ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / REVISIÓN EVENTUAL DE LA ACCIÓN DE GRUPO / AUSENCIA DE DEFECTO SUSTANTIVO POR DESCONOCIMIENTO DEL PRECEDENTE / NULIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO GENERAL - Efectos ex tunc / OBLIGACIÓN TRIBUTARIA / IMPUESTO - Cuya fuente obligacional fue declarada nula posteriormente / ACCIÓN DE GRUPO - Procedencia / DAÑO ANTIJURÍDICO – No acreditado En la sentencia de 4 de diciembre de 2018, proferida por la Sala Especial de Decisión No. 4 se puso de presente la disparidad de criterios imperante sobre los efectos de los fallos de nulidad de actos generales y la necesidad de unificar jurisprudencia en una tesis que compaginara las posturas que defienden los efectos ex tunc y ex nunc (…) [E]sta Sala advierte que la Sala Especial de Decisión No. 19 al dictar el fallo de revisión (…) no desconoció la postura jurisprudencial fijada por el Consejo de Estado con respecto a los efectos de los fallos que declaran la nulidad de un acto administrativo general que consagraba una obligación tributaria, toda vez que, en desarrollo de la responsabilidad del Estado Legislador, esta Corporación había adoptado posturas disímiles que no fueron pasadas por alto por el juez demandado, siendo obligación de este, aplicar el criterio jurisprudencial vigente para la época en que conoció la causa.

ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / REVISIÓN EVENTUAL DE LA ACCIÓN DE GRUPO / AUSENCIA DE DEFECTO POR DESCONOCIMIENTO DEL PRECEDENTE CONSTITUCIONAL / SENTENCIAS DE TUTELA – No constituyen precedente ni son contrarias a la sentencia de unificación aplicada / SENTENCIAS DE CONSTITUCIONALIDAD – No guardan identidad fáctica / DEVOLUCIÓN DE TRIBUTOS INDEBIDAMENTE PAGADOS - Vía indemnizatoria / OBLIGACIÓN DE AGOTAR EL REQUISITO ADMINISTRATIVO PREVIO - Previo acudir a la jurisdicción contenciosa administrativa [L]a parte actora señaló que la Sala Especial de Decisión No. 19, desconoció las siguientes sentencias proferidas por la Corte Constitucional: T-121 de 2016, C-215 de 1999, C-569 de 2004, C-1062 de 2000, C-116 de 2008, T-191 de 2009, C-241 de 2009, C-304 de 2010 y C-302 de 2012, en las cuales se estableció el carácter principal e indemnizatorio de la acción de grupo, lo que la hacía procedente para lograr resarcir los daños causados a una colectividad de personas en condiciones uniformes por el Estado.

Al respecto, debe advertirse, como lo hizo el juez de primera instancia, que la Sentencia T-121 de 2016, no se considera precedente aplicable al caso concreto, en razón a la diferencia fáctica entre dicho asunto y el que se discute. Lo mismo ocurre con la Sentencia T-191 de 2009 (…) Con respecto a las demás sentencias invocadas, debe advertirse que, tampoco se encuentra identidad fáctica con la causa, pues versan sobre demandas de inconstitucionalidad, que, si bien se relacionan con la naturaleza de la acción de grupo, no tienen injerencia directa en la decisión adoptada por la Sala Especial de Decisión demandada.

Además, se advierte que los fragmentos citados en la tutela, corresponden a argumentos que describen la acción de grupo, aspectos que no fueron desconocidos por el juez accionado, como se demostrará al analizar los siguientes defectos endilgados, pues, en ningún momento, se desconoció la naturaleza resarcitoria de dicho mecanismo judicial, por el contrario se hizo énfasis en que para declarar la responsabilidad del Estado debe probarse el daño y este debe ser antijurídico, con lo cual, se hacía exigible que el grupo demandante agotara, previo a acudir a la jurisdicción, el mecanismo administrativo previsto en el Estatuto Tributario.

ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / AUSENCIA DEL DEFECTO POR VIOLACIÓN DIRECTA DE LA CONSTITUCIÓN / DEFECTO SUSTANTIVO – No configuración / PAGO INDEBIDO DEL TRIBUTO - Declarado nulo / INDEMNIZACIÓN DEL DAÑO ANTIJURÍDICO CAUSADO POR EL PAGO INDEBIDO O EXCESIVO DE TRIBUTOS / MEDIO DE CONTROL DE REPARACIÓN DE PERJUICIOS CAUSADOS A UN GRUPO - Procedente si se cumple la carga de acreditar la antijuricidad del daño reclamado / FALTA DE ACREDITACIÓN DEL DAÑO ANTIJURÍDICO [N]o se advierte que en la providencia acusada se configuren los defectos sustantivo y violación directa de la Constitución alegados por los accionantes, pues, como lo afirmó la Sala Especial de Decisión No. 19, no es que la acción de grupo no pueda interponerse con el fin de obtener la reparación de los daños que se consideren antijurídicos, pues su naturaleza, conforme el artículo 88 de la Constitución es de carácter resarcitorio, sino que en el caso objeto de estudio no se considera que del simple pago del tributo que ha sido declarado ilegal y cuya devolución se pretende surja automáticamente un daño antijurídico y por consiguiente la declaratoria de responsabilidad del Estado.

Este, de manera ineludible, debe probarse. Como quedó definido en líneas precedentes, los demandantes en el medio de control de reparación de perjuicios causados a un grupo enfocaron la antijuridicidad en el cobro ilegal del tributo por parte del Departamento de Risaralda y no en un padecimiento de un daño que no estaban en la obligación de soportar, motivo por el cual no prosperaron sus pretensiones.

Las anteriores conclusiones son más que suficientes para que la Sala entienda que tampoco, en este caso, se configuró el defecto sustantivo por el presunto desconocimiento de la Ley 472 de 1998, referida a la definición, procedencia y titularidad de la acción de grupo, preceptos de los que se extracta que dicho medio de control se ejerce para obtener el reconocimiento y pago de la indemnización de perjuicios, detrimento que como quedó ampliamente analizado no fue probado por los aquí accionantes.

Cabe recordar que para que el daño sea indemnizable y pueda ser imputado material y jurídicamente a la administración, debe de manera indispensable tener la naturaleza de antijurídico. En tal sentido, conviene destacar que la interpretación jurídica y las consideraciones hechas por el juez natural deben ser respetadas por el juez de tutela, a quien no le es dable desconocer las decisiones por él adoptadas dentro del ámbito de sus competencias, salvo que resulte palmaria la vulneración de derechos fundamentales, lo que en el presente caso no se halló probado.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 86 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 88 / LEY 472 DE 1998 / LEY 1437 DE 2011 - ARTÍCULO 145 / DECRETO 2591 DE 1991 / DECRETO 1000 DE 1997 / DECRETO 2277 DE 2012 / ESTATUTO TRIBUTARIO - ARTÍCULO 850 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A Consejero ponente: JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Bogotá D.C., once (11) de octubre de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-01483-01(AC) Actor: SANDRA LILIANA GÓMEZ SÁNCHEZ Y OTROS Demandado: CONSEJO DE ESTADO - SALA ESPECIAL DE DECISIÓN NO.19 DE LA SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DEL SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Procede la Sala a decidir la impugnación presentada por el apoderado judicial de la señora Sandra Liliana Gómez Sánchez y otros, en contra de la sentencia de 7 de mayo de 2021, proferida por la Sección Tercera – Subsección C del Consejo de Estado, mediante la cual se resolvió: <<PRIMERO: RECONOCER a Ainca Seguridad y Protección Ltda.; a Aguasanitarias S.A.S.; a las personas que representan Consuelo Ramírez Arcila, Ana Milena Rivas, Julián Octavio Largo Ramírez y Fredy Augusto Ospina Albarado; a Carolina María Jaramillo Gallón, quien actúa en nombre propio y en representación de la Corporación Misión Vida; y a María Cecilia Guzmán y a Carlos Alberto Hernández, quienes intervienen en nombre propio y en representación de algunas personas; como coadyuvantes de la parte accionante en el presente asunto.

SEGUNDO: DECLARAR fundado el impedimento manifestado por el Magistrado del Consejo de Estado Nicolás Yepes Corrales y, en consecuencia, separarlo del conocimiento del presente asunto.

TERCERO: NEGAR el amparo constitucional deprecado por Sandra Liliana Gómez Sánchez, José Mario Giraldo Enciso, Liliana Ortiz Ramírez, Veinticuatro Horas Seguridad Ltda. y Consultec S.A.S., respecto de los defectos por desconocimiento del precedente constitucional, sustantivo por desconocimiento del precedente judicial, sustantivo por inaplicación e indebida aplicación de las normas, y de violación directa de la Constitución, por las razones expuestas en esta providencia.

CUARTO: NOTIFICAR la presente decisión a las partes y a los interesados, por el medio más expedito.

QUINTO: ENVIAR la presente providencia a la Corte Constitucional para su eventual revisión, en caso de que no sea impugnada>> (Negrillas propias del texto). I. A N T E C E D E N T E S A. Demanda y sus fundamentos 1.- El 22 de abril de 2021, Sandra Liliana Gómez Sánchez, José Mario Giraldo Enciso, Liliana Ortiz Ramírez, Veinticuatro Horas Seguridad Ltda. y Consultec S.A.S., obrando a través de apoderado judicial, presentaron acción de tutela en procura de obtener la protección de sus derechos constitucionales fundamentales al debido proceso, a la igualdad, al acceso a la administración de justicia, junto con los principios de “prevalencia del derecho sustancial sobre el procesal”, seguridad jurídica, eficacia, eficiencia, celeridad y economía procesal, presuntamente vulnerados por la Sala Especial de Decisión No. 19 de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, al proferir el fallo de 1 de octubre de 2019[1], en sede de revisión, dentro de la acción de grupo (66001-23-33- 003-2012-00007-01) que promovieron contra el Departamento de Risaralda. 2.- Según se ilustra en la demanda, las pretensiones de la parte actora se contraen a lo siguiente: <<1.

Que se TUTELEN los derechos fundamentales al DEBIDO PROCESO, a la IGUALDAD ANTE LA LEY, al ACCESO A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA y los principios de PREVALENCIA DEL DERECHO SUSTANCIAL SOBRE EL FORMAL, SEGURIDAD JURÍDICA, EFICACIA, EFICIENCIA, CELERIDAD Y ECONOMÍA PROCESAL de los accionantes y los integrantes del grupo. 2. Que se declare que la providencia de la SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – SALA ESPECIAL DE DECISIÓN N° 19 DEL CONSEJO DE ESTADO, C.P. WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ, del día 1 de octubre de 2019, notificada el día 30 de octubre de 2019, que decide el mecanismo de eventual revisión presentado por el Departamento de Risaralda respecto de la sentencia de segunda instancia dictada el 26 de agosto de 2016 por el Tribunal de lo Contencioso Administrativo de Risaralda, dentro de la Acción de Grupo radicado bajo el Nº 66001-23-33-003- 2012-00007, ha violado a los accionantes y a los demás integrantes del grupo, es decir, las más de 2.400 personas naturales y jurídicas que se unieron y ya hacían parte de la acción constitucional, los derechos fundamentales al DEBIDO PROCESO, a la IGUALDAD ANTE LA LEY, al ACCESO A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA y a los principios de PREVALENCIA DEL DERECHO SUSTANCIAL SOBRE EL PROCESAL, SEGURIDAD JURÍDICA, EFICACIA, EFICIENCIA, CELERIDAD y ECONOMÍA PROCESAL, al configurarse en la misma una violación directa de la Constitución y de la Ley 472 de 1998 y un desconocimiento del precedente fijado por el Honorable Consejo de Estado y la Honorable Corte Constitucional, por lo tanto se deje sin efecto la misma. 3.

Como consecuencia se ordene a la Autoridad Judicial accionada que, en un lapso de treinta (30) días, profiera una providencia de reemplazo en la que aplique los artículos 4, 88 y 90 de la Constitución Política de Colombia, la Ley 472 de 1998 y el precedente jurisprudencial analizado en esta solicitud de amparo fijado por el Honorable Consejo de Estado y la Honorable Corte Constitucional, corroborando que las sentencias de primera y segunda instancia proferidas dentro de la acción de grupo estuvieron ajustadas al mismo, y por lo tanto, se continúe con las actuaciones judiciales y administrativas pertinentes para lograr el cumplimiento del fallo. 4.

Dada la naturaleza de la acción de tutela, depreco que se condene a lo que resulte probado dentro del proceso en virtud de las facultades extra y ultra petita del señor(a) Juez>>[2]. 3.- Entre los presupuestos de orden fáctico que respaldan la protección invocada con base en el artículo 86 Superior se tiene, que[3]: 3.1.- El 7 de mayo de 2009, la Asamblea Departamental de Risaralda profirió la Ordenanza No. 012[4], “Por la cual se modifica la Ordenanza 002 de julio de 1986 que crea la estampilla Prodesarrollo para el Departamento de Risaralda y se dictan otras disposiciones”, disponiendo en su artículo 3° el cambio de los hechos generadores de la base gravable de dicho impuesto, con lo cual, se determinó que los siguientes actos jurídicos generarían la obligación de pago: a) Todos los contratos y convenios con sus modificaciones, con o sin las formalidades plenas, suscritas por el Departamento y sus entidades descentralizadas de orden departamental. b) Todos los contratos y convenios con sus modificaciones con o sin formalidades plenas, suscritos por los 14 municipios del Departamento y sus entidades descentralizadas del orden municipal. c) Todos los contratos y convenios con sus modificaciones con o sin formalidades plenas, suscritos entre las entidades estipuladas en los anteriores numerales. d) Todos los contratos y convenios con sus modificaciones, con o sin formalidades plenas, suscritos por el Área Metropolitana y las Asociaciones de Municipios. 3.2.- Contra el anterior acto administrativo, la Empresa de Energía de Pereira S.A. E.S.P. formuló demanda en ejercicio de la acción de nulidad, cuyo conocimiento correspondió, en primera instancia, al Tribunal Administrativo de Risaralda, corporación que, en sentencia de 11 de noviembre de 2012, declaró la nulidad del literal b) del artículo 3 de la Ordenanza No. 012 de 2009, al considerar que si bien dicho acto administrativo tiene fundamento legal en el artículo 32 de la Ley 3 de 1986, el cual faculta a las Asambleas Departamentales para emitir las estampillas Prodesarrollo, con destinación a la construcción de infraestructura educativa, sanitaria y deportiva, en esta no se da la facultad para grabar los contratos y actos del nivel municipal,[5]. 3.3.- La anterior decisión fue confirmada por el Consejo de Estado, mediante sentencia de 18 de junio de 2013, en la que, además, se anuló parcialmente el artículo 6 de la Ordenanza No. 012 de 2009, en cuanto a las tarifas que establecía para los contratos y convenios celebrados por el Municipio y sus entidades descentralizadas, con personas distintas al departamento y/o entidades descentralizadas del orden departamental. 3.4.- Por lo anterior, la señora Sandra Liliana Gómez Sánchez junto con un grupo de 2.149 contratistas[6], mediante apoderado judicial, presentaron demanda en ejercicio de la acción de grupo contra el Departamento de Risaralda para que se declarara administrativamente responsable a dicho ente territorial por el daño material ocasionado con el pago de la estampilla Prodesarrollo y, en consecuencia, se le ordenara el reintegro al grupo del 2% de lo pagado en sus contratos por el referido gravamen, junto con los respectivos intereses moratorios y una suma adicional equivalente al 0.5% de la indemnización total, para el pago de las indemnizaciones y reintegro con intereses y actualización. Finalmente, solicitaron reconocer a favor del apoderado coordinador por concepto de horarios, el 10% de la indemnización obtenida y condenar al ente territorial al pago de las costas. 3.5.- El Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Pereira, mediante fallo del 15 de abril de 2014, accedió a las pretensiones de la demanda y condenó al Departamento de Risaralda al pago de veintiséis mil ochocientos dieciséis millones setenta y tres mil trescientos setenta y ocho pesos ($26.816.073.378), al considerar que se causó un perjuicio al grupo demandante por el pago de lo no debido por concepto de la estampilla Prodesarrollo[7], al anularse el acto administrativo generador del impuesto. 3.6.- La entidad demandada presentó recurso de apelación[8], alegando que, el A quo incurrió en defecto fáctico y vía de hecho judicial, por haber valorado únicamente las pruebas que acreditaban los pagos del 2% por concepto de la estampilla Prodesarrollo en los contratos de los demandantes, sin tener en cuenta los elementos probatorios aportados por el ente territorial que demostraban la inversión efectuada con lo recaudado, en beneficio de la comunidad.

También, sostuvo que no se conformó debidamente el contradictorio, toda vez que, no se vinculó a la Asamblea Departamental de Risaralda, a pesar de ser el ente que profirió la ordenanza. A su vez, indicó que la sentencia que declaró la nulidad del referido acto administrativo no señaló los efectos, por lo que estimó que debían entenderse como ex nunc, reiterando que lo recaudado con el impuesto se ejecutó en inversión social, sin que se presente enriquecimiento sin justa causa.

Con todo, resaltó que, en caso de confirmarse la decisión de primera instancia, se generaría un detrimento patrimonial al Departamento enriqueciendo injustificadamente a los demandantes, pues en el momento en que se hizo el recaudo, se presumía la legalidad de la ordenanza. 3.6.1.- Por su parte, la parte demandante impugnó únicamente lo dispuesto con respecto a los honorarios del apoderado coordinador, para que se dejara expresamente enunciado que estos corresponden al 10% del monto total de la condena, sin supeditar su pago a que los beneficiarios hagan o no la respectiva reclamación[9]. 3.7.- El Tribunal Administrativo de Risaralda, en providencia del 26 de agosto de 2016, confirmó la decisión del A quo, considerando que la sentencia que declaró la nulidad del referido acto administrativo tiene efectos ex tunc, por lo que, al desaparecer la causa de la obligación tributaria era viable indemnizar a quienes se vieran afectados con esta[10]. 3.8.- El 12 de septiembre de 2016, el Departamento de Risaralda presentó ante la Sección Segunda del Consejo de Estado, solicitud de revisión eventual contra la sentencia del 26 de agosto de 2016, alegando que en dicho fallo se contradicen varias sentencias proferidas por el Consejo de Estado en las cuales se ha aceptado que los efectos de una sentencia que declara la nulidad de un acto de carácter general produce efectos ex nunc y no ex tunc, como inapropiadamente lo señaló el Tribunal Administrativo de Risaralda, máxime si las instancias que declararon la nulidad de la Ordenanza No. 012 de 2009, no manifestaron expresamente los efectos de las sentencias que anularon dicho acto administrativo.

Además, puso de presente que la revisión era de especial importancia por la alta cuantía reconocida, que llevaría a que el ente territorial se quede sin presupuesto, y la necesidad de unificar jurisprudencia aclarando que el cobro de impuestos como la estampilla Prodesarrollo no genera ningún daño al contratista, por cuanto dichos costos se encuentran insertos en el valor del contrato, sin generar ningún impacto patrimonial para el contribuyente, e igualmente, especificando cómo opera el fenómeno de caducidad en las acciones de grupo[11]. 3.9.- La Sección Segunda del Consejo de Estado seleccionó para revisión este asunto, mediante auto del 31 de julio de 2017[12], con el fin de determinar: los efectos de la sentencia que declara la nulidad de un acto administrativo general sobre tributos, la ocurrencia del daño en aquellos casos en los que se incluye en el valor del contrato el pago de impuestos como la estampilla Prodesarrollo y el impacto fiscal que puede ocasionar la posible devolución de los dineros recaudados. 3.10.- Así, la Sala Especial de Decisión No. 19 de la Sala Plena del Consejo de Estado, en sentencia CE-SIJ-013-2019 del 1 de octubre de 2019, reiteró las siguientes reglas jurisprudenciales en la materia: 3.10.1.- Con respecto a los efectos de las sentencias de nulidad que recaen sobre los actos administrativos de carácter general y la consolidación de situaciones jurídicas: <<1) Una sentencia que anula un acto administrativo de carácter general tiene efectos desde el origen o «ex tunc», excepto que se trate de situaciones jurídicas consolidadas, en cuyo caso produce efectos desde ahora o «ex nunc». 2) Las situaciones jurídicas se consolidan cuando ya no son susceptibles de ser discutidas en vía administrativa o jurisdiccional, porque se sometieron a dichos controles y fueron resueltas con efectos de cosa juzgada que hace inmutable la decisión; o también, en el evento que el interesado dejó precluir la oportunidad de someterlas a examen administrativo previo o judicial, razón por la cual el acto cobró firmeza.>> 3.10.2.- Frente a la devolución de tributos indebidamente pagados y su vía indemnizatoria, precisó que, como requisito previo para acudir a la jurisdicción contenciosa administrativa a reclamar el resarcimiento de un daño antijurídico por el pago de lo no debido por un tributo, deben agotarse los procedimientos establecidos en el Estatuto Tributario y otras leyes aplicables, así: <<En los casos que se quiera acudir a la jurisdicción de lo contencioso administrativo por considerar que se ha producido un daño antijurídico por el pago de lo no debido o pagado en exceso de tributos, se hace necesario que el interesado haya agotado los procedimientos previos establecidos en el artículo 850 del Estatuto Tributario, el Decreto 1000 de 1997 y su decreto derogatorio 2277 de 2012 y demás normas concordantes, aplicables por las Administración Tributaria Territorial en virtud de lo dispuesto por la Ley 788 de 2002.

Por lo cual, el medio de control adecuado es el de nulidad y restablecimiento del derecho y no la acción de grupo, salvo que se cumpla lo establecido en el inciso 2.º del artículo 145 de la Ley 1437 de 2011, en cuyo caso además del daño deberá probarse la antijuridicidad del mismo, el nexo causal y los perjuicios efectivamente causados>>. 3.10.3.- A continuación, declaró próspera la solicitud de revisión, anuló el fallo adoptado por el Tribunal Administrativo de Risaralda con fecha de 26 de agosto de 2016 y dictó sentencia de reemplazo, negando las pretensiones de la acción de grupo, toda vez que, la parte demandante no cumplió con el requisito previo establecido en las normas tributarias, ni acreditó la antijuridicidad del daño y su nexo causal. 4.- Como fundamento de derecho de las pretensiones incoadas en la solicitud de amparo, los accionantes aducen que[13] la Sala Especial de Decisión No. 19 del Consejo de Estado, en la citada decisión, incurrió en un defecto material o sustantivo por desconocimiento del precedente judicial e inaplicación o indebida aplicación de una norma o principio constitucional, desconocimiento del precedente constitucional, y violación directa de la Constitución. 4.1.- Con respecto al defecto sustantivo por desconocimiento del precedente, aducen que dicha instancia judicial, al no acceder a las pretensiones de la demanda, no dio aplicación a las múltiples sentencias del Consejo de Estado en las que se ha indicado la procedencia de la acción de grupo cuando se pretende la indemnización de perjuicios causados por un grupo de personas en condiciones uniformes, es decir, directamente afectadas por la declaratoria de nulidad de un acto de carácter general, a través del cual se imponía una carga tributaria, “situación en la cual no media un acto administrativo particular y concreto si no que la causa habilitante para acudir a la Jurisdicción Contenciosa la constituye la antijuridicidad del acto administrativo generador de obligaciones”[14].

Para sustentar lo anterior citan las siguientes providencias: i) Auto del 23 de septiembre de 2004, Expediente 25000-23-26-000-1999-00482-01(21051); (ii) sentencia de 16 de febrero de 2007, Expediente N° 66001- 23-31-000- 2004-00832-01; (iii) sentencia del 6 de marzo de 2008, Expediente N° 73001- 23-31-000-2003-01550-01(AG); (iv) sentencia del 30 de agosto de 2018, Expediente No. 25000-23-42-000-2016-05146-02 (AG);

(v) sentencia del 7 de marzo de 2011, Expediente No. 23001-32-31-000-2003-00650-02; (vi) sentencia del 23 de febrero de 2012, Expediente No. 250002326000200001907-01; (vii) sentencia del 11 de junio de 2014, Expediente No. 250002326000200301185-01, (viii) sentencias de tutela del 1 de febrero de 2018, Expediente No. 11001- 03-15-000-2017-03090-00 (AC); y del 30 de agosto de 2018, Expediente No. 11001-03-15-000-2017-03270-01;

(ix) sentencia del 26 de julio de 2018, Expediente No. 11001-03-15-000-2017-03270-00 (AC); (x) sentencia de 30 de noviembre de 2017, Expediente No. 37612. Adicionalmente, citaron las siguientes sentencias del Tribunal Administrativo de Boyacá, proferidas en casos análogos: i) fallo de la Sala de Decisión No. 6 el 26 de mayo de 2017, Expediente No. 15001-33-33-007- 2013-00089-01, y ii) sentencia de la Sala de Decisión No. 2 el 14 de junio de 2017, Expediente No. 15001-33-33-007-2013- 00140-01, decisiones contra las cuales, el Departamento de Boyacá interpuso acciones de tutela, que fueron desestimadas por la Sección Quinta del Consejo de Estado[15].

En este punto, también se hace mención al Concepto de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, Expediente 1672 de 2005, en el que, al estudiar el tema de pago de impuestos con base en un acto administrativo declarado nulo, precisó que "la certeza de haber incurrido en el pago de lo no debido surge con la declaratoria de nulidad del impuesto, de modo que solamente a partir de este momento la pretensión de devolución se torna exigible, pues con anterioridad, tanto su pago como el cobro por la administración, se amparaban en la presunción de legalidad, en estricto sentido, no puede considerarse entonces que la situación jurídica esté consolidada, pues, como se observa, para que esto ocurra no se requiere solamente el trascurso del tiempo, sino que durante ese tiempo el particular hubiera tenido la oportunidad de exigir jurídicamente su derecho…”.

Por su parte, se alega que se desconoció el precedente judicial según el cual, las sentencias que anulan un acto administrativo de carácter general producen efectos ex tunc sin perjuicio de las situaciones consolidadas, a saber: i) Consejo de Estado. Sentencia del 27 de octubre de 2005, Expediente No. 14979. Sección Segunda y ii) Sentencia del 27 de abril de 2017.

Expediente No. 11001-03-25-000-2013-01087-00 (2512-2013). También indicó la parte actora que la providencia acusada abordó un tema que no relacionó cuando seleccionó el proceso para revisión eventual, referente a las reclamaciones administrativas y los eventuales procesos judiciales que se deriven de ellas, sin desarrollar todos los puntos por los cuales seleccionó para revisión eventual la sentencia del 26 de agosto de 2015, que son: la ocurrencia del daño en aquellos casos cuando se incluye en el valor del contrato el pago de impuestos como la estampilla Prodesarrollo y el impacto fiscal que pueda ocasionar la posible devolución de los dineros recaudados[16]. 4.2.- A su vez, alegan que se desconoció el precedente constitucional que ha sido “pacífico” en cuanto a que los fallos de nulidad que son proferidos por el Consejo de Estado tienen efectos ex tunc, es decir, que retrotraen la situación a como se encontraba antes de haberse proferido el acto administrativo general anulado, sin afectar las situaciones jurídicas que se consolidaron, y la naturaleza resarcitoria de la acción de grupo, que procede a pesar de la existencia de otros medios de defensa judicial para obtener la reparación del daño sufrido por un grupo en condiciones uniformes.

En concreto, citó las siguientes sentencias proferidas por la Corte Constitucional: T-121 de 2016, C-215 de 1999, C-569 de 2004, C-1062 de 2000, C-116 de 2008, T-191 de 2009, C-241 de 2009, C-304 de 2010 y C-302 de 2012. 4.3.- Por otra parte, los accionantes alegan que la Sala Especial de Decisión No. 19 del Consejo de Estado incurrió en violación directa de la Constitución, al desconocer que, acorde con el artículo 88 de la Constitución Política y la Ley 472 de 1998, se ordenó al legislador regular la acción de grupo como independiente de las acciones que cada persona integrante del grupo reclamante tenga para resarcir el daño correspondiente, lo que, a su juicio, “excluye la posibilidad de considerar una interpretación en el sentido de afirmar que el ejercicio de las acciones particulares constituye un requisito previo para interponer la acción de grupo”, lo que tornaba en inconstitucional la interpretación de esta Corporación. En adición a que, al no haberse establecido distinciones ni restricciones legales o constitucionales respecto de la causa petendi para adelantar acciones de grupo, como sí se hace con la de nulidad y restablecimiento del derecho, la instancia de revisión debió fallar teniendo en cuenta que “con la acción de grupo se puede y se debe conocer también de daños producidos por actos administrativos ilegales en virtud a la configuración de los elementos necesarios para la declaratoria de responsabilidad extracontractual del Estado, conforme a lo dispuesto en el artículo 90 Constitucional, y como consecuencia de lo anterior, si estamos frente a un daño alegado por un grupo de personas como consecuencia de un acto administrativo ilegal, se debe determinar si esto es cierto a efectos de identificar y tasar los perjuicios reclamados por los actores”[17]. 4.4.- Finalmente, con respecto al defecto sustantivo por inaplicación normativa, la parte actora alegó que la Sala Especial de Decisión accionada, inobservó lo dispuesto en la Ley 472 de 1998 que desarrolló el artículo 88 constitucional, según la cual, la acción de grupo es eminentemente indemnizatoria y permite que un grupo de personas que ha padecido perjuicios individuales demande conjuntamente la indemnización correspondiente, siempre que reúnan condiciones uniformes respecto de la causa común que originó dichos perjuicios.

A su turno, alega que se desconoció lo establecido en el artículo 145 de la Ley 1437 de 2011, según el cual, la obligatoriedad de agotar el recurso administrativo previo a la acción de grupo, aplica para aquellas situaciones en las cuales se hubiera expedido un acto administrativo de carácter particular que afectó a 20 o más personas, “sin que dicha interpretación se pueda extender aquellas circunstancias en las cuales se expidió un acto administrativo de carácter general que posiblemente generó perjuicios a un grupo de personas en condiciones uniformes, es decir, el legislador se encargó de regular una situación completamente diferente y distinguió los actos generadores del daño”[18].

Con todo, los demandantes precisan que si bien la norma del Estatuto Tributario sí contempla un trámite previo, para efectos de la reclamación de dineros que se han recaudado en la DIAN sin fuente (pago de lo no debido), no puede darse una aplicación extensiva para efectos de la acción de grupo, como quiera que, tal como se dijo previamente, ella se encuentra contemplada para el ejercicio del medio ordinario de nulidad y restablecimiento del derecho y no para la acción constitucional de grupo, que además no distingue el origen del daño, por lo que no resulta justo y vulnera los derechos fundamentales a la igualdad, al debido proceso, al acceso a la administración de justicia y los principios de prevalencia del derecho sustancial sobre el formal, seguridad jurídica, eficacia, eficiencia, celeridad y economía procesal.

Con todo, aseguran que, imponer un requisito con fundamento en una decisión que se dictó con posterioridad a la sentencia de segunda instancia en este proceso, es decir, la sentencia de unificación de 4 de diciembre de 2018, es injusto, pues implica “venir a decirle a finales del año 2019, a los más de 2.400 perjudicados que acudieron de forma juiciosa a la acción de grupo que se presentó a comienzos del año 2012 ante la ilegalidad de un acto administrativo que les impuso un tributo totalmente inconstitucional, luego de surtirse las diferentes etapas de legalidad, que debieron haber reclamado por otro camino, cuando ese requisito ni existía, legal y jurisprudencialmente hablando al momento de presentarse la demanda, y que además no fue planteado por el demandado, y que incluso hoy en día apenas se viene desarrollando tras la expedición de la Ley 1437 de 2011… [lo que] riñe no solo con la jurisprudencia sino también con los principios y derechos fundamentales que consagra nuestra Constitución, para efectos de una adecuada administración de justicia, y más con el derecho constitucional del debido proceso”.[19] B. Trámite procesal y la contestación de la demanda 5.-.

Mediante auto del 30 de abril de 2020, la Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado admitió la demanda de tutela, ordenó notificar a la autoridad judicial demandada y, en calidad de terceros con interés, al Departamento de Risaralda, al Juzgado Tercero Administrativo del Circuito Judicial de Pereira, al Tribunal Administrativo de Risaralda y “a quienes, dentro del proceso ordinario … hayan integrado el grupo considerado afectado y a quienes hayan sido citados en calidad de terceros”.

Para cumplir esto último, el referido Despacho ordenó al Juzgado Tercero Administrativo del Circuito Judicial de Pereira que informara los nombres y direcciones de las mencionadas personas, así como también quienes integraron las partes demandante y demandada dentro de la acción de grupo[20]. Además, señaló que, una vez cumplido lo anterior, por conducto de la Secretaría General de esta Corporación, se procediera a notificar el auto admisorio de la demanda de la referencia “de la forma más expedita posible”. 5.1.- El Magistrado Nicolás Yepes presentó impedimento[21] para conocer del asunto, acorde con lo dispuesto en el artículo 56 de la Ley 906 de 2004, al estar incurso en la causal señalada en el numeral 6, referente a que el funcionario haya participado dentro del proceso cuestionado. 5.2.- El 10 de junio del presente año, el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito Judicial de Pereira allegó memorial en el que relacionó los nombres, direcciones de domicilio y electrónicas y números telefónicos de las 2.635 personas que hicieron parte del proceso ordinario.

Además, diferenció entre demandantes, interesados y a quienes no se les reconoció ninguna calidad. 5.3.- El 13 de mayo de 2020, el Departamento de Risaralda solicitó no acceder a las pretensiones de la demanda, al considerar que los demandantes no demostraron violación alguna a los derechos fundamentales invocados por parte de la Sala Especial de Decisión No. 19 del Consejo de Estado[22]. 5.4.- El 13 de julio de 2020, la parte actora allegó un memorial en el que solicitó a la Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado dar cumplimiento a la orden de notificar el auto admisorio de la demanda a los terceros con interés, en la medida en que evidenció, conforme a la información que reposa en la página Web de esta Corporación, que no se había surtido tal actuación. Igual solicitud formuló el Magistrado representante de la autoridad judicial accionada, en razón a que, la sentencia objeto de demanda fue adoptada con base en el precedente de unificación aplicable en la materia[23]. 5.5.- La Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado, mediante sentencia del 1 de julio de 2020, negó el amparo deprecado en la demanda.

Inconforme con lo anterior, la parte actora presentó impugnación y además solicitó que se decretara la nulidad de lo actuado, toda vez que no se dio cumplimiento a la orden de notificar el auto admisorio de la demanda a los terceros con interés. 5.6.- A través de proveído de 15 de septiembre de 2020, el A quo concedió la impugnación, al advertir que se presentó en término. Sin embargo, no se refirió a la solicitud de nulidad que formuló el accionante, y por reparto del 18 de septiembre de 2020, le correspondió al Despacho del Magistrado ponente conocer de la impugnación formulada por la parte actora contra el fallo del 1 de julio de 2020. 5.7.- Advirtiendo la falta de notificación de las 2.635 personas naturales y jurídicas que hicieron parte del proceso con radicado número 66001-23-33- 003-2012-00007-01, el Magistrado José Roberto Sáchica Méndez, mediante auto del 30 de septiembre de 2020, declaró la nulidad de todas las actuaciones surtidas en el proceso de tutela con posterioridad al auto admisorio de la demanda y ordenó la devolución del expediente al juez que conoció el asunto, en primera instancia, para que subsanara dicha irregularidad y surtiera nuevamente todas las actuaciones procesales. 5.8.- Acatando lo dispuesto en el referido proveído, el A quo, mediante auto del 20 de octubre de 2020, ordenó a la Secretaría General del Consejo de Estado, dar cumplimiento a las órdenes impartidas en el auto admisorio de la acción de tutela[24]. 5.9.- Ainca Seguridad y Protección LTDA[25], los señores María Antonia Marulanda[26], Ceneida Ramírez Arango[27], Luis Fernando Henao Bedoya[28], actuando en nombre propio, los señores Ana Milena Rivas[29], Fredy Augusto Ospina Alvarado[30], Julián Octavio Largo Ramírez[31], Consuelo Ramírez Arcila[32], en representación de varios excontratistas del municipio de Pereira afectados, junto con los señores Carlos Alberto Hernández Aguirre[33], María Cecilia Guzmán[34], Victoria Eugenia Giraldo Alarcón[35], Johanna Arias Pineda[36], Karina Lorena García Correa[37], Aminta Rojas Vargas[38], Carolina María Jaramillo Gallón[39], quienes obran en nombre propio y en calidad de apoderados de varios intervinientes, expresaron su voluntad de ser reconocidos como coadyuvantes en la presente acción de tutela, acogiéndose a los hechos y pretensiones esgrimidos, al haber sido afectados con el pago de la estampilla Prodesarrollo. 5.10.- Germán Gutiérrez Monsalve[40], Servicios Especializados de Oftalmología[41], Heyder Fabián Sarmiento Burbano[42], Nathalia Velásquez Ruíz[43], Álvaro Isaza Cardona[44], Guillermo Veloza Arbeláez[45], Víctor Conrado Vélez Ramírez[46], James Osorio López[47], José Luis Jiménez Agudelo[48], Víctor Manuel Pérez Dorado[49], actuando en nombre propio, alegan haber sido parte de la acción de grupo y solicitan que se acceda a las pretensiones que se plantearon, a fin de obtener el resarcimiento por el pago de la estampilla Prodesarrollo en los contratos que suscribieron con el Hospital San Pedro y San Pablo de la Virginia – Risaralda. 5.11.- Javier Gustavo Martínez Aroca[50], en representación de Cardiology Salud SAS y Clínica San Francisco SAS, solicitó mediante correo electrónico del 19 de noviembre de 2020, ser incluido en el grupo de demandantes en la acción de tutela, para obtener el resarcimiento y el pago de lo que se le descontó por concepto de estampilla Prodesarrollo en los contratos suscritos con el Hospital San Jorge de Pereira desde el año 2014 hasta el 2018. 5.12.- Eloisa Naranjo[51] en calidad de apoderada de las sociedades Alaska Construcciones SAS, Almarjo SAS, Botero y Ossa SAS, Jardín Inversiones SAS, Losso SAS, Memolin SAS, Naranjossa SAS, Olivares Inversiones SAS, Ossa y Villegas SAS, Pradera Construcciones SAS, Provis SAS, San José de las Villas y Santa Juana Construcciones SAS, solicitó su vinculación en el presente asunto en calidad de litisconsortes cuasi-necesarios de la parte demandante.

(i) Sala Especial de Decisión No. 19 del Consejo de Estado[52]. 6.- El Magistrado ponente de la sentencia objeto de demanda, alegó que la acción de tutela carece de sustento jurídico y los argumentos esgrimidos en ella se orientan a expresar las inconformidades que se tienen frente al sentido de la decisión, con lo cual, se utiliza este mecanismo constitucional para que se surta una instancia adicional al proceso ordinario. 6.1.- En concreto, señaló que, vía tutela, las Secciones Cuarta y Quinta del Consejo de Estado, en fallos de 7 de abril y 25 de agosto de 2016, destacaron la necesidad de que en sede administrativa se elevara ante la entidad que recauda el tributo, la solicitud de devolución de lo que el contribuyente pagó por este, mientras estuvo vigente la norma que lo creó, con lo cual, se desvirtúa el argumento que el Consejo de Estado tenía un precedente consolidado con respecto a la procedencia de la acción de grupo en este tipo de asuntos.

Además, indicó que esta postura fue desarrollada por la Sala Plena de la Sección Tercera del Consejo de Estado en sentencia del 27 de abril de 2017 (Expediente 28.846), en la que, se consideró que, en primera medida, el contribuyente debe acudir al procedimiento administrativo para pretender del órgano ejecutor de la ley, la devolución de saldos a favor, según lo establecido en el Estatuto Tributario, artículo 850.

Providencia esta última, en la que además se condicionó la consolidación del daño antijurídico a que se acuda a esa instancia administrativa, indicándose que ello permitiría estudiar la responsabilidad y su fuente, para definir así la legitimación en la causa por pasiva. 6.2.- En este mismo punto, refirió que la anterior posición jurisprudencial fue aplicada por el Consejo de Estado en sentencia del 13 de marzo de 2018, en el proceso con radicado No. 25000-23-26-000-2003-00208-01 (expediente 28.769), fallo que al igual que los anteriormente referidos, fueron el sustento de la decisión adoptada por la Sala Especial de Decisión No. 4 en fallo del 4 de diciembre de 2018, que, a su vez, fue el fundamento jurisprudencial de la sentencia de revisión demandada, lo que evidencia que dicha decisión fue tomada con base en el criterio jurisprudencial vigente y ampliamente aceptado, “que, con independencia del momento en que se adoptó, tiene fundamento en normas legales preexistentes, de allí que resulte válida su aplicación al caso objeto de la controversia”, aspecto en el que citó lo dispuesto en el artículo 850 del Estatuto Tributario. 6.3.- Sumado a lo anterior, afirmó que ninguna de las sentencias que se alegaron en la acción de tutela como desconocidas, puede considerarse como ratio decidendi sobre la procedencia de la acción de grupo específicamente para reclamar lo pagado con ocasión de tributos que posteriormente fueron anulados. 6.4.- Finalmente, frente al reproche relativo a que en la sentencia del 1 de octubre de 2019 no se agotaron todos los asuntos que se incluyeron en el auto de selección para revisión eventual, aclaró que, en el fallo se advirtió y justificó debidamente aquello, en los siguientes términos: <<En el auto del 31 de julio de 2017, que seleccionó para revisión la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Risaralda, se indicaron varios temas posibles a resolver, los que en este momento no se abordarán por cuanto corresponden a las particularidades propias de las reclamaciones administrativas, de sus respuestas y eventuales procesos judiciales que se deriven de ellos.

En suma, no queda camino diferente al de ordenar que se profiera sentencia de reemplazo, en la que se infirmará la del Tribunal Administrativo de Risaralda, y en consecuencia, se revocará la del Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Pereira>> (ii) Alcaldía de Pereira 7.- Desde el correo electrónico de notificaciones judiciales de la Alcaldía de Pereira, se remitió mensaje de datos informando que remitirían la información de la presente acción a la Gobernación, “por ser la vinculada para su respectivo trámite”.

C. Sentencia de primera instancia 8.- La Sección Tercera del Consejo de Estado, en sentencia de 7 de mayo de 2021, reconoció como coadyuvantes a Ainca Seguridad y Protección Ltda, Aguasanitarias SAS, a las personas que representan Consuelo Ramírez Arcila, Ana Milena Rivas, Julián Octavio Largo Ramírez y Fredy Augusto Ospina Albarado, a Carolina María Jaramillo Gallón, quien actúa en nombre propio y representación de la Corporación Misión Vida; a María Cecilia Guzmán y a Carlos Alberto Hernández, quienes intervienen a nombre propio y en representación de algunas personas.

Lo anterior, en atención a la calidad de parte que ostentaron en la acción de grupo, tal como se constata en los listados allegados por el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Pereira. 8.1.- A su turno, declaró fundado el impedimento manifestado por el Magistrado Nicolás Yepes Corrales, separándolo del conocimiento del asunto. 8.2.- Con respecto al caso concreto, negó el amparo constitucional deprecado por el grupo de demandantes, al considerar que en la sentencia objeto de análisis no se configuró ninguno de los defectos endilgados.

En relación con el presunto defecto sustantivo por desconocimiento del precedente jurisprudencial del Consejo de Estado sobre la procedencia de las acciones de grupo cuando la fuente del daño reclamado proviene del pago indebido de un tributo, cuyo hecho generador es anulado y los efectos ex tunc de los fallos que declaran la nulidad, estimó que dicho reproche era cuando menos “extraño” si se considera que, precisamente, la sentencia de 1 de octubre de 2019 cuestionada, por su carácter unificador, justamente sentó un precedente vinculante para los jueces que integran la jurisdicción de lo contencioso administrativo, y que, además, su motivación se estructuró conforme a los lineamientos trazados en otro fallo de unificación que resolvió un caso análogo a este asunto, esto es, la sentencia de unificación del 4 de diciembre de 2018.

Además, precisó que las sentencias invocadas por la parte demandante, en términos del mecanismo eventual de revisión, no resultaban aplicables al asunto, ya que ninguna de ellas tenía connotación unificadora ni planteaba una posición jurisprudencial reiterada y vigente de esta Corporación sobre la materia. 8.3.- En lo referente al desconocimiento del precedente constitucional, la Sala de decisión empezó por aclarar que la Sentencia T-121 de 2016 invocada por los accionantes para sustentar la postura “pacífica” de la Corte Constitucional sobre que los fallos de nulidad del Consejo de Estado producen efectos ex tunc, no tiene identidad fáctica ni jurídica con la sentencia demandada, pues, en dicha oportunidad, se resolvió una tutela presentada contra una providencia judicial de esta Corporación, que decidió una acción de lesividad contra el acto que reconoció una pensión de jubilación, sumado a que, el fragmento citado, “comporta una afirmación genérica en relación con los efectos de los fallos de nulidad del Consejo de Estado, en un asunto en el que hubo de abordar aquellos que son predicables de una sentencia que anulaba un acto administrativo de carácter general, de modo que no guarda correspondencia con los supuestos del caso”.

A continuación, mencionó que las sentencias de constitucionalidad invocadas por la parte demandante para sustentar su afirmación de que la acción de grupo, contrario a lo dicho por la autoridad judicial demandada, es un medio judicial de protección de derechos de un conjunto de personas, que procede cuando se busca el resarcimiento de un daño causado por el Estado, con independencia de los medios judiciales particulares que se puedan tener, no constituye una postura constitutiva de precedente constitucional, que se oponga al sentido de la decisión que se adoptó en la sentencia de 1 de octubre de 2019. 8.4.- Con respecto al defecto sustantivo por inaplicación o indebida aplicación de las normas, el A quo consideró que lo pretendido realmente era desconocer el precedente vinculante de esta Corporación establecido en el fallo de revisión y en la sentencia unificación en que se basó, esto es, la de 4 de diciembre de 2018, que definió la norma aplicable a este tipo de casos, buscando imponerle al juez un criterio de aplicación normativa ya descartado, al haberse establecido la existencia de una regulación expresa que dispone la carga de agotar los requisitos administrativos previos (las normas tributarias que fueron aplicadas), para todo aquel interesado en la devolución del pago de lo indebido o excesivo de un tributo. 8.5.- Finalmente, frente al cargo por la presunta violación directa de la constitución por presunto desconocimiento del artículo 88 constitucional, la Sala estimó que los argumentos dados por los demandantes iban dirigidos a desconocer las pautas jurisprudenciales reafirmadas en la sentencia de revisión acusada, que cumple con todos los requisitos de validez en lo concerniente a la exigencia de agotar el requisito administrativo previo, en las controversias relacionadas con la devolución del pago indebido o excesivo de un tributo, pues la disposición normativa invocada, no dispone de una regla jurídica que, de manera expresa, sea opuesta al precedente sentado por la autoridad judicial accionada.

D. La impugnación[53] 9.- La decisión del A-quo fue recurrida en el término de rigor por parte del apoderado judicial de los accionantes, quien alegó su discrepancia con el análisis efectuado frente a cada cargo endilgado a la Sala Especial de Decisión No. 19 del Consejo de Estado. Sobre el defecto sustantivo por desconocimiento del precedente judicial, aseveró que en el escrito de tutela se citaron múltiples y reiteradas sentencias que sí constituyen precedente aplicable al caso y en las que se indicó que la acción de grupo es un mecanismo idóneo para solicitar la reparación de perjuicios por parte del Estado cuando la fuente del daño es un acto administrativo de carácter general que imponía un tributo y posteriormente es declarado nulo, con independencia de los mecanismos individuales que tengan quienes integran la colectividad accionante, pues son acciones cuya procedencia no depende del ejercicio de la otra. 9.1.- En consecuencia, resaltó que no es admisible la tesis de la parte demandada, con relación a la ineficacia de las acciones de grupo para la reclamación de devolución del pago de lo no debido, aduciendo que, frente a esta se antepone como mecanismo más idóneo el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, pues esto es contrario a los principios de economía procesal y celeridad y desconoce los avances jurisprudenciales en materia de protección de derechos. 9.2.- A su vez, aseveró que el A quo y la Sala Especial de Decisión accionada, vulneran el derecho a la igualdad de los contratistas, toda vez que la tradición jurídica ha sido consistente sobre los efectos “ex tunc”, “independientemente de que con la teoría de las situaciones consolidadas o no consolidadas con posterioridad a la anulación del acto administrativo parezca que lo ilegal dejó de serlo por haberse cumplido con la obligación de pagar o no haber discutido el pago, cuando la realidad jurídica es simple: Lo que es ilegal jamás dejará de serlo”. 9.3.- Frente al análisis efectuado sobre el defecto por desconocimiento del precedente constitucional, reiteró que las sentencias citadas en la demanda de tutela denotan que la acción de grupo es de carácter principal y procede a pesar de la existencia de otros medios de defensa judicial para obtener la reparación del daño sufrido, sumado a que, fue creada como mecanismo que, por economía procesal, facilita la reparación de un colectivo afectado por el actuar del Estado. 9.4.- Respecto al defecto sustantivo por inaplicación o indebida aplicación de las normas, precisó que no es acertado deducir del tenor de la Ley 472 de 1998 y del artículo 145 del CPACA que el legislador hubiera contemplado la obligatoriedad de haber iniciado las acciones particulares antes de la de grupo, o inclusive el agotamiento de un trámite administrativo previo como requisito de procedencia de dicha acción, cuando se considera que la expedición de un acto administrativo de carácter general ocasiona perjuicios individuales, pues reitera el carácter indemnizatorio, principal e independiente de la acción de grupo. 9.5.- Por último, en lo concerniente al defecto por violación directa de la constitución, arguyó que no es caprichosa su postura, pues el artículo 88 de la Constitución fue desconocido por el juez de revisión y el de tutela, en razón a que, dicha disposición es clara en señalar que el legislador debía regular la acción de grupo como mecanismo judicial procedente para reparar daños causados a un número plural de personas, sin perjuicio de las acciones particulares correspondientes, lo que significa que la misma disposición contempla la posibilidad de acudir a una u otra acción, aspecto desconocido en la sentencia demandada. 9.6.- El señor Luis Ernesto Ponce, en este punto del proceso, allegó su intervención solicitando ser declarado afectado por la decisión adoptada por la Sala Especial de Decisión No. 19 del Consejo de Estado y a su vez, beneficiario del amparo constitucional, toda vez que, a su juicio, la autoridad judicial enjuiciada, desconoció la procedencia de la acción de grupo en el caso particular, acorde con lo señalado por la Corte Constitucional[54].

II. C O N S I D E R A C I O N E S E. Competencia 10.- La Sala es competente para conocer de la impugnación presentada, en virtud de lo dispuesto en el artículo 32 del Decreto 2591 de 19 de noviembre de 1991[55]. Dado lo anterior, corresponde determinar si se confirma, modifica o revoca el fallo impugnado, por el cual se resolvió en primera instancia la solicitud de amparo presentada por la parte actora. 11.- Debe precisarse, además, que en los estrictos términos de los artículos 13[56] y 25[57] del Acuerdo 80 de 2019, por medio del cual se expidió el Reglamento Interno del Consejo de Estado, le corresponde a la Sección Tercera resolver las acciones de tutela que sean de su competencia, de acuerdo con la distribución de los procesos entre las secciones y el correspondiente reparto por la Secretaría General de la Corporación. 12- En ese orden, esta Sala determinará en sede de segunda instancia si se confirma, modifica o revoca el fallo de primer grado proferido por la Sección Tercera-Subsección C del Consejo de Estado, a través del cual se desestimó el recurso de amparo constitucional promovido por Sandra Liliana Gómez Sánchez y otros contra la Sala Especial de Decisión No. 19 de la Sala de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación. 13.- En los términos precedentes, esta Sala se ocupará de verificar el acierto de la decisión impugnada, esto es, si los hechos que se exponen en la presente causa se enmarcan en los requisitos generales de procedencia de la tutela contra providencias judiciales.

Solo en el evento de acreditarse, pasará a abordar el estudio de los demás criterios con el propósito de establecer si la Sala Especial de Decisión No. 19 de la Sala de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación incurrió en alguna deficiencia o irregularidad alegada por la parte actora y si se justifica la adopción de medidas de protección de los derechos fundamentales invocados. 14.- Con todo, debe recordarse que, en lo atinente al trámite de impugnación, la competencia de quien conoce el asunto se ve delimitada, prima facie, por las razones o motivos de inconformidad con la providencia que es objeto de debate, con la circunstancia particular de que estando de por medio derechos y garantías de raigambre fundamental, el juez, tribunal o alta Corporación, ante su evidencia y solo por esto, adquiere mayores facultades para que, llegado el caso, adelante un análisis integral ante la evidencia de la afectación y necesidad de intervenir en la protección de un derecho de la anotada raigambre. 15.

Aunado a lo anterior, conviene mencionar que, cuando se controvierten providencias judiciales dictadas por las altas cortes, como ocurre en el caso bajo estudio, la Corte Constitucional ha establecido que además de verificar el cumplimiento de los requisitos generales y los especiales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, se debe evidenciar “la configuración de una anomalía de tal entidad que exija la imperiosa intervención del juez constitucional”.

Puntualmente, en sentencia SU–573 de 2017, la Corte Constitucional indicó: “Además de los anteriores requisitos, cuando se trate de acciones de tutela contra providencias proferidas por la Corte Suprema de Justicia y el Consejo de Estado, se ha determinado un criterio adicional, en atención a que ‘dichos organismos judiciales son los llamados a definir y unificar la jurisprudencia en sus respectivas jurisdicciones’[58].

En este sentido, la sentencia SU-917 de 2010, reiterada en la SU-050 de 2017, determinó que: “‘La tutela contra providencias judiciales de las altas Corporaciones es más restrictiva, en la medida en que sólo tiene cabida cuando una decisión riñe de manera abierta con la Constitución y es definitivamente incompatible con la jurisprudencia trazada por la Corte Constitucional al definir el alcance y límites de los derechos fundamentales o cuando ejerce el control abstracto de constitucionalidad, esto es, cuando se configura una anomalía de tal entidad que exige la imperiosa intervención del juez constitucional.

En los demás eventos los principios de autonomía e independencia judicial, y especialmente la condición de órganos supremos dentro de sus respectivas jurisdicciones, exigen aceptar las interpretaciones y valoraciones probatorias aún cuando el juez de tutela pudiera tener una percepción diferente del caso y hubiera llegado a otra conclusión’.

“Así las cosas, para determinar la procedencia de la acción de tutela contra una providencia judicial proferida por una Alta Corporación, la jurisprudencia constitucional ha delimitado tres requisitos: (i) el cumplimiento de los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales; (ii) el cumplimiento de uno de los requisitos especiales de procedencia; y (iii) la configuración de una anomalía de tal entidad que exija la imperiosa intervención del juez constitucional”.

F. Cumplimiento de los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales a. Para establecer si una solicitud de amparo de tutela tiene o no relevancia constitucional es necesario examinar dos elementos, a saber[59]: - Que el actor cumpla su carga argumentativa de motivar la relevancia constitucional por vulneración de derechos fundamentales, escenario en el que no basta enunciar los derechos presuntamente vulnerados, sino que tal vulneración debe estar justificada, esto es, desde la carga argumentativa, debe expresar con suficiencia las razones y motivos que desde la perspectiva constitucional revelan un juicio de desvalor a los derechos fundamentales de quien la promueve, de cara a la acción y definición que ha adoptado el juez, encargado por mandato constitucional de definir el derecho, bajo la sacramental fórmula de administrar justicia por mandato de la constitución y la ley.

En este caso, tal ejercicio debe permitir una acción valorativa de la justeza de la decisión, asunto que se superpone aún a la justicia que envuelve el mandato de ley en que se basa la sentencia. - Que la demanda de tutela no constituya una instancia adicional al proceso ordinario en el cual fue proferida la providencia acusada, dado que este mecanismo especial constitucional está constituido para proteger derechos fundamentales y no discutir la discrepancia que el actor tenga frente a la decisión judicial, aspecto que se vincula en perfecta armonía con el anterior elemento, en tanto la acción de tutela no se presenta como garantía para la confrontación entre la decisión del juez y la opinión, criterio, dicho y aún raciocinio de quien con la determinación contenida en la sentencia no se ve favorecido, pues sin lugar a dudas de lo que se trata es de verificar la justeza constitucional de la decisión judicial.

De conformidad con lo expuesto, la Sala advierte que el asunto objeto de estudio reviste relevancia constitucional, toda vez que la parte actora expuso con suficiencia las razones y motivos por los cuales considera que la autoridad judicial accionada vulneró sus derechos fundamentales a la igualdad, al debido proceso y al acceso a la administración de justicia, pues, a su juicio, incurrió en desconocimiento del precedente y violación directa de la Constitución[60], al aplicar lo dispuesto en la sentencia de unificación del 4 de enero de 2018 proferida por la Sala Especial de Decisión No. 4, con respecto a los efectos de los fallos que anulan actos administrativos generales y declara improcedente la acción de grupo para reparar a quienes pagaron indebidamente un tributo, a pesar de ser un fallo posterior al proceso de reparación de grupo que presentaron contra el Departamento de Risaralda.

Para soportar la certeza de su dicho, en el escrito de tutela se expusieron más de 10 fallos proferidos por la Corte Constitucional y el Consejo de Estado que al momento de interponer la demanda de grupo, permitieron colegir a los demandantes que dicha acción era procedente, por lo que en sentir del actor, el presunto cambio de jurisprudencia y la aplicación de dichas nuevas reglas al caso particular, podría llegar a desconocer sus derechos fundamentales. b. Encuentra la Sala que también está acreditado que la parte accionante no cuenta con otro medio de defensa judicial idóneo, pues la sentencia que se cuestiona fue proferida por la Sala Especial de Decisión No. 19 de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, al resolver el Mecanismo eventual de Revisión presentado por el Departamento de Risaralda respecto de la providencia dictada el 26 de agosto de 2016 por el Tribunal Administrativo de Risaralda. c. La demanda de tutela fue interpuesta dentro del término razonable de 6 meses que ha fijado la jurisprudencia para el ejercicio de la acción de tutela contra providencia judicial, pues el fallo censurado se notificó el 30 de octubre de 2019 y la demanda de tutela se interpuso el 22 de abril de 2020, es decir, dentro de los 6 meses siguientes después de haberse surtido tal notificación. d. En relación con el supuesto de irregularidad procesal, se advierte que este requisito no es exigible en el presente asunto, pues los presuntos yerros advertidos por la parte actora se dirigen únicamente a desvirtuar la juridicidad de la sentencia que resolvió el mecanismo de revisión eventual. e. En la demanda de tutela se identificaron de manera clara y razonada los derechos que se consideran vulnerados y los hechos que generaron dicha vulneración. f. La sentencia demandada no fue proferida dentro de un proceso de tutela, pues, como se ha mencionado reiteradamente, fue expedida dentro del mecanismo de revisión eventual de las acciones de grupo.

G. Problema Jurídico 16.- Acreditado el cumplimiento de los requisitos generales de procedibilidad de la tutela, le corresponde a esta Subsección determinar si la Sala de Decisión Especial No. 19 del Consejo de Estado vulneró los derechos fundamentales de los accionantes al debido proceso, al acceso a la administración de justicia y a la igualdad, el proferir la sentencia de 1 de octubre de 2019, dentro del proceso adelantado bajo el mecanismo eventual de revisión, con número de radicado 66001-23-33-003-2012-00007-01, al incurrir presuntamente en los siguientes defectos: i) sustantivo por desconocimiento del precedente constitucional y del Consejo de Estado, al desconocer que una sentencia que declara la nulidad de un acto administrativo general tiene efectos ex tunc y que la acción de grupo es procedente para resarcir el daño antijurídico, padecido por quienes pagaron un tributo cuya fuente obligacional fue declarada nula posteriormente, con base en un criterio jurisprudencial que se adoptó después de que se profiriera el fallo del Tribunal Administrativo de Risaralda; y ii) defecto sustantivo por inaplicación de la ley y violación directa de la Constitución, al desconocerse lo previsto en el artículo 88 de la Constitución, la Ley 472 de 1998 y el artículo 145 de la Ley 1437 de 2011 respecto al carácter principal e indemnizatorio de la acción de grupo, aplicando para el caso concreto, de forma indebida, lo dispuesto en el artículo 850 del Estatuto Tributario, junto con lo previsto en el Decreto 1000 de 1997 y su Decreto derogatorio 2277 de 2012, imponiendo a los accionantes como requisito de procedencia del referido mecanismo judicial, agotar un procedimiento administrativo previo, que riñe con la naturaleza jurídico de la reparación de grupo, previendo además, la carga de acreditar la antijuricidad del daño reclamado y su nexo causal.

Defecto sustantivo por desconocimiento del precedente judicial fijado por el Consejo de Estado sobre los efectos ex tunc de los fallos que declaran nulo un acto administrativo general 17.- Sobre el particular, la Sala advierte que, al momento de dictarse el referido fallo de segunda instancia por el Tribunal Administrativo de Risaralda, esta Corporación tenía posiciones divergentes sobre los efectos de ese tipo de sentencias, lo que llevó a que el 4 de diciembre de 2018 esta Corporación profiriera una decisión para unificar la jurisprudencia. Dicho precedente es el que precisamente aplica la Sala Especial de Decisión No. 19 del Consejo de Estado en la decisión cuestionada.

En la sentencia de 4 de diciembre de 2018, proferida por la Sala Especial de Decisión No. 4 se puso de presente la disparidad de criterios imperante sobre los efectos de los fallos de nulidad de actos generales y la necesidad de unificar jurisprudencia en una tesis que compaginara las posturas que defienden los efectos ex tunc y ex nunc, de la siguiente forma: <<Dos principales tesis han acompañado a esta discusión, la primera que aboga por los efectos hacia el pasado de la sentencia de nulidad, los llamados efectos ex tunc, y los que consideran que dicha decisión sólo afecta al porvenir, pues sólo puede predicarse hacia el futuro, es decir, sus efectos son ex nunc.

(…) La tesis de los efectos ex tunc ha sido sostenida tanto por la Sección Cuarta[61], aunque con algunos excepcionales pronunciamientos de efectos ex nunc, como por la Sala Plena del Consejo de Estado[62] En esas condiciones, se considera que la unificación más adecuada, de cara a lo expuesto, es indicar que ambas tesis son complementarias, como lo ha esbozado la Sección Cuarta desde la siguiente consideración: “El fallo de nulidad de un acto de carácter general no afecta situaciones consolidadas, esto quiere decir, que sus efectos ex nunc, pero sí afecta las no consolidadas, lo que significa que en este caso sus efectos son ex tunc, por ello la sentencia de nulidad en relación con estos últimos actos produce efectos retroactivos”[63].

El alcance de dicho predicado jurisprudencial no es otro que los efectos de un fallo de nulidad del acto general son ex nunc, respecto de las situaciones jurídicas consolidadas debido a su connotación de certeza, firmeza y de imposibilidad de ser discutidas. En contraste, las situaciones jurídicas no consolidadas, esto es, aquellas que se debaten ante las autoridades administrativas o ante la autoridad jurisdiccional, que son sub júdice y, por ende, pasibles de ser judicializadas, debatidas, analizadas y decididas, el efecto de la nulidad es inmediato, lo que quiere decir que para el momento en que se define la situación particular debe tenerse en cuenta que el juez ya no puede aplicar la norma o el acto administrativo anulado dada su inexistencia derivada de la declaratoria de nulidad con efectos ab initio.

A juicio de la Sala Cuarta Especial de Revisión, todo el problema jurídico a resolver sobre los efectos al pasado o al porvenir de la nulidad del acto administrativo debe partir de la validez del mismo, la cual está atada a las condiciones temporo espaciales del acto, como lo dice magistralmente Legaz y Lacambra: “todo precepto jurídico dura mientras él mismo no tiene fijados los límites temporales de su validez.

Esto se puede aplicar a todo precepto, a toda norma, a todo acto jurídico en general; lo mismo a la ley que al Reglamento, la disposición administrativa, la sentencia judicial o el contrato”[64]. 18.- Sobre el particular, se advierte que, en la sentencia cuestionada por los accionantes, se puso de presente la existencia de 4 tesis desarrolladas por esta Corporación con respecto a los efectos de los fallos que declaran la nulidad de un acto administrativo de carácter general y se aplicó lo dispuesto en el citado fallo de 4 de octubre de 2018, por ser la postura jurisprudencial vigente.

En efecto, en el fallo demandado se dijo: <<i) De los efectos «ex nunc» y «ex tunc» en una sentencia que declara la nulidad de un acto administrativo general. 21. La expresión «ex nunc», significa «en adelante» o «desde ahora», es decir los efectos se dan a partir de la ejecutoria de la sentencia; y al hablar de «ex tunc» hacemos referencia a «desde el origen» o «desde siempre»; quiere decir que la declaratoria de nulidad retrotrae sus efectos a partir del momento en que entró en vigor la norma de carácter general, para este caso, la ordenanza objeto de este proceso.

De manera excepcional a los efectos indicados, y de manera reciente en el ordenamiento jurídico, surge la figura de la modulación de los efectos de la decisión judicial. 22. La presente controversia implica definir aquellos hechos o actos que acontecieron en el tiempo que el acto administrativo de carácter general subsistió en la vida jurídica, siendo importante resaltar que los actos administrativos particulares expedidos con fundamento en un acto general anulado, subsisten por sí mismos con todos sus atributos sin que se vean afectados por la anulación del acto en que se sustentaron, pues no existe la figura de la «nulidad consecuencial o por consecuencia» o «nulidad ex officio».

Por tal razón, la anulación del acto general no conlleva a la nulidad de los actos administrativos particulares o concretos expedidos con base en ese acto general anulado, pues es indispensable que sean demandados en sus propias acciones jurisdiccionales si la pretensión del interesado es que también desaparezcan del orden jurídico. 23. Esta Corporación, frente a los efectos de una sentencia que declara la nulidad de un acto administrativo general, ha avanzado sobre cuatro tesis, (i) la primera que aboga por los efectos hacia el pasado de la sentencia de nulidad, los llamados efectos «ex tunc»[65], (ii) la segunda, es compartida por los que consideran que dicha decisión sólo afecta al porvenir, pues sólo puede predicarse hacia el futuro, es decir, sus efectos son «ex nunc»[66], (iii) la de que ambas tesis son complementarias en el sentido de que el fallo de nulidad de un acto de carácter general no afecta situaciones consolidadas, esto quiere decir, que sus efectos son «ex nunc», pero sí afecta las no consolidadas, lo que significa que en este caso sus efectos son «ex tunc», por ello la sentencia de nulidad en relación con estos últimos actos produce efectos retroactivos[67], y (iv) la que ya mencionamos, como modulación de los efectos de la sentencia. 24.

La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo a través de su Sala 4.ª Especial de Decisión, sobre las mencionadas tesis ha planteado que son complementarias. (…) 25. Para el caso concreto, una vez examinadas las sentencias de nulidad de primera y segunda instancia, se comparte lo planteado por el Departamento de Risaralda, en el sentido de que no manifestaron su posición frente a los efectos jurídicos «ex tunc» o «ex nunc» de la nulidad declarada.

Lo anterior, a juicio de esta Corporación, era importante precisarlo por la incidencia de dicho fallo. No obstante, se resalta que en las sentencias proferidas en virtud de la acción de grupo sí precisaron los efectos de las sentencias de nulidad y se adoptaron las decisiones de fondo que ya conocemos. 26. Efectos que fijó conforme a la tercera tesis, esto es, la que sostiene que las sentencias que anulan el acto administrativo general producen efectos «ex tunc» porque afectan el acto en sus presupuestos esenciales y ab initio; sin que se pueda modificar las situaciones jurídicas concretas y particulares que se consolidaron al amparo de tal acto mientras rigió, es decir, que frente a estos eventos concretos los efectos son «ex nunc» (…) 30.

Ahora, se debe resaltar que recientemente esta Corporación a través de la Sala 4.ª Especial de Decisión resolvió un caso análogo al sub-lite en la que fijó la siguiente posición jurisprudencial respecto a la acción de grupo, y al daño antijurídico por el pago de un tributo, así: «[…] (i) la necesaria acreditación del daño antijurídico cuando se trata de deprecar los perjuicios por el acto declarado nulo, por cuanto la declaratoria de nulidad del acto general no afecta per se la legalidad de los actos administrativos particulares y concretos expedidos con fundamento en ese acto general (actos derivados), en tanto gozan de todos los atributos propios del acto administrativo, entre ellos, están cobijados por la presunción de legalidad; que la vocación resarcitoria en la acción de grupo obedece a la acreditación debida de un daño antijurídico […], debe demostrarse precisamente que sí fue antijurídico, porque legalmente no estaba en el deber de soportarlo y el nexo de causalidad; que conforme al artículo 90 constitucional solo es indemnizable el daño antijurídico, por lo que no todo daño es indemnizable […];

(ii) que en caso de que el interesado (devolución de tributos indebidamente pagados) solicite a la entidad recaudadora el resarcimiento por vía administrativa porque así lo impone la regulación o se deriva de la relación jurídica y la decisión administrativa no le sea favorable, para efectos de reclamar el resarcimiento del perjuicio causado por el daño antijurídico, deberá acudir a la acción de nulidad y restablecimiento del derecho en el que cuestionará la decisión expresa o presunta y puede solicitar los perjuicios causados por el acto administrativo demandado, siempre que haya padecido un daño antijurídico;

(iii) la vía indemnizatoria directa cuando se está frente a la nulidad del acto general, debe analizarse cuidadosamente según las circunstancias de cada caso, pues la acción de grupo no puede constituir mecanismo judicial adecuado, si el interesado legalmente tenía la carga de agotar un trámite previo ante la entidad o de generar una decisión administrativa particular, aunado a la demostrativa de haber padecido un daño, pero no cualquiera, sino aquel de alcance y estirpe antijurídico. […]»>> 19.- Con todo, esta Sala advierte que, a diferencia de lo aducido por la parte actora, la Sala Especial de Decisión No. 19 al dictar el fallo de revisión de 1 de octubre de 2019, no desconoció la postura jurisprudencial fijada por el Consejo de Estado con respecto a los efectos de los fallos que declaran la nulidad de un acto administrativo general que consagraba una obligación tributaria, toda vez que, en desarrollo de la responsabilidad del Estado Legislador, esta Corporación había adoptado posturas disímiles que no fueron pasadas por alto por el juez demandado, siendo obligación de este, aplicar el criterio jurisprudencial vigente para la época en que conoció la causa.

Desconocimiento del precedente constitucional que establece la naturaleza indemnizatoria y el carácter principal de la acción de grupo, siendo procedente para reparar a un colectivo de personas que pagaron indebidamente un impuesto anulado posteriormente 20.- Sobre el particular, la parte actora señaló que la Sala Especial de Decisión No. 19, desconoció las siguientes sentencias proferidas por la Corte Constitucional: T-121 de 2016, C-215 de 1999, C-569 de 2004, C-1062 de 2000, C-116 de 2008, T-191 de 2009, C-241 de 2009, C-304 de 2010 y C-302 de 2012, en las cuales se estableció el carácter principal e indemnizatorio de la acción de grupo, lo que la hacía procedente para lograr resarcir los daños causados a una colectividad de personas en condiciones uniformes por el Estado.

Al respecto, debe advertirse, como lo hizo el juez de primera instancia, que la Sentencia T-121 de 2016, no se considera precedente aplicable al caso concreto, en razón a la diferencia fáctica entre dicho asunto y el que se discute. 21.- Lo mismo ocurre con la Sentencia T-191 de 2009, en la que la Corte Constitucional abordó el estudio de la acción de tutela instaurada contra las decisiones adoptadas en una acción de grupo, instaurada por una colectividad de personas que adquirieron viviendas de interés social, ubicadas en la agrupación residencial Pueblo Nuevo, en la localidad de Fontibón en Bogotá, al considerar que la licencia de construcción fue mal expedida, pues el predio en que se ubicaron estaba cerca del río Fucha, lo que constituye un factor de alto riesgo sanitario, pues ha generado problemas estructurales en las viviendas, inundaciones, enfermedades y problemas medio ambientales. 22.- Con respecto a las demás sentencias invocadas, debe advertirse que, tampoco se encuentra identidad fáctica con la causa, pues versan sobre demandas de inconstitucionalidad, que, si bien se relacionan con la naturaleza de la acción de grupo, no tienen injerencia directa en la decisión adoptada por la Sala Especial de Decisión demandada.

Además, se advierte que los fragmentos citados en la tutela, corresponden a argumentos que describen la acción de grupo, aspectos que no fueron desconocidos por el juez accionado, como se demostrará al analizar los siguientes defectos endilgados, pues, en ningún momento, se desconoció la naturaleza resarcitoria de dicho mecanismo judicial, por el contrario se hizo énfasis en que para declarar la responsabilidad del Estado debe probarse el daño y este debe ser antijurídico, con lo cual, se hacía exigible que el grupo demandante agotara, previo a acudir a la jurisdicción, el mecanismo administrativo previsto en el Estatuto Tributario.

Defecto sustantivo por indebida o inaplicación normativa y violación directa de la Constitución 23.- En este punto, los accionantes señalaron que la sentencia de revisión eventual emitida por la Sala Especial de Decisión trasgredió abiertamente la Constitución, en su artículo 88 y la Ley 472 de 1998, por cuanto al aplicar al caso la sentencia del 4 de diciembre de 2018, se desconocieron los principios básicos que sobre la acción de grupo se encontraban consolidados legal y jurisprudencialmente.

Adujeron que el artículo 88 de la Constitución[68] atribuye al legislador la regulación de las acciones originadas en los daños ocasionados a un grupo, el que de manera expresa dispuso que procederán sin perjuicio de las acciones particulares correspondientes, lo que, a su juicio, significa que es posible acudir a una y otra acción, es decir, que los mecanismos constitucionales creados por la norma superior y regulados por la Ley 472 de 1998, son independientes de las acciones que cada persona integrante del grupo tenga a su disposición con el ánimo de resarcirse el daño correspondiente, circunstancia que excluye la interpretación de que las acciones particulares son un requisito previo para poder interponer la de grupo con fines reparatorios.

Respecto al defecto sustantivo, esgrimieron que, acorde con lo dispuesto en la Ley 472 de 1998, la acción de grupo está concebida como una alternativa que consagra circunstancias más ventajosas de las que rodean a las acciones individuales y de su lectura no se puede inferir que estas últimas se constituyan en un requisito de procedibilidad. 24.- En lo atinente a la violación directa de la Constitución, una vez efectuado el estudio de la providencia objeto de demanda, esta Sala observa que, contrario a lo manifestado por los accionantes, la Sala Especial No. 19, fundó su decisión conforme a los lineamientos señalados en los artículos 88 y 90 de la Constitución, así como en la jurisprudencia de esta Corporación[69], al señalar que la acción de grupo es de naturaleza eminentemente reparatoria para resarcir los perjuicios causados a un número plural de personas por un daño de causa común, pero aclaró que para que el Estado responda patrimonialmente, debe determinarse si el daño sufrido por el administrado tiene la connotación de antijurídico y si este es imputable a la administración. Al resolver dicho aspecto, la Sala Especial señaló: <<iii) De la acción de grupo y el medio de control adecuado para reclamar sumas de dinero pagadas como tributos derivados de un acto administrativo que posteriormente fue declarado nulo. 47.

En la Asamblea Nacional Constituyente de 1991 se expuso la necesidad de crear mecanismos que garantizaran la protección de los derechos colectivos, en los cuales se incluyera una acción que repare los daños causados a un grupo de personas ante la infracción de derechos colectivos. Por esta razón en la Constitución Política de Colombia actual se instituyeron las acciones populares y de grupo y autorizó al legislador su regulación. 48.

En cumplimiento de este mandato constitucional el legislador expidió la Ley 472 de 1998; norma que señaló que las acciones de grupo serán interpuestas por un número plural o un conjunto de personas que reúnen condiciones uniformes respecto de una misma causa que originó perjuicios individuales para ellas y que se ejercerán exclusivamente para obtener el reconocimiento y pago de indemnización de los perjuicios - artículos 3.º y 46 -. 49.

Según su regulación y de acuerdo con la evolución de la jurisprudencia reiterada de las altas cortes, la acción de grupo no procedía para plantear pretensiones a título declarativo de derechos subjetivos, distintos a los indemnizatorios; solo lo era para declarar la responsabilidad del demandado por un daño antijurídico y resarcir o indemnizar el perjuicio irrogado, siempre y cuando el daño fuere imputable a la parte demandada.

En efecto, la tesis mayoritaria de la Sección Tercera del Consejo de Estado indicó que esta acción no procedía para reparar perjuicios provenientes del acto administrativo ilegal, cuya nulidad debía declararse para demostrar la antijuridicidad del daño, aunque con algunas discrepancias. 50. Ante la controversia planteada sobre este último punto, el legislador habilitó a través del artículo 145 de la Ley 1437 la demanda de reparación de perjuicios causados a un grupo de personas proveniente de la ilegalidad de un acto administrativo particular.

No obstante, la Corte Constitucional al realizar el estudio de constitucionalidad, y al hacer un análisis teleológico del citado artículo, concluyó que nada obsta para que eventualmente la causa de un daño sufrido por un número plural de personas sea un acto administrativo de carácter general, ya que estaría acorde con la finalidad de la acción permitir la reparación de daños ocasionados a un número plural de personas, sin distinción de la naturaleza de la causa, siempre y cuando sea la misma, otorgándole así un nuevo alcance a esta disposición. 51.

Ello significa que esta reforma legal le dio al medio de control un carácter indirecto de retribución o de restablecimiento derechos previamente desconocidos por la administración en actos administrativos, pero sin desaparecer su naturaleza principal indemnizatoria o compensatoria de perjuicios. En este caso el daño antijurídico partirá de la ilegalidad de la decisión administrativa expedida por la autoridad que negó total o parcialmente el derecho, y el medio de control corresponderá materialmente a una demanda de nulidad y restablecimiento del derecho.

De acuerdo con lo anterior, la naturaleza indemnizatoria de esta acción debe interpretarse en sentido amplio, porque persigue reparación integral del perjuicio que comprende el reconocimiento en equivalente monetario – indemnización propiamente dicha. (…) 58. El artículo 90 de la Constitución, dispone que la cláusula general de la responsabilidad del Estado tiene como fundamento la determinación de un daño antijurídico causado a un administrado y la imputación del mismo a la administración pública, tanto por su acción como por su omisión, ya sea atendiendo a los criterios de falla en el servicio, daño especial, riesgo excepcional o cualquiera otro. 59.

En síntesis, la responsabilidad del Estado se configura con la demostración del daño antijurídico y de su imputación a la administración. Sobre estos elementos, es importante resaltar que el daño se entiende como el menoscabo del interés jurídico tutelado y la antijuridicidad se refiere a que dicho menoscabo no encuentra justificación alguna en la Carta Política o en una norma legal, o que se entiende «irrazonable», sin depender «de la licitud o ilicitud de la conducta desplegada por la Administración».

(…) 62. En materia de responsabilidad Estatal, todo daño es considerado como una condición primordial e indispensable sin que, por sí solo, sea insuficiente para forjar la responsabilidad estatal. 63. En efecto, para que sea indemnizable, se requiere que esté probatoriamente acreditado; además: (i) que lesione un derecho, bien o interés, protegido legalmente por el ordenamiento legal;

(ii) debe ser antijurídico, esto es, que la persona no tenga el deber jurídico de soportarlo; (iii) que sea cierto, es decir, que se pueda apreciar material y jurídicamente; por ende, no puede limitarse a una mera conjetura.55 Y finalmente, se debe determinar si es imputable o no a la autoridad demandada. 64. Respecto a la imputación, la misma exige el análisis de dos esferas: (i) el ámbito fáctico y;

(ii) la imputación jurídica, en la que se debe determinar la atribución conforme a un deber jurídico, según el cual, la indemnización del daño antijurídico cabe atribuirla al Estado cuando haya la sujeción de estos elementos>> 25. Sobre este punto, la Sala Especial de Decisión No. 19 del Consejo de Estado consideró que era menester determinar la antijuridicidad del daño, es decir, si el acto administrativo general declarado nulo fue una carga que el particular no tenía la obligación jurídica de asumir o de soportar, advirtiendo la existencia de mecanismos administrativos que el interesado tenía la obligación de agotar previo a acudir ante el juez contencioso administrativo.

Al respecto, manifestó: <<52. Ahora, respecto al daño antijurídico en materia tributaria, el cual se debe entender como aquel que el administrado o sujeto pasivo del tributo no está obligado a soportar ante la carencia de justificación legal o de derecho, devenida de la declaratoria de nulidad judicial del acto general que le dio génesis; el artículo 850 del Estatuto Tributario señaló que la DIAN debe devolver los pagos en exceso o de lo no debido que hayan efectuado los contribuyentes por concepto de obligaciones tributarias, cualquiera que fuere el concepto del pago siguiendo el mismo procedimiento que se aplica para las devoluciones de los saldos a favor.

Lo que indica su reclamación previa bajo esos parámetros ante la administración tributaria. Norma que es aplicable por la Administración Tributaria Territorial en virtud de lo dispuesto por el artículo 59 de la Ley 788 de 2002. 53. El concepto de pago de lo no debido conlleva a que se efectúen pagos sin que exista causa legal para hacer exigible su cumplimiento y ello, en principio, faculta a quien no lo debía pagar a ejercer su derecho de exigir la devolución. Esta posibilidad en cabeza del interesado debe estar sustentada en la acreditación de la existencia de un daño antijurídico y, en forma específica y puntual, por tratarse de materia tributaria, existen procedimientos previos para recuperar tanto el pago de lo no debido como el pago en exceso, que están previstos en los Decretos 1000 de 1997 y su decreto derogatorio 2277 de 2012 y demás normas concordantes, aplicables por los entes territoriales por unificación del procedimiento tributario. 54.

Esa carga implica la necesidad de que el titular de un determinado derecho lo ejercite cuando quiere obtener un efecto a favor suyo. En nuestro derecho tributario, la regla general y la tendencia generalizada es la imposición del principio de rogación como carga para efectos de activar el derecho de ser reembolsado, de ahí que cuando se está frente al pago de lo no debido se requiere solicitar a la administración la devolución, quien responderá mediante acto administrativo. 55.

No obstante, aun tratándose de un pago que en su inicio no fue indebido y que queda su ilegalidad al descubierto con la decisión del juez de la nulidad, la carga del contribuyente no se desnaturaliza ni desaparece, precisamente porque responde a los deberes y derechos surgidos de la relación jurídica fiscal. Estos le imponen acudir en rogación o reclamación administrativa para solicitar el reembolso del dinero pagado por concepto de contribución. 56.

Como epítome, no se pueden pretermitir los procedimientos administrativos previstos en las normas fiscales para solicitar la devolución o reclamación de sumas de dinero canceladas por un contribuyente que no tenía el deber legal de hacerlo o que si lo hizo, fue producto de una norma declarada nula; procedimientos que concluirán en un acto administrativo de carácter particular y concreto y de contenido económico que puede ser demandado por el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho.

Hacerlo por la acción de grupo, hoy denominado medio de control de reparación de los perjuicios causados a un grupo, implica demostrar haber padecido un daño antijurídico y no hacerlo genera todos los defectos jurídicos plasmados en esta providencia>> (Se resalta) 26. Con fundamento en lo expuesto, dictó sentencia de revisión eventual negando las pretensiones esgrimidas en la acción de reparación de grupo, advirtiendo la falta de prueba del agotamiento previo del procedimiento administrativo ante la DIAN, aclarando que, si en gracia de discusión se admitiera que no había precedente jurisprudencial que así lo exigiera, para la época en que se dictó fallo de segunda instancia dentro del proceso ordinario, estaban vigentes las normas citadas que regulan dicho mecanismo administrativo, lo que hacía válida su exigencia en el caso particular.

Lo anterior, en los siguientes términos: <<65. En el caso sub–judice, revisada e interpretada en forma integral la causa petendi de la demanda, se observa que el daño cuya indemnización se pretende, se fundamenta en el pago no debido de un tributo que se generó por un acto administrativo que fue anulado por violación del ordenamiento jurídico.

(…) 67. De igual forma, los antecedentes jurisprudenciales reseñados, ilustran la necesidad de agotar previamente la reclamación administrativa conforme a las normas tributarias que regulan la Administración Territorial, siguiendo el mismo procedimiento que se aplica para las devoluciones de los saldos a favor. Carga que debe asumir y agotar el titular que procura obtener un efecto a su favor. 68.

Analizado el expediente, se aprecia que la parte actora omitió su deber de constituir la decisión previa de la administración conforme a las normas fiscales que así lo determinan. 69. Ahora, en gracia de discusión y asumiendo que para el momento de la sentencia de segunda instancia el requisito antes mencionado no tenía precedente judicial que así lo indicara, se responde que sí existían las normas fiscales reguladoras del debido proceso.

Además, la simple imputación realizada por la parte actora, cuando afirma que la nulidad del Decreto 012 de 2009 produjo una carga económica que no debían soportar; para esta Corporación, no edifica por si sola la antijuridicidad del daño, por cuando no se probó en grado de certeza y seriedad requeridos conforme a las pautas jurisprudenciales antes citadas, como para concluir que el grupo reclamante no estaba en el deber legar de soportarlo y le era indemnizable, más cuando esta Corporación ha concluido en esos casos que la declaratoria de ilegalidad del tributo no es suficiente para decretar la responsabilidad estatal. 70.

En conclusión, la parte actora no cumplió con el requisito previo establecido en las normas tributarias necesario para acudir a la vía judicial; tampoco fue preciso en la imputación, ni demostró que el daño era cierto, real y serio, y que alcanzara la naturaleza de antijurídico con su correspondiente nexo causal. Por lo cual, se declararán imprósperas las pretensiones invocadas en este medio de control, lo que releva hacer pronunciamiento respecto a los honorarios del abogado coordinador>> 27.- Así pues, no se advierte que en la providencia acusada se configuren los defectos sustantivo y violación directa de la Constitución alegados por los accionantes, pues, como lo afirmó la Sala Especial de Decisión No. 19, no es que la acción de grupo no pueda interponerse con el fin de obtener la reparación de los daños que se consideren antijurídicos, pues su naturaleza, conforme el artículo 88 de la Constitución es de carácter resarcitorio, sino que en el caso objeto de estudio no se considera que del simple pago del tributo que ha sido declarado ilegal y cuya devolución se pretende surja automáticamente un daño antijurídico y por consiguiente la declaratoria de responsabilidad del Estado.

Este, de manera ineludible, debe probarse. Como quedó definido en líneas precedentes, los demandantes en el medio de control de reparación de perjuicios causados a un grupo enfocaron la antijuridicidad en el cobro ilegal del tributo por parte del Departamento de Risaralda y no en un padecimiento de un daño que no estaban en la obligación de soportar, motivo por el cual no prosperaron sus pretensiones. 28.- Las anteriores conclusiones son más que suficientes para que la Sala entienda que tampoco, en este caso, se configuró el defecto sustantivo por el presunto desconocimiento de la Ley 472 de 1998, referida a la definición, procedencia y titularidad de la acción de grupo, preceptos de los que se extracta que dicho medio de control se ejerce para obtener el reconocimiento y pago de la indemnización de perjuicios, detrimento que como quedó ampliamente analizado no fue probado por los aquí accionantes.

Cabe recordar que para que el daño sea indemnizable y pueda ser imputado material y jurídicamente a la administración, debe de manera indispensable tener la naturaleza de antijurídico. 29.- En tal sentido, conviene destacar que la interpretación jurídica y las consideraciones hechas por el juez natural deben ser respetadas por el juez de tutela, a quien no le es dable desconocer las decisiones por él adoptadas dentro del ámbito de sus competencias, salvo que resulte palmaria la vulneración de derechos fundamentales, lo que en el presente caso no se halló probado. 30.- De conformidad con lo anterior, se negará el amparo solicitado, tal como lo hizo el juez de primera instancia, toda vez que sin tacha alguna, resultaba procedente aplicar la sentencia de unificación del 4 de diciembre de 2018 proferida por la Sala Especial de Decisión No. 4 del Consejo de Estado, en atención a que no se probó por la parte demandante que existiera un precedente unificado en contrario, para la época en que se dictó fallo de segunda instancia dentro del proceso ordinario, que ameritara tomar una decisión distinta a la que se adoptó en el fallo demandado del 1 de octubre de 2019.

Sumado a que, no se advierte que se haya desconocido la naturaleza de la acción de grupo. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, III.- F A L L A PRIMERO. - CONFIRMAR la sentencia proferida el 7 de mayo de 2021 por la Sección Tercera, Subsección C del Consejo de Estado, pero, por las razones expuestas en la parte motiva de la presente providencia.

SEGUNDO. - NOTIFICAR la presente decisión a las partes e interesados, por el medio más expedito.

TERCERO. - ENVIAR a la Corte Constitucional el expediente para su eventual revisión. CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE MARÍA ADRIANA MARÍN MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE[70] JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ ----------------------- [1] Providencia notificada el 30 de octubre de 2019, tal como consta en el aplicativo SAMAI. [2] Expediente digital, Folios 9 y 10 del escrito de demanda. [3] Expediente digital, Folios 1 a 9 del escrito de demanda.

Igualmente, se incluyó información que reposa dentro del expediente de acción de grupo con radicado No. 66001-23-33-003-2012-00007-01. [4] Expediente digital, Folio 4 del Cuaderno Principal del expediente de acción de grupo con radicado No. 66001-23-33-003-2012-00007-01. [5] Expediente digital, Folio 27 del Cuaderno Principal del expediente de acción de grupo con radicado No. 66001-23-31-001-2010-00038-00. [6] Los referidos contratistas están identificados de forma individual mediante auto de 23 de octubre de 2018, proferido por el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito, que reposa a folios 191 a 278 del escrito de demanda y sus anexos. [7] Expediente digital, Folios 65 a 88 del escrito de demanda y sus anexos. [8] Expediente digital, Folios 93 y 94 del escrito de demanda y sus anexos. [9] Ídem. [10] Expediente digital, Folios 283 y 284 del escrito de demanda y sus anexos. [11] Expediente digital, Folios 112 a 125 del escrito de demanda y sus anexos. [12] Ídem. [13] Expediente digital, Folios 9 al 26 del escrito de demanda. [14] Expediente digital, Folio 46 del escrito de demanda. [15] Cita original: Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia del 1 de febrero de 2018, expediente 11001-03-15- 000-2017-03090-00 (AC), C.P. Carlos Enrique Moreno Rubio.

“En síntesis, la Sala observa que sobre la reclamación de perjuicios por vía de reparación directa con sustento en el daño generado por la ilegalidad de un acto administrativo de orden tributario declarado nulo, sus efectos en el tiempo y la posibilidad que tiene el contribuyente de solicitar la devolución de saldos, existen varias tesis del Consejo de Estado actuando como órgano de cierre, de las cuales el juez natural podía adoptar la que en ejercicio de su autonomía considerara la más adecuada al caso. [16] Expediente digital, Folio 46 del escrito de demanda y sus anexos. [17] Expediente digital, Folio 58 del escrito de demanda y sus anexos. [18] Expediente digital, Folio 60 del escrito de demanda y sus anexos. [19] Expediente digital, Folio 61 del escrito de demanda y sus anexos. [20] Sandra Liliana Gomez Sánchez y unos treinta contratistas, el 6 de julio de 2012, presentaron demanda, en ejercicio del medio de control de reparación de los perjuicios causados a un grupo, con la pretensión de que se declarara administrativamente responsable al departamento de Risaralda, por los perjuicios causados a quienes suscribieron contratos con los catorce municipios del citado ente departamental, y con sus entidades descentralizadas, por cuanto tuvieron que pagar el valor correspondiente a la “estampilla Pro-desarrollo” prevista en el artículo 3 de la Ordenanza No. 012 del 7 de mayo de 2009; acto general anulado por el Tribunal Administrativo de Risaralda, con sentencia del 11 de noviembre de 2011, y por el Consejo de Estado, mediante el fallo del 18 de junio de 2013.

Además, la parte demandante del proceso ordinario solicitó que se condenara al departamento de Risaralda a reintegrar las sumas que tuvieron que pagar los contribuyentes, con los correspondientes intereses moratorios. [21] Expediente digital, Escrito contenido en 4 folios. [22] Expediente digital, intervención contenida en 16 folios. [23] Expediente digital, intervención contenida en 4 folios. [24] En el aplicativo SAMAI, constan los múltiples documentos y guías de envío de correo certificado 472, que dan cuenta del trámite de notificación del auto admisorio que realizó la Secretaría General del Consejo de Estado, con respecto a todas las personas vinculadas en el proceso de acción de grupo, según el listado remitido por el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito Judicial de Pereira. [25] Expediente digital, intervención contenida en 2 folios. [26] Expediente digital, respuesta enviada mediante correo electrónico del 24 de febrero de 2021. [27] Expediente digital, intervención allegada en correo electrónico de 16 de febrero de 2021.

Actúa únicamente en nombre propio. [28] Expediente digital, respuesta enviada mediante correo electrónico del 19 de febrero de 2021. Actúa únicamente en nombre propio. [29] Expediente digital, intervención contenida en 3 folios. Actúa en representación de: “JOSE JULIAN RESTREPO PALACIO, MAURICIO GIRALDO RESTREPO, PAULA ANDREA BALLESTEROS, NIDIA FORERO RAMIREZ, YURI DOREIDA GRAJALES AGUDELO, FERNEY LOPEZ CARDENAS, MARIA SOLANGEL LONDOÑO CANO, DIANA CAROLINA GOMEZ GOMEZ, OSWALDO MUÑOZ TORO, MARIA JHOANNA LOPEZ LOPEZ, NANCY DUQUE RODRIGUEZ, HECTOR HORACIO BENAVIDES ACOSTA, HERIBERTO HERNANDEZ NIETO, LUIS ANCIZAR AGUDELO, JHON EDELBERTO ARANGO GARCIA, KAROLINA OSSA MOJICA, MARIA EUGENIA ROJAS PACHECO, CARLOS ANDRES SANCHEZ BONILLA, ROSA MARIA MARIN ALZATE, LILIANA RIVERA FERNANDEZ, DIANA PATRICIA ROJAS RICO, CATALINA VILLAMAR TORO, CAROLINE MARIN BALLESTEROS, JULIAN HINCAPIE LOPEZ, MARTHA LUCIA SERNA MARIN, JORGE IVAN MARTINEZ, VANNESSA RODRIGUEZ MOSQUERA, NATALIA FLOREZ GARCIA, LUZ ELENA MARTINEZ JIMENEZ, JOSE ASDRUBAL AGUIRRE GIRALDO, CARLOS OCHOA HENAO, FERNANDO MARTIN VALENCIA BELTRAN, EDNA LUCIA MEJIA SUAREZ, ANGELA MARIA ALVAREZ MARTINEZ, SANDRA MILENA MORALES RUIZ, DARLY VIVIANA CASTAÑO SUAREZ, LUIS CARLOS PEREZ GUTIERREZ, DIANA MILENA AGUDELO GARCIA, MARIA DIGNORA JIMENEZ MOLINA, NANCY HOYOS RIVERA, JUAN MANUEL GOMEZ GIL, JHON JAIRO PATIÑO CASTAÑO” [30] Expediente digital, intervención contenida en 2 folios.

Actúa en representación de: PAULO CÉSAR CARVAJAL LARA, quien obra en nombre propio y además en representación de la empresa PROVEER INSTITUCIONAL S.A.S; así mismo JOSÉ REINEL HERNÁNDEZ MEDINA, GIOVANNI FLAVIO RIVAS GIRALDO, GUILLERMO BOTERO OSPINA, JESÚS MARÍA MOLINA GRISALES, CARLOS ARTURO RODRÍGUEZ JIMÉNEZ, BEATRIZ ELIANA CARDONA PULGARÍN, HORACIO CARVAJAL RAMÍREZ, FLOR MARÍA RAMÍREZ OCAMPO, FERNANDO PARRADO GÓMEZ quien obra en representación de la empresa QUIMPAC DE COLOMBIA S.A; y FABIO IVÁN MARÍN RUEDA quien obra en obra en representación de la empresa REACTIVOS EQUIPOS Y QUÍMICOS LTDA, [31] Expediente digital, intervención contenida en 5 folios.

Actúa en representación de: Antonio José Posada, Nelson Serna Acosta, Carlos A. Del Río Restrepo, Juan Carlos Dávila Neira, Juan Carlos Saldarriaga Serna, PROENCO E.U, ENCISO LTDA, CORPORACIÓN EMPRESARIAL NACE SA., Oscar Tabares Castaño, COOPERATIVA SI FUTURO, PLANTA DE TRATAMIENTO VILLA SANTANA, Bernardo Antonio Gómez, TEMPORALMENTE SAS, DISEÑO MAQUINARIA Y CONSTRUCCIONES SAS, Carlos Germán Loaiza García, Edgar Augusto Giraldo García, CONSORCIO DOS QUEBRADAS 2012, CONSORCIO MANTENIMIENTO VIAS RISARALDA, INGEDICOM SAS, OPERADOR REGIONAL DE OCCIDENTE ORO SCA, ANTINA DE TUBOS Y SUMINISTROS SA, CONSORCIO SAN CLEMENTE, WILLIAM SALAZAR INGENIERIA Y CONSULTORIAS SAS, CONSORCIO REDES GUATICA, MATECAÑA RISARALDA SAS, EMPRESA DE EMPLEOS TEMPORALES PROSPEREMOS SAS, AINCA SEGURIDAD Y PROTECCIÓN LTDA, AGENCIA PARA LA COOPERACIÓN INTERNACIONAL DEL EJE CAFETERO PROEJE, Alejandro Del Río Restrepo, Carlos Eduardo Gálvez Castellanos, CONSORCIO VERACRUZ, CONSORCIO ANDINA, CONSORCIO LA PRADERA, Edgar Tabarquino Barreneche, Camel Vélez Vélez, CONSORCIO AGUAS LLUVIAS, José Antonio Atehortua, José Libardo Nieto Londoño, Victor Hugo Guapacha Montoya, Juan Pablo Arbeláez Arcila, Liliam del Socorro Naranjo Usuga, CONSORCIO ORREGO – RAMIREZ, CONSORCIO SAN JOAQUIN ETAPA III, CONSORCIO CONSTRUCCIONES QUEBRADA BOSTON, CONSORCIO SAN JOSÉ, CONSORCIO RAMÍRES GÓMEZ, HERNÁN MAURICIO BARRETO GÓMEZ, CONSORCIO INFRAESTRUCTURA VIAL, CONSORCIO VÍAS DE LA VIRGINIA, CONSORCIO RESTREPO TABARES, CONSORCIO TABARES VÁSQUEZ, CONSORVIO EL VERGEL, CONSORVIO REDES DOSQUEBRADAS, Neidhy Johana Tobón Campuzano, Juan Carlos Valencia Álvarez, Cesar Julio Sánchez Suarez, Ricardo Aguirre Cuervo, Efrain Murillo, David Enrique Gómez, Diana Patricia Rivas, Jairo Enrique Arrubla, FUNDACIÓN TALENTOS DESARROLLO HUMANO, CONSORCIO UNO BA, Silvia Grace Blandón Cortes, CONSORCIO VIALES BALBOA, Fernando Alberto Cañas López, CONSORCIO MATECAÑA, CONSORCIO INGENIERIA CALDERON, CONSORCIO UTP PARQUE CENTRAL, CONSORCIO INFRAESTRUCTURA MUNICIPAL, UNIÓN TEMPORAL VIAS LA CELIA, Carlos Mario Vargas Restrepo, Fermín Torreglosa Picón, CONSORCIO LEÓN LOAIZA, Wilson Yuber Blandón Cortes, Lucero Hincapié Osorio, Ana María Villegas, César Augusto Castaño Arias, Diego Vanegas Giraldo, Marlyn viviana Cardona García, Lida Fernando Gómez Vanegas, CONSORCIO RED TERCIARIA GUATICA 2013, UNIÓN TEMPORAL PROBAL 2013, CORPORACIÓN EVENTOS, CORPORACIÓN PARA EL DESARROLLO DE LA REGIÓN y EL PAÍS, FUNDACIÓN CON-TACTO HUMANO y Paola Andrea López Rico. [32] Expediente digital, intervención contenida en 4 folios.

Actúa en representación de: ANGELA DEL PILAR CANDAMIL CALLE, ALEJANDRO VALENCIA MARULANDA, CARLOS ERNESTO AGUDELO, FABIO ANDRES MONTOYA TORRES, LUZ ANDREA ALVAREZ BOTERO, ANA MARIA ACOSTA NOREÑA, CONSTRUCCIONES INGENIAR SAS, FERRETERIA LA REFORMA, VICTOR HUGO VARGAS RIVERA, WILLIAM OSORIO OSORIO, HUMBERTO NERIS HURTADO, ANDRÉS EDUARDO RUBIO DUQUE, CLAUDIA MILENA MARÍN GARCÍA, CARLOS EMILIO SANCHEZ ARBELAEZ, ANA MARIA ARCILA RAMÍREZ, GRUPO SIMCO SAS, MATERIALES FERROCCIDENTE SAS, DISTRIOCCIDENTE SAS, JOSE NOE VALENCIA GUTIERREZ, GUSTAVO ADOLFO QUINTABA GARCES, BLUE PLANET COMPAÑÍA E.S E.S.P, WILSON DURANGO PEREZ, CONSTRUCTORA CONCISA SAS, JUAN CARLOS NIETO LONDOÑO, TEMPOEFICAZ SAS, JOSE FERNANDO HERRERA GUZMAN, EDWAR ALBERTO DÍAZ ROJAS, EDGAR DE JESÚS ARTEAGA, MORRISON LAN SAS, MORRISON LAM CAMPUZANO, SURTILLANTAS LA GUACA SAS, AQUASOFT SA, SAMIR MARIN MARULANDA, CLAUDIA MARCELA DÍAZ SÁNCHEZ, MOISES RAMÍREZ MEDINA, JHON ALEXANDER HURTADO ARCE, DISATEL LTDA, LENITH PARRA VANEGAS, DIANA CAROLINA HERRERA CASTAÑO, ALBA LILIANA BEDOYA FLOREZ, OSCAR CAMPIÑO OSORIO, MARIA GLADYS MEDINA CAMPIÑO, CONFECCIONAR EU, LEONIDAS GUEVARA BAQUERO, LUZ ADRIANA HENAO CASTAÑO, ASECONFIRE SAS, CORPORACIÓN NIETOS UNIDOS, DIANA PATRICIA CARMONA GALLEGO, CARLOS ALBERTO OSORIO, H Y S INTEGRADORES DE TECNOLOGÍA, MIRYAM MESA, MARIO ENRIQUE MONTOYA ARIAS, JUAN PABLO TRUJILLO HENAO, JOSE DOMINGO CAMACHO BARRERA, ALBA LUCIA ARBELAEZ URREA, ANDRES FELIPE OSORIO ECHEVERRY, JULIAN DAVID PEREZ ALFARO, MARTHA LUCÍA RAMÍREZ MONCADA, MAYERLINE FRANCO ÁLVAREZ y COMERCIALIZADORA DE LLANTAS DE OCCIDENTE SAS. [33] Expediente digital, escritos contenidos en 1 y 24 folios, disponible en el aplicativo SAMAI.

Actúa en representación propia y de Ángela María López Cardoso, Luisa Fernanda López Cardozo, Carolina Aragón López, José Fernando Aguirre Torres, Jhon Fredy Amaya Taborda, Enio Aguirre Torres y Werner Mauricio Montoya Ramírez. [34] Expediente digital, escrito contenido en 2 folios. Actúa en representación propia y de Angélica Eugenia Arias Ramírez, Simón Darío Romero Cerón, Catalina Trujillo Mejía, Shirley Calvo Zuluaga, Omar Barragán Mape, Julián Barragán Mape, María Victoria Saldarriaga Campuzano, Andrés Mauricio Carvajal Marín, Ceneida Ramírez Arango, Daniel Eduardo Rodríguez Arias, Juan Pablo Cardona Jaramillo, Alexandra Londoño Sanabria, Luis Fernando Henao Bedoya, Harold Fernando Alzate Sanabria, Mónica María García Estrada e Industrias Deportivas Campeón S.A.S. [35] Expediente digital, intervención contenida en 7 folios.

Actúa en representación propia y de Catalina Arias Giraldo, Jairo Alejandro Arias Giraldo, Ximena María Arias Martínez, Carlos Montoya Carmona, Milvia Rosa Bedoya Gil y “otros”. [36] Expediente digital, intervención contenida en 2 folios. [37] Expediente digital, intervención contenida en 3 folios. [38] Expediente digital, intervención allegada en correo electrónico del 3 de febrero de 2021.

Actúa en representación de Aguasanitarias S.A.S, Consorcio Redes 2014, Consorcio Ingeo Construcciones, Consorcio Aguas Pineda, Consorcio Colector La Virginia, Consorcio Diseños 2014, y Consorcio Risaralda 2012. [39] Expediente digital, intervención contenida en 5 folios. Actúa en nombre propio y representación de: Corporación Misión Vida, Dora Milena Echeverri Morales y Jorge Iván Toro Gómez. [40] Expediente digital, intervención contenida en 7 folios. [41] Expediente digital, intervención contenida en 4 folios. [42] Expediente digital, intervención contenida en 3 folios. [43] Expediente digital, intervención contenida en 4 folios. [44] Expediente digital, intervención contenida en 7 folios. [45] Expediente digital, intervención contenida en 5 folios. [46] Expediente digital, intervención contenida en 6 folios. [47] Expediente digital, intervención contenida en 7 folios. [48] Expediente digital, Intervención contenida en 4 folios. [49] Expediente digital, intervención contenida en 4 folios. [50] Expediente digital, petición formulada en correo electrónico del 19 de noviembre de 2020. [51] Expediente digital, intervención contenida en 64 folios, incluyendo poderes de cada sociedad representada. [52] Expediente digital, intervención contenida en 9 folios. [53] Escrito enviado a través de correo electrónico el 27 de julio de 2021, consta de 20 folios. [54] Expediente digital, intervención allegada el 2 de julio de 2021, contenida en 3 folios. [55] “por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política”. [56] “DISTRIBUCIÓN DE LOS PROCESOS ENTRE LAS SECCIONES.

Para efectos de repartimiento, los asuntos de que conoce la Sala de lo Contencioso Administrativo se distribuirán entre sus secciones atendiendo un criterio de especialización y de volumen de trabajo, así: (…) Sección Tercera (…) 14. Las acciones de tutela que sean de competencia del Consejo de Estado (…)”. [57] “ASUNTOS RELACIONADOS CON LAS ACCIONES DE TUTELA, DE CUMPLIMIENTO, POPULARES Y DE GRUPO.

Las impugnaciones y demás asuntos relacionados con las acciones de tutela y de cumplimiento, serán resueltos por la Sección o Subsección de la Sala de lo Contencioso Administrativo de la cual haga parte el Consejero a quien haya correspondido el reparto y su trámite se hará por la Secretaría General de la Corporación.// Las tutelas que sean de competencia del Consejo de Estado en primera instancia y en segunda instancia se someterán a reparto por igual entre todos los magistrados de la Sala de lo Contencioso Administrativo y serán resueltas por la sección o subsección de la cual haga parte el magistrado a quien le haya correspondido el reparto (…)”. [58] Original de la cita: “SU-050 de 2017”. [59] Sentencia del 5 de agosto de 2014 proferida por la Sala Plena del Consejo de Estado.

Radicado número: 11001 03 15 000 2012 02201 01 (IJ). Actor: Alpina Productos Alimenticios S.A. Consejero Ponente: Jorge Octavio Ramírez Ramírez. [60] Si bien la parte actora aduce que en la sentencia del 23 de julio de 2020 el Tribunal Administrativo de Casanare incurrió en los defectos procedimental absoluto, fáctico, material o sustantivo, desconocimiento del precedente y error inducido, el despacho advierte que toda la argumentación hecha en el escrito de tutela va dirigida únicamente a sustentar el presunto desconocimiento del precedente y la violación directa de la Constitución por lo que, el estudio se efectuará sobre estos dos defectos únicamente. [61] Ver: sentencias de 16 de junio de 2005, exp, 14311, C.P. María Inés Ortiz Barbosa; sentencia de 9 de marzo de 2006, exp.

AC-01458 C.P. Ligia López Díaz; de 25 de septiembre de 2006, exp. 15304, C.P. María Inés Ortiz Barbosa; de 21 de noviembre de 2007, exp. 16294, C.P. Ligia López Díaz; de 7 de febrero de 2008, exp 15443 C.P. Juan Ángel Palacio Hincapié; 26 de junio de 2008, exp, 16405 C.P. Ligia López Díaz. [62] Ver: sentencia de 4 de marzo de 2003, exp IJ-030 C.P. Manuel Santiago Urueta Ayola y sentencia de 14 de agosto de 2006, Sala Especial Transitoria de Decisión 2C, exp. 2000-00537-01, C.P. Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta. [63] Sentencia del 3 de marzo de 2011.

Exp. 17741. M.P. William Giraldo Giraldo. [64] Introducción a la Ciencia del Derecho. Ed. Bosch. Barcelona. 1943. [65] Cita original: Ver entre otros: (a) Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Cuarta. Bogotá, D.C., 5 de mayo de 2003. Radicación número: 11001-03-27-000-2001-0243-01(12248). Actor: Juan Guillermo Saldarriaga Sanín. (b) Sala de lo Contencioso Administrativo.

Sección Cuarta. Bogotá D.C., 25 de septiembre de 2006. Radicación número: 08001-23- 31-000-2002-00737- 01(15304). Actor: Sociedad Hijos de A. Pardo. (c) Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Cuarta. Bogotá, d. c., 16 de junio de 2005. Radicación: 25000-23-27-000-2001-00938-01(14311). Actor: Grandes Superficies de Colombia s.a. (Carrefour).

(d) Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Cuarta. Bogotá, D. C., 9 de marzo de 2006. Radicación numero: 25000-23-25-000-2005-01458-01(AC). Actor: Felisa Romero Romero. (e) Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Cuarta. Bogotá, D.C., 21 de noviembre de 2007. Radicación número: 47001-23-31-000- 2001-01189-01(16294). Actor: Avidesa Mac Pollo S.A. (f) Sala de lo contencioso administrativo.

Sección cuarta. Bogotá D.C., 7 de febrero de 2008. Radicación número: 25000-23-27-000-2002-00616-01(15443). Actor: Concentrados Cresta Roja S.A. [66] Cita original: Ver entre otros: (a) Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sala Especial Transitoria de Decisión 2C. Bogotá d. c., 14 de agosto de 2006. Radicación número: 11001-03-15-000-2000-00537-01(s).

Actor: Roberto Antonio Gómez Jiménez. (b) Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Bogotá, D. C., 4 de marzo del 2003. Radicación número: 11001-03-24-000- 1999-05683-02(IJ-030). Actor: Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca – Car. [67] Cita original: Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Cuarta. Bogotá, D.C., 3 de marzo de 2011.

Radicación número: 47001-23-31-000-2001-01193-01(17741). Actor: Acevedo Silva LTDA. [68] Artículo 88. La ley regulará las acciones populares para la protección de los derechos e intereses colectivos, relacionados con el patrimonio, el espacio, la seguridad y la salubridad públicos, la moral administrativa, el ambiente, la libre competencia económica y otros de similar naturaleza que se definen en ella.

También regulará las acciones originadas en los daños ocasionados a un número plural de personas, sin perjuicio de las correspondientes acciones particulares. Así mismo, definirá los casos de responsabilidad civil objetiva por el daño inferido a los derechos e intereses colectivos. [69] Ver: i) Consejo de Estado. Sección Tercera. Radicación: 2004-00832- 01(AG), C. P. Mauricio Fajardo Gómez; ii) expediente. 2007-00107-01 Revisión Eventual (AG).

C. P. Lucy Jeannette Bermúdez B; iii) Consejo de Estado. Sección Tercera, sentencia de 27 de septiembre de 2000, expediente. 11601, C. P. Alier Hernández; iv) Acción de Grupo. Radicación número: 25000- 23-27-000-2001-00029-01(AG). C. P. Enrique Gil Botero; v) Sentencia de 26 de mayo de 2010, expediente 18352, C. P. Enrique Gil Botero; v) sentencia de 13 de diciembre de 1993, expediente. 7380.

Actor: Pedro Antonio Restrepo. C.P. Julio César Uribe; vi) 42 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 17 de agosto de 2017, radicación número: 250002326000200500370 01 (37304). [70]VF Nota: se deja constancia de que esta providencia fue aprobada por la Sala en la fecha de su encabezado y que se suscribe en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI del Consejo de Estado, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar su integridad y autenticidad en el enlace https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador.