11001-03-15-000-2020-01020-00 — Consejo de Estado

CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Noción y alcance / RESOLUCIÓN PS- GJ.1.2.6.020.0117 DE 2020 – Expedida por la Corporación para el Desarrollo Sostenible del Área de Manejo Especial de La Macarena (CORMACARENA) Se estatuyó como el medio judicial que el Constituyente dispuso para eliminar los excesos que se generen por el uso incorrecto de los denominados estados de excepción; y con tal fin, atribuyó a los tribunales judiciales el examen de constitucionalidad de la declaratoria del estado de excepción y el ejercicio de los poderes subsiguientes que surgen para el ejecutivo.

Con esta delimitación no solo se precisaron los alcances y requisitos para la declaratoria de tales estados excepcionales, sino que se fijaron como inmediatos y obligatorios los controles judiciales de las normas expedidas bajo este estatus excepcional en los diferentes órdenes de la estructura del estado. Este enunciado normativo está previsto en los artículos 212, 213, 214 y 215, desarrollados por la Ley Estatutaria 137 de 1994, que tiene por objeto “regular las facultades atribuidas al Gobierno durante los Estados de Excepción”, la cual reitera que su ejercicio es posible en circunstancias extraordinarias que impidan el “mantenimiento de la normalidad mediante los poderes ordinarios del Estado”.

En los términos del artículo 20 de la citada Ley 137, el control inmediato de legalidad, de competencia de esta jurisdicción, opera respecto de actos de contenido general que son expedidos con ocasión y desarrollo de los decretos legislativos que se dictan en virtud de la declaratoria del estado de excepción, de manera que el acto a controlar automáticamente debe haberse dictado con posterioridad a dicha declaratoria.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 212 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 213 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 214 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 215 / LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 20 REQUISITOS DE PROCEDIBILIDAD EN EL CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD / ACTOS ADMINISTRATIVOS DE CARÁCTER GENERAL EXPEDIDOS EN DESARROLLO DE DECRETOS LEGISLATIVOS En relación con este presupuesto, corresponde hacer claridad que el control inmediato de legalidad tiene un límite exacto y se activa únicamente frente a aquellos actos administrativos de carácter general que son expedidos en desarrollo de decretos legislativos.

En efecto, el concepto de decreto legislativo no se extiende ni cobija otras normas que expida el Gobierno Nacional durante el tiempo que se encuentre vigente el estado de emergencia, habida cuenta que la función administrativa de que está investido el Presidente no se suspende y coexiste con las facultades excepcionales que se atribuye temporalmente, por virtud de dicha declaratoria.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 40 FALTA DE CUMPLIMIENTO DE LOS REQUISITOS DE PROCEDIBILIDAD DEL CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD / ACTO OBJETO DE CONTROL NO DESARROLLA UN DECRETO LEGISLATIVO Descendiendo al asunto bajo examen, se advierte que la Resolución núm. 0637 de 28 abril de 2020 no cumple con el requisito consistente en desarrollar un decreto legislativo dictado al amparo del estado de emergencia económica, social y ecológica declarado a través del Decreto 417 de 2020 […].

Lo precedente pone de manifiesto que en el presente caso no se cumple con uno de los requisitos de procedibilidad previsto en el artículo 20 de la Ley Estatutaria 137 de 1994, como lo es que el acto objeto de control desarrolle un decreto legislativo, razón por la que la Sala declarará la improcedencia del presente medio de control. NORMA DEMANDADA: RESOLUCIÓN PS-GJ.1.2.6.020.0117 (24 de marzo de 2020) CORMACARENA (Improcedente) CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA OCTAVA ESPECIAL DE DECISIÓN Consejera ponente: NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Bogotá D.C., veintiuno (21) de septiembre de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-01020-00(CA) Actor: CORPORACIÓN PARA EL DESARROLLO SOSTENIBLE DEL ÁREA DE MANEJO ESPECIAL DE LA MACARENA (CORMACARENA) Demandado: RESOLUCIÓN PS-GJ.1.2.6.020.0117 DEL 24 DE MARZO DE 2020 Referencia: MEDIO DE CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD SENTENCIA Se decide con la intervención de conjueces[1] el control inmediato de legalidad de la Resolución núm. PS-GJ.1.2.6.020.0117 de 24 de marzo de 2020, "Por la cual se adiciona el artículo octavo, se modifican los artículos primero, segundo y tercero de la Resolución núm. PS- GJ.1.2.6.020.112 del 19 de marzo de 2020, y se dictan otras disposiciones", expedida por la CORPORACIÓN PARA EL DESARROLLO SOSTENIBLE DEL ÁREA DE MANEJO ESPECIAL DE LA MACARENA - CORMACARENA[2].

ANTECEDENTES Para contextualizar la situación que antecede a la expedición del acto objeto de control, es relevante señalar que el Director de la Organización Mundial de la Salud - OMS en alocución rendida en rueda de prensa sobre la COVID-19[3], llevada a cabo el 11 de marzo de 2020, precisó: “[…] Desde la OMS hemos llevado a cabo una evaluación permanente de este brote y estamos profundamente preocupados tanto por los alarmantes niveles de propagación y gravedad, como por los alarmantes niveles de inacción. Por estas razones, hemos llegado a la conclusión de que la COVID-19 puede considerarse una pandemia […]”.

Debido a esta caracterización otorgada por la OMS, el Ministerio de Salud y Protección Social expidió la Resolución núm. 385[4] de 12 de marzo de 2020, por medio de la cual declaró la emergencia sanitaria en todo el territorio nacional hasta el 30 de mayo de 2020 y adoptó las medidas sanitarias con el objeto de prevenir y controlar la propagación de la COVID-19 en el territorio nacional y mitigar sus efectos.

Luego, mediante Decreto 417 de 17 de marzo de 2020, el Presidente de la República declaró[5] el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional, por el término de treinta (30) días calendario, contados a partir de su vigencia[6], sin que haya sido prorrogado[7]. Posteriormente, el Presidente de la República con la firma de todos sus ministros declaró nuevamente el “Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio Nacional”, a través del Decreto 637 de 6 de mayo de 2020[8], por el término de treinta (30) días calendario, contados a partir de su vigencia, según su artículo 1°, que tampoco fue prorrogada.

La declaratoria de emergencia económica, social y ecológica en los términos del artículo 215 de la Constitución Política, habilita al Gobierno Nacional, en ejercicio de las facultades y por la situación excepcional que la respalda, a expedir decretos legislativos con el fin de conjurar la crisis que llevó a su declaratoria. Estas normas tienen: i) fuerza y rango de ley, ii) su expedición está ligada directamente con el estado de emergencia[9] y iii) están sometidos a un control constitucional automático por parte de la Corte Constitucional.

En desarrollo de esa facultad temporal y excepcional, el Gobierno Nacional, con fundamento en la declaratoria de emergencia contenida en el precitado Decreto 417 de 2020, expidió, entre otros, el Decreto Legislativo 440 de 2020[10]. CORMACARENA remitió al Consejo de Estado la Resolución núm. PS- GJ.1.2.6.020.0117, de 24 de marzo de 2020, con el fin de que se ejerciera el control inmediato de legalidad, habida cuenta que se expidió con apoyo, entre otros, en el Decreto Legislativo 440 de 2020.

II. ACTO OBJETO DE CONTROL El control inmediato de legalidad recae en la Resolución núm. PS- GJ.1.2.6.020.0117, de 24 de marzo de 2020, cuyo contenido es del siguiente tenor: “[…] Resolución PS-GJ.1.2.6.020.0117 del 24 de marzo de 2020 “Por la cual se adiciona el artículo octavo, se modifican los artículos primero, segundo y tercero de la Resolución núm. PS-GJ.1.2.6.020.112 del 19 de marzo de 2020, y se dictan otras disposiciones” El Director General de la Corporación para el Desarrollo Sostenible del Área de Manejo Especial de la Macarena -Cormacarena- en uso de sus facultades legales conferidas por la Ley 99 de 1993 modificada parcialmente por la Ley 1938 del 21 de septiembre de 2018, los literales a), e) y i) del Acuerdo 001 del 001 del 24 de febrero de 2009, y con fundamento en las siguientes: CONSIDERACIONES Que el artículo 2° de la Constitución Política de la República de Colombia, establece que son fines del estado “servir a la comunidad, promover la prosperidad general y garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución; facilitar la participación de todos en las decisiones que los afectan y en la vida económica, política, administrativa y cultural de la Nación; defender la independencia nacional, mantener la integridad territorial y asegurar la convivencia pacífica y la vigencia de un orden justo.

Las autoridades de la República están instituidas para proteger a todas las personas residentes en Colombia, en su vida, honra, bienes, creencias, y demás derechos y libertades, y para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares.” Que el artículo 209 ibidem, indica que “La función administrativa está al servicio de los intereses generales y se desarrolla con fundamento en los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad, mediante la descentralización, la delegación y la desconcentración de funciones.

Las autoridades administrativas deben coordinar sus actuaciones para el adecuado cumplimiento de los fines del Estado. La administración pública, en todos sus órdenes, tendrá un control interno que se ejercerá en los términos que señale la ley.” Que la Ley 1751 de 2015, “Por medio de la cual se regula el derecho fundamental a la salud y se dictan otras disposiciones”, determina dentro de las responsabilidades del Estado, respetar, proteger y garantizar el goce efectivo del derecho fundamental a la salud como uno de sus elementos esenciales.

El artículo 10 ibídem, señala dentro de los deberes de las personas relacionados con el servicio de salud lo siguiente “a) Propender por su autocuidado, el de su familia y el de su comunidad; b) Atender oportunamente las recomendaciones formuladas en los programas de promoción y prevención; c) Actuar de manera solidaria ante las situaciones que pongan en peligro la vida o la salud de las personas …”.

Que mediante la resolución No 380 de 2020, expedida por el Ministerio de Salud y Protección Social el 10 de marzo, se adoptan medidas preventivas, sanitarias en el país, por causa del coronavirus COVID-19 y se dictan otras disposiciones. Que el Ministerio de Salud y Protección Social mediante el Decreto 385 del 12 de marzo del año 2020, declaró la emergencia sanitaria en todo el territorio nacional.

Que es de conocimiento público que el país se ha visto afectado en los últimos días con casos de la enfermedad denominada COVID-19, catalogada por la Organización Mundial de la Salud (OMS) como emergencia en salud pública de impacto mundial. Que la directiva presidencial No 02 del 2020, expedida por el Presidente de la República el 11 de marzo de 2020, se emiten medidas para atender la contingencia generada por el COVI-19, a partir del uso de las tecnologías de la información y las comunicaciones, TIC.

Que mediante Circular externa No 0011 del 2020, emitida por el Ministerio de Salud y Protección Social y el Ministerio de Comercio el 10 de marzo de 2020, se dan recomendaciones para la contención de la epidemia por el nuevo coronavirus COVID-19 en los sitios y eventos de alta afluencia de personas. Que a través de Circular externa No 0018 de 2020, emitida por el Ministerio de Salud y Protección Social, el Ministerio del Trabajo y el Director del Departamento Administrativo de la Función Pública el 10 de marzo de 2020, se indican las acciones de contención ante el COVID-19 y la prevención de enfermedades asociadas al primer pico epidemiológico de enfermedades respiratorias.

Que por medio de Circular conjunta No 11 de 2020, emitida por el Ministerio de Salud y Protección Social y el Ministerio de Educación, el 09 de marzo de 2020; se dan recomendaciones para prevención, manejo y control de la infección respiratoria aguda por el nuevo coronavirus en el entorno educativo. Que mediante Circular No 126 del 12 de marzo de 2020, la Gobernación del Meta declara la alerta amarilla sanitaria en el Departamento del Meta por el nuevo Coronavirus.

Que por medio del Decreto No 219 del 16 de marzo del año 2020, se adoptan medidas transitorias de protección y contención del virus en todo el territorio del Departamento del Meta. Que el Decreto No 223 de 2020 expedido por el Gobernador del Departamento del Meta, restringe transitoriamente la movilidad de las personas y vehículos para la contención del virus COVID-19 en el Departamento del Meta.

Que Cormacarena a través de la Resolución No. PS-GJ 1.2.6.20.112 del 19 de marzo de 2020, “Adopta medidas transitorias respecto de la suspensión de atención presencial al público, de las visitas técnicas, de los términos de las actuaciones administrativas de la Corporación para el Desarrollo Sostenible del Área de Manejo Especial La Macarena “cormacarena” y se dictan otras disposiciones”.

Que por medio del Decreto No 228 del 22 de marzo de 2020, el Gobernador del Departamento del Meta, restringe transitoriamente la movilidad de las personas y vehículos para la contención del virus COVID-19 en el Departamento del Meta. Que el Ministerio del Interior por medio del Decreto No 457 del 22 de marzo de 2020 “Por el cual se imparten instrucciones en virtud de la emergencia sanitaria generada por la pandemia del Coronavirus COVID-19 y el mantenimiento del orden público”.

Que el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible a través del Decreto No 465 del 23 de marzo de 2020, "adiciona el Decreto 1076 de 2015, Decreto Único Reglamentario del Sector Ambiente y Desarrollo Sostenible, en lo relacionado con la adopción de disposiciones transitorias en materia de concesiones de agua para la prestación del servicio público esencial de acueducto, y se toman otras determinaciones en el marco de la emergencia sanitaria declarada por el Gobierno Nacional a causa de la Pandemia COVID-19".

Que con base en el Decreto No 465 del 23 de marzo de 2020, Cormacarena como administradora del recurso hídrico en el Departamento del Meta, y con el ánimo de asegurar de manera efectiva el acceso al agua potable, priorizará el trámite de las solicitudes de concesión de agua, para los fines establecidos en la regulación emanada por el Ministerio de Salud y Protección Social en el Decreto Legislativo No 441 de 2020.

Que la Corporación mientras dura el Estado de Emergencia Sanitaria Nacional, como medida excepcional y transitoria, y conforme con lo establecido en el Decreto No 465 del 23 de marzo de 2020, procederá a dar estricta aplicación a lo establecido en el artículo 2.2.3.2.7.2., artículo 2.2.3.2.8.4., artículo 2.2.3.2.9.6., artículo 2.2.3.2.16.23., artículo 2.2.9.6.1.7., artículo 2.2.9.7.4.1., artículo 2.2.9.6.1.14., artículo 2.2.9.7.5.7. y artículo 2.2.6.2.3.1. del Decreto 1076 de 2015.

Finalmente, en aras de continuar garantizando la salud de los servidores públicos, contratistas y usuarios de la Corporación para el Desarrollo Sostenible del Área de Manejo Especial La Macarena “Cormacarena, esta autoridad ambiental considera necesario modificar los términos de suspensión de que tratan los artículos primero, segundo y tercero de la Resolución No. PS-GJ 1.2.6.20.112 del 19 de marzo de 2020 estableciéndose como nueva fecha el día 20 de marzo del año 2020 hasta el día 13 de abril del año 2020.

Lo anterior con sustento en el artículo primero (1°) del Decreto No. 457 del 22 de marzo de 2020, por medio del cual “se ordena aislamiento preventivo obligatorio de todas las personas habitantes de la República de Colombia, a partir de las cero horas (00:00 a.m.) del día 25 de marzo de 2020, hasta las cero horas (00:00 a.m.) del día 13 de abril de 2020, en el marco de la emergencia sanitaria por causa del Coronavirus COVID-19.” Asimismo, se procederá a adicionar a la resolución No. PS-GJ 1.2.6.20.112 del 19 de marzo de 2020, las disposiciones normativas establecidas en el Decreto No. 465 del 23 de marzo de 2020 expedido por el Ministerio de Medio Ambiente y Desarrollo Sostenible.

Que Cormacarena a efectos de dar plena garantía al conocimiento de los usuarios de los recursos naturales y medio ambiente del departamento del Meta, publicará el presente acto administrativo en la página web de la entidad y lo divulgará a través de sus redes sociales. Que en virtud de lo expuesto, el Director General de la Corporación para el Desarrollo Sostenible del Área de Manejo Especial la Macarena “Cormacarena”:

RESUELVE

ARTÍCULO PRIMERO: MODIFICAR los términos de suspensión establecidos en los artículos primero, segundo y tercero de la Resolución No PS-GJ. 1.2.6.20.112 del 19 de marzo de 2020, estableciéndose de la siguiente manera:

ARTÍCULO PRIMERO: SUSPENDER la atención al público en todas las sedes de Cormacarena, desde el día 20 de marzo del año 2020 hasta el día 13 de abril del 2020.

ARTÍCULO SEGUNDO: SUSPENDER los términos legales de las actuaciones administrativas que son competencia de Cormacarena, esto es, revisión de planes de ordenamiento territorial, determinantes ambientales, planes parciales, trámites de permisos menores, licencias ambientales, autorizaciones, procesos administrativos sancionatorios ambientales, procesos de jurisdicción coactiva, y demás actuaciones administrativas en trámite y que requieran el computo de términos; desde el día 20 de marzo del año 2020 hasta el día 13 de abril del 2020.

ARTÍCULO TERCERO: SUSPENDER la práctica de visitas de inspección ocular, evaluación, control, y seguimiento ambiental de las actividades relacionadas con el uso, aprovechamiento, movilización, procesamiento y transformación y comercialización de los recursos naturales renovables de todos los trámites administrativos iniciados por esta autoridad ambiental; desde el día 20 de marzo del año 2020 hasta el día 13 de abril del 2020.

ARTÍCULO SEGUNDO: ADICIONAR el siguiente artículo a la Resolución No PS- GJ. 1.2.6.20.112 del 19 de marzo de 2020:

ARTÍCULO OCTAVO: Se deberá dar cumplimiento a lo establecido en el Decreto 465 del 23 de marzo de 2020 expedido por el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible; para lo cual se exceptuarán de las suspensiones establecidas en los artículos SEGUNDO y TERCERO del presente acto administrativo, los trámites de solicitudes de concesión de aguas superficiales y subterráneas presentadas por los municipios, distritos o personas prestadoras de servicio público domiciliario de acueducto, según corresponda; y el trámite ambiental establecido en el artículo 2.2.6.2.3.1. del Decreto 1076 de 2015.

PARÁGRAFO PRIMERO: De manera excepcional y transitoria, se deberá conforme a lo establecido en el Decreto No 465 del 23 de marzo de 2020, dar cumplimiento a lo establecido en los artículos 2.2.3.2.7.2., 2.2.3.2.8.4, 2.2.3.2.9.6, 2.2.3.2.16.23, 2.2.9.6.1.7, 2.2.9.7.4.1, 2.2.9.6.1.14, 2.2.9.7.5.7, 2.2.6.2.3.1 del Decreto 1076 de 2015 y sus respectivos parágrafos transitorios.

ARTÍCULO TERCERO: INFORMAR, que para efectos de la socialización de las propuestas correspondientes al Plan de Acción Cuatrienal, se adelantarán las audiencias que determina la ley a través de los mecanismos virtuales amparados en el artículo 53 de la Ley 1437 de 2011 – Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo -.

Lo anterior en el marco de la Emergencia Sanitaria Nacional y con el fin de garantizar la participación ciudadana.

ARTÍCULO CUARTO: INFORMAR, que la actividad contractual de la corporación se adelantará conforme lo estipulado en el Decreto No 440 del 2020.

ARTÍCULO QUINTO: INFORMAR a todos los usuarios de los recursos naturales renovables del departamento del Meta, que las facturas de cobro de la tasa por utilización de agua y de la tasa retributiva, causadas en la vigencia 2019, se entregarán dentro de los cuatro (4) meses siguientes a la finalización de la emergencia sanitaria.

ARTÍCULO SEXTO: Lo resuelto en el presente acto administrativo y en la Resolución No. PS-GJ. 1.2.6.20.112 del 19 de marzo de 2020, quedará supeditado a las normas que expida el Gobierno Nacional en el marco de la emergencia sanitaria.

PARÁGRAFO ÚNICO: Una vez se expidan normas del Gobierno Nacional que modifiquen o dejen sin efecto lo establecido en el presente acto administrativo y en la Resolución No. PS-GJ. 1.2.6.20.112 del 19 de marzo de 2020; procederá la Corporación a emitir acto administrativo que regula la materia.

ARTÍCULO SÉPTIMO: RATIFICAR los demás aspectos contenidos en el acto administrativo No. PS-GJ. 1.2.6.20.112 del 19 de marzo de 2020, atendiendo los motivos expuestos en la parte considerativa de la presente decisión.

ARTÍCULO OCTAVO: Que como consecuencia de lo anterior, una vez ejecutoriado el presente acto administrativo, se deberá dar estricto cumplimiento a lo aquí resuelto y a lo ordenado en la Resolución No. PS- GJ. 1.2.6.20.112 del 19 de marzo de 2020.

ARTÍCULO NOVENO: PUBLÍQUESE el presente acto administrativo en la página web de la Corporación www.cormacarena.gov.co y a través de sus redes sociales.

ARTÍCULO DÉCIMO: El presente acto administrativo rige a partir del día siguiente a su publicación de conformidad con el artículo 87 de la Ley 1437 de 2011. PUBLÍQUESE Y CÚMPLASE (Original firmado) ANDRÉS FELIPE GARCÍA CÉSPEDES Director General” (Negritas fuera del texto) III. TRÁMITE DEL CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD Mediante proveído de 24 de abril de 2020 se avocó su conocimiento y se ordenó impartir el procedimiento previsto en el artículo 185 del CPACA[11].

Igualmente, se invitó al Centro de Estudios Jurídicos y Sociales de Justicia, a la Agencia Nacional de Contratación Pública - Colombia Compra Eficiente, a las Universidades Javeriana, del Rosario y Nacional de Colombia, para que se pronunciaran sobre el acto objeto de control. 3.1 Intervenciones Durante el término conferido en el auto que avocó este medio de control, no hubo pronunciamiento alguno por parte de dichas entidades.

IV. CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO El Procurador Quinto Delegado ante esta Corporación luego de referirse a los antecedentes del caso, señaló que la Resolución núm. PS- GJ.1.2.6.020.0117 de 24 de marzo de 2020 sí es objeto de control automático de legalidad, por cuanto: i) es un acto de contenido general, pues la regulación allí contenida se encuentra dirigida a una pluralidad indeterminada de personas, ii) se expidió en ejercicio de la función administrativa que le está atribuida a las corporaciones autónomas regionales consistente en administrar, dentro del área de su jurisdicción, el medio ambiente y los recursos naturales renovables y iii) se emitió como desarrollo del Decreto Legislativo 440 de 2020, expedido por el Presidente de la República en desarrollo de las facultades conferidas por el Decreto 417 del 17 de marzo 2020, que declaró el estado de emergencia económica, social y ecológica en todo el territorio nacional.

En el examen formal destacó que en el acto objeto de control constan los datos mínimos para su identificación, la referencia expresa a las facultades que se ejercen y el objeto de estas. En relación con el examen material indicó que: i) la norma no vulnera ni limita el núcleo esencial de ningún derecho fundamental, pues remite al marco legal desarrollado en el Decreto Legislativo 440 de 2020 y busca agilizar los procesos de contratación de la entidad, mientras se protege el derecho a la salud de los involucrados en dichos procesos; ii) el acto resultaba necesario para adelantar procesos rápidos y ágiles en materia de contratación estatal dentro de la entidad; iii) su finalidad era atender la emergencia declarada por el Gobierno Nacional, ocasionada por la pandemia; iv) se ajusta al criterio de proporcionalidad, puesto que este acto administrativo regula aspectos concretos del proceso de contratación, teniendo en cuenta el marco legal previsto por el Decreto Legislativo 440 de 2020 y las limitaciones a la libre circulación con ocasión de la pandemia existente, y v) no contiene ninguna disposición discriminatoria y tampoco incurre en alguna de las prohibiciones previstas en el artículo 15 de la Ley 137 de 1994.

Adicionalmente, puso de presente que el Decreto Legislativo 440 de 2020 establece “la realización de audiencias públicas al realizar los procesos de selección, garantizar los medios electrónicos de comunicación, la suspensión de procesos de selección de contratistas y revocatoria de actos de apertura, contratación de urgencia manifiesta, adquisición de grandes superficies, y proceso de pagos de contratistas entre otros”.

Concluyó que las medidas adoptadas en la Resolución núm. PS- GJ.1.2.6.020.0117, de 24 de marzo de 2020, no contradicen mandatos constitucionales o legales y respetan los lineamientos previstos en la Ley 137 de 1994, por lo cual resulta ajustada a derecho. V. CONSIDERACIONES DE LA SALA 5.1 Competencia de la Sala De conformidad con lo dispuesto en el artículo 20 de la Ley 137 de 2 de junio de 1994, “Por la cual se regulan los estados de excepción en Colombia”, corresponde al Consejo de Estado realizar el control inmediato de legalidad sobre las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos expedidos durante los estados de excepción. Cabe señalar que de conformidad con el numeral 8 del artículo 111 del CPACA, dentro de las funciones de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo está la de “ejercer el control inmediato de legalidad de los actos de carácter general dictados por autoridades nacionales con fundamento y durante los estados de excepción”.

Sin embargo, dicha Sala, en sesión virtual número 10, llevada a cabo el 1º de abril del año 2020, aprobó “asignar los controles inmediatos de legalidad a las salas especiales de decisión, de conformidad, entre otros, con los artículos 107, numeral 4, 185, numeral 1 y 111, numeral 8, del CPACA y 23, 29, numeral 3, y 42, del Acuerdo 080 de 2019”.

Precisado lo anterior, se tiene que la Resolución objeto de control fue expedida por CORMACARENA[12], autoridad del orden nacional, carácter que, según la jurisprudencia[13] de la Corte Constitucional[14], tienen estos entes autónomos, criterio que comparte esta Corporación[15]. Por lo anterior, el conocimiento del control inmediato de legalidad corresponde a esta Sala Ocho Especial de Decisión en la cual la consejera ponente, actúa como presidenta. 5.2 Problema Jurídico Corresponde a esta Sala determinar si la Resolución núm. PS- GJ.1.2.6.020.0117, de 24 de marzo de 2020, es un acto de carácter general, expedido en observancia de las competencias a que aludió el Director General de CORMACARENA como autoridad administrativa, y si desarrolló el decreto legislativo que invocó. Superado este análisis, la Sala se ocupará de examinar si el acto cumple con los requisitos formales y materiales señalados por la Constitución, la ley estatutaria de estados de excepción y la jurisprudencia, a efectos de determinar si su contenido se ajusta al ordenamiento superior. 5.3 El Control Inmediato de Legalidad Se estatuyó como el medio judicial que el Constituyente dispuso para eliminar los excesos que se generen por el uso incorrecto de los denominados estados de excepción[16]; y con tal fin, atribuyó a los tribunales judiciales el examen de constitucionalidad de la declaratoria del estado de excepción y el ejercicio de los poderes subsiguientes que surgen para el ejecutivo.

Con esta delimitación no solo se precisaron los alcances y requisitos para la declaratoria de tales estados excepcionales, sino que se fijaron como inmediatos y obligatorios los controles judiciales de las normas expedidas bajo este estatus excepcional en los diferentes órdenes de la estructura del estado. Este enunciado normativo está previsto en los artículos 212, 213, 214 y 215, desarrollados por la Ley Estatutaria 137 de 1994[17], que tiene por objeto “regular las facultades atribuidas al Gobierno durante los Estados de Excepción”, la cual reitera que su ejercicio es posible en circunstancias extraordinarias que impidan el “mantenimiento de la normalidad mediante los poderes ordinarios del Estado”[18].

En los términos del artículo 20[19] de la citada Ley 137, el control inmediato de legalidad, de competencia de esta jurisdicción, opera respecto de actos de contenido general que son expedidos con ocasión y desarrollo de los decretos legislativos que se dictan en virtud de la declaratoria del estado de excepción, de manera que el acto a controlar automáticamente debe haberse dictado con posterioridad a dicha declaratoria.

En el caso bajo examen este requisito se encuentra cumplido, por cuanto la Resolución núm. PS-GJ.1.2.6.020.0117, de 24 de marzo de 2020, se dictó con posterioridad a la expedición del Decreto 417[20] de 17 de marzo de 2020, que declaró[21] la emergencia económica, social y ecológica por el término de 30 días calendario. 5.3.1 Presupuestos de procedibilidad Frente al examen de los requisitos de procedibilidad del control inmediato de legalidad, el artículo 20 de la Ley Estatutaria prevé los presupuestos que deben concurrir para efecto de adelantar el trámite judicial previsto en el artículo 185 del CPACA.

Sobre el particular, esta Corporación señaló: “[…] 35.1. Debe tratarse de un acto, disposición o medida de CONTENIDO GENERAL, ABSTRACTO E IMPERSONAL. 35.2. Que haya sido dictado en ejercicio de la función administrativa, que por lo anterior será mediante LA POTESTAD REGLAMENTARIA, dado que esta es la que da origen a actos de contenido general. 35.3.

Que el referido acto o medida TENGA COMO CONTENIDO EL DESARROLLO DE UN DECRETO LEGISLATIVO EXPEDIDO CON BASE EN CUALQUIER ESTADO DE EXCEPCIÓN (artículos 212, 213 y 215 de la Constitución Política) […]”[22] (Subrayas y negrillas fuera de texto). Respecto de los anteriores presupuestos, se precisa lo siguiente: i) Acto de contenido general, abstracto e impersonal: Este primer requisito identifica la naturaleza del acto que es sometido a examen.

Precisamente, el control inmediato de legalidad opera frente a determinaciones de carácter general, entendidas como aquellos reglamentos que el Gobierno (nacional o territorial) expide para hacer aún más concretas las medidas provisionales o permanentes, tendientes a superar las circunstancias en que se fundó el estado de emergencia declarado de acuerdo con los lineamientos que se adoptan a través de los decretos legislativos. ii) Dictado en ejercicio de la función administrativa: El control que se realiza opera respecto de decretos o normas de carácter general, que se expidan para la concreción de los fines dispuestos en los decretos legislativos que se dictan para conjurar el estado de excepción declarado.

El objetivo de este medio de control automático es verificar formal y materialmente el cumplimiento de los parámetros establecidos en el ordenamiento superior para su ejercicio, en tanto representa “una limitación al poder de las autoridades administrativas, y es medida eficaz con la cual se busca impedir la aplicación de normas ilegales”[23] y constituye un mecanismo “que funge como una garantía adicional de los derechos del ciudadano y de la legalidad abstracta frente al ejercicio de los inusuales poderes del Ejecutivo durante los estados de excepción (letra e) del artículo 152 constitucional) […][24]”.

De acuerdo con estas precisiones jurisprudenciales, su propósito es examinar que las decisiones y/o determinaciones adoptadas en ejercicio de esa función administrativa se encuentren dentro de los parámetros, finalidades y límites establecidos para su expedición. iii) Desarrollo de un decreto legislativo expedido en estado de excepción Esta exigencia se concreta en la necesidad de que el acto controlable desarrolle un decreto legislativo dictado, para el caso bajo examen, al amparo del estado de emergencia económica, social y ecológica declarado.

Por ello, es necesario identificar que la disposición objeto de control se haya adoptado en ejercicio de estas potestades excepcionales, presupuesto que habilita a esta jurisdicción para realizar el control que le está asignado y que se caracteriza, según lo ha precisado esta Corporación[25], por ser: i) jurisdiccional, ii) automático e inmediato, iii) oficioso, iv) autónomo, v) integral, vi) compatible y coexistente, y vii) hacer tránsito a cosa juzgada relativa[26].

Dicho análisis parte de la relación o conexidad que debe estar presente en los decretos legislativos emitidos para conjurar la declaratoria de emergencia social y las normas que se adoptan como desarrollo de estos, situación que impone a la jurisdicción identificar tales presupuestos para delimitar el ejercicio de las funciones que se atribuyen a las autoridades en el momento de su expedición, en razón a que es necesario establecer si fueron dictadas con ocasión de la situación excepcional en que se fundó la declaratoria de emergencia. 5.3.2 Análisis de procedibilidad del control automático Examinada la Resolución núm. PS-GJ.1.2.6.020.0117 de 24 de marzo de 2020, se aprecia que: i) Es un acto de contenido general.

Las determinaciones adoptadas por CORMACARENA en la Resolución núm. PS-GJ.1.2.6.020.0117, de 24 de marzo de 2020, constituyen reglas generales[27] que la entidad fijó en relación con las competencias que indicó tener a su cargo y que se concretan en la suspensión de los términos de los procesos administrativos que adelanta, la socialización de propuestas correspondientes a su plan cuatrienal, el desarrollo de la actividad contractual a su cargo y el pago de la tasa por utilización de agua correspondiente a la vigencia 2019, entre otros.

Lo anterior, delimita esas decisiones de carácter general para hacer frente a las circunstancias que afectaron el normal desarrollo de las actividades que adelanta la entidad, con ocasión del estado de emergencia sanitaria declarada y las órdenes de aislamiento preventivo obligatorio que dispusieron el Gobierno Nacional y el Gobernador del Departamento del Meta.

En ese sentido, está probado el presupuesto de generalidad que se exige al acto objeto de control. ii) Dictado en ejercicio de la función administrativa La Resolución núm. PS-GJ.1.2.6.020.0117, de 24 de marzo de 2020, es manifestación del ejercicio de función administrativa[28], en tanto a CORMACARENA le corresponde entre otras: “ejercer la función de máxima autoridad ambiental en el área de su jurisdicción” y “celebrar contratos y convenios con las entidades territoriales, otras entidades públicas y privadas y con las entidades sin ánimo de lucro cuyo objeto sea la defensa y protección del medio ambiente y los recursos naturales renovables, con el fin de ejecutar de mejor manera alguna o algunas de sus funciones, cuando no correspondan al ejercicio de funciones administrativas”.

También le corresponde “recaudar, conforme a la ley, las contribuciones, tasas, derechos, tarifas y multas por concepto del uso y aprovechamiento de los recursos naturales renovables, fijar su monto en el territorio de su jurisdicción con base en las tarifas mínimas establecidas por el Ministerio del Medio Ambiente”[29], de conformidad con lo previsto el artículo 31 de la Ley 99[30]. iii) Es desarrollo de un decreto legislativo expedido en estado de excepción En relación con este presupuesto, corresponde hacer claridad que el control inmediato de legalidad tiene un límite exacto y se activa únicamente frente a aquellos actos administrativos de carácter general que son expedidos en desarrollo de decretos legislativos.

Esta precisión es válida, porque el marco de competencias excepcionales es restringido y definido en su propósito y, por lo mismo, no puede confundirse con el ejercicio de las funciones que constitucionalmente le están asignadas al Presidente de la República en su calidad de suprema autoridad administrativa. En estos términos, es del caso traer a colación el siguiente pronunciamiento de la Corte Constitucional[31]: “[…] La Carta ha establecido precisos límites al ejercicio de las facultades del Gobierno durante el estado de emergencia, entre los cuales procede resaltar los siguientes: a) El estado de emergencia se podrá declarar por períodos hasta de treinta días, en cada caso, que sumados no excederán noventa días en el año calendario. b) En el DECRETO DECLARATIVO el Gobierno debe señalar el término dentro del cual va a hacer uso de las facultades extraordinarias, y convocará al Congreso si éste no se hallare reunido, para los diez días siguientes al vencimiento de dicho término. c) Mediante tal declaración, que deberá ser motivada, el Presidente con la firma de todos los ministros podrá dictar “decretos con fuerza de ley”, destinados “exclusivamente a conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos”. d) LOS DECRETOS LEGISLATIVOS que expida el Gobierno durante la emergencia, a diferencia de los dictados con fundamento en la declaratoria de conmoción interior, tienen vocación de permanencia, es decir, pueden reformar o derogar la legislación preexistente y poseen vigencia indefinida, hasta tanto el poder legislativo proceda a derogarlos o reformarlos, salvo cuando se trata de normas relativas a la imposición de tributos o modificación de los existentes, los cuales “dejarán de regir al término de la siguiente vigencia fiscal, salvo que el Congreso, durante el año siguiente, les otorgue carácter permanente”. e) LOS DECRETOS LEGISLATIVOS QUE SE DICTEN DURANTE EL ESTADO DE EMERGENCIA “DEBEN REFERIRSE A MATERIAS QUE TENGAN RELACIÓN DIRECTA Y ESPECÍFICA CON EL ESTADO DE EMERGENCIA” y podrán, en forma transitoria, establecer nuevos tributos o modificar los existentes, evento en el cual las medidas que se adopten dejarán de regir al término de la siguiente vigencia fiscal, salvo que el Congreso durante el año siguiente les otorgue carácter permanente. f) Mediante tales atribuciones el Gobierno no podrá desmejorar los derechos sociales de los trabajadores. […]” (Subrayas y resaltas fuera del texto original) Este entendimiento resulta útil y necesario, por cuanto el control inmediato de legalidad responde al examen a cargo de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, bajo los principios de la Ley 137, que circunscriben el estudio de ajuste normativo a aquellos actos de carácter general que sean desarrollo de un decreto legislativo, es decir, que excluye de este control a los que no se ajusten a este criterio, caso en el cual su examen corresponderá por vía de acción, en ejercicio de los medios de control que cualquier ciudadano puede formular según el derecho previsto en el artículo 40[32] de la Constitución Política.

Descendiendo al asunto bajo examen, se advierte que la Resolución núm. 0637 de 28 abril de 2020 no cumple con el requisito consistente en desarrollar un decreto legislativo dictado al amparo del estado de emergencia económica, social y ecológica declarado a través del Decreto 417 de 2020, por lo siguiente:.- El artículo 1° modificó los términos de suspensión para: i) la atención del público en las sedes de la entidad, ii) los procesos administrativos a su cargo y iii) la realización de visitas de inspección ocular, evaluación, control y seguimiento ambiental de su competencia, conforme lo había dispuesto el Director General de CORMACARENA, en la Resolución núm. PS-GJ. 1.2.6.20.112 del 19 de marzo de 2020, con fundamento en lo dispuesto en el Decreto núm. 457 de 22 de marzo de 2020, “Por el cual se imparten instrucciones en virtud de la emergencia sanitaria generada por la pandemia del Coronavirus COVID-19 y el mantenimiento del orden público”, que ordenó el aislamiento obligatorio desde el miércoles 25 de marzo de 2020 hasta el lunes 13 de abril de 2020, -lo que llevó al Director General de CORMACARENA a ampliar la suspensión que ya había sido prevista por la entidad mediante la Resolución PS-GJ. 1.2.6.20.112[33], solo que iría desde el 20 de marzo hasta el 3 de abril de 2020-, Decreto que no tiene el carácter de legislativo, en tanto el Presidente de la República lo expidió en ejercicio de las facultades conferidas en el numeral 4 del artículo 189 Constitucional y con el fin de atender la emergencia sanitaria decretada en todo el territorio nacional hasta el 30 de mayo de 2020, según la Resolución núm. 385 de 12 de marzo de 2020 del Ministerio de Salud y Protección Social..- En cuanto al artículo 2°, se tiene que CORMACARENA adicionó la Resolución núm. PS-GJ. 1.2.6.20.112, de 19 de marzo de 2020, para excluir de la suspensión de términos, en las actuaciones administrativas a su cargo, aquellas relacionadas con priorizar y dar trámite inmediato a las solicitudes de concesión de aguas, en cumplimiento de lo dispuesto por el artículo 1°[34] del Decreto núm. 465[35] de 23 de marzo de 2020[36], el que tampoco tiene carácter de legislativo[37], en tanto el Presidente de la República lo expidió en ejercicio de las facultades conferidas en el numeral 11 del artículo 189 Constitucional y el Decreto Ley 2811 de 18 de diciembre de 1974[38] y con el fin de atender la emergencia sanitaria decretada por el Ministerio de Salud y Protección Social.

Lo mismo ocurre con el artículo 5°, que informa sobre la entrega de la facturación del cobro de la tasa por utilización de agua correspondiente a la vigencia 2019, en observancia del citado Decreto 465 de 2020, que habilitó[39] a las autoridades ambientales para proceder en tal sentido, mientras se mantenga vigente la emergencia sanitaria decretada por el Ministerio de Salud y Protección Social..- Respecto del artículo 3°[40], que indica sobre la utilización de los mecanismos virtuales para la socialización de las propuestas para adoptar su plan cuatrienal, se fundó en el artículo 53 del CPACA, con el fin de atender las recomendaciones del Ministerio para contener la causa de la emergencia sanitaria, luego no constituye una medida adoptada como desarrollo de un decreto legislativo, lo que impide realizar frente a este artículo el control inmediato de legalidad..- En cuanto a los artículos 6°, 7° y 8° tienen como propósito señalar que las órdenes adoptadas se mantendrán en coordinación con las normas que se dicten en el curso de la emergencia sanitaria, ratificando lo dispuesto en la Resolución núm. PS-GJ. 1.2.6.20.112 de 19 de marzo de 2020 y la aplicación inmediata de la resolución objeto de control, determinaciones que surgen de la naturaleza del acto y su deber de publicación para que resulten exigibles[41]..- Ahora, frente al artículo 4°, se advierte que si bien es cierto que a través de dicha disposición se informa que la actividad contractual de CORMACARENA se adelantará conforme a lo previsto en el Decreto Legislativo 440 de 2020, también lo es que no estableció medida alguna encaminada a desarrollarlo o reglamentar las disposiciones sobre contratación estatal previstas para conjurar la crisis que dio lugar al Estado de Emergencia, Social, Económica y ecológica declarado a través del Decreto Declarativo 417 de 2020, tales como: la realización de audiencias públicas, el desarrollo de procedimientos sancionatorios, la suspensión de los procedimientos de selección de contratistas, la revocatoria de los actos de apertura, la utilización de los instrumentos de agregación de demanda, la declaratoria de urgencia manifiesta, la adición y modificación de contratos estatales, entre otras.

SEGUNDO: NOTIFICAR por correo electrónico al Director General de CORMACARENA y a los demás intervinientes. Se deja constancia de que la anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala Especial de Decisión 8 en sesión realizada en la fecha. | | | | | | |NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN |MILTON CHAVES GARCÍA | |Presidenta |Salvamento de voto | | | | | | | |CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO |CÉSAR PALOMINO CORTÉS | | | | | | |JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ | |Salvamento de voto | | | | | |NÉSTOR RAÚL CORREA HENAO | |Conjuez | | | | | |PEDRO ALFONSO HERNÁNDEZ MARTÍNEZ | |Conjuez | SALVAMENTO DE VOTO / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – La competencia de los actos proferidos por las Corporaciones Autónomas Regionales está asignada a los Tribunales Administrativos del lugar de su expedición El punto central en que se funda este salvamento se encuentra en la idea de armonizar los criterios legales que definen las competencias entre los Tribunales Administrativos –art. 151.14 del CPACA, hoy 151.7 bajo la reforma de la Ley 2080 de 2021– y el Consejo de Estado –art. 136 ibidem–, en relación con el ejercicio del control inmediato de legalidad.

De lo anterior emergen dos postulados infaltables a la hora de definir la competencia: el primero, establece que si el acto emana de entidades territoriales el competente será el Tribunal Administrativo del lugar donde éste fue expedido, regla procesal que se acompasa con la jurisdicción donde proyecta sus efectos; y el segundo criterio, señala que cuando se trate de actos que no se inscriben en un ámbito territorial definido, se entiende que provienen de una autoridad del orden nacional y, en esos casos, el control judicial estará a cargo del Consejo de Estado.

Conforme a estas reglas, el control inmediato de legalidad de los actos proferidos por las Corporaciones Autónomas Regionales es de competencia de los Tribunales Administrativos del lugar de su expedición y no de esta Corporación, conforme a las siguientes reflexiones: La competencia de la jurisdicción contencioso administrativa para ejercer el control inmediato de legalidad de que trata el artículo 20 de la ley 137 de 1994, se vincula al factor territorial de expedición del acto.

Así lo establece el artículo 136 del CPACA, al señalar que dicho control, será “ejercido por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo en el lugar donde se expidan si se tratare de entidades territoriales, o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales, de acuerdo con las reglas de competencia establecidas en este Código”.

CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA OCTAVA ESPECIAL DE DECISIÓN SALVAMENTO DE VOTO DEL CONSEJERO JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Bogotá D.C., veintiuno (21) de septiembre de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-01020-00(CA) Actor: CORPORACIÓN PARA EL DESARROLLO SOSTENIBLE DEL ÁREA DE MANEJO ESPECIAL DE LA MACARENA (CORMACARENA) Demandado: RESOLUCIÓN PS-GJ.1.2.6.020.0117 DEL 24 DE MARZO DE 2020 Con el acostumbrado respeto, me permito expresar las razones que me llevan a salvar el voto respecto de la decisión adoptada en la sentencia del 21 de septiembre de 2021, en tanto y cuanto he sostenido que no es posible para esta Corporación avocar el control inmediato de legalidad frente a un acto administrativo expedido por una Corporación Autónoma Regional[42] (CAR), razón por la cual, siendo coherente con esta postura, me he apartado de cualquier análisis de fondo que active o despliegue tal competencia, pues se trata de un factor que antecede al juicio de improcedencia de que trata el fallo.

El punto central en que se funda este salvamento se encuentra en la idea de armonizar los criterios legales que definen las competencias entre los Tribunales Administrativos –art. 151.14 del CPACA[43], hoy 151.7 bajo la reforma de la Ley 2080 de 2021– y el Consejo de Estado –art. 136 ibidem–, en relación con el ejercicio del control inmediato de legalidad.

A su vez, el objeto del control inmediato de legalidad no es otro que el acto administrativo respectivo; por lo tanto, el elemento material al que se dirige este mecanismo de control, en conjunto con el factor de competencia territorial, impone distinguir entre (i) un acto proferido por una autoridad pública, cuyo alcance material es de orden nacional, es decir, se proyecta a todo el territorio nacional; o, (ii) un acto emanado de una autoridad pública, cuya jurisdicción no es nacional, y por lo mismo su ámbito de aplicación se limita a la jurisdicción en la cual ejerce competencia. En el caso de las Corporaciones Autónomas Regionales, hay que señalar que si bien a éstas se les ha reconocido una naturaleza jurídica sui generis por la Corte Constitucional “sin que sea posible encuadrarlas como otro organismo superior de la administración central (ministerios, departamentos administrativos, etc.), o descentralizado de este mismo orden, ni como una entidad territorial”[44], lo cierto es que la misma Corte Constitucional “ha sostenido que si bien las CAR son consideradas para algunos efectos como entidades del orden nacional, no están adscritas a un ministerio o departamento administrativo, sino que se trata de organismos administrativos intermedios entre la Nación y las entidades territoriales, y entre la administración central nacional y la descentralizada por servicios y territorialmente”[45] (resaltado propio).

Así, entonces, al razonar sobre los efectos para los cuales las CAR han sido consideradas como entidades del orden nacional, encuentra el suscrito que éstos responden únicamente a dos aspectos centrales: uno, dirigido a la función que se les ha conferido relacionada con el sistema nacional ambiental de preservación y aprovechamiento de los recursos naturales renovables; otro, que proviene de la naturaleza de sus actos de creación, pues si bien el constituyente defirió al Congreso la atribución de crear tales Corporaciones a través de una ley general, de allí no se desprende una equivalencia entre el ámbito en que éstas proyectan su jurisdicción y la naturaleza general de sus actos de origen.

En apoyo de esta reflexión, hago notar que el legislador definió de manera explícita una jurisdicción limitada e invariable para el ejercicio de las competencias de cada una de las Corporaciones Autónomas Regionales, de manera que, a dichos límites territoriales se encuentra sujeta la expedición de sus actos administrativos, poniendo así en evidencia que éstos no corresponden al ámbito del territorio nacional.

Para soportar este aserto, la Ley 99 de 1993 se presenta como la norma que hace explícita la naturaleza jurídica de estos organismos y promulga la atribución de su limitada jurisdicción, al señalar: “ARTÍCULO 23. NATURALEZA JURÍDICA. Las Corporaciones Autónomas Regionales son entes corporativos de carácter público, creados por la ley, integrado por las entidades territoriales que por sus características constituyen geográficamente un mismo ecosistema o conforman una unidad geopolítica, biogeográfica o hidrogeográfica, dotados de autonomía administrativa y financiera, patrimonio propio y personería jurídica, encargados por la ley de administrar, dentro del área de su jurisdicción, el medio ambiente y los recursos naturales renovables y propender por su desarrollo sostenible, de conformidad con las disposiciones legales y las políticas del Ministerio del Medio Ambiente” (negrilla propia).

La existencia de una jurisdicción a la que se sujeta el ejercicio de las funciones administrativas que corresponde a las CAR, es explícita en el artículo 38 de la Ley 99 de 1993, que creó la Corporación para el Desarrollo Sostenible del Área de Manejo Especial La Macarena – CORMACARENA, y estableció su jurisdicción en los siguientes términos: “La jurisdicción de Cormacarena comprenderá todo el territorio del departamento del Meta, incluido el Área de Manejo Especial La Macarena delimitado en el Decreto número 1989 de 1989, con excepción de las zonas del Área de Manejo Especial incluidas en la jurisdicción de la Corporación para el Desarrollo Sostenible del Oriente Amazónico (CDA) (Inciso modificado por el artículo 2 de la Ley 1938 de 2018).

Su sede será la ciudad de Villavicencio y tendrá una subsede en el municipio de Granada, Departamento del Meta (…)” De esta manera, la Ley 99 de 1993 determinó y afirmó la jurisdicción de CORMACARENA en un territorio plenamente identificado, implicando con ello que, contrario sensu, y por fuera tales áreas, no puede proyectar su competencia. Así las cosas, los actos de las corporaciones autónomas regionales, en particular los de CORMACARENA, en manera alguna pueden considerarse de orden nacional, ni son, para los efectos del control inmediato de legalidad, actos que correspondan a una autoridad de tal nivel, de cara a la proyección de sus decisiones y a la aplicación del factor territorial, al que, a la vez, queda atada la competencia judicial.

Como soporte de lo dicho, es menester señalar que la jurisprudencia constitucional no ha dejado de reconocer el factor de competencia de estas entidades circunscrito a la jurisdicción fijada por el legislador, pues en sus diversos pronunciamientos ha señalado que las CAR son “organismos autónomos encargados de la protección del medio ambiente en su jurisdicción”[46] y, por sus características, “constituyen geográficamente un mismo ecosistema o conforman una unidad geopolítica, biogeográfica o hidrogeográfica que cuentan con autonomía administrativa y financiera, patrimonio propio y personería jurídica, cuyo objetivo es el de ejecutar, dentro del área de su jurisdicción los programas y políticas sobre el ambiente y los recursos naturales”.

Con esta perspectiva, me aparto del análisis efectuado en torno a la competencia de esta Corporación para conocer del control inmediato de legalidad avocado, pues más allá de las discusiones que esta materia ha suscitado, puede decirse que las CAR son consideradas autoridades nacionales de cara a la norma de creación y por las funciones atribuidas bajo el sistema nacional ambiental de preservación y aprovechamiento de los recursos naturales renovables; sin embargo para el caso del control inmediato de legalidad, no fungen como una autoridad de tal nivel y, por lo mismo, a juicio del suscrito Magistrado, ello evidencia la falta de competencia de esta Corporación para conocer de tales decisiones.

En los anteriores términos dejo consignado mi salvamento de voto frente a lo decidido por la Sala 8 Especial de Decisión en sentencia del 21 de septiembre de 2021. Fecha ut supra. Firmado electrónicamente JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Magistrado Nota: se deja constancia de que esta providencia se suscribe en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI del Consejo de Estado, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar su integridad y autenticidad en el enlace https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - No solo se dirige a los actos dictados con fundamento en los decretos legislativos, sino también a aquellas medidas tomadas durante los estados de excepción Al contrario de la decisión mayoritaria, la Sala Plena del Consejo de Estado debe ejercer el control inmediato de legalidad de los actos de carácter general dictados “con fundamento y durante los estados de excepción”, según dispone el artículo 111-8 del CPACA.

El texto literal de esta disposición indica que el ejercicio del control automático de legalidad no solo se dirige a aquellos actos dictados con fundamento en los decretos legislativos, sino también de aquellas medidas tomadas durante los estados de excepción. No podemos dejar de lado que la finalidad de los artículos 20 de la Ley 137 de 1994 y 136 del CPACA es precisamente controlar el ejercicio de las facultades excepcionales del Gobierno durante los estados de excepción y garantizar la protección de los derechos humanos de conformidad con los tratados internacionales.

Los estados de excepción no permiten medidas arbitrarias. El principio de legalidad se mantiene y, como lo señaló la Corte Constitucional, el control automático de legalidad “constituye una limitación al poder de las autoridades administrativas, y es medida eficaz con la cual se busca impedir la aplicación de normas ilegales”. De lo anterior, resulta forzoso concluir que el control inmediato de legalidad cobija todos los actos administrativos de contenido general, dictados en ejercicio de la función administrativa, relacionados directa o indirectamente con el estado de anormalidad, y que se dicten con fundamento en los decretos legislativos o durante los estados de excepción. CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA OCTAVA ESPECIAL DE DECISIÓN SALVAMENTO PARCIAL DE VOTO DEL CONSEJERO MILTON CHAVES GARCÍA Bogotá D.C., veintiuno (21) de septiembre de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-01020-00(CA) Actor: CORPORACIÓN PARA EL DESARROLLO SOSTENIBLE DEL ÁREA DE MANEJO ESPECIAL DE LA MACARENA (CORMACARENA) Demandado: RESOLUCIÓN PS-GJ.1.2.6.020.0117 DEL 24 DE MARZO DE 2020 SALVAMENTO PARCIAL DE VOTO DEL CONSEJERO MILTON CHAVES GARCÍA A LA SENTENCIA DEL 21 DE SEPTIEMBRE DE 2021, C.P NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN [pic] Con el debido respeto, me aparto de la decisión mayoritaria de la Sala porque considero que la Sala debió resolver sobre la legalidad de la Resolución PSGJ.1.2.6.020.0117 de 24 de marzo de 2020, a través del medio de control inmediato de legalidad.

De conformidad con los artículos 20 de la Ley 137 de 1994 y 136 de la Ley 1437 de 2011 –CPACA–, le corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo ejercer un control automático, inmediato, de legalidad sobre las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y “como desarrollo de los decretos legislativos durante los estados de excepción”.

Si estos actos emanan de autoridades nacionales, el control le corresponde al Consejo de Estado. El control automático de legalidad se ejerce frente a actos administrativos, entendidos como aquellas manifestaciones de la administración que crean, modifican o extinguen situaciones jurídicas; esto es, derechos, obligaciones o facultades. Sin embargo, en seguida, la mayoría de la sala decidió abstenerse de ejercer el control inmediato de legalidad bajo el argumento que la Resolución no desarrolla un decreto legislativo.

Al contrario de la decisión mayoritaria, la Sala Plena del Consejo de Estado debe ejercer el control inmediato de legalidad de los actos de carácter general dictados “con fundamento y durante los estados de excepción”, según dispone el artículo 111-8 del CPACA. El texto literal de esta disposición indica que el ejercicio del control automático de legalidad no solo se dirige a aquellos actos dictados con fundamento en los decretos legislativos, sino también de aquellas medidas tomadas durante los estados de excepción. No podemos dejar de lado que la finalidad de los artículos 20 de la Ley 137 de 1994 y 136 del CPACA es precisamente controlar el ejercicio de las facultades excepcionales del Gobierno durante los estados de excepción y garantizar la protección de los derechos humanos de conformidad con los tratados internacionales.

Los estados de excepción no permiten medidas arbitrarias. El principio de legalidad se mantiene y, como lo señaló la Corte Constitucional, el control automático de legalidad “constituye una limitación al poder de las autoridades administrativas, y es medida eficaz con la cual se busca impedir la aplicación de normas ilegales”. De lo anterior, resulta forzoso concluir que el control inmediato de legalidad cobija todos los actos administrativos de contenido general, dictados en ejercicio de la función administrativa, relacionados directa o indirectamente con el estado de anormalidad, y que se dicten con fundamento en los decretos legislativos o durante los estados de excepción. El Gobierno Nacional declaró el estado de emergencia económica, social y ecológica mediante el Decreto 417 del 17 de marzo de 2020, en el que en sus considerandos se precisa que es “con el fin de dictar decretos con fuerza de ley que permitan conjurar la grave crisis generada por el nuevo Coronavirus Covid-19 debido a la propagación y mortalidad generado por el mismo, el pánico por la propagación y las medidas de contención decretadas por cada Estado para evitar una mayor propagación”.

Previamente, mediante la Resolución 385 del 12 de marzo de 2020, el ministro de salud y protección Social, de acuerdo con lo establecido en el artículo 69 de la Ley 1753 de 2015, declaró el estado de emergencia sanitaria por causa del nuevo coronavirus COVID-19 en todo el territorio nacional hasta el 30 de mayo de 2020 y, en virtud de esta, adoptó una serie de medidas con el objeto de prevenir y controlar la propagación del COVID- 19 y mitigar sus efectos.

Buena parte de los actos dictados en ejercicio de la función administrativa, después de haber sido declarado el estado de emergencia, no se sustentan en decretos legislativos, sino en la Resolución 385 de 2020 del ministro de salud o bien en otras disposiciones, como en este caso, el Decreto 457 de 2020. Sin embargo, tanto las medidas dictadas en desarrollo del estado de emergencia, como las demás disposiciones administrativas proferidas con sustento en otras normas, han tenido el mismo fundamento fáctico de prevenir la propagación del Covid-19 y mitigar sus efectos.

Con la misma finalidad de mitigación y contención de la pandemia se dictaron disposiciones que principalmente limitan la movilidad de las personas y afectan derechos fundamentales consagrados en la constitución: El derecho al libre desarrollo de la personalidad, a profesar libremente su religión, al trabajo, libertad de enseñanza, de aprendizaje, de reunión. Al igual que la Corte Constitucional cuando controla los decretos legislativos, al Consejo de Estado le corresponde también verificar el cumplimiento de las disposiciones constitucionales, particularmente el artículo 214 superior.

Así mismo, verificar el acatamiento de la Ley 137 de 1994 y las limitaciones que se impone al ejecutivo en los estados de excepción. Constatar que no se afecte el núcleo esencial de los derechos fundamentales a pesar de su restricción. El ejercicio de esta competencia no puede depender de las normas que invoque la administración. De tal manera que, como en este caso, no pueda continuar el control automático de legalidad bajo el argumento de que no se citó un decreto legislativo.

Resulta, por lo menos novedoso, el criterio que se ha fijado por varias salas de decisión de revisar parcialmente los actos administrativos, bajo el supuesto que alguna parte del acto no se sustenta en un decreto legislativo. En mi opinión, si hay una parte de la resolución que se sustenta en normas diferentes a los decretos legislativos, también debe ser estudiada, como en efecto está ocurriendo, pero para concluir que está acorde o no con dichas disposiciones.

En los anteriores términos dejo expresadas las razones de mi salvamento de voto parcial. (Con firma electrónica) MILTON CHAVES GARCÍA ----------------------- [1] Tal circunstancia obedece a que sometido a examen en la sala convocada el 20 de noviembre de 2020, no se logró completar la mayoría decisoria para aprobar o improbar la decisión. Por auto de 19 de febrero de 2021 se ordenó el sorteo de dos (2) conjueces para integrar el cuórum, siendo sorteados los doctores PEDRO ALFONSO HERNÁNDEZ y CARLOS ALBERTO ATEORTHUA RIOS, este último quien manifestó que le era imposible atender el encargo por razones de Salud.

Ante tal evento, la Consejera Ponente por auto de 30 de agosto de 2021, dispuso el sorteo de un nuevo conjuez, resultando designado el doctor NÉSTOR RAÚL CORREA HENAO, quien junto con el doctor PEDRO ALFONSO HERNÁNDEZ integraran esta Sala Especial de Decisión. [2] En adelante CORMACARENA. [3] https://www.who.int/es/dg/speeches/detail/who-director-general-s- opening-remarks-at-the-media-briefing-on-covid-19---11-march-2020 [4] Fue objeto de modificación por la Resolución 0000844 de 2020 “Por la cual se prorroga la emergencia sanitaria por el nuevo Coronavirus que causa la COVID -19, se modifica la Resolución 385 del 12 de marzo de 2020, modificada por la Resoluciones 407 y 450 de 2020 y se dictan otras disposiciones“, en el sentido de extender la emergencia sanitaria hasta el 31 de agosto de 2020.

Posteriormente se expidieron las resoluciones: i) 1462 de 2020, que extendió la medida hasta el 30 de noviembre de 2020, ii) la 2330 de 2020 que la prorrogó hasta el 28 de febrero de 2021 y iii) la 222 de 2021 que la amplió hasta el 31 de mayo de 2021. [5] según el artículo 1° del Decreto 417 de 17 de marzo de 2020. [6] La Justificación de la medida se aprecia en los siguientes términos: “[…] Que por las anteriores motivaciones y ante la insuficiencia de atribuciones ordinarias con las que cuentan las autoridades estatales para hacer frente a las circunstancias imprevistas y detonantes de la crisis económica y social generada por la pandemia del nuevo Coronavirus COVID-19, se hace necesario adoptar medidas extraordinarias que permitan conjurar los efectos de la crisis en la que está la totalidad del territorio nacional, en particular, aquellas que permitan acudir a mecanismos de apoyo al sector salud, y mitigar los efectos económicos que está enfrentando el país. […]” [7] La Corte Constitucional mediante Sentencia C-145 de 20 de mayo M.P. José Fernando Reyes Cuartas, declaró la exequibilidad del Decreto 417 de 17 de marzo de 2020, “Por el cual se declara un estado de emergencia económica, social y ecológica en todo el territorio nacional”. [8] Corresponde a razones que motivaron la declaratoria, entre otras, las siguientes: “[…] Que por las anteriores motivaciones y ante la insuficiencia de atribuciones ordinarias y extraordinarias dispuestas en el Decreto 417 de 2020, con las que cuentan las autoridades estatales para hacer frente a las circunstancias imprevistas y detonantes de la crisis económica, social y de salud generada por la pandemia del nuevo Coronavirus COVID-19, se hace necesario adoptar medidas extraordinarias adicionales que permitan conjurar los efectos de la crisis en la que está la totalidad del territorio nacional.

Que la adopción de medidas de rango legislativo -decretos legislativos-, autorizada por el Estado de Emergencia, busca fortalecer las acciones dirigidas a conjurar los efectos de la crisis, mediante la protección a los empleos, la protección de las empresas y la prestación de los distintos servicios para los habitantes del territorio colombiano, así como la mitigación y prevención del impacto negativo en la economía del país […]”. [9] La Corte constitucional sobre el particular y en Sentencia C-193/11 señaló: “[…] Los decretos legislativos que desarrollan poderes de excepción deben guardar estrecha relación con el Estado de Excepción que los sustenta: deben dirigirse a superar la crisis o alteración de la normalidad; solo pueden contener medidas relacionadas con la emergencia; el ejercicio de los poderes debe guardad proporción con la gravedad de los hechos fundamento de la excepcionalidad - especialmente en la limitación de los derechos constitucionales- (CP, 215, 214.1,2); y las medidas -que entrañan la suspensión de leyes incompatibles con la excepcionalidad- han de ser necesarias o indispensable para lograr el fin del estado de excepción (Ley 137/94, art 11). […]”.

M.P. Mauricio González Cuervo. [10] "Por el cual se adoptan medidas de urgencia en materia de contratación estatal, con ocasión del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica derivada de la Pandemia COV/D-19". La Corte Constitucional mediante Sentencia C-162-20 M.P. Alejandro Linares Cantillo, declaró ajustado a la Constitución este Decreto. [11] Se ordenaron las notificaciones de rigor, la fijación y la publicación de un aviso en la página web de la Corporación sobre la existencia de este medio de control, con el propósito de garantizar la participación ciudadana. [12] Creada mediante el artículo 38 de la Ley 99 de 1993 que dispone: “Créase la Corporación para el Desarrollo Sostenible del Área de Manejo Especial La Macarena, CORMACARENA como una Corporación Autónoma Regional que además de sus funciones administrativas en relación con los recursos naturales y el medio ambiente del área de Manejo Especial La Macarena, reserva de la biosfera y santuario de fauna y flora, ejercerá actividades de promoción de la investigación científica y transferencia de tecnología, sujeta al régimen especial previsto en esta Ley y en sus estatutos, encargada principalmente de promover la conservación y el aprovechamiento sostenible de los recursos naturales renovables y del medio ambiente del área de Manejo Especial La Macarena, dirigir el proceso de planificación regional de uso del suelo para mitigar y desactivar presiones de explotación inadecuada del territorio, y propiciar con la cooperación de entidades nacionales e internacionales, la generación de tecnologías apropiadas para la utilización y la conservación de los recursos y del entorno del área de Manejo Especial La Macarena”. [13] La Corte Constitucional en sentencia C-596 de 21 de octubre de 1998, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa, precisó: “[…] como entidades descentralizadas que son, el Estado ejerce competencias administrativas ambientales que por su naturaleza desbordan lo puramente local, y que, por ello, involucran la administración, protección y preservación de ecosistemas que superan, o no coinciden, con los límites de las divisiones políticas territoriales, es decir, que se ubican dentro de ámbitos geográficos de competencia de más de un municipio o departamento.

No siendo, pues, entidades territoriales, sino respondiendo más bien al concepto de descentralización por servicios, es claro que las competencias que en materia ambiental ejercen las corporaciones autónomas regionales, son una forma de gestión de facultades estatales, es decir, de competencias que emanan de las potestades del Estado central […]”. [14] La anterior tesis fue reiterada en la sentencia C-689 de 21 de septiembre de 2011, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva, en el sentido de señalar que: “En punto a la naturaleza jurídica de las corporaciones autónomas regionales, la jurisprudencia de esta Corte ha sostenido que son (a) entidades administrativas del orden nacional, que tienen una naturaleza intermedia entre la Nación y las entidades territoriales, y entre la administración central nacional y la descentralizada por servicios;

(b) que tienen finalidades relativas a la preservación del medio ambiente y el aprovechamiento de los recursos naturales; (c) que por tanto cumplen con objetivos de interés público; (d) que pueden representar a la Nación y ser agente del Gobierno Nacional; (e) que de conformidad con sus finalidades constitucionales, pueden participar en los procesos de elaboración y desarrollo de los planes de desarrollo de las entidades territoriales;

(f) que cuentan con un régimen de autonomía que les garantiza la Constitución, de conformidad con el numeral 7 del artículo 150 de la Carta Política; (g) que están concebidas por el Constituyente para la atención y el cumplimiento autónomo de muy precisos fines asignados por la Constitución misma o por la ley; y (h) que deben dar cumplida y oportuna aplicación a las normas constitucionales, legales y reglamentarias sobre su manejo y aprovechamiento […]”. [15]Ver providencias: Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, autos de 28 de mayo de 2020, M.P. Rocío Araújo Oñate, número único de radicación: 11001-03-15-000-2020-02134-00; y de 18 de mayo de 2020, M.P. Stella Jeannette Carvajal Basto, número único de radicación: 11001-03-15-000-2020-01764-00; entre otros. [16] Al respecto la Corte Constitucional precisó: “2.1.

Los artículos 212 a 215 de la Constitución Política consagran los llamados “Estados de Excepción”, dividiéndolos en tres instituciones claramente diferenciables: (i) el Estado de Guerra Exterior (C.P. art. 212), (ii) el Estado de Conmoción Interior (C.P. art. 213), y (iii) el Estado de Emergencia (C.P. art. 215). 2.2. Según lo ha puesto de presente esta Corporación, la regulación constitucional de los estados de excepción responde a la decisión del Constituyente de garantizar la vigencia y eficacia de la Carta, aún en situaciones de crisis o de anormalidad, cuando por razón de su gravedad, tales situaciones no puedan ser conjuradas a través de los medios ordinarios de control con que cuenta el Estado.

En estos casos, la institución de los estados de excepción, le otorga poderes excepcionales y transitorios al Gobierno Nacional, materializados en el reconocimiento de atribuciones legislativas extraordinarias, que le permiten a éste adoptar las medidas necesarias para atender, repeler y superar la crisis o anormalidad surgida. 2.3. Como respuesta al uso abusivo que históricamente se le dio en Colombia al régimen de excepción o anormalidad, el Constituyente de 1991 decidió introducirle importantes modificaciones con el fin de ajustar dicha institución a los condicionamientos propios del Estado Social de Derecho.

Se configuró así una nueva regulación para los estados de excepción, dirigida a garantizar su carácter restrictivo, excepcional y transitorio y, además, se determinaron expresamente los límites a que esos estados se hallan sometidos. Esto, por cuanto el Constituyente tuvo claro “que ni siquiera en los estados de anormalidad le asisten facultades ilimitadas al poder ejecutivo.

Por el contrario, ella parte del supuesto que precisamente en ese tipo de situaciones el Gobierno debe resistir la tentación del abuso y de allí que necesariamente deba sujetarse a los parámetros impuestos en la Carta”[6]. 2.4. Dentro del propósito de ajustar los estados de excepción a la nueva concepción de Estado, la propia Constitución de 1991 se ocupó de fijar las directrices principales para su aplicación, e igualmente, de señalar los límites institucionales, formales y materiales para su ejercicio (arts. 212 a 215).

Con ese mismo objetivo, le reconoció facultades precisas al legislador para que, por medio de una ley de naturaleza estatutaria (C.P. art. 154), procediera a desarrollar y fijar el ámbito de aplicación material de los Estados de Excepción, cometido que se cumplió con la expedición de la Ley 137 de 1994 […]” Sentencia C-218-2011. C.P. Magistrado Ponente: Gabriel Eduardo Mendoza Martelo [17] “Por la cual se reglamentan los Estados de Excepción en Colombia” [18] “ARTÍCULO 2o.

OBJETO DE LA LEY. La presente Ley tiene por objeto regular las facultades atribuidas al Gobierno durante los Estados de Excepción. Estas facultades sólo podrán ser utilizadas cuando circunstancias extraordinarias hagan imposible el mantenimiento de la normalidad mediante los poderes ordinarios del Estado. La Ley también tiene por objeto establecer los controles al ejercicio de las facultades excepcionales del Gobierno así como las garantías para proteger los derechos humanos de conformidad con los tratados internacionales.” [19] “Control de legalidad.

Las MEDIDAS DE CARÁCTER GENERAL que sean DICTADAS EN EJERCICIO DE LA FUNCIÓN ADMINISTRATIVA y como DESARROLLO DE LOS DECRETOS LEGISLATIVOS DURANTE LOS ESTADOS DE EXCEPCIÓN, tendrán un control inmediato de legalidad, ejercido por la autoridad de lo contencioso administrativo en el lugar donde se expidan si se tratare de entidades territoriales o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales.

Las autoridades competentes que los expidan enviarán los actos administrativos a la jurisdicción contencioso-administrativa indicada, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a su expedición.” [20] La declaratoria de emergencia adoptada por el Decreto 417 de 2020 no fue prorrogada; sin embargo, el Presidente expidió con posterioridad el Decreto 637 de 6 de mayo de 2020, por medio del cual declaró nuevamente el estado de emergencia durante una vigencia de 30 días. [21] “Artículo 1.

Declárese el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional, por el término de treinta (30) días calendario, contados a partir de la vigencia de este decreto” [22] Consejo de Estado - Sala de lo Contencioso Administrativo - Sección Primera. Sentencia de 26 de septiembre de 2019. Radicación número: 11001-03- 24-000-2010-00279-00.

Actora: Blanca Cecilia Sarmiento de Ramírez. Demandado: Nación – Ministerio de la Protección Social (Hoy Ministerio de Salud y Protección Social) C.P. Hernando Sánchez Sánchez. [23] Corte Constitucional, Sentencia C- 179 del 13 de abril de 1994, M.P. Carlos Gaviria Díaz. [24] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 20 de octubre de 2009, Rad. 2009 – 00549, C.P. Mauricio Fajardo Gómez. [25] Consejo de Estado - Sala Plena de lo Contencioso Administrativo.

Sentencia del 5 de marzo de 2012 Radicación número: 11001-03-15-000-2010- 00369-00(CA) Actor: Gobierno Nacional C.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas. [26] Al respecto la sentencia citada señala: “[…] En oportunidades anteriores, la Sala ha definido como características del control inmediato de legalidad las siguientes: a) Es un proceso judicial porque el artículo 20 de la Ley 137 de 1994 otorgó competencia a la jurisdicción de lo contencioso administrativo para examinar la legalidad de los actos administrativos proferidos en ejercicio de la función administrativa que desarrolla los decretos.

De ahí que la providencia que decida el control de legalidad tenga las características de una sentencia judicial. b) Es automático e inmediato porque tan pronto se expide el acto administrativo general, el Gobierno Nacional debe enviarlo para que se ejerza el control correspondiente. En caso de que el Gobierno no lo envíe dentro de las 48 horas siguientes a la expedición, la autoridad judicial competente debe asumir, de oficio, el control de tal acto.

Por lo tanto, ni siquiera es necesario que el acto se haya divulgado. c) Es autónomo, toda vez que es posible que se controlen los actos administrativos antes de que la Corte Constitucional se pronuncie sobre la constitucionalidad del decreto que declara el estado de excepción y de los decretos legislativos que lo desarrollan. d) Es integral, por cuanto es un juicio en el que se examina la competencia de la autoridad que expidió el acto, la conexidad del acto con los motivos que dieron lugar a la declaratoria del estado de excepción, la sujeción a las formas y la proporcionalidad de las medidas adoptadas para conjurar la crisis e impedir la extensión de los efectos del estado de excepción. En principio, podría pensarse que el control integral supone que el acto administrativo general se confronta frente a todo el ordenamiento jurídico.

Sin embargo, debido a la complejidad del ordenamiento jurídico, el control de legalidad queda circunscrito a las normas invocadas en la sentencia con la que culmina el procedimiento especial de control de legalidad previsto en la ley estatutaria 137. En el último tiempo, la Sala Plena[27] ha venido precisando que el control es compatible con la acción pública de nulidad (artículo 84 del C.C.A), que puede intentar cualquier ciudadano para cuestionar los actos administrativos de carácter general.

De modo que el acto administrativo puede demandarse en acción de nulidad, posteriormente, siempre que se alegue la violación de normas diferentes a las examinadas en el trámite del control inmediato de legalidad. Por igual, la acción de nulidad por inconstitucionalidad, prevista en el artículo 237- 2 de la C.P., resulta apropiada para cuestionar la validez de los actos administrativos expedidos en desarrollo de los decretos legislativos y a la luz de la Constitución. Por eso, si bien el control pretende ser integral, no es completo ni absoluto. e) La sentencia que decide el control de legalidad hace tránsito a cosa juzgada relativa.

En cuanto a esta característica, la Sala ha dicho[28]: “Por ello los fallos que desestiman la nulidad de los actos objeto de control o que la decretan sólo parcialmente respecto de algunos de sus preceptos, aunque tienen efecto erga omnes, esto es oponible a todos y contra todos, por otro lado, tienen la autoridad de cosa juzgada relativa, es decir, sólo frente a los ítems de ilegalidad analizados y decididos en la sentencia. En síntesis, la decisión adoptada en un fallo desestimatorio, en estos casos, en tanto se contrae a un estudio de legalidad limitado dado su carácter oficioso, ajeno a la naturaleza dispositiva del control judicial asignado a la justicia administrativa, no implica el análisis de todos los posibles motivos de contradicción con normas superiores y -por lo mismo- no empecé (sic) ni es óbice para que a futuro se produzca otro pronunciamiento, que verse sobre reproches distintos que puedan edificarse sobre la misma norma […].” Esta providencia alude en su texto original, entre otras a los siguientes fallos: “Ver, entre muchas otras, sentencias de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del 28 de enero de 2003, exp. 2002-0949-01, M.P. Alier Eduardo Hernández Enríquez; del 7 de octubre de 2003, exp. 2003-0472-01, M.P. Tarcisio Cáceres Toro, del 16 de junio de 2009, exp. 2009-00305-00, y del 9 de diciembre de 2009, exp. 2009-0732-00, M.P. Enrique Gil Botero. [29] Sobre el particular, la Sección Primera de esta Corporación, señaló: “[…] La diferencia entre los actos de contenido particular y general depende del grado de indeterminación que tengan los sujetos destinatarios del mismo, como lo ha precisado esta Sala: ‘Para diferenciar un acto administrativo general de uno particular es necesario tener presente los siguientes aspectos: El acto administrativo se entiende, entre otras perspectivas, como una decisión adoptada o expedida en función administrativa a través de la cual la autoridad crea, modifica o extingue una posición de una persona o conjunto de personas determinadas o indeterminadas frente a una norma de derecho (situación jurídica).

El acto singular o particular no necesariamente tiene un destinatario único, por cuanto puede ir dirigido tanto a una persona como a un grupo determinado de personas; en tanto que el acto general se expide siempre para un grupo indeterminado de personas a quienes se les crea, modifica o extingue una situación jurídica, dependiendo de las conductas o roles que ellas mismas asuman […]” Sentencia del 18 de junio de 2015.

Expediente núm. 2011-00271- 00. Acción: Nulidad. C.P. María Elizabeth García González. [30] La Jurisprudencia de la Corte Constitucional la define como “[…] el conjunto de tareas y de actividades que deben cumplir los diferentes órganos del Estado, con el fin de desarrollar sus funciones y cumplir sus diferentes cometidos y, de este modo, asegurar la realización de sus fines.

(Sentencias C-631 de 1996 y C-564 de 1997). Dicho de otra manera, la función administrativa es la acción desarrollada por las entidades y autoridades competentes para materializar los fines del Estado y servir al bien común” (La Corte también se ha pronunciado en múltiples ocasiones al respecto en las sentencias C-071 de 1994, C-431 de 2000, C-629 de 2003, T- 142 de 2006, T-699A de 2011 y C-300 de 2012, entre otras)[…].

Sentencia T- 648-2013 M.P. Mauricio González Cuervo. [31] Artículo 31. Funciones. Las Corporaciones Autónomas Regionales ejercerán las siguientes funciones: […] 2. Ejercer la función de máxima autoridad ambiental en el área de su jurisdicción, de acuerdo con las normas de carácter superior y conforme a los criterios y directrices trazadas por el Ministerio del Medio Ambiente; […] 6.

Celebrar contratos y convenios con las entidades territoriales, otras entidades públicas y privadas y con las entidades sin ánimo de lucro cuyo objeto sea la defensa y protección del medio ambiente y los recursos naturales renovables, con el fin de ejecutar de mejor manera alguna o algunas de sus funciones, cuando no correspondan al ejercicio de funciones administrativas; […] 13.

Recaudar, conforme a la ley, las contribuciones, tasas, derechos, tarifas y multas por concepto del uso y aprovechamiento de los recursos naturales renovables, fijar su monto en el territorio de su jurisdicción con base en las tarifas mínimas establecidas por el Ministerio del Medio Ambiente; […]”. [32] “Por la cual se crea el Ministerio del Medio Ambiente, se reordena el Sector Público encargado de la gestión y conservación del medio ambiente y los recursos naturales renovables, se organiza el Sistema Nacional Ambiental, SINA, y se dictan otras disposiciones”. [33] Corte Constitucional.

Sentencia C-145-09. C.P. Nilson Pinilla Pinilla. [34] “Todo ciudadano tiene derecho a participar en la conformación, ejercicio y control del poder político. Para hacer efectivo este derecho puede: […] 6. Interponer acciones públicas en defensa de la Constitución y de la ley […]” [35] Respecto de esta Resolución debe señalarse que fue remitida por CORMACARENA para que esta Corporación realizara el control inmediato de legalidad; sin embargo, por auto del 21 de abril de 2020 no se avocó su conocimiento porque: “[…] la Resolución PS-GJ.1.2.6.020.112 del 19 de marzo de 2020 ni invoca ni desarrolla el estado de emergencia económica, social y ecológica, indicado supra, ni algún otro decreto legislativo; por lo que, es razón suficiente para no avocar su conocimiento, en el marco del medio de control inmediato de legalidad […]”.

Esta providencia se puede consultar en el expediente radicado bajo el núm: 110010315000202001019-00. C.P. Hernando Sánchez Sánchez. [36] “[…] Artículo 1. Adicionar el artículo 2.2.3.2.7.2 del Decreto 1076 de 2015, con siguiente parágrafo transitorio: "PARÁGRAFO TRANSITORIO. Mientras se mantenga la declaratoria la sanitaria por causa del coronavirus COVID- 19, por parte Ministerio de Salud y Protección Social, las Autoridades Ambientales Competentes deberán priorizar y dar trámite inmediato a las solicitudes de aguas superficiales y subterráneas presentadas por los municipios, distritos o prestadoras servicio público domiciliario de acueducto, según corresponda[…]” [37] Este Decreto fue objeto de control inmediato de legalidad por cuanto se concluyó que desarrolló el Decreto Legislativo 441 de 2020.

La Sala Especial N° 10 dictó fallo el 13 de agosto de 2020 en el expediente radicado bajo el número 11001-03-15-000-2020-01058-00. [38] "Por el cual se adiciona el Decreto 1076 de 2015, Decreto Único Reglamentario del Sector Ambiente y Desarrollo Sostenible, en lo relacionado con la adopción de disposiciones transitorias en materia de concesiones de agua para la prestación del servicio público esencial de acueducto, y se toman otras determinaciones en el marco de la emergencia sanitaria declarada por el Gobierno Nacional a causa de la Pandemia COVID- 19” [39] En la parte motiva de la Resolución objeto de control se refiere al Decreto Legislativo 441 de 2020, y se consideró por esta Corporación en fallo del 13 de agosto de 2020 que lo desarrolló, lo que descarta que las normas que se expidan con fundamento en este sean objeto de este control inmediato de legalidad. [40] “Por el cual se dicta el Código Nacional de Recursos Naturales Renovables y de Protección al Medio Ambiente”. [41] Según el artículo 7° que prevé: “[…] Artículo 7.

Adicionar artículo 1.14 Decreto 1076 2015, con el siguiente parágrafo transitorio:

PARÁGRAFO TRANSITORIO. Mientras se mantenga la declaratoria de la emergencia sanitaria por causa del coronavirus COVI 9, por Ministerio de Salud y Protección Social, la entrega de facturas cobro de la por utilización de agua correspondiente a vigencia 2019 podrán entregarse dentro los cuatro (4) meses siguientes a la finalización la emergencia sanitaria. […] Las Autoridades Ambientales Competentes deberán informar a sus usuarios por los medios comunicación institucional que la factura del cobro de la tasa por utilización de agua causada en la vigencia 2019 se entregarán dentro de los cuatro (4) meses siguientes a finalización de emergencia […]". [42] “[…]

Lo anterior en el marco de la Emergencia Sanitaria Nacional y con el fin de garantizar la participación ciudadana […]”. [43] Según lo dispuesto en los artículos 9 y 10° de la Resolución controlada. [44] En este sentido ver Consejo de Estado, Sala Especial de Decisión 23, Auto del 3 de agosto de 2020, radicado 11001031500020200176200; Consejero Ponente José Roberto Sáchica Méndez. [45] “Artículo 151 del CPACA.

Los Tribunales Administrativos conocerán de los siguientes procesos privativamente y en única instancia: “(…) “14. Del control inmediato de legalidad de los actos de carácter general que sean proferidos en ejercicio de la función administrativa durante los Estados de Excepción y como desarrollo de los decretos legislativos que fueren dictados por autoridades territoriales departamentales y municipales, cuya competencia corresponderá al tribunal del lugar donde se expidan” (se subraya). [46] Corte Constitucional, Sentencia C-578 de 1999, MP Antonio Barrera Carbonell, reiterada en la Sentencia C-035 de 2016, MP.

Gloria Stella Ortiz Delgado. [47] Corte Constitucional, Sentencia T- 338 de 2017 [48] Corte Constitucional, Sentencia C- 127 de 2018