MEDIO DE CONTROL DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES / COMPETENCIA DEL CONSEJO DE ESTADO / COMPETENCIA DEL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO / COMPETENCIA / DETERMINACIÓN DE COMPETENCIA / ASUNTOS DE NATURALEZA MINERA / ACTIVIDAD MINERA / COMPETENCIA DEL CONSEJO DE ESTADO EN SEGUNDA INSTANCIA Le asiste competencia a la Sala para conocer del presente proceso en segunda instancia, toda vez que la Ley 685 de 2001, Código de Minas vigente para la época en que se presentó la demanda, dispone, en el artículo 293, que los tribunales administrativos conocen en primera instancia de las acciones referentes a los contratos de concesión minera.

FUENTE FORMAL: C.P.A.C.A. - ARTÍCULO 150 / LEY 685 DE 2001 - ARTÍCULO 293 NULIDAD DEL CONTRATO DE CONCESIÓN / LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR ACTIVA / CAPACIDAD PARA SER PARTE / CONTRATO DE CONCESIÓN MINERA / CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL / FACULTADES DE LA CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL / COMPETENCIA DE LA CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL / FUNCIONES DE LA CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL / INTERÉS DIRECTO EN EL PROCESO / INTERÉS DIRECTO / INTERÉS PARA DEMANDAR LA NULIDAD ABSOLUTA DEL CONTRATO / NULIDAD ABSOLUTA DEL CONTRATO ESTATAL La CAR está legitimada por activa para demandar la nulidad del contrato de concesión, en calidad de entidad pública con interés directo, teniendo en cuenta las funciones que le fueron asignadas a esa corporación, como autoridad ambiental, de acuerdo con la Ley 99 de 1993.

(…) Además, se tiene en cuenta que el artículo 159 del C.P.A.C.A. establece la capacidad de las entidades públicas para obrar como demandantes o demandadas. Se precisa, igualmente, que el inciso tercero del artículo 141 del C.P.A.C.A. le reconoce, de manera general, competencia a los terceros con interés directo para solicitar la nulidad absoluta del contrato (…).

Es de aclarar que el Consejo de Estado, en las diferentes subsecciones de la Sección Tercera, ha reconocido que la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca, al ser la entidad ambiental que tiene por obligación preservar el medio ambiente y desarrollar las políticas orientadas a aprovechar los recursos naturales renovables, se encuentra legitimada en la causa por activa para demandar la nulidad de un contrato de concesión minera, especialmente, cuando este se superponga con áreas de especial protección ambiental ubicadas al interior de su jurisdicción. Si bien la CAR no fue parte contratante en el negocio objeto de la controversia, al ser la autoridad ambiental con competencia en la zona concesionada, y al considerar que el contrato de concesión minera transgredió la normativa ambiental, acredita su calidad de tercero interesado, pudiendo, se reitera, controvertir la legalidad del contrato (…).

FUENTE FORMAL: C.P.A.C.A. - ARTÍCULO 141 / C.P.A.C.A. - ARTÍCULO 159 / LEY 685 DE 2001 - ARTÍCULO 293 / LEY 99 DE 1993 - ARTÍCULO 31 NOTA DE RELATORÍA: Acerca de la legitimación en la causa por activa de la CAR para demandar la nulidad de un contrato de concesión minera, consultar providencias de 19 de julio de 2018, Exp. 55991, C.P. Marta Nubia Velásquez Rico; de 8 de mayo de 2019, Exp. 58825, C.P. Marta Nubia Velásquez Rico; de 3 de agosto de 2020, Exp. 58710, C.P. Alberto Montaña Plata; de 9 de julio de 2021, Exp. 57228, C.P. Martín Bermúdez Muñoz.

NULIDAD DEL CONTRATO DE CONCESIÓN / LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR PASIVA / CAPACIDAD PARA SER PARTE / CONTRATO DE CONCESIÓN MINERA / CONCESIÓN DE MINA / CONCEDENTE / AGENCIA NACIONAL MINERA / FUNCIONES DE LA AGENCIA NACIONAL MINERA / COMPETENCIAS DE LA AGENCIA NACIONAL MINERA / CONTRATISTA [P]ara determinar la legitimación en la causa por pasiva, debe aclararse que el INGEOMINAS, entidad que celebró el contrato (…), fue transformado en el Servicio Geológico Colombiano; sin embargo, las funciones relacionadas con la autoridad concedente en materia minera se radicaron en la Agencia Nacional de Minería. (…) Bajo estos términos, la ANM ostenta la posición del Estado concedente de la zona de explotación minera cuyo título o registro minero se solicitó anular a través de la demanda instaurada por la CAR, por lo que, diferente a lo indicado en el recurso, se concluye que aquella tiene la legitimación pasiva para actuar en este proceso.

De igual modo, la sociedad (…) se encuentra legitimada por pasiva, al ser la contratista del contrato cuya nulidad se solicita. FUENTE FORMAL: DECRETO 4131 DE 2011 - ARTÍCULO 1 / DECRETO 4131 DE 2011 - ARTÍCULO 11 CADUCIDAD DE LA ACCIÓN / CONCEPTO DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN / EFECTOS DE LA CADUCIDAD DE LA ACCIÓN / DERECHO DE ACCIÓN / EJERCICIO DEL DERECHO DE ACCIÓN La caducidad es la consecuencia jurídica prevista en la ley por el ejercicio tardío del derecho de acción, esto es, la desatención de los plazos y términos definidos en el ordenamiento jurídico para la presentación oportuna de la correspondiente demanda, pudiendo ser declarada, incluso, de oficio.

CADUCIDAD DEL MEDIO DE CONTROL DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES / NULIDAD DEL CONTRATO DE CONCESIÓN / CONTRATO DE CONCESIÓN MINERA / NULIDAD ABSOLUTA DEL CONTRATO ESTATAL / TÉRMINO DE CADUCIDAD DEL MEDIO DE CONTROL DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES / CÓMPUTO DEL TERMINO DE CADUCIDAD DEL MEDIO DE CONTROL DE CONTROVERSIAS / REGISTRO MINERO NACIONAL En este caso, la CAR pretendió la nulidad absoluta de un contrato de exploración y explotación, lo que da lugar a aplicar la regla prevista en el artículo 136, ordinal 10), del Código Contencioso Administrativo, modificado por el artículo 44 de la Ley 446 de 1998 (…) En consideración a que el plazo del contrato es superior a cinco años, este habría de ser el término máximo para intentar la acción en la que se invocara su nulidad, contados a partir de la fecha de su perfeccionamiento.

De este modo, a partir de (…) [la] fecha en que el contrato fue inscrito en el registro minero nacional, la parte interesada contaba con cinco años para interponer la acción o el medio de control de controversias contractuales en procura de su nulidad (…). Como la demanda se presentó (…) se puede colegir que la misma se interpuso de manera oportuna.

FUENTE FORMAL LEY 153 DE 1887 - ARTÍCULO 40 / LEY 446 DE 1998 - ARTÍCULO 44 / CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTÍCULO 136 NUMERAL 10 COPIA SIMPLE DE DOCUMENTO / VALORACIÓN DE LA COPIA SIMPLE DE DOCUMENTO / PROCEDENCIA DE LA VALORACIÓN DE LA COPIA SIMPLE DE DOCUMENTO / RECONOCIMIENTO DE LA VALORACIÓN DE LA COPIA SIMPLE DE DOCUMENTO / REITERACIÓN DE LA JURISPRUDENCIA En el sub-lite se aportó el siguiente material probatorio, que resulta relevante para el estudio del caso.

Es de aclarar que, para estos efectos, la Sala valorará las copias simples aportadas al proceso, toda vez que no fueron tachadas de falsas en el desarrollo del mismo. Lo anterior, en cumplimiento de la Sentencia de Unificación del 28 de agosto de 2013, proferida por la Sala Plena de la Sección Tercera. NOTA DE RELATORÍA: Sobre el valor probatorio de las copias simples, consultar providencia de 28 de agosto de 2013, Exp. 25022, C.P. Enrique Gil Botero.

PRINCIPIOS DEL DERECHO AMBIENTAL / PRINCIPIO DE PRECAUCIÓN / ALCANCE DEL PRINCIPIO DE PRECAUCIÓN / APLICACIÓN DEL PRINCIPIO DE PRECAUCIÓN / PROTECCIÓN AL MEDIO AMBIENTE / ACTIVIDAD MINERA / EXPLOTACIÓN DE LA MINA / ZONA PARA LA EXPLOTACIÓN DE LA MINA / ZONA RESTRINGIDA PARA LA EXPLOTACIÓN DE LA MINA / DISTRITOS DE MANEJO INTEGRADO [E]s necesario recordar que el inciso segundo del artículo 79 de la Constitución Política dispone (…) las autoridades ambientales y los particulares están obligados a dar aplicación al principio de precaución, siempre que exista peligro de daño ambiental.

En armonía con lo anterior, la Ley 99 de 1993, por la cual se reorganizó el sistema nacional ambiental, definió los principios generales ambientales, dentro de los cuales contempló el principio de precaución (…). Siguiendo esa misma orientación, el Código de Minas, en el artículo 34, consagró la necesidad de excluir las áreas protegidas del desarrollo de actividades mineras (…).

Si bien la precitada disposición no contempló a los distritos de manejo integrado dentro de las zonas excluibles de la actividad minera, lo cierto es que la Corte Constitucional, por medio de la Sentencia C-339 de 2002, señaló que, “[…] además de las zonas de exclusión previstas en esta Ley, pueden existir otras, ya declaradas con anterioridad o que se declaren en el futuro por la autoridad ambiental” (…).

De este modo, los distritos de manejo integrado, en los términos de la jurisprudencia constitucional, también podrían hacer parte de las zonas excluidas de la actividad minera, en virtud del precitado artículo 34 de la Ley 685 de 2001. No obstante, en estos eventos, la exclusión no sería absoluta, sino que dependería de las determinaciones de la autoridad ambiental (…).

Los DMI, según el artículo 310 del Decreto 2811 de 1974, están constituidos como modelos de aprovechamiento racional, en los que están permitidas las actividades económicas controladas, investigativas, educativas y recreativas. (…) Lo expuesto significa que, eventualmente, en estas áreas de protección ambiental podrían desarrollarse actividades orientadas a explorar y explotar los recursos naturales renovables, pero esto, (…) se condicionará a lo definido en el plan integral de manejo expedido por la autoridad ambiental.

Como lo contempla el artículo 9 del Decreto 1974 de 1989 (…). FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 79 / LEY 685 DE 2001 - ARTÍCULO 34 / LEY 99 DE 1993 / DECRETO 2811 DE 1974 - ARTÍCULO 310 / DECRETO 1974 DE 1989 - ARTÍCULO 2 NOTA DE RELATORÍA: Acerca de las zonas de exclusión de la actividad minera, consultar providencias de la Corte Constitucional, Exp.

C-339 de 2002, M.P. Jaime Araujo Rentería; y Exp. C-443 de 2009, M.P. Humberto Antonio Sierra Porto. MEDIO DE CONTROL DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES / ASUNTOS DE NATURALEZA MINERA / ACTIVIDAD MINERA / NULIDAD DEL CONTRATO DE CONCESIÓN / NULIDAD ABSOLUTA DEL CONTRATO ESTATAL / ZONA RESTRINGIDA PARA LA EXPLOTACIÓN DE LA MINA / DISTRITO DE MANEJO INTEGRADO / OBJETO ILÍCITO DEL CONTRATO ESTATAL / VIOLACIÓN DE NORMA DE ORDEN PÚBLICO / SUPERPOSICIÓN DE ÁREAS / DECLARACIÓN DE LA NULIDAD ABSOLUTA DEL CONTRATO / PROCEDENCIA DE LA NULIDAD ABSOLUTA DEL CONTRATO Los cargos planteados en la impugnación se dirigen a atacar el fallo de primera instancia, por medio del cual se declaró la nulidad del contrato de concesión minera (…) en razón a que, a juicio del recurrente, la superposición del área concedida con el DMI del Salto del Tequendama – Cerro Manjuí no generaba la invalidez del negocio jurídico.

(…) En el presente caso, se tiene que la CAR expidió la Resolución 1596 del 2 de junio de 2006, por medio de la cual adoptó el Plan de Manejo del DMI del Salto del Tequendama – Cerro Manjuí. En dicho acto administrativo, (…) se prohibió la minería en las zonas de preservación, de protección y de recuperación. De igual manera, en la zona de producción solo se contempló a la minería como un uso condicionado en las áreas denominadas (i) suelos de uso agropecuario tradicional y (ii) suelos de uso agropecuario semi- intensivo.

En las demás áreas de esta zona, la minería no se valoró en ninguno de los usos, por lo que, en principio, sería una actividad que no podría realizarse, pues, ante la duda de poder adelantar una actividad de explotación, debe aplicarse el principio in dubio pro ambiente, según el cual deben preferirse aquellas decisiones que sean acordes con la protección del medio ambiente.

Así, es claro que en el DMI del Sector del Salto del Tequendama – Cerro Manjuí existía una prohibición, casi total, para realizar actividades mineras. En el plenario quedó demostrado que el contrato (…) estaba superpuesto con el DMI en un 86.55%. Adicionalmente, de los planos aportados por la CAR y por [la contratista] (…) se deriva que la superposición recaía, principalmente, en las zonas de preservación (45.54%), protección (17.58%) y recuperación (13.81%).

(…) Ante este panorama, la Sala estima que la prohibición deberá extenderse a la totalidad de la superposición, esto es, al 86.55%. Lo anterior, por cuanto no existe certeza de que el contrato se ubique en una zona que permita la minería de manera controlada, o que se hayan cumplido los requisitos para obrar en ese sentido. Esta duda, (…) obliga al operador judicial a adoptar aquellas medidas que estén orientadas a conservar y a evitar los daños del medio ambiente.

Si bien es cierto que la preservación del medio ambiente no se alcanza únicamente con medidas de prohibición, la especial importancia ecológica del DMI Salto del Tequendama, demanda que se anticipen las eventuales consecuencias negativas que se desprenderían de permitir la realización de actividades mineras sin el cumplimiento de todos requisitos exigidos por la autoridad ambiental.

De esta forma, como la delimitación de este DMI, y la adopción del plan de manejo correspondiente, fueron anteriores a la celebración del contrato, es claro que el mismo se suscribió en contravía de las disposiciones legales y reglamentarias pertinentes; esto es, en contra del artículo 34 del Código de Minas, que, a partir de su condicionamiento, permitió que las autoridades ambientales definieran y excluyeran otro tipo de zonas de la actividad minera, y del Acuerdo 43 de 1999 y la Resolución 1596 de 2006, que prohibieron la minería en la mayoría de zonas del DMI Salto del Tequendama – Cerro Manjuí. Por lo mismo, la sentencia de primera instancia será confirmada, por cuanto el contrato (…), diferente a lo planteado por el recurrente, se celebró sin el lleno de los requisitos de validez previstos en el artículo 1502 del Código Civil, dado que se configuró la causal de objeto ilícito contenida en los artículos 1519 y 1741 del Código Civil, por violación de norma imperativa.

Aunque la superposición no recayó sobre el 100% del contrato de concesión, no se conoce si la zona afectada (el 86.55%) era esencial para su desarrollo, por lo que no puede determinarse que el mismo persistiría luego de que se extrajera el área que le correspondía al DMI. Adicionalmente, y en los términos del artículo 902 del Código de Comercio, no existe prueba de que las partes hubiesen celebrado el contrato sin la zona que, efectivamente, se superponía con el Salto del Tequendama – Cerro Manjuí. Por lo mismo, como en ocasiones ya lo ha hecho esta Sala, es necesario mantener la declaratoria de nulidad sobre la totalidad del contrato.

FUENTE FORMAL: CÓDIGO CIVIL - ARTÍCULO 1502 / CÓDIGO CIVIL - ARTÍCULO 1519 / CÓDIGO CIVIL - ARTÍCULO 1741 / LEY 685 DE 2001 - ARTÍCULO 53 / CÓDIGO DE COMERCIO - ARTÍCULO 902 / LEY 685 DE 2001 - ARTÍCULO 34 NOTA DE RELATORÍA: Sobre la nulidad del contrato de concesión minera, consultar providencias de 9 de julio de 2021, Exp. 57228, C.P. Martín Bermúdez Muñoz; de 19 de julio de 2018, Exp. 55991, C.P. Marta Nubia Velásquez Rico.

CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A Consejera ponente: MARÍA ADRIANA MARÍN Bogotá D.C., veinticuatro (24) de septiembre de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 25000-23-36-000-2013-01796-01(55979) Actor: CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DE CUNDINAMARCA -CAR- Demandado: AGENCIA NACIONAL DE MINERÍA -ANM- Y CONCRETOS ARGOS S.A. Referencia: MEDIO DE CONTROL DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES (APELACIÓN SENTENCIA) La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada, Agencia Nacional de Minería, en contra de la sentencia del 22 de julio de 2015, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección A (fls. 142 – 148, c. ppl.), en la cual se concedieron las pretensiones.

I. SÍNTESIS DEL CASO El 17 de octubre de 2013, la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca -CAR- presentó demanda en ejercicio del medio de control de controversias contractuales (fls. 8 – 21, c1), en contra de la Agencia Nacional de Minería y de la sociedad Concretos Argos S.A., con el fin de solicitar que se declarara la nulidad absoluta del Contrato IK9- 16071 del 1 de diciembre de 2009, inscrito en el registro minero nacional el día 28 de diciembre de ese año, por superponerse con el Distrito de Manejo Integrado Sector Salto del Tequendama – Cerro Manjuí, en un 86.54%, y con el Área de Reserva Forestal Protectora – Productora de la Cuenca Alta del Río Bogotá, en un 25.97%.

II.

ANTECEDENTES 1. La demanda: Mediante demanda radicada ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, el 17 de octubre de 2013 (fls. 8 – 21, c1), la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca, en ejercicio del medio de control de controversias contractuales, previsto en el artículo 141 del C.P.A.C.A., se dirigió en contra de la Agencia Nacional de Minería, con el propósito de obtener las siguientes declaraciones y condenas:

PRIMERO: Que se declare la nulidad absoluta del contrato de concesión minera IK9-16071 suscrito entre el INGEOMINAS (hoy Agencia Nacional de Minería) y CONCRETOS ARGOS S.A.., [sic] inscrito en el Registro Minero el 28 de diciembre 2009, para la exploración y explotación de materiales de construcción, ubicado en la Reserva Forestal Protectora Sector Salto de Tequendama Cerro Manjui [sic], con un área de 513.50 hectáreas correspondiéndole un porcentaje del 86.54% de la reserva de [sic] Sector Salto de Tequendama Cerro Manjui [sic], así: (un 45.54% en preservación, un 9.44% en producción, un 13.81% en recuperación para preservación, y un 17.58% en protección), y un 25.97% de la reserva Cuenca Alta del Río Bogotá, reservas protegidas ambientalmente por normas de rango constitucional y legal, como se explicará más adelante, declarada y delimitada por el Consejo Directivo de la CAR desde el año 1999 con el Acuerdo 43 y por el Acuerdo 30 de 1976 del Inderena respectivamente.

SEGUNDO: Que como consecuencia de la declaratoria de nulidad absoluta del referido contrato de concesión minera, se declare la nulidad de la inscripción del contrato de concesión IK9-16071 suscrito entre el INGEOMINAS y CONCRETOS ARGOS S.A., en el Registro Minero Nacional.

TERCERO: Que se ordene la desanotación de la inscripción del contrato de concesión IK9-16071 del Registro Minero Nacional. 1.1 Los fundamentos de hecho: La parte actora sustentó sus pretensiones en los fundamentos fácticos, que, en síntesis, se expresan a continuación: A través del contrato de concesión minera IK9-16071, inscrito en el Registro Minero Nacional el día 28 de diciembre de 2009, el INGEOMINAS -hoy, Agencia Nacional de Minería- le otorgó a Concretos Argos S.A. un título minero para la exploración y explotación de materiales de construcción en la Reserva Forestal Protectora Salto del Tequendama – Cerro Manjuí, con un área de 513.50 hectáreas, correspondiéndole un 86.54% de dicha reserva, y un 25.97% de la reserva Cuenca Alta del Río Bogotá. El área titulada mediante el contrato de concesión minera se encontraba ubicada dentro de la Reserva Forestal Protectora Sector Salto del Tequendama – Cerro Manjuí, declarada y delimitada como reserva forestal protectora, por medio del Acuerdo 43 de 1999, expedido por el Consejo Directivo de la CAR.

Igualmente, el Acuerdo 30 de 1976 declaró como área de reserva forestal protectora a la Cuenca Alta del Río Bogotá. La CAR, como autoridad ambiental, tiene un interés legítimo en impedir el desarrollo de actividades mineras, cuando pongan en grave riesgo los recursos naturales renovables. El título minero IK9-16071 se encuentra vigente, toda vez que fue otorgado por un término de 30 años, los cuales vencen el 27 de diciembre de 2039.

La suscripción del contrato de concesión minera atentó contra los artículos 8, 79 y 80 de la Constitución Política, 1 de la Ley 99 de 1993, y 34 de la Ley 685 de 2001 -actual Código de Minas-. 1.2 Los fundamentos de derecho: El actor presentó como fundamentos de derecho, los que denominó: (i) “El sistema ambiental en la Carta Política de 1991”: en la actualidad, la Constitución y la legislación exigen que se tomen medidas articuladas entre el Estado y los particulares, orientadas a preservar el derecho constitucional al medio ambiente.

(ii) “Reserva Forestal Sector Salto de Tequendama Cerro Manjuí – Distrito de Manejo Integrado -DMI-”: explicó que la finalidad de los distritos de manejo integrado es la preservación y protección de los recursos naturales, por lo que la minería y la extracción de materiales de construcción son actividades prohibidas, de conformidad con el Acuerdo 16 de 1998, expedido por la CAR.

Además, señaló que el Acuerdo 43 de 1999, por medio del cual se delimitó el DMI Salto del Tequendama – Cerro Manjuí, y la Resolución 1596 de 2006, que adoptó el plan de manejo de este DMI, dividieron el sector del Salto del Tequendama en cuatro tipos de zonas, de acuerdo con el uso del suelo que se permite en cada una de ellas, esto es, de preservación, de protección, de recuperación para la preservación y de producción. (iii) “Impactos ambientales producidos por la Minería”: aseveró que, en su criterio, las debilidades institucionales de las autoridades ambientales y mineras han derivado en que las actividades mineras que se adelantan en el país no cumplan con los estándares ambientales o de seguridad.

(iv) “Objeto y funciones de las Corporaciones Autónomas Regionales”: en este título, recapituló las funciones a cargo de las Corporaciones Autónomas Regionales, especialmente, las previstas en el artículo 30 y en los numerales 2, 9, 11, 12, 15 y 16 del artículo 31 de la Ley 99 de 1993. (v) “De la naturaleza y régimen aplicable a los contratos de concesión minera”: afirmó que, en su calidad de autoridad ambiental, tenía un interés legítimo en solicitar la nulidad del contrato de concesión minera.

Lo anterior, en los términos de los artículos 141 de la Ley 1437 de 2011 y 289 de la Ley 685 de 2001. Asimismo, aseguró que, en virtud del artículo 76 de la Ley 80 de 1993, los contratos mineros no se rigen por el Estatuto General de Contratación Estatal, sino por las disposiciones especiales en la materia. Finalmente, sostuvo que la concesión del contrato IK9-16071 vulneró el artículo 34 del Código de Minas, al desconocer una zona de reserva forestal en la que no se puede ejercer la minería, así como los artículos 8, 9, 79 y 80 superiores, 1 del Decreto 2811 de 1974 -Código Nacional de los Recursos Naturales-, la Ley 99 de 1993, y la zona de reserva declarada y delimitada por la CAR y por el INDERENA.

(vi) “Interés directo de la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca -CAR-”: reiteró que, en virtud de la Ley 99 de 1993, la CAR “[…] tiene el interés jurídico directo para impedir el desarrollo de actividades como la minería, que impactan y ponen en grave riesgo los recursos naturales renovables dentro de dicha área que goza de protección especial ambientalmente” (fl. 20, c1). 2.

Actuaciones procesales en primera instancia: Por medio del auto del 27 de noviembre de 2013 (fls. 24 – 26, c1), el Tribunal Administrativo de Cundinamarca admitió la demanda, y ordenó su notificación al representante legal de la Agencia Nacional de Minería, a la sociedad Concretos Argos S.A., al Ministerio Público y a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado. 2.1 Contestación de la demanda: El 13 de mayo de 2014, Concretos Argos contestó la demanda (fls. 46 – 74, c1), oponiéndose a la totalidad de las pretensiones.

Frente a los hechos, indicó que algunos eran ciertos, mientras que otros no lo eran, eran parcialmente ciertos, no le constaban o constituían simples referencias a disposiciones normativas. Precisó que no era cierto que el contrato IK9- 16071 se superpusiera con la Reserva Forestal Protectora Sector Salto del Tequendama – Cerro Manjuí, pues el Acuerdo 43 de 1999 declaró un distrito de manejo integrado, y no una reserva forestal.

Afirmó, además, que, con la nueva realinderación de la Reserva Forestal Protectora de la Cuenca Alta del Río Bogotá, era cierto que el contrato se superponía con dicha reserva. Presentó como excepciones, las siguientes: (i) “Validez del Contrato de Concesión Minera No. IK9-16071 y Ausencia de Causales de Nulidad Absoluta”: aseguró que el contrato IK9-16071 se suscribió entre personas capaces, con objeto y causa lícitos, y con la observancia de las disposiciones que se aplicaban para su celebración. Sumado a ello, señaló que, para la fecha de celebración del contrato, no se encontraban inscritos en el Catastro Minero Colombiano el DMI Salto del Tequendama – Cerro Manjuí y la Reserva Forestal de la Cuenca Alta del Río Bogotá. Afirmó que los DMI no son una zona excluida de la actividad minera, por lo que el contrato no vulneró el artículo 34 de la Ley 685 de 2001.

Cuestionó que el actor no explicó cuál era la causal de nulidad en la que incurrió el contrato IK9-16071, dado que no se refirió a ninguna de las causales previstas en los artículos 44 de la Ley 80 de 1993 o 1741 del Código Civil. (ii) “En cuanto a la Reserva Forestal Productora – Protectora de la Cuenca Alta del Río Bogotá y su nueva realinderación Resolución No. 138 de 2014”: sostuvo que, si bien era cierto que el contrato se superponía con la Cuenca Alta del Río Bogotá, tal superposición se excluía de pleno derecho, de conformidad con lo prescrito en el artículo 36 de la Ley 685 de 2001.

Así, no era necesario declarar la nulidad absoluta del contrato, ya que la zona afectada dejaba de hacer parte del área concesionada. A pesar de esto, indicó que, de acuerdo con el artículo 210 del Decreto 2811 de 1974, en las reservas forestales era posible realizar actividades mineras, cuando dichas actividades resultaran de utilidad pública.

(iii) “Carencia de objeto de la demanda por RENUNCIA del Título Minero IK9- 16071”: explicó que, por medio del memorial con radicado 2013-14-3629 del 22 de octubre de 2013, renunció al contrato de concesión minera, por lo que el proceso carecía de objeto para continuar. (iv) “Régimen Jurídico del Distrito de Manejo Integrado -DMI”: reiteró que los distritos de manejo integrado no son áreas excluibles de la actividad minera, pues están diseñados para ser modelos de aprovechamiento racional, es decir, en ellos se pueden adelantar actividades económicas controladas, investigativas, educativas y recreativas.

Indicó que el artículo 7 del Acuerdo 43 de 1999, por medio del cual se delimitó el DMI del Salto del Tequendama, establece la posibilidad de que, por razones de utilidad pública, como puede ser la actividad minera, se sustraigan áreas del DMI, con el fin de desarrollar este tipo de actividades. (v) “Situaciones Jurídicas Consolidadas”: afirmó que la celebración del contrato IK9-16071 constituía un derecho adquirido para explorar y explotar el área objeto de la concesión, por lo que este no podía ser perturbado.

(vi) “La licencia ambiental como instrumento de control y manejo ambiental de la actividad minera en cabeza de la CAR”: aseveró que “[…] no cabe duda que el mecanismo de protección y garantía para gozar de un derecho colectivo a un medio ambiente sano, es la LICENCIA AMBIENTAL, prevista con la expedición de la Ley 99 de 1993, por lo que no es viable utilizar otro medio como el de ésta acción [sic] de controversia contractual” (fl. 71, c1).

Reiteró que, como Concretos Argos no iniciará la etapa de explotación, no era procedente continuar con la acción de nulidad del contrato. En todo caso, aseguró que la autoridad ambiental era la competente para determinar si era viable o no adelantar dicha etapa, con el otorgamiento de la correspondiente licencia ambiental. La ANM contestó la demanda el 20 de junio de 2014 (fls. 99 – 111, c1), oponiéndose a las pretensiones de la misma.

En relación con los hechos, precisó que algunos eran ciertos, mientras que otros lo eran parcialmente o eran falsos. Afirmó que el contrato objeto de la controversia no se superpuso con la Cuenca Alta del Río Bogotá; asimismo, aseguró que, si bien la zona concesionada se superponía con el Salto del Tequendama -de manera parcial, mas no total-, este no era una reserva forestal protectora, sino un distrito de manejo integrado.

Luego de recapitular la naturaleza, objeto y funciones de la Agencia Nacional de Minería, aseveró que los DMI no hacen parte de las zonas excluidas de la actividad minera, en tanto fueron contemplados como modelos de aprovechamiento racional. Además, reiteró que el contrato de concesión IK9-16071 no se superponía con la Reserva Forestal Protectora de la Cuenca Alta del Río Bogotá, tal como lo certificó la Gerencia de Catastro y Registro Minero de la ANM.

Afirmó que, si bien era cierto que el Sector del Salto del Tequendama – Cerro Manjuí fue declarado como DMI antes de la celebración del contrato, el Acuerdo 43 de 1999 no se ajustaba al espíritu del artículo 34 de la Ley 685 de 2001, dado que los DMI no son zonas excluibles de la actividad minera. Para la accionada, la CAR era la entidad que, en el marco de sus competencias, podía autorizar la viabilidad del proyecto minero contenido en el contrato IK9-16071.

Finalmente, sostuvo que el contrato no incurrió en vicios de ilegalidad, en tanto se suscribió con pleno cumplimiento de los requisitos previstos en el artículo 1502 del Código Civil. El 15 de agosto de 2014, la CAR se opuso a las excepciones propuestas por Concretos Argos S.A. (fls. 123 – 127, c1), reiterando que la superposición del contrato IK9-16071 con el DMI Salto del Tequendama – Cerro Manjuí constituía una causal de nulidad absoluta del mismo, por haberse celebrado en contra de expresa prohibición constitucional y legal. 3.

Audiencia inicial y sentencia impugnada: En la diligencia de la audiencia inicial (fls. 142 – 148, c. ppl.), regulada en el artículo 180 del C.P.A.C.A., el a quo determinó que el objeto del proceso consistiría en determinar si era procedente la declaratoria de nulidad absoluta del contrato de concesión minera IK9- 16071, cuya finalidad era la explotación económica de materiales de construcción. Al analizar si existían irregularidades procesales, determinó que no se habían presentado situaciones que pudieran generar alguna nulidad procesal.

Como la parte demandada no presentó excepciones previas o mixtas, y dado que no se evidenciaron excepciones que debieran ser declaradas de oficio, el juez de primera instancia procedió a fijar el litigio en los siguientes términos: “[…] definir si estamos ante un objeto ilícito porque el área de explotación se encuentra en una Reserva Forestal Protectora o en un Distrito de Manejo Integrado” (fl. 143, c. ppl.).

Teniendo en cuenta que el asunto era de puro derecho, y que no se requería de la práctica de pruebas, el juez de primera instancia, de conformidad con el artículo 179 del C.P.A.C.A., prescindió de la segunda etapa, y procedió a continuar con la audiencia de alegaciones y juzgamiento. Una vez conformada la Sala, se dio la palabra a las partes para que presentaran sus alegaciones finales, y al Ministerio Público para que rindiera su concepto.

La CAR señaló que se encontraban demostrados los elementos que configuraban la nulidad absoluta del contrato, en tanto el área de exploración y explotación minera se superponía con el Distrito de Manejo Integrado del Salto del Tequendama, en el cual, de acuerdo con el plan de manejo, está prohibida la actividad minera. La ANM sostuvo que el contrato no estaba viciado de nulidad, dado que en los distritos de manejo integrado se permite la actividad minera.

Finalmente, Argos aseveró que: no era cierto que el contrato se superpusiera con una reserva forestal protectora, en tanto el Salto del Tequendama era un distrito de manejo integrado; al momento de suscribir el contrato, tal superposición no existía; como ya no existía el contrato, no era procedente la declaratoria de nulidad del mismo, y con la celebración del contrato nunca se desconocieron las disposiciones ambientales.

De este modo, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección A, por medio de la Sentencia del 22 de julio de 2015, resolvió:

PRIMERO: DECLARAR la nulidad absoluta por objeto ilícito del contrato de concesión IK9-16071 de 1 de diciembre de 2009, de conformidad con la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: Se ORDENA que se inscriba esta sentencia en el Registro Nacional Minero del contrato de concesión IK9-16071 de 1 de diciembre de 2009.

TERCERO: Se ORDENA a CONCRETOS ARGOS S.A. que una vez ejecutoriada esta providencia, se entregue el área objeto de explotación a la AGENCIA NACIONAL DE MINERÍA, sin derecho a ningún tipo de restitución de orden económico.

CUARTO: Sin condena en costas, ni agencias en derecho,. [sic]

QUINTO: LA PRESENTE SENTENCIA SE NOTIFICA EN ESTRADOS DE CONFORMIDAD CON LO ESTABLECIDO EN EL ARTÍCULO 202 DEL CPACA.

SEXTO: CONTRA LA PRESENTE SENTENCIA PROCEDE RECURSO DE APELACIÓN, DENTRO DE LOS 10 DÍAS SIGUIENTES A SU NOTIFICACIÓN POR ESTRADOS. Para sustentar estas determinaciones, el a quo explicó lo siguiente: si bien Argos consideró que, en atención a la renuncia del contrato, la jurisdicción de lo contencioso administrativo perdía competencia para conocer de la pretensión de nulidad, lo cierto es que la terminación del negocio jurídico no impedía el control objetivo de legalidad por parte del juez administrativo.

Explicó, además, que los contratos mineros adolecían de nulidad absoluta cuando la zona objeto de la concesión se superponía con una reserva forestal protectora, o con un distrito de manejo integrado (DMI), que no contara con el plan de manejo o con el plan de actividades para el corto plazo. No obstante, aseguró que la existencia del plan de manejo no permite, per se, la explotación minera, puesto que el juez deberá verificar qué tipo de actividades son permitidas en el distrito de manejo integrado correspondiente.

En otros términos, se configurará también el objeto ilícito cuando el plan de manejo o el plan de actividades no permitan la actividad minera en las zonas de producción. Señaló que, como el Código de Minas no prevé las causales de nulidad de los contratos de concesión minera, debía remitirse a lo prescrito en los artículos 44 de la Ley 80 de 1993 y 1741 del Código Civil.

Al analizar el caso concreto, aseguró que, una vez revisado el plan de manejo, era posible colegir que en el Distrito de Manejo Integrado Salto del Tequendama estaba prohibida la realización de actividades mineras, ya que el artículo cuarto de la Resolución 1596 de 2006, al definir los usos prohibidos, contempló, de manera general, la minería. Adicionalmente, el artículo séptimo del plan de manejo, al precisar el alcance de las zonas de producción, dispuso que en el DMI se permitiría el uso agropecuario tradicional, el uso agropecuario semi intensivo, la implementación de sistemas agroforestales y de sistemas agrosilvopastoriles, sin que se hiciera mención de la minería. Sumado a ello, no se probó en el plenario que la autoridad ambiental hubiese regulado esta actividad minera de manera condicionada.

Así, como en la zona de producción del DMI no se permitía la explotación minera para la construcción, el contrato tenía un objeto ilícito. En relación con este tema, afirmó: “De conformidad con las pruebas decretadas, dentro del plenario está demostrado, que el contrato de concesión IK9-16071 de 1 de diciembre de 2009, se superpone en un 86.55%. [sic] con el Distrito de Manejo Integrado” (fl. 147, c. ppl.).

Consideró que, en este caso, no había lugar a estudiar la teoría de la conservación del negocio jurídico, dado que estaba demostrado que el contratista había renunciado a la ejecución del contrato. Finalmente, afirmó que no había lugar al pago de prestaciones ejecutadas al interior del contrato declarado nulo, puesto que, en los términos del artículo 48 de la Ley 80, no se demostró que la ANM se beneficiara. 4.

Recurso de apelación: El 5 de agosto de 2015, la Agencia Nacional de Minería interpuso el recurso de apelación (fls. 149 – 156, c. ppl.), en contra de la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, solicitando que se revocara la providencia y que, en su lugar, se negaran las pretensiones. Según el recurrente, el a quo erró al declarar la nulidad del contrato IK9- 16071, en tanto este fue celebrado entre personas capaces, con objeto y causa lícitos, y con observancia de las disposiciones que se le aplicaban para su celebración. Asimismo, aseguró que, en atención al criterio de especialidad, las disposiciones mineras debían aplicarse de manera preferente en todos los litigios de esta naturaleza.

Reiteró que el contrato de concesión minera se celebró con el lleno de los requisitos legales, por lo que no era de recibo que el juez a quo fundamentara su decisión en que, para la fecha de celebración del mismo, se había expedido el Acuerdo 43 de 1999 y la Resolución 1596 de 2006. Consideró que la CAR no acreditó que el área objeto del contrato de concesión estuviese inmersa en las zonas de preservación, protección o recuperación del distrito de manejo integrado, que son los espacios en los que está prohibida la actividad minera.

Por el contrario, en la zona de producción es posible practicar la minería, pero tampoco se acreditó que el área concesionada estuviese al interior de dicha zona. De esta manera, el tribunal se equivocó al afirmar que en el DMI se prohibía, de manera general, la minería, ya que, como se explicó, en la zona de producción esta actividad se encuentra permitida.

Insistió en que, si la CAR no delimitó el Distrito de Manejo Integrado del Salto del Tequendama de conformidad con la Resolución 1596 de 2006, no era posible colegir que existía una prohibición para practicar la minería en todo el territorio del DMI[1]. Aseveró que, como el contrato objeto de la controversia carecía de licencia ambiental, lo procedente era predicar su inejecutabilidad, mas no su nulidad, ya que la licencia no es un requisito esencial para celebrar el contrato de concesión minera, sino para ejecutar las actividades de explotación. Lo anterior, en los términos de los artículos 85 del Código de Minas y 1 del Decreto 1481 de 1996.

Dado que el contrato no llegó a la etapa de explotación, en atención a la renuncia presentada por el contratista, había carencia de objeto para que el tribunal se pronunciara sobre la legalidad del mismo. Señaló que el a quo vulneró sus derechos fundamentales al debido proceso y a la defensa, incurriendo en una vía de hecho, al fallar con fundamento en disposiciones no acordes a los hechos.

Es decir, la sentencia de primera instancia adolece de un defecto sustancial o material, en atención a que el tribunal le dio un alcance jurídico arbitrario al Acuerdo 43 de 1999 y a la Resolución 1596 de 2006. Finalmente, para el recurrente, el juez desconoció el principio de congruencia, pues fundamentó el fallo en contra de la evidencia probatoria, y separándose por completo de los hechos oportunamente probados.

Para completar este argumento, aseveró que a la ANM no le corresponde tomar medidas de prevención o reparación de los derechos colectivos presuntamente vulnerados, razón por la cual solicitó que se declarara probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva. 5. Trámite en segunda instancia: Por medio del auto del 9 de septiembre de 2015 (fl. 158, c. ppl.), el Tribunal Administrativo de Cundinamarca concedió el recurso, y ordenó el traslado del expediente a esta Corporación, para que se pronunciara sobre la admisibilidad del mismo.

En auto del 3 de marzo de 2016 (fls. 163 – 164, c. ppl.), el despacho admitió el recurso. A través de providencia del 23 de junio de 2016 (fl. 166, c. ppl.), se dio traslado a las partes, por el término de 10 días, para que presentaran sus alegaciones finales. Vencido este término, se ordenó darle traslado al Ministerio Público para que rindiera su concepto, de conformidad con el numeral 4 del artículo 247 del C.P.A.C.A. El 6 de julio de 2016, la CAR presentó sus alegatos de conclusión (fls. 167 – 171, c. ppl.), en los que aseguró que la sentencia debía ser confirmada, toda vez que el contrato IK9-16071 estaba viciado de nulidad absoluta.

Sostuvo que, de conformidad con el Decreto 2372 de 2010, los DMI son zonas de especial protección ambiental, por lo que en ellas existen restricciones para ejercer la actividad minera. Explicó que la Resolución 1596 de 2006 dividió el DMI Salto del Tequendama – Cerro Manjuí en 4 zonas, en tres de las cuales (zonas de preservación, de protección y de recuperación) está prohibida la actividad minera, mientras que en la zona de producción se permite la minería con uso condicionado, lo cual no otorga un derecho para ejercer la minería en esa zona, sino una simple expectativa.

Indicó que el área otorgada en concesión se superpone con las zonas en las que está prohibida la actividad minera, lo cual, reitera, da lugar a la nulidad del contrato por ilicitud en su objeto. El 6 de julio de 2016, la Agencia Nacional de Minería presentó sus alegaciones finales (fls. 172 – 176, c. ppl.), en las que reiteró algunos de los argumentos del recurso, añadiendo que el artículo 34 del Código de Minas no contempló a los distritos de manejo integrado como zonas excluibles de la actividad minera.

Asimismo, señaló que los DMI están diseñados para implementar modelos de aprovechamiento racional, lo cual habilita que en ellos se realicen actividades destinadas a aprovechar los recursos naturales renovables. Finalmente, aseveró que los DMI y las reservas forestales protectoras eran diferentes, pues mientras en estas se prohíbe la minería, en aquellos se permiten actividades mineras controladas.

El Ministerio Público guardó silencio. III. CONSIDERACIONES 1. Competencia del Consejo de Estado: Le asiste competencia a la Sala para conocer del presente proceso en segunda instancia, toda vez que la Ley 685 de 2001, Código de Minas vigente para la época en que se presentó la demanda, dispone, en el artículo 293, que los tribunales administrativos conocen en primera instancia de las acciones referentes a los contratos de concesión minera.

La disposición en mención prescribe: “De las acciones referentes a los contratos de concesión que tengan por objeto la exploración y explotación de minas, conocerán, en primera instancia, los tribunales administrativos con jurisdicción en el lugar de su celebración”. Por otra parte, la Ley 1437 de 2011 (C.P.A.C.A.), igualmente aplicable al presente proceso, establece, en el artículo 150, que el Consejo de Estado “[…] conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación […]”. 2.

Legitimación en la causa: La CAR está legitimada por activa para demandar la nulidad del contrato de concesión, en calidad de entidad pública con interés directo, teniendo en cuenta las funciones que le fueron asignadas a esa corporación, como autoridad ambiental, de acuerdo con la Ley 99 de 1993[2]. Además, se tiene en cuenta que el artículo 159 del C.P.A.C.A. establece la capacidad de las entidades públicas para obrar como demandantes o demandadas.

Se precisa, igualmente, que el inciso tercero del artículo 141 del C.P.A.C.A. le reconoce, de manera general, competencia a los terceros con interés directo para solicitar la nulidad absoluta del contrato, así: “El Ministerio Público o un tercero que acredite un interés directo podrán pedir que se declare la nulidad absoluta del contrato.

El juez administrativo podrá declararla de oficio cuando esté plenamente demostrada en el proceso, siempre y cuando en él hayan intervenido las partes contratantes o sus causahabientes” (subraya fuera de texto). También se destaca que la Ley 685 de 2001, en el artículo 289, regula la legitimación para demandar la nulidad del contrato de concesión minera, en los siguientes términos: “Solamente la Administración, el concesionario, los terceros que acrediten interés directo y el Ministerio Público, podrán pedir que se declare la inexistencia o nulidad del contrato de concesión minera, en las condiciones y con los requisitos señalados en el artículo 87 del Código Contencioso Administrativo”.

Es de aclarar que el Consejo de Estado[3], en las diferentes subsecciones de la Sección Tercera, ha reconocido que la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca, al ser la entidad ambiental que tiene por obligación preservar el medio ambiente y desarrollar las políticas orientadas a aprovechar los recursos naturales renovables, se encuentra legitimada en la causa por activa para demandar la nulidad de un contrato de concesión minera, especialmente, cuando este se superponga con áreas de especial protección ambiental ubicadas al interior de su jurisdicción. Si bien la CAR no fue parte contratante en el negocio objeto de la controversia, al ser la autoridad ambiental con competencia en la zona concesionada, y al considerar que el contrato de concesión minera transgredió la normativa ambiental, acredita su calidad de tercero interesado, pudiendo, se reitera, controvertir la legalidad del contrato IK9-16071.

Ahora bien, para determinar la legitimación en la causa por pasiva, debe aclararse que el INGEOMINAS, entidad que celebró el contrato IK9-16071, fue transformado en el Servicio Geológico Colombiano[4]; sin embargo, las funciones relacionadas con la autoridad concedente en materia minera se radicaron en la Agencia Nacional de Minería[5]-[6].

Bajo estos términos, la ANM ostenta la posición del Estado concedente de la zona de explotación minera cuyo título o registro minero se solicitó anular a través de la demanda instaurada por la CAR, por lo que, diferente a lo indicado en el recurso, se concluye que aquella tiene la legitimación pasiva para actuar en este proceso. De igual modo, la sociedad Concretos Argos S.A. se encuentra legitimada por pasiva, al ser la contratista del contrato cuya nulidad se solicita. 3.

Ejercicio oportuno del medio de control: La caducidad es la consecuencia jurídica prevista en la ley por el ejercicio tardío del derecho de acción, esto es, la desatención de los plazos y términos definidos en el ordenamiento jurídico para la presentación oportuna de la correspondiente demanda, pudiendo ser declarada, incluso, de oficio.

A partir de la tesis vigente de esta Subsección[7], se tiene que el contrato IK9-16071 se perfeccionó el día 28 de diciembre de 2009 (fecha de inscripción en el registro minero nacional), y contemplaba un plazo de 30 años, contados a partir de esta fecha. Valorando que, de conformidad con el artículo 40 de la Ley 153 de 1887[8], “Las leyes concernientes a la sustanciación y ritualidad de los juicios prevalecen sobre las anteriores desde el momento en que deben empezar a regir.

Pero los términos que hubieren empezado a correr, y las actuaciones y diligencias que ya estuvieren iniciadas, se regirán por la ley vigente al tiempo de su iniciación” (subraya fuera de texto), la Sala procede a estudiar el término de caducidad de la acción contractual, bajo las normas que regían al momento de la celebración del contrato.

En este caso, la CAR pretendió la nulidad absoluta de un contrato de exploración y explotación, lo que da lugar a aplicar la regla prevista en el artículo 136, ordinal 10), del Código Contencioso Administrativo, modificado por el artículo 44 de la Ley 446 de 1998, el cual establece que: e) La nulidad absoluta del contrato podrá ser alegada por las partes contratantes, por el Ministerio Público o cualquier persona interesada, dentro de los dos (2) años siguientes a su perfeccionamiento.

Si el término de vigencia del contrato fuere superior a dos (2) años, el término de caducidad será igual al de su vigencia, sin que en ningún caso exceda de cinco (5) años contados a partir de su perfeccionamiento. En ejercicio de esta acción se dará estricto cumplimiento al artículo 22 de la ley “por la cual se adoptan como legislación permanente algunas normas del Decreto 2651 de 1991, se modifican algunas del Código de Procedimiento Civil, se derogan otras de la Ley 23 de 1991 y del Decreto 2279 de 1989, se modifican y expiden normas del Código Contencioso Administrativo y se dictan otras disposiciones sobre descongestión, eficiencia y acceso a la justicia”. f) La nulidad relativa del contrato, deberá ser alegada por las partes dentro de los dos (2) años, contados a partir de su perfeccionamiento (subraya fuera de texto).

En consideración a que el plazo del contrato es superior a cinco años, este habría de ser el término máximo para intentar la acción en la que se invocara su nulidad, contados a partir de la fecha de su perfeccionamiento. De este modo, a partir del 28 de diciembre de 2009, fecha en que el contrato fue inscrito en el registro minero nacional, la parte interesada contaba con cinco años para interponer la acción o el medio de control de controversias contractuales en procura de su nulidad, los cuales se habrían de vencer el 28 de diciembre de 2014.

Como la demanda se presentó el 17 de octubre de 2013, se puede colegir que la misma se interpuso de manera oportuna. 4. Hechos probados y material probatorio relevante: En el sub-lite se aportó el siguiente material probatorio, que resulta relevante para el estudio del caso. Es de aclarar que, para estos efectos, la Sala valorará las copias simples aportadas al proceso, toda vez que no fueron tachadas de falsas en el desarrollo del mismo.

Lo anterior, en cumplimiento de la Sentencia de Unificación del 28 de agosto de 2013, proferida por la Sala Plena de la Sección Tercera[9]. 4.1 La Subdirección de Contratación y Titulación Minera del INGEOMINAS desarrolló la evaluación técnica del contrato de concesión IK9-16071 el 1 de diciembre de 2008 (fls. 87 – 91, c1), señalando que, originalmente, la solicitud presentaba una superposición con una zona de restricción (reglamentada por la Resolución 1197 de 2004), la cual fue eliminada de oficio, por lo que esta nunca hizo parte del área concesionada.

Asimismo, indicó: “Una vez realizada la evaluación técnica, se considera que es viable continuar con el trámite de la propuesta IK9-16071 para MATERIALES DE CONSTRUCCIÓN Y DEMÁS MINERALES CONCESIBLES, con un área libre susceptible de contratar de 513,64815 hectáreas distribuidas en una (1) zona ubicada en el municipio de BOJACÁ, departamento de CUNDINAMARCA” (fl. 91, c1). 4.2 El Instituto Colombiano de Geología y Minería -INGEOMINAS- y Concretos Argos S.A. suscribieron el contrato de concesión para la exploración y explotación de un yacimiento de materiales de construcción No. IK9-16071 el día 1 de diciembre de 2009 (fls. 75 – 85, c1), el cual, según la cláusula cuarta, tendría un plazo de 30 años, contados a partir de la inscripción en el Registro Minero Nacional. 4.3 El 11 de junio de 2014, la ANM expidió el certificado de registro minero del contrato IK9-16071 (fls. 114 – 115, c1), en el cual se indicó que el mismo fue registrado el 28 de diciembre de 2009, y que tenía una vigencia contada desde esta fecha, y hasta el 27 de diciembre de 2039.

En la anotación 2 de este documento, se informó que, a partir de la Resolución GSC-ZC-000072 del 28 de agosto de 2013, la etapa de exploración del contrato se prorrogó en dos años, lo cual no modificó la duración total del mismo, que continuó siendo de 30 años. 4.4 La CAR expidió el Acuerdo 43 del 3 de diciembre de 1999 (fls. 1 – 12, c2), por medio del cual declaró y alinderó el Distrito de Manejo Integrado del Sector Salto del Tequendama – Cerro Manjuí. 4.5 El INDERENA expidió el Acuerdo 030 del 30 de septiembre de 1976 (fls. 13 – 15, c2), que en el artículo 2 declaró como Área de Reserva Forestal Protectora – Productora a la cuenca alta del Río Bogotá. Se aclara que este documento no está completo en el cuaderno dos, pero sí en los traslados que reposan en el expediente. 4.6 La Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca -CAR- expidió la Resolución 1596 del 2 de junio de 2006, por medio de la cual se adoptó el Plan de Manejo del Distrito de Manejo Integrado Salto del Tequendama – Cerro Manjuí (fls. 128 -135, c1).

En la parte considerativa de este acto administrativo se precisó: “Que según el artículo 1°, numeral 3.7.3 del Acuerdo 16 de 1998, emanado de la CAR, el uso principal de un Distrito de Manejo Integrado es la protección y preservación de los recursos naturales; los usos compatibles son la investigación, recreación contemplativa y restauración ecológica; los usos condicionados son los agropecuarios tradicionales, aprovechamiento forestal de especies foráneas y captación de aguas, y los usos prohibidos son los agropecuarios mecanizados, recreación masiva, parcelaciones con fines de construcción de vivienda campestre, minería y extracción de materiales de construcción” (fl. 128, reverso, c1).

En el artículo 3 de la precitada resolución se dispuso que el DMI se dividiría en 4 zonas: de preservación, de protección, de recuperación y de producción. Sumado a ello, en los artículos 4 a 7 se estableció el alcance de cada una de estas zonas. El artículo 4 prescribió que, entre los usos prohibidos de la zona de preservación, se encontraba la minería. El artículo 5 precisó el alcance de la zona de protección, dividiéndola en 5 áreas, según los ecosistemas e infraestructuras existentes: (i) protección absoluta;

(ii) protección franja de energía; (iii) protección franja vial; (iv) protección franja línea férrea, y (v) protección poliducto. En algunas de estas áreas, existen varios ecosistemas estratégicos, determinando cada uno sus usos principales, compatibles, condicionados y prohibidos. En la totalidad de ecosistemas de las diferentes áreas de esta zona se contempla a la minería como un uso prohibido, bien sea porque se enuncia esta actividad de manera expresa o porque se prohíbe todo tipo de actividades.

El artículo 6 reguló la zona de recuperación, la cual contempló dos unidades de manejo, a saber: (i) zona de recuperación de los recursos naturales para la preservación y (ii) zonas de protección para los suelos rurales. En ambas, la minería es un uso prohibido. Finalmente, el artículo 7 explicó las zonas de producción, dividiéndolas en 4 áreas: (i) suelos de uso agropecuario tradicional, en la que se contempló a la minería como un uso condicionado;

(ii) suelos de uso agropecuario semi- intensivo, en la que la minería es un uso condicionado; (iii) áreas para sistemas agroforestales, que no valoró a la minería en ninguno de sus usos, y (iv) áreas para sistemas agrosilvopastoriles, que tampoco contempló a la minería en ninguno de sus usos. 4.7 Argos S.A. aportó un plano denominado “Título Minero IK9-16071 Vs Cuenca Alta del Río Bogotá y DMI Sector Manjuí” (fl. 86, c1), en el que se ilustró que el título minero objeto de la controversia se superponía con la Cuenca Alta del Río Bogotá, y con el DMI del Salto del Tequendama, en diferentes segmentos de sus zonas de preservación, producción, protección y recuperación para la preservación. Por su parte, el 11 de junio de 2014, la Gerencia de Catastro y Registro Minero de la Agencia Nacional de Minería expidió el “Reporte de Superposiciones Título Minero Vigente IK9-16071” (fl. 112, c1), el cual contaba con su correspondiente plano (fl. 113, c1), en el que se indicó que el contrato se superponía con el DMI Sector del Salto del Tequendama – Cerro Manjuí en un 86.55%, y que no existía superposición con la Cuenca Alta del Río Bogotá. Finalmente, la CAR aportó un plano (fl. 136, c1), en el que se señaló que el polígono del contrato IK9-16071 se superponía con el DMI Salto del Tequendama, en diferentes áreas de sus 4 zonas, siendo la mayor superposición con la zona de preservación. Adicionalmente, en el expediente reposa otro plano, expedido por la misma CAR (fl. 22, c2), en el que se precisó que el contrato se superpuso con el DMI Salto del Tequendama, así: en un 45.54% con la zona de preservación; en un 9.44% con la zona de producción; en un 13.81% con la zona de recuperación para la preservación, y en un 17.58% con la zona de protección. De igual modo, la superposición con la Cuenca Alta del Río Bogotá era de un 25.98%. 4.8 Argos S.A. presentó el memorial con radicado 2013-14-3629 el 22 de octubre de 2013 (fls. 92 – 93, c1), por medio del cual le informó a la Agencia Nacional de Minería su voluntad de renunciar al contrato IK9-16071, pues el proyecto no le resultaba técnica ni económicamente viable.

La ANM expidió la Resolución VSC No. 022 del 6 de enero de 2015 (fls. 35 – 37, c2), por medio de la cual declaró viable la renuncia presentada por Argos, y declaró la terminación del contrato IK9-16071. Este acto administrativo quedó en firme el 9 de febrero de 2015, como reposa en la constancia expedida por la ANM (fl. 38, c2). 5. Caso concreto: Los cargos planteados en la impugnación se dirigen a atacar el fallo de primera instancia, por medio del cual se declaró la nulidad del contrato de concesión minera IK9-16071, en razón a que, a juicio del recurrente, la superposición del área concedida con el DMI del Salto del Tequendama – Cerro Manjuí no generaba la invalidez del negocio jurídico.

Para analizar este tema, es necesario recordar que el inciso segundo del artículo 79 de la Constitución Política dispone que “Es deber del Estado proteger la diversidad e integridad del ambiente, conservar las áreas de especial importancia ecológica y fomentar la educación para el logro de estos fines”, premisa que se reflejó, igualmente, en el artículo 80 ibídem, al establecer que “El Estado planificará el manejo y aprovechamiento de los recursos naturales, para garantizar su desarrollo sostenible, su conservación, restauración o sustitución”.

En desarrollo de ese postulado constitucional, que se nutre también de diferentes disposiciones internacionales, las autoridades ambientales y los particulares están obligados a dar aplicación al principio de precaución, siempre que exista peligro de daño ambiental[10]. En armonía con lo anterior, la Ley 99 de 1993, por la cual se reorganizó el sistema nacional ambiental, definió los principios generales ambientales, dentro de los cuales contempló el principio de precaución, bajo el siguiente tenor: “6.

La formulación de las políticas ambientales tendrá en cuenta el resultado del proceso de investigación científica. No obstante, las autoridades ambientales y los particulares darán aplicación al principio de precaución conforme al cual, cuando exista peligro de daño grave e irreversible, la falta de certeza científica absoluta no deberá utilizarse como razón para postergar la adopción de medidas eficaces para impedir la degradación del medio ambiente”.

Siguiendo esa misma orientación, el Código de Minas, en el artículo 34, consagró la necesidad de excluir las áreas protegidas del desarrollo de actividades mineras: No podrán ejecutarse trabajos y obras de exploración y explotación mineras en zonas declaradas y delimitadas conforme a la normatividad vigente como de protección y desarrollo de los recursos naturales renovables o del ambiente y que, de acuerdo con las disposiciones legales sobre la materia, expresamente excluyan dichos trabajos y obras.

Las zonas de exclusión mencionadas serán las que se constituyan conforme a las disposiciones vigentes, como áreas que integran el sistema de parques nacionales naturales, parques naturales de carácter regional y zonas de reserva forestales. Estas zonas para producir estos efectos, deberán ser delimitadas geográficamente por la autoridad ambiental con base en estudios técnicos, sociales y ambientales con la colaboración de la autoridad minera, en aquellas áreas de interés minero.

Para que puedan excluirse o restringirse trabajos y obras de exploración y explotación mineras en las zonas de protección y desarrollo de los recursos naturales renovables o del ambiente, el acto que las declare deberá estar expresamente motivado en estudios que determinen la incompatibilidad o restricción en relación con las actividades mineras.

No obstante, la autoridad minera previo acto administrativo fundamentado de la autoridad ambiental que decrete la sustracción del área requerida, podrá autorizar que en las zonas mencionadas en el presente artículo, con excepción de los parques, puedan adelantarse actividades mineras en forma restringida o sólo por determinados métodos y sistemas de extracción que no afecten los objetivos de la zona de exclusión. Para tal efecto, el interesado en el Contrato de Concesión deberá presentar los estudios que demuestren la compatibilidad de las actividades mineras con tales objetivos.

Si bien la precitada disposición no contempló a los distritos de manejo integrado dentro de las zonas excluibles de la actividad minera, lo cierto es que la Corte Constitucional, por medio de la Sentencia C-339 de 2002, señaló que, “[…] además de las zonas de exclusión previstas en esta Ley, pueden existir otras, ya declaradas con anterioridad o que se declaren en el futuro por la autoridad ambiental”[11].

Aunque en la parte resolutiva de esa providencia, la Corte Constitucional no condicionó expresamente la exequibilidad del inciso segundo del artículo 34 de la Ley 685 de 2001 en ese sentido, posteriormente le dio tal alcance, al aseverar: Por otra parte, el inciso segundo fue objeto de una precisión y de un condicionamiento. En tal sentido la sentencia C-339 de 2002 aclaró que las zonas de exclusión de la actividad minera no se limitaban a las áreas que integran los parques nacionales naturales, los parques naturales de carácter regional y a las zonas de reserva forestal sino que pueden existir otras declaradas con anterioridad o que se declaren en el futuro por la autoridad ambiental.

Esta precisión es de especial importancia en el presente caso pues hace parte de la ratio decidendi de la declaratoria de exequibilidad del inciso segundo y si bien no fue introducida como un condicionamiento en la parte resolutiva tiene un carácter vinculante, pues fija el alcance actual de esta disposición. Por lo tanto las autoridades ambientales pueden declarar excluidos de la minería ecosistemas tales como los páramos así no estén comprendidos en parques nacionales o regionales o en zonas de reserva forestal […][12].

De este modo, los distritos de manejo integrado, en los términos de la jurisprudencia constitucional, también podrían hacer parte de las zonas excluidas de la actividad minera, en virtud del precitado artículo 34 de la Ley 685 de 2001. No obstante, en estos eventos, la exclusión no sería absoluta, sino que dependería de las determinaciones de la autoridad ambiental, como pasa a explicarse: Los DMI, según el artículo 310 del Decreto 2811 de 1974, están constituidos como modelos de aprovechamiento racional, en los que están permitidas las actividades económicas controladas, investigativas, educativas y recreativas.

Sumado a ello, y a partir de lo prescrito en el artículo 2 del Decreto 1974 de 1989 -vigente cuando se celebró el contrato objeto de análisis-, los DMI son “[…] un espacio de la biósfera que, por razón de factores ambientales o socioeconómicos, se delimita para que dentro de los criterios del desarrollo sostenible se ordene, planifique y regule el uso y manejo de los recursos naturales renovables y las actividades económicas que allí se desarrollen”.

Lo expuesto significa que, eventualmente, en estas áreas de protección ambiental podrían desarrollarse actividades orientadas a explorar y explotar los recursos naturales renovables, pero esto, se reitera, se condicionará a lo definido en el plan integral de manejo expedido por la autoridad ambiental. Como lo contempla el artículo 9 del Decreto 1974 de 1989, “Las condiciones para el aprovechamiento y el manejo de los recursos naturales en las unidades territoriales comprendidas dentro de un Distrito de Manejo Integrado de los Recursos Naturales Renovables (DMI), serán establecidas en el Plan Integral de Manejo que se determine, conforme al ordenamiento territorial establecido en el mismo”.

En el presente caso, se tiene que la CAR expidió la Resolución 1596 del 2 de junio de 2006, por medio de la cual adoptó el Plan de Manejo del DMI del Salto del Tequendama – Cerro Manjuí. En dicho acto administrativo, como se enunció en líneas anteriores, se prohibió la minería en las zonas de preservación, de protección y de recuperación. De igual manera, en la zona de producción solo se contempló a la minería como un uso condicionado en las áreas denominadas (i) suelos de uso agropecuario tradicional y (ii) suelos de uso agropecuario semi- intensivo.

En las demás áreas de esta zona, la minería no se valoró en ninguno de los usos, por lo que, en principio, sería una actividad que no podría realizarse, pues, ante la duda de poder adelantar una actividad de explotación, debe aplicarse el principio in dubio pro ambiente, según el cual deben preferirse aquellas decisiones que sean acordes con la protección del medio ambiente.

Así, es claro que en el DMI del Sector del Salto del Tequendama – Cerro Manjuí existía una prohibición, casi total, para realizar actividades mineras. En el plenario quedó demostrado que el contrato IK9-16071 estaba superpuesto con el DMI en un 86.55%. Adicionalmente, de los planos aportados por la CAR y por Argos S.A. se deriva que la superposición recaía, principalmente, en las zonas de preservación (45.54%), protección (17.58%) y recuperación (13.81%).

Aunque el polígono también se superpone con la zona de producción, no es posible determinar si esas áreas corresponden a aquellas que permiten la minería como un uso condicionado, o que se cumpliera con los requisitos contemplados en la normativa ambiental para desarrollar esta actividad como un uso condicionado. Ante este panorama, la Sala estima que la prohibición deberá extenderse a la totalidad de la superposición, esto es, al 86.55%.

Lo anterior, por cuanto no existe certeza de que el contrato se ubique en una zona que permita la minería de manera controlada, o que se hayan cumplido los requisitos para obrar en ese sentido. Esta duda, como se precisó en líneas anteriores, obliga al operador judicial a adoptar aquellas medidas que estén orientadas a conservar y a evitar los daños del medio ambiente.

Si bien es cierto que la preservación del medio ambiente no se alcanza únicamente con medidas de prohibición, la especial importancia ecológica del DMI Salto del Tequendama, demanda que se anticipen las eventuales consecuencias negativas que se desprenderían de permitir la realización de actividades mineras sin el cumplimiento de todos requisitos exigidos por la autoridad ambiental.

De esta forma, como la delimitación de este DMI, y la adopción del plan de manejo correspondiente, fueron anteriores a la celebración del contrato, es claro que el mismo se suscribió en contravía de las disposiciones legales y reglamentarias pertinentes; esto es, en contra del artículo 34 del Código de Minas, que, a partir de su condicionamiento, permitió que las autoridades ambientales definieran y excluyeran otro tipo de zonas de la actividad minera, y del Acuerdo 43 de 1999 y la Resolución 1596 de 2006, que prohibieron la minería en la mayoría de zonas del DMI Salto del Tequendama – Cerro Manjuí. Por lo mismo, la sentencia de primera instancia será confirmada, por cuanto el contrato IK9-16071, diferente a lo planteado por el recurrente, se celebró sin el lleno de los requisitos de validez previstos en el artículo 1502 del Código Civil, dado que se configuró la causal de objeto ilícito contenida en los artículos 1519[13] y 1741[14] del Código Civil, por violación de norma imperativa[15].

Aunque la superposición no recayó sobre el 100% del contrato de concesión, no se conoce si la zona afectada (el 86.55%) era esencial para su desarrollo, por lo que no puede determinarse que el mismo persistiría luego de que se extrajera el área que le correspondía al DMI. Adicionalmente, y en los términos del artículo 902 del Código de Comercio[16], no existe prueba de que las partes hubiesen celebrado el contrato sin la zona que, efectivamente, se superponía con el Salto del Tequendama – Cerro Manjuí. Por lo mismo, como en ocasiones ya lo ha hecho esta Sala[17], es necesario mantener la declaratoria de nulidad sobre la totalidad del contrato.

Para finalizar, debe precisarse que no es relevante que el contrato no haya iniciado su etapa de explotación en atención a la renuncia presentada por Argos, puesto que esta situación no impide realizar el control objetivo de legalidad, ni desconoce que, cuando se celebró el contrato para realizar actividades de exploración y explotación minera, la normativa vigente prohibía desarrollar este tipo de actividades al interior del DMI del Salto del Tequendama – Cerro Manjuí. 6) Costas: El artículo 188 del C.P.A.C.A. establece que: “Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil” (subraya fuera de texto).

De la lectura de la disposición, se desprende que la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, excepto en los procesos en que se ventilan intereses públicos. Claramente, el proceso que se adelanta en ejercicio de la pretensión de nulidad absoluta del contrato de exploración y explotación minera es uno de aquellos en los que se ventila un interés público, pues con este se busca la protección del orden jurídico, con sustento en la observancia de normas ambientales que redundan en el beneficio de la colectividad.

Así, atendiendo a lo dispuesto en el artículo 188 del C.P.A.C.A., y en razón a que en el proceso de la referencia se persigue un interés público, con independencia del resultado del proceso, en este caso no hay lugar a condenar en costas a la parte vencida, es decir, a la parte demandada. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia, en nombre de la República de Colombia, y por autoridad de la ley, FALLA:

PRIMERO: CONFIRMAR la Sentencia del 22 de julio de 2015, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección A, con fundamento en las razones expuestas en la parte considerativa de esta providencia.

SEGUNDO: Sin condena en costas.

TERCERO: En firme esta providencia, DEVUÉLVASE al tribunal de origen para lo de su competencia. Se deja constancia de que esta providencia fue aprobada por la Sala en la fecha de su encabezado, y que se firma en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar la integridad y autenticidad del presente documento en el link https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/documentos/evalidador.a spx.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente MARÍA ADRIANA MARÍN MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO Aclaración de voto Firmado electrónicamente JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ VF ----------------------- [1] En relación con estos argumentos, el recurso precisa: “Al contrario de lo que manifiesta la Sala, no se puede afirmar que el Contrato adolezca de Causal de Nulidad Absoluta por Objeto Ilícito, por haber sido otorgado en vigencia del Acuerdo 43 del 3 de diciembre de 1999 y la Resolución 1596 de 2006, pues como se ha mencionado, dichas disposiciones que si bien, establecen una limitante para la actividad minera dentro de lo que se denomina el Distrito Regional de Manejo Integrado, no se debe obviar que dentro del mismo Distrito, existen zonas de PRODUCCIÓN y que dentro de estas áreas, se pueden ejecutar las actividades mineras; es decir, no es total su restricción, si no [sic] condicionada y limitada de acuerdo a la zonificación de lo que conforma el Distrito de Manejo Integrado, luego existe la posibilidad, que el Título Minero No. IK9-16071, se encuentre inmerso dentro de la Zona de Producción, situación que la Agencia Nacional de Minería no puede determinar, pues es la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca – CAR, como Autoridad Ambiental, entidad que delimitó el Distrito de Manejo Integrado y aprueba los Programas de Trabajo y Obras presentados por los concesionarios, quien define, sí [sic] el título ha de encontrarse dentro de las zonas en las cuales está prohibida la minería, y de ser así, deberá expedir el Acto Administrativo que niega la Licencia Ambiental debidamente motivado” (fl. 153, reverso, c. ppl.). [2] El artículo 31 de esta ley establece: “Las Corporaciones Autónomas Regionales ejercerán las siguientes funciones: […] 11) Ejercer las funciones de evaluación, control y seguimiento ambiental de las actividades de exploración, explotación, beneficio, transporte, uso y depósito de los recursos naturales no renovables, incluida la actividad portuaria con exclusión de las competencias atribuidas al Ministerio del Medio Ambiente, así como de otras actividades, proyectos o factores que generen o puedan generar deterioro ambiental.

Esta función comprende la expedición de la respectiva licencia ambiental. Las funciones a que se refiere este numeral serán ejercidas de acuerdo con el artículo 58 de esta Ley”. [3] Véanse, por ejemplo: (i) Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A. Sentencia del 19 de julio de 2018, C.P.: Marta Nubia Velásquez Rico. Rad.: 25000-23-36-000-2013-01536-01 (55.991);

(ii) Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A. Sentencia del 8 de mayo de 2019, C.P.: Marta Nubia Velásquez Rico. Rad.: 25000-23-36-000-2013-01636-01 (58.825); (iii) Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B. Sentencia del 3 de agosto de 2020, C.P.: Alberto Montaña Plata. Rad.: 25000-23-36-000-2013-01639-01 (58.710), y (iv) Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B. Sentencia del 9 de julio de 2021, C.P.: Martín Bermúdez Muñoz.

Rad.: 25000- 23-36-000-2013-01785-01 (57.228). [4] El Decreto 4131 del 3 de noviembre de 2011, por medio del cual se cambió la naturaleza jurídica del Instituto Colombiano de Geología y Minería (Ingeominas), prescribe, en el artículo 1: “Cámbiase la naturaleza jurídica del Instituto Colombiano de Geología y Minería (Ingeominas) de establecimiento público a Instituto Científico y Técnico, con personería jurídica, autonomía administrativa, técnica, financiera y patrimonio independiente, que se denominará Servicio Geológico Colombiano, adscrito al Ministerio de Minas y Energía, el cual hará parte del Sistema Nacional de Ciencia, Tecnología e Innovación (SNCTI)”.  [5] El precitado Decreto 4131 de 2011 manda, en el artículo 11: “Régimen de transición. El Servicio Geológico Colombiano seguirá ejerciendo todas las funciones, incluyendo aquellas en materia minera, que por competencia directa o por delegación se le habían asignado al Instituto Colombiano de Geología y Minería (Ingeominas) hasta que entre en operación la Agencia Nacional de Minería (ANM)”. [6] En el Decreto 4134 del 3 de noviembre de 2011 -en ejercicio de las facultades extraordinarias conferidas en los literales e) y f) del artículo 18 de la Ley 1444 de 2011-, se dispuso: “Artículo 1.

Creación y Naturaleza Jurídica de la Agencia Nacional de Minería, ANM. Créase la Agencia Nacional de Minería ANM, como una agencia estatal de naturaleza especial, del sector descentralizado de la Rama Ejecutiva del Orden Nacional, con personería jurídica, patrimonio propio y autonomía administrativa, técnica y financiera, adscrita al Ministerio de Minas y Energía.  […] Artículo 4.

Funciones. Son funciones de la Agencia Nacional de Minería, ANM las siguientes: 1. Ejercer las funciones de autoridad minera o concedente en el territorio nacional […]”. Por otro lado, mediante la Resolución 18-0876 del 7 de junio de 2012, el Ministerio de Minas delegó en la Agencia Nacional de Minería la función de fiscalización, seguimiento y control de los títulos mineros, excepto en la jurisdicción y competencia que, por delegación, se habían efectuado en Antioquia, Bolívar, Boyacá, Caldas, Cesar y Norte de Santander. [7] En palabras de la Subsección A: “A diferencia de lo que acontecía en esos casos, en el sublite se halla en discusión la nulidad absoluta del contrato de concesión, con fundamento en el hecho de que la zona concedida, por cuenta de actos expedidos con posterioridad a su celebración, se superpone con áreas declaradas como de especial protección ambiental, lo cual si bien, eventualmente podría dar lugar una nulidad por objeto ilícito sobreviniente derivado de la expedición de normas que imponían restricciones de tipo ambiental para su explotación, ciertamente no guarda identidad con una controversia sobre los derechos de dominio del subsuelo, sino con la posibilidad de continuar ejecutando el objeto contractual consistente en la exploración y explotación del yacimiento.

Es por las razones que anteceden que, en esta ocasión, la Sala estima necesario rectificar su postura sobre las reglas de la caducidad de la acción, en los eventos en que se demanda la nulidad absoluta del contrato de concesión, cuyo objeto es la exploración y explotación de yacimientos de materiales de construcción, en el sentido de dar cabida a su plena operancia. Se reitera que no se presenta en el subexamine una situación que amerite la prescindencia de la aplicación del término de caducidad de la acción contractual, habida cuenta de que no se encuentra en discusión alguna el derecho de dominio sobre bienes del Estado.

De lo que se discrepa es de la viabilidad jurídica de continuar la exploración y explotación del yacimiento de materiales de construcción, por la totalidad del plazo pactado, sin que por ello que se vislumbre intención alguna del beneficiario de la habilitación minera de usucapir el área concedida con desconocimiento de que la titularidad del bien radica en cabeza de la Nación” (Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A. Sentencia del 7 de noviembre de 2019, C.P.: Marta Nubia Velásquez Rico.

Rad.: 25000-23-36- 000-2013-01257-01 (60.686)). [8] Este precepto fue modificado por el artículo 624 del Código General del Proceso, el cual quedó de la siguiente manera: “Las leyes concernientes a la sustanciación y ritualidad de los juicios prevalecen sobre las anteriores desde el momento en que deben empezar a regir. Sin embargo, los recursos interpuestos, la práctica de pruebas decretadas, las audiencias convocadas, las diligencias iniciadas, los términos que hubieren comenzado a correr, los incidentes en curso y las notificaciones que se estén surtiendo, se regirán por las leyes vigentes cuando se interpusieron los recursos, se decretaron las pruebas, se iniciaron las audiencias o diligencias, empezaron a correr los términos, se promovieron los incidentes o comenzaron a surtirse las notificaciones.

La competencia para tramitar el proceso se regirá por la legislación vigente en el momento de formulación de la demanda con que se promueva, salvo que la ley elimine dicha autoridad”. Se advierte que esta disposición cobró vigencia el 12 de julio de 2012, cuando ya había empezado a correr el término de caducidad frente a la pretensión de nulidad absoluta del contrato; por lo tanto, no es aplicable en este punto concreto. [9] Consejo de Estado, Sección Tercera, Sala Plena.

Sentencia del 28 de agosto de 2013, C.P.: Enrique Gil Botero. Rad.: 05001-23-31-000-1996-00659- 01 (25.022). [10] La primera remisión a este principio como se conoce en la actualidad se encuentra en el principio 11 de la Carta Mundial de la Naturaleza: “Las actividades que puedan entrañar grandes peligros para la naturaleza serán precedidas de un examen a fondo y quienes promuevan esas actividades deberán demostrar que los beneficios previstos son mayores de los daños que puedan causar a la naturaleza y esas actividades no se llevarán a cabo cuando no se conozcan cabalmente sus posibles efectos perjudiciales”.

Pese a lo anterior, el desarrollo más importante de la precaución lo tiene el principio 15 de la Declaración de Río de 1992, el cual dispone: “Con el fin de proteger el medio ambiente, los Estados deberán aplicar ampliamente el criterio de precaución conforme a sus capacidades. Cuando haya peligro de daño grave o irreversible, la falta de certeza científica absoluta no deberá utilizarse como razón para postergar la adopción de medidas eficaces en función de los costos para impedir la degradación del medio ambiente”. [11] Corte Constitucional.

Sentencia C-339 de 2002, M.P.: Jaime Araujo Rentería. [12] Corte Constitucional. Sentencia C-443 de 2009, M.P.: Humberto Antonio Sierra Porto. [13] “Artículo 1519. OBJETO ILÍCITO. Hay un objeto ilícito en todo lo que contraviene al derecho público de la nación. Así, la promesa de someterse en la república a una jurisdicción no reconocida por las leyes de ella, es nula por el vicio del objeto”. [14] “Artículo 1741.

NULIDAD ABSOLUTA Y RELATIVA. La nulidad producida por un objeto o causa ilícita, y la nulidad producida por la omisión de algún requisito o formalidad que las leyes prescriben para el valor de ciertos actos o contratos en consideración a la naturaleza de ellos, y no a la calidad o estado de las personas que los ejecutan o acuerdan, son nulidades absolutas.

Hay así mismo nulidad absoluta en los actos y contratos de personas absolutamente incapaces. Cualquiera otra especie de vicio produce nulidad relativa, y da derecho a la rescisión del acto o contrato”. [15] Se resalta que, según el artículo 53 de la Ley 685 de 2001, el régimen contractual minero es especial, por lo que, diferente a lo indicado por las partes y por el a quo, es inadecuado remitirse a las disposiciones del Estatuto General de Contratación Estatal.

En relación con el tema preciso de las nulidades, como el Código de Minas no prevé las causales de nulidad de los contratos mineros, se debe acudir al régimen del derecho común, contemplado en el Código Civil y en el Código de Comercio. Sobre este tema, la Subsección B de la Sección Tercera ha asegurado: “De acuerdo con lo anterior, no es viable aplicar la regulación de nulidad contractual que existe en los artículos 44 a 49 de la Ley 80 de 1993.

Corresponde aplicar las disposiciones civiles y comerciales sobre nulidad, porque no existe una norma en el Código de Minas que regule las causales de nulidad del contrato y, por ende, es aplicable la remisión del artículo 3 de la Ley 685 de 2001” (Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B. Sentencia del 9 de julio de 2021, C.P.: Martín Bermúdez Muñoz.

Rad.: 25000-23-36-000-2013-01785-01 (57.228)). [16] “Artículo 902. NULIDAD PARCIAL. La nulidad parcial de un negocio jurídico, o la nulidad de alguna de sus cláusulas, solo acarreará la nulidad de todo el negocio cuando aparezca que las partes no lo habrían celebrado sin la estipulación o parte viciada de nulidad”. [17] Esta Subsección ha explicado: “Se puntualiza que las áreas afectadas por la reserva forestal, según la CAR, eran 13.61% correspondiente a la reserva bosque oriental de Bogotá y 17.34% correspondiente a la reserva forestal protectora productora de la cuenca alta del río Bogotá, ambas declaradas como reserva forestal en el Acuerdo 30 de 1976, lo cual acumula un área total afectada de 30,95%, según las apreciaciones de la CAR.

Con base en ese porcentaje nada puede inferirse acerca de la condición de esa zona como esencial o no para el contrato de concesión, dado que no se conoce la ubicación de las canteras, del área afectada por la zona de extracción y del plan de trabajo de la concesión. Así las cosas, no puede estimarse –como asumió el Tribunal a quo- que ambas partes tienen interés en continuar con el contrato en la zona restante y que éste podría seguir adelante sin utilización de la zona de reserva forestal, puesto que no existe manifestación ni prueba en tal sentido.

Tampoco puede inferirse un soporte para la continuidad de la explotación minera, teniendo en cuenta que la sociedad concesionaria afirmó encontrarse en etapa de recuperación y restauración ambiental y no acreditó licencia ambiental para el desarrollo de la actividad de explotación en el área concesionada, ni para el manejo del agua y de los vertimientos en el respectivo proyecto.

Por lo anterior, la Sala no dará aplicación a un supuesto principio de preservación parcial del contrato de concesión minera y declarará la nulidad absoluta de todo el contrato” (subraya fuera de texto) (Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A. Sentencia del 19 de julio de 2018, C.P.: Marta Nubia Velásquez Rico. Rad.: 25000-23-36-000-2013-01536-01(55.991)).