación - Ministerio de Educación Nacional por intermedio de las Secretarías de Educación, reconocer las prestaciones sociales de los docentes con cargo al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio; las Secretarías de Educación actúan en el trámite de las solicitudes que se radiquen para tal fin, como simples delegatarias y facilitadoras, no de manera autónoma; y la fiduciaria solo es la administradora de los dineros del Fondo.

En consecuencia, la petición que aduce originó el acto ficto o presunto ante la no respuesta de esta, no se encuentra debidamente radicada a la entidad territorial encargada de las solicitudes de prestaciones económicas de los docentes oficiales, por lo tanto, resulta imperioso concluir que no se agotó el procedimiento administrativo previo a la interposición del medio de control de la referencia, conforme a lo dispuesto en los artículos 161, 162 y 163 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, lo que implica que la demanda no contiene los requisitos formales, especialmente; el relativo a la individualización del acto administrativo objeto de la nulidad que se invoca. 70.

Al efectuar el análisis de la providencia objeto de debate, se encuentra que el ad quem ordinario, no desconoció que se presentó la solicitud de reclamación administrativa, sin embargo, argumentó que aquella no fue radicada debidamente ante la autoridad competente que, para el caso, correspondía a la Secretaría de Educación de la entidad territorial respectiva, y que por el contrario, fue presentada ante el Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, de lo que concluyó que no se agotó el procedimiento administrativo previo a la interposición del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. 71.

En la guía No. 978883, allegada al proceso se puede identificar la fecha de presentación del escrito[32] ante el “Ministerio de Educación -Fondo Nacional de Prestaciones Sociales” y conforme a las demás pruebas aportadas se destaca que en la reclamación administrativa se solicitó: PETICIONES “PRIMERO: Se ordene el reconocimiento y pago de la sanción por mora establecida en la Ley 1071 de 2006 a mi mandante, equivalente a un (1) día de su salario por cada día de retardo contados desde los setenta (70) días hábiles después de haber radicado la solicitud de la cesantía parcial y/o definitiva ante la entidad y hasta cuando se hizo efectivo el pago de la misma.

SEGUNDO: que sobre el monto de la sanción por mora, se ordene el reconocimiento de la respectiva indexación hasta la fecha en que se efectúe el pago de esta obligación a cargo de esta entidad”. 72. Guía de Servientrega con sello de recibo por “Andrés López”: [pic] 73. En razón de lo anterior, se encuentra que la judicatura demandada incurrió en los defectos aludidos, debido a que, por un lado, pretende no darle valor probatorio a la reclamación administrativa que la accionante radicó ante el Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, por el otro, excede el ritualismo, de tal manera con exigencia de requisitos que no se encuentran previstos en los artículos 161[33], 162[34] y 163[35] de la Ley 1437 de 2011, con lo cual se vulneran los derechos de debido proceso y de acceso a la administración de justicia, ciñéndose a aspectos formales excesivos para la individualización del acto administrativo objeto de la nulidad, además con indebida aplicación del parágrafo 1º del artículo 15 del C.P.A.C.A[36], que dispone lo relativo a la posibilidad de presentar peticiones a través de medios idóneos. 74.

Lo anterior, por cuanto el hecho de presentar la solicitud cuestionada al Ministerio de Educación Nacional- Fondo Nacional del Magisterio corresponde al cumplimiento de uno de los requisitos previos para la presentación de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho. 75. Al respecto precisa la Sala que, la Secretaría de Educación del departamento de Antioquia actúa para realizar el trámite de las solicitudes radicadas como delegataria, pero realmente las llamadas a reconocer la prestación corresponden a la Nación Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio[37]. 76.

De lo expuesto, la Sala encuentra que como lo afirmó el Tribunal tutelado, en efecto la reclamación administrativa se presentó ante el Ministerio de Educación Nacional - Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio[38], autoridad que no dio trámite alguno a la solicitud. 77. Razón por la cual, es dable argumentar que la demandante del proceso ordinario cumplió el requisito de reclamar ante la administración y que se configuró un acto ficto o presunto producto del silencio administrativo negativo. 78.

En ese sentido, la Sala amparará los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia de la parte actora y, ordenará al Tribunal Administrativo de Antioquia -Sala Cuarta de Oralidad, dejar sin efectos el proveído del 1º de junio de 2021, para que en su lugar se profiera una decisión en el marco de sus competencias, en la que se realice el análisis respectivo del material probatorio, relativo a la reclamación administrativa presentada por la señora Lubis María Teherán Avilés ante la administración pública, como requisito para continuar con el trámite procesal en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. 2.8.

Conclusión 79. La autoridad judicial accionada incurrió en los defectos fáctico, procedimental por exceso ritual manifiesto y sustantivo en la decisión proferida el 1º de junio de 2021, razón por la cual se amparan los derechos fundamentales al debido proceso y acceso a la administración de justicia de la parte actora, para que el Tribunal Administrativo de Antioquia – Sala Cuarta de Oralidad, en el término máximo de 15 días, emita una nueva decisión en la que analice el material probatorio obrante en el proceso relativo al requisito de la reclamación administrativa, teniendo en cuenta que el acto administrativo enjuiciado en el proceso ordinario, es el ficto o presunto que se derivó de la falta de trámite y respuesta a la solicitud presentada por la parte actora ante el Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio.

Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, III. FALLA PRIMERO: NEGAR la solicitud de desvinculación formulada por el Ministerio de Educación, de conformidad con la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: AMPARAR los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia, invocados por la señora Lubis María Teherán Avilés, de conformidad con la parte considerativa de esta providencia.

TERCERO: En consecuencia, DEJAR SIN EFECTOS la providencia de 1º de junio de 2021, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Cuarta de Oralidad, por las razones expuestas.

CUARTO: ORDENAR al Tribunal Administrativo de Antioquia, que en el término máximo de 15 días, contados a partir de la notificación de esta providencia, profiera una nueva decisión en la que analice el material probatorio obrante en el proceso relativo al requisito de la reclamación administrativa, teniendo en cuenta que el acto enjuiciado en el proceso ordinario es el ficto o presunto que se derivó de la falta de respuesta a la solicitud presentada por la parte actora ante el Ministerio de Educación – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio.

QUINTO: NOTIFICAR a las partes y los intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.

SEXTO: Si no fuere impugnada esta decisión dentro de los tres (3) días siguientes a su notificación, al día siguiente a su ejecutoria, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión y devolver el expediente en préstamo al despacho de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. (Firmado electrónicamente) ROCÍO ARAUJO OÑATE Presidente (Firmado electrónicamente) LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Magistrado (Firmado electrónicamente) CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO Magistrado (con salvamento de voto) PEDRO PABLO VANEGAS GIL Magistrado Esta decisión fue generada con firma electrónica, la cual tiene plena validez y efectos jurídicos, conforme a lo dispuesto en la Ley 527 de 1999 y el Decreto 2364 de 2012.

SALVAMENTO DE VOTO / INEPTITUD SUSTANTIVA DE LA DEMANDA / REQUISITOS DEL MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO – Incumplimiento / RECLAMACIÓN ADMINISTRATIVA LABORAL – Presentada ante el FOMAG / RECLAMACIÓN DE LA SANCIÓN MORATORIA – Secretaría Departamental de Antioquia es la competente para decidir [N]o es dable afirmar que se configuró un acto presunto por la ausencia de respuesta a la solicitud formulada ante el FOMAG, si se tiene en cuenta que la autoridad competente para decidir el reconocimiento y liquidación de la sanción moratoria, vale decir, la Secretaría Departamental de Antioquia, nunca tuvo conocimiento del contenido de aquella y, en esa medida, tal como lo argumentó el Tribunal Administrativo de Antioquia en la providencia objeto de reproche, la excepción de ineptitud de la demanda quedó demostrada dada la inexistencia de la reclamación a la entidad territorial con los fines señalados.

(…) Por consiguiente, la decisión de conceder el amparo, orientada a que la autoridad judicial accionada analice el material probatorio allegado con la demanda relacionado con la reclamación administrativa, para que, de esta manera, continúe con el trámite procesal del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, se torna inane, bajo la premisa de que no será posible dictar sentencia de fondo ante la evidencia ab initio del incumplimiento de un requisito que impide que el proceso se desarrolle en forma regular, circunstancia que, adicionalmente, presupone un desgaste innecesario de la administración de justicia. SALVAMENTO DE VOTO Consejero: CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO Radicación número: 11001-03-15-000-2021-05568-00(AC) Actor: LUBIS MARÍA TEHERÁN AVILÉS Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA, SALA CUARTA DE ORALIDAD Con el respeto acostumbrado por la posición de la Sala, manifiesto que me aparto de la decisión consignada en la sentencia del 14 de octubre 2021, en la que se amparan los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia, con base en las siguientes consideraciones: En criterio de la actora, tales garantías constitucionales fueron trasgredidas con el auto del 3 de junio de 2021, proferido por el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Cuarta de Oralidad, mediante el cual se confirmó la providencia dictada el 14 de octubre de 2020 por el Juzgado Primero Administrativo del Circuito Judicial de Turbo, que declaró probada de oficio la excepción previa de ineptitud de la demanda promovida en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de la Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio (FOMAG).

La demanda tiene como finalidad la declaración de nulidad del acto ficto configurado respecto de la petición enviada por correo certificado el 5 de junio de 2018 al Ministerio de Educación Nacional - FOMAG, tendiente a la obtención del reconocimiento y pago de la sanción moratoria por la consignación tardía del auxilio de cesantías El sustento de la decisión cuestionada se centró en que la petición radicada por la actora ante el FOMAG no constituyó prueba suficiente del agotamiento de la reclamación administrativa, como requisito previo para el ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, en razón a que no se pudo establecer que la autoridad demandada -Secretaría de Educación de Antioquia- hubiera recibido, efectivamente, la referida solicitud y decidir lo pertinente.

En la decisión de la que disiento se argumentó que se configuraron los defectos fáctico, sustantivo y procedimental absoluto por exceso ritual manifiesto, comoquiera que no se le otorgó ningún valor probatorio a la petición presentada ante el FOMAG, aunado al hecho de que se exigió la acreditación de un requisito no previsto en los artículos 161 al 163 de la Ley 1437 de 2011, para la interposición de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, sobre la base de considerar que la actora requirió a la administración para el reconocimiento y pago de la sanción moratoria, a pesar de que erró en la escogencia de la autoridad competente para la realización de dicho trámite.

En ese orden, se indicó que, en cualquier caso, las secretarías de educación son meras delegatarias o facilitadoras del trámite de las solicitudes de pago de la referida prestación, pero que quien tiene la competencia para su reconocimiento es el FOMAG, por manera que, ante la ausencia de respuesta a la petición, se configuró el acto ficto negativo.

Sobre el particular, se tiene que, si bien el pago de la sanción moratoria por el pago tardío de las cesantías de los docentes oficiales corresponde al FOMAG, según lo establecido en la Ley 91 de 1989 y en el Decreto 3752 de 2003, no se puede omitir el hecho de que la competencia para el reconocimiento y liquidación de las cesantías parciales y definitivas radica en las secretarías de educación del nivel territorial, en los términos del artículo 57 de la Ley 1955 de 2019.

No existe duda alguna acerca del incumplimiento del deber legal del FOMAG de impartirle el trámite correspondiente a la reclamación presentada por la actora el 5 de junio de 2018, para cuyo efecto debía responderla de fondo o informar a la peticionaria acerca de la falta de competencia de esa autoridad para resolverla, caso en el cual lo procedente era la remisión del asunto al funcionario competente, de acuerdo con lo preceptuado en el artículo 21 de la Ley 1437 de 2011.

Con todo, no es dable afirmar que se configuró un acto presunto por la ausencia de respuesta a la solicitud formulada ante el FOMAG, si se tiene en cuenta que la autoridad competente para decidir el reconocimiento y liquidación de la sanción moratoria, vale decir, la Secretaría Departamental de Antioquia, nunca tuvo conocimiento del contenido de aquella y, en esa medida, tal como lo argumentó el Tribunal Administrativo de Antioquia en la providencia objeto de reproche, la excepción de ineptitud de la demanda quedó demostrada dada la inexistencia de la reclamación a la entidad territorial con los fines señalados.

Por consiguiente, la decisión de conceder el amparo, orientada a que la autoridad judicial accionada analice el material probatorio allegado con la demanda relacionado con la reclamación administrativa, para que, de esta manera, continúe con el trámite procesal del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, se torna inane, bajo la premisa de que no será posible dictar sentencia de fondo ante la evidencia ab initio del incumplimiento de un requisito que impide que el proceso se desarrolle en forma regular, circunstancia que, adicionalmente, presupone un desgaste innecesario de la administración de justicia. En los anteriores términos dejo expuesto el salvamento de voto.

Fecha ut supra CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO Magistrado “Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081” ----------------------- [1] El expediente pasó al despacho el 25 de agosto de 2021. [2] Folio 4 del expediente digital de tutela. [3] La accionante solicitó las cesantías referidas el 4 de marzo de 2017. [4] La decisión fue apoyada por dos de los magistrados integrantes de la Sala y con un voto disidente del doctor Rafael Darío Restrepo Quijano, quien expresó que no era posible atribuir la falencia de la administración a la parte, en el entendido de que si bien la radicación de la solicitud de pago de la sanción moratoria por pago tardío de las cesantías, se había presentado ante la Nación – Ministerio de Educación – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, lo cierto es que la obligación de dicha entidad era haber remitido la petición al competente de conformidad con lo dispuesto en el artículo 21 de la Ley 1437 de 2011, esto es al Departamento de Antioquia para que se resolviera de fondo el asunto. [5] Folio 9 de la demanda de tutela. [6] Corte Constitucional, Sentencia T-429 de 19.05.2011, Magistrado Ponente.

Jorge Ignacio Pretelt Chaljub. [7] Corte Constitucional, Sentencia SU-355 de 25.05.2017, Magistrado Ponente Iván Humberto Escrucería Mayolo. [8] López Quintero abogados S.A.S. [9] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia 31.07.12., M.P. María Elizabeth García González, Rad. 11001-03-15- 000-2009-01328-01. [10] El recuento de esos criterios se encuentra en las páginas 13 a 50 del fallo de la Sala Plena antes reseñado. [11] Se dijo en la mencionada sentencia “DECLÁRASE la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, de conformidad con lo expresado a folios 2 a 50 de esta providencia.” [12] Al respecto consultar Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, M.P. Rocío Araújo Oñate, Sentencia 27.02.20., Rad. 11001-03-15-000-2020-00004-00;

Sentencia 20.02.20, Rad. 11001-03-15-000-2019-05258-00; Sentencia 20.02.20, Rad. 11001-03-15-000- 2019-05291-00; Sentencia 13.02.2020, Rad. 11001-03-15-000-2020-00137-00; Sentencia 13.02.20, Rad. 11001-03-15-000-2019-05354-00; Sentencia 06.02.20, Rad. 11001-03-15-000-2019-05153-00; Sentencia 30.01.20, Rad. 11001-03-15- 000-2019-05121-00; Sentencia 30.01.20, Rad. 11001-03-15-000-2019-05167-00;

Sentencia 23.10.20, Rad. 11001-03-15-000-2019-04664-00; Sentencia 23.01.20, Rad. 11001-03-15-000-2019-04833-00. [13] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia de 5 de agosto de 2014, Rad: 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ). Acción de tutela-Importancia jurídica. Actor: Alpina Productos Alimenticios. M. P: Jorge Octavio Ramírez Ramírez. [14] c. Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se hubiere interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración. De lo contrario, esto es, de permitir que la acción de tutela proceda meses o aún años después de proferida la decisión, se sacrificarían los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica ya que sobre todas las decisiones judiciales se cerniría una absoluta incertidumbre que las desdibujaría como mecanismos institucionales legítimos de resolución de conflictos. [15] Consejo de Estado, sentencia del 12 de noviembre de 2015, M.P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez, Radicación No. 11001-03-15-000-2015-01471-01. [16] Corte Constitucional, Sala Quinta de Revisión, Sentencia del 09.09.13., Magistrado Ponente Jorge Iván Palacio Palacio. [17] Ibidem. [18] Corte Constitucional, Sentencia T-367 de 04.09.2018, Magistrada Ponente Cristina Pardo Schlesinger. [19] “Corte Constitucional, sentencia T- 429 de 2011 (MP Jorge Ignacio Pretelt Chaljub), reiterada en la sentencia T-398 de 2017 (MP Cristina Pardo Schlesinger)”. [20] Corte Constitucional, Sentencia SU-195 del 12.03.2012.

Magistrado Ponente Jorge Iván Palacio Palacio. [21] Corte Constitucional, Sentencias SU.159 del 6.03.2002. M.P. Manuel José Espinosa, T-043 del 27.01. 2005, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra, T- 295 del 31.03.2005, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa, T-657 del 10.08.2006, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra, T-686 del 31.08.2007, M.P. Jaime Córdoba Triviño, T-743 del 24.07.2008, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa, T-033 del 01.02.2010, M.P. Jorge Iván Palacio Palacio, T-792 del 01.10.2010, M.P. Jorge Iván Palacio Palacio entre otras. [22] Corte Constitucional, Sentencia T-189 del 03.03.2005, M.P. Manuel José cepeda Espinosa. [23] Corte Constitucional, Sentencia T-205 del 04.03.2004, M.P. Clara Inés Vargas Hernández. [24] Corte Constitucional, Sentencia T-800 del 22.09.2006, M.P. Jaime Araújo Rentería. [25] Corte Constitucional, Sentencia T-522 de 18.05.2001, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa. [26] Corte Constitucional, Sentencia SU-159 del 06.03.2002.

M.P. Manuel José Cepeda Espinosa. [27] Corte Constitucional, Sentencias T-051 del 30.01.2009. M.P. Manuel José Cepeda Espinosa y T-1101 del 28.10.2005, M.P. Rodrigo Escobar Gil. [28] Corte Constitucional, Sentencia T-018 del 22.01.2008, M.P. Jaime Córdoba Triviño. [29] Corte Constitucional, Sentencia T-086 del 08.02.2007, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa [30] Corte Constitucional, Sentencia T-231 del 13.05.1994, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz [31] Corte Constitucional, Sentencia T-807 del 26.08.2004.

M.P. Clara Inés Vargas [32] 5 de junio de 2018 [33]

ARTÍCULO 161. REQUISITOS PREVIOS PARA DEMANDAR. La presentación de la demanda se someterá al cumplimiento de requisitos previos en los siguientes casos: (…) 2. Cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo particular deberán haberse ejercido y decidido los recursos que de acuerdo con la ley fueren obligatorios. El silencio negativo en relación con la primera petición permitirá demandar directamente el acto presunto. /k‰Š‹É×Úõ - X ¢ ± ³ ãÇ®Ç’yãy]yãÇyD+D1hï;‰5?B*[pic]CJOJ[34]QJ[35]\?^J[36]aJmH phsH 1hx&§5?B*[pic]CJOJ[37]QJ[38]\?^J[39]aJmH phsH 7hñ “hš|é5?B*[pic]CJOJ[40]QJ[41]\?^J[42]aJmH phsH 1hš|é5?B*[pic]CJOJ[43]QJ[44]\?^J[45]aJmH phsH 7hñ “h_ 45?B*[pic]CJOJ[46]QJ[47]\?^J[48]aJmH phsH 1hµSý5?B*[pic]CJOJ[49]QJ[50]\?^J[51]aJmH phsH 7hñ “hÿdé5?B*[pic]CJOJ[52]QJ[53]\?^Si las autoridades administrativas no hubieran dado oportunidad de interponer los recursos procedentes, no será exigible el requisito al que se refiere este numeral. [54]

ARTÍCULO 162. CONTENIDO DE LA DEMANDA. Toda demanda deberá dirigirse a quien sea competente y contendrá: 1. La designación de las partes y de sus representantes. // 2. Lo que se pretenda, expresado con precisión y claridad. Las varias pretensiones se formularán por separado, con observancia de lo dispuesto en este mismo Código para la acumulación de pretensiones. // 3.

Los hechos y omisiones que sirvan de fundamento a las pretensiones, debidamente determinados, clasificados y numerados. // 4. Los fundamentos de derecho de las pretensiones. Cuando se trate de la impugnación de un acto administrativo deberán indicarse las normas violadas y explicarse el concepto de su violación. / 5. La petición de las pruebas que el demandante pretende hacer valer.

En todo caso, este deberá aportar todas las documentales que se encuentren en su poder. // 6. La estimación razonada de la cuantía, cuando sea necesaria para determinar la competencia. // 7. <Numeral modificado por el artículo 35 de la Ley 2080 de 2021. El nuevo texto es el siguiente:> El lugar y dirección donde las partes y el apoderado de quien demanda recibirán las notificaciones personales.

Para tal efecto, deberán indicar también su canal digital. // 8. <Numeral adicionado por el artículo 35 de la Ley 2080 de 2021. El nuevo texto es el siguiente:> El demandante, al presentar la demanda, simultáneamente deberá enviar por medio electrónico copia de ella y de sus anexos a los demandados, salvo cuando se soliciten medidas cautelares previas o se desconozca el lugar donde recibirá notificaciones el demandado.

Del mismo modo deberá proceder el demandante cuando al inadmitirse la demanda presente el escrito de subsanación. El secretario velará por el cumplimiento de este deber, sin cuya acreditación se inadmitirá la demanda. De no conocerse el canal digital de la parte demandada, se acreditará con la demanda el envío físico de la misma con sus anexos. // En caso de que el demandante haya remitido copia de la demanda con todos sus anexos al demandado, al admitirse la demanda, la notificación personal se limitará al envío del auto admisorio al demandado. [55]

ARTÍCULO 163. INDIVIDUALIZACIÓN DE LAS PRETENSIONES. Cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo este se debe individualizar con toda precisión. Si el acto fue objeto de recursos ante la administración se entenderán demandados los actos que los resolvieron. Cuando se pretendan declaraciones o condenas diferentes de la declaración de nulidad de un acto, deberán enunciarse clara y separadamente en la demanda. [56]

ARTÍCULO 15. PRESENTACIÓN Y RADICACIÓN DE PETICIONES. <Artículo CONDICIONALMENTE exequible> <Artículo modificado por el artículo 1 de la Ley 1755 de 2015. El nuevo texto es el siguiente:> Las peticiones podrán presentarse verbalmente y deberá quedar constancia de la misma, o por escrito, y a través de cualquier medio idóneo para la comunicación o transferencia de datos.

Los recursos se presentarán conforme a las normas especiales de este código. (…)

PARÁGRAFO 1 o. En caso de que la petición sea enviada a través de cualquier medio idóneo para la comunicación o transferencia de datos, esta tendrá como datos de fecha y hora de radicación, así como el número y clase de documentos recibidos, los registrados en el medio por el cual se han recibido los documentos. [57] Al respecto el Consejo de Estado, Sección Segunda, en auto de 27.07.2016, M.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez, radicación 25000234200020140217701 (5021 – 2015) argumentó: “(…) en lo que tiene que ver con el reconocimiento de prestaciones sociales del magisterio, se tiene que es ésta una competencia dada al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio mediante la aprobación que haga la Fiduprevisora S.A. del proyecto de decisión presentado por la Secretaría de Educación correspondiente, de acuerdo con lo establecido en la Ley 962 de 2005 artículo 56, por lo tanto, encontrándose en cabeza del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio tanto el reconocimiento como el pago de las cesantías del actor (…)” Aunado a lo anterior la Ley 1272 de 2018 si bien determina que el trámite dispuesto para el reconocimiento a cargo del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio se surte ante la entidad territorial, lo cierto es que el FOMAG es el competente para reconocer y pagar las prestaciones sociales. [58] Autoridad que es la obligada de aprobar y pagar la prestación, según el artículo 57 de la Ley 1955 de 2019.