TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / AUSENCIA DE DEFECTO FÁCTICO / AUSENCIA DE DEFECTO SUSTANTIVO / AUSENCIA DE DEFECTO PROCEDIMENTAL / ACCIÓN POPULAR / SOLICITUD DE MEDIDA CAUTELAR / SUSPENSIÓN INTEGRAL DE PRORROGA A CONTRATO / AUSENCIA DE VULNERACIÓN DEL DERECHO AL DEBIDO PROCESO La Sala debe decidir si el Tribunal Administrativo del Meta, al proferir, los autos de 26 de noviembre de 2020 y 27 de enero de 2021, incurrió en defecto fáctico, sustantivo, procedimental y, por ende, vulneró el derecho al debido proceso de la Sociedad Iluminación Villavicencio, al ordenar como medida cautelar la suspensión integral de la prórroga del contrato 477 de 1998, dentro del proceso de acción popular con radicado número 2019-00393- 00.
(…) [La parte actora] [m]anifestó que tanto el Juzgado como el Tribunal (…) vulneraron el debido proceso, en la medida en que al haber decretado la suspensión de la prórroga No. 4 del contrato de concesión 477 de 1998 no permitieron la defensa adecuada y las decisiones afectaron los derechos contractuales que permiten a la Sociedad Iluminación Villavicencio S.A.S., ejercer su actividad empresarial.
Señaló que el defecto fáctico se materializó en su dimensión negativa, al omitir la valoración de las pruebas, porque si hubieran realizado un correcto análisis del acervo probatorio hubieran llegado a la conclusión de que la prórroga No. 4 del contrato de concesión no implica un nuevo objeto contractual. Adicionalmente indicó que el defecto sustantivo consistió en que la interpretación de la prórroga del contrato fue errónea ya que lo que hubo fue una adición de tiempo al contrato 477 para la ejecución del objeto contractual y no un objeto nuevo, y por lo tanto, se desconoció la normativa técnica que regula el servicio de alumbrado público.
Precisó que el defecto procedimental se evidenció en que la medida cautelar desconoció lo dispuesto en el artículo 230 del CPACA, en tanto que no analizó el posible perjuicio que se podría causar con la interposición de la misma. (…) [L]a Sala considera que el auto de 26 de noviembre de 2020 y de 27 de enero de 2021, proferidos por el Tribunal Administrativo del Meta, no incurrieron en vía de hecho por defecto fáctico, sustantivo o procedimental, pues la decisión de modificar el auto de 18 de febrero de 2020, proferido por el Juzgado Segundo Administrativo de Villavicencio y negar la solicitud de aclaración y adición, estuvo soportada en un estudio razonable de los hechos, de las pruebas documentales y testimoniales allegadas al proceso, así como de la normativa y la jurisprudencia aplicable al caso concreto, con lo que concluyó que procedía suspender la prórroga N° 4 del contrato de concesión 477 de 1998 y negar la adición y aclaración de dicho auto.
Así las cosas, se concluye que las providencias del Tribunal Administrativo del Meta, no vulneraron el derecho fundamental al debido proceso invocado por la sociedad actora, por cuanto no se evidencia en su contenido, un análisis arbitrario, infundado o caprichoso ajeno a preceptos jurídicos de orden constitucional y legal, que constituya una vía de hecho por defecto fáctico, sustantivo o procedimental, que amerite la intervención del juez de tutela.
CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Consejero ponente: CÉSAR PALOMINO CORTÉS Bogotá, D.C., veintiocho (28) de mayo de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 11001-03-15-000-2021-02008-00(AC) Actor: SOCIEDAD ILUMINACIÓN VILLAVICENCIO Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META Y OTRO La Sala decide la acción de tutela presentada por la Sociedad Iluminación Villavicencio contra el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Villavicencio y el Tribunal Administrativo del Meta.
ANTECEDENTES 1. La solicitud y pretensiones La Sociedad Iluminación Villavicencio, en ejercicio de la acción de tutela, por intermedio de apoderado judicial, solicitó la protección del derecho fundamental al debido proceso, que estimó vulnerado por el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Villavicencio, al proferir los autos de 18 de febrero de 2019 (que ordenó la suspensión parcial de la prórroga No. 4 del contrato de concesión 477 de 1998) y de 9 de marzo de 2020 (que resuelve un recurso de reposición), y por el Tribunal Administrativo del Meta al expedir los autos de 26 de noviembre de 2020 (que ordenó la suspensión total de la prórroga), y de 27 de enero de 2021 (que negó la solicitud de adición) dentro del proceso de acción popular promovida por David Felipe Mora Narváez contra el Municipio de Villavicencio y la Sociedad Iluminación Villavicencio, que fuera vinculada al proceso, con radicación N° 50001-3333-002-2019-00393-01.
En el escrito de tutela, la parte actora solicita: “PRIMERO: Amparar el derecho fundamental al debido proceso del (sic) ILUMINACIÍN VILLAVICENCIO S.A.S., que fue vulnerado por el JUZGADO 2° ORAL ADMINISTATIVO (sic) DEL CIRCUITO DE VILLAVICENCIO y el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META, con las providencias que decretaron medica (sic) cautelar de suspensión de la prorroga 4 del contrato de concesión 477 de 1998.
SEGUNDO: Dejar sin efectos las providencias judiciales expedidas el dieciocho (18) de febrero de 2019, el nueve (9) de marzo de 2020, por el Juzgado Segundo Administrativo Oral del Circuito de Villavicencio y la providencia judicial del 26 de noviembre de 2020, expedida por el Tribunal Administrativo del Meta, la cual quedó en firme con el auto interlocutorio No 021 del 27 de enero de 2021 notificado el tres (3) de febrero de 2021, por medio de la cual se decidió decretar la medida cautelar de (sic) SUSPENCIÓN INTEGRAL de la prórroga No. 4 del contrato de concesión No. 477 de 1998, dentro del proceso de acción popular promovida por DAVID FELIPE MORA NARVÁEZ contra el MUNICIPIO DE VILLAVICENCIO, y como vinculado la SOCIEDAD ILUMINACIÓN VILLAVICENCIO, radicado No. 50001333300220190039301.
TERCERO: Ordenar al Tribunal Administrativo del Meta, que profiera nueva providencia, en la que realice acciones de saneamiento a que haya lugar, realice una valoración adecuada de los medios probatorios allegados al proceso, y adopte sus decisiones teniendo en consideración las actas Nos. 7 y 8 del contrato de concesión 477 de 1998 (…)” 2.
Los hechos y consideraciones de la parte actora El apoderado de la sociedad accionante expuso como fundamento de la solicitud de amparo los hechos y consideraciones que se resumen a continuación: Indicó que el señor David Felipe Mora Narváez, radicó demanda de acción popular contra el municipio de Villavicencio, por considerar que se vulneraron los derechos colectivos a la moralidad administrativa y al patrimonio público al suscribir una prórroga al contrato de concesión 477 de 1998, sin previa autorización del concejo municipal, y en la demanda solicitó como medida cautelar lo siguiente: “ORDENAR la suspensión inmediata de la prórroga N°4 al contrato de concesión N° 477 de 1998, y en su lugar, acordar una nueva prórroga que permita la transición a un nuevo modelo de prestación del servicio de alumbrado público o un nuevo contrato de concesión, siguiendo las formas legales según el caso y hasta que haya sentencia en firme, en el proceso de la referencia”.
De dicha demanda de acción popular, tuvo conocimiento el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Villavicencio, que mediante auto de 18 de diciembre de 2019 admitió la demanda y solicitó información adicional. Indicó que el 24 de enero de 2020, el alcalde electo del municipio de Villavicencio, el señor Juan Felipe Harman Ortiz, radicó impedimento para actuar, en la medida en que no puede representar y defender al municipio por encontrarse inmerso en las causales 5, 11 y 16 del artículo 11 de la Ley 1437 de 2011, ya que es coadyuvante[1] en el proceso de acción popular, y adicionalmente solicitó la suspensión de términos dentro del proceso.
Afirmó que el 30 de enero de 2020, el actor popular, David Felipe Mora, mediante memorial de impulso procesal pidió “que se emita un pronunciamiento de fondo en el menos (sic) tiempo posible sobre la MEDIDA CAUTELAR DE URGENCIA solicitada, y en lo posible se decrete la misma, con el fin de evitar se siga vulnerando la moralidad pública, el patrimonio público del municipio y los principios contractuales que no se tuvieron en cuenta”.
Manifestó que mediante auto de 18 de febrero de 2020 el Juzgado Segundo Administrativo de Villavicencio ordenó lo siguiente: “PRIMERO: DECRETAR la medida cautelar de urgencia solicitada, de forma parcial, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: SUSPENDER la prórroga No 4 del contrato de concesión No 477 de 1998 en el “COMPONENTE DE MODERNIZACIÓN PACTADO EN LA CLÁUSULA DEL OBJETO DEL CONTRATO” y que se encuentra determinada en la cláusula segunda de la prórroga en la suma de catorce mil seiscientos quince millones de pesos ($14.615.000.000).
TERCERO: ORDENAR a la SOCIEDAD COMERCIAL - ILUMINACIÓN DE VILLAVICENCIO S A S, seguir prestando el servicio de alumbrado público en el municipio de Villavicencio, en los términos anteriormente pactados, sin sobrepasar el tiempo estipulado en la prórroga No. 4 del contrato de concesión No. 477 de 1998.
CUARTO: ORDENAR al MUNICIPIO DE VILLAVICENCIO, cancelar a la SOCIEDAD COMERCIAL - ILUMINACIÓN DE VILLAVICENCIO S.A.S los valores a que haya lugar únicamente por los conceptos que tengan relación directa con la prestación del servicio de alumbrado público, como es la energía, la interventoría y costos del mantenimiento y reparación de las luminarias que se agoten y/o se dañen, para lo cual el representante legal del municipio de Villavicencio o quien haga sus veces, deberá proferir las correspondientes órdenes, con el propósito que a la sociedad comercial - Iluminación de Villavicencio S.A.S., no le sean entregados dineros por concepto de la modernización pactada en la prórroga No. 4 en razón a la presente decisión judicial.” Contra la anterior decisión, la Sociedad Iluminación Villavicencio S.A.S., el señor David Felipe Mora Narváez y el municipio de Villavicencio, interpusieron recurso de reposición y en subsidio el de apelación, que fue resuelto mediante auto de 9 de marzo de 2020, en el que se resolvió: “PRIMERO: NO REPONER el auto de fecha 18 de febrero de 2020, mediante el cual se decretó medida cautelar, respecto del recurso de reposición Interpuesto por la sociedad ILUMINACIÓN DE VILLAVICENCIO S.A.S, y el demandante, señor DAVID FELIPE MORA NARVÁEZ, por los motivos expuestos.
SEGUNDO: CONCEDER los recursos de apelación interpuestos por la sociedad ILUMINACIÓN DE VILLAVICENCIO S.A.S. y el demandante, señor DAVID FELIPE MORA NARVÁEZ, ante el TRIBÚNAL ADMINISTRATIVO DEL META, en el efecto devolutivo, como lo establece el artículo 26 de la Ley 472 de 1998, dando aplicación al inciso tercero5 del artículo 324 de la Ley 1564 de 2012, so pena que los mismos sean declarados desiertos,- deberán los recurrentes suministrar las expensas necesarias para la toma de las copias del expediente, esto es, del cuaderno No. 1 y 2, del cuaderno de medidas cautelares y del anexo rad.- 355 allegado por la sociedad Iluminación de Villavicencio S.A.S.
TERCERO: RECHAZAR los recursos de reposición y apelación interpuestos por el MUNICIPIO DE VILLAVICENCIO por extemporáneos, conforme se dijo en la parte motiva de esta providencia.” El 26 de noviembre de 2020, el Tribunal Administrativo del Meta resolvió el recurso de apelación respecto de la medida cautelar y decidió: “PRIMERO: MODIFICAR el auto de 18 de febrero de 2020, proferido por el Juzgado Segundo Administrativo Oral del Circuito de Villavicencio, en el entendido de SUSPENDER en su integridad la prórroga No. 4 del contrato de concesión No. 477 de 1998, en consecuencia, se otorga un periodo de transición hasta de tres (3) meses, para que el Municipio de Villavicencio adelante las gestiones que estime idóneas y pertinentes con el propósito de garantizar el servicio de alumbrado público.
Por su parte, la Sociedad Iluminación Villavicencio, continuará prestando el servicio de alumbrado público hasta que el Municipio lo garantice, en el término que como ya se mencionó, no puede superarlos tres (3) meses, con la claridad que si antes de que se venza este término el Municipio puede asumir el servicio así se lo comunicará al concesionario y procederá a su prestación.” Adicionalmente, la Sociedad Iluminación Villavicencio S.A.S., solicitó adición y aclaración del auto interlocutorio de 26 de noviembre de 2020, el cual fue decidido en auto de 27 de enero de 2021 que negó dicha solicitud. 2.1 Consideraciones de la parte actora Manifestó que tanto el Juzgado como el Tribunal incurrieron en defecto fáctico, sustantivo y procedimental, por lo que vulneraron el debido proceso, en la medida en que al haber decretado la suspensión de la prórroga No. 4 del contrato de concesión 477 de 1998 no permitieron la defensa adecuada y las decisiones afectaron los derechos contractuales que permiten a la Sociedad Iluminación Villavicencio S.A.S., ejercer su actividad empresarial.
Señaló que el defecto fáctico se materializó en su dimensión negativa, al omitir la valoración de las pruebas, porque si hubieran realizado una debida interpretación del acervo probatorio hubieran llegado a la conclusión de que la prórroga No. 4 del contrato de concesión no implica un nuevo objeto contractual. Adicionalmente indicó que el defecto sustantivo consistió en que la interpretación de la prórroga del contrato fue errónea ya que lo que hubo fue una adición de tiempo al contrato 477 para la ejecución del objeto contractual y no un objeto nuevo, y por lo tanto, se desconoció la normativa técnica que regula el servicio de alumbrado público.
Precisó que el defecto procedimental se evidenció en que la medida cautelar desconoció lo dispuesto en el artículo 230 del CPACA en la tanto que no analizó el posible perjuicio que se podría causar con la interposición de la misma. 3. Trámite Mediante auto de 3 de mayo de 2020, se admitió la demanda, se ordenó la notificación al accionado, es decir, al Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Villavicencio y al Tribunal Administrativo del Meta y se puso en conocimiento el escrito de tutela a los terceros interesados en las resultas del proceso, esto es, al Municipio de Villavicencio y al señor David Felipe Mora Narváez, para que hicieran las manifestaciones que consideraran pertinentes. 4.
Intervenciones 4.1 El Tribunal Administrativo del Meta[2], por intermedio de la Magistrada titular del Despacho N° 4, solicitó se declare improcedente el amparo solicitado, con base en lo siguiente: Indicó que el asunto carece de relevancia constitucional en la medida en que se aduce por la parte actora que se desconoció el debido proceso, lo cual no es acorde con la verdad, en tanto que se le dio la oportunidad a ambas partes para participar y controvertir las actuaciones realizadas.
Precisó que entender que la medida cautelar decretada afectó los derechos contractuales del tutelante implicaría que el único objeto de la Sociedad de Iluminación Villavicencio es la prestación de los servicios al municipio de Villavicencio, lo cual no corresponde a la verdad. Por otro lado, afirmó que no hubo irregularidad procesal sobre el impedimento de la defensa del municipio de Villavicencio, en la medida en que en la audiencia de pacto de cumplimiento de 16 de diciembre de 2020, la sociedad, hoy demandante, propuso la nulidad por indebida representación del Municipio de Villavicencio e indebida notificación del auto admisorio a esa entidad y el apoderado del municipio señaló “que los documentos de representación allegados el 24 de febrero de 2020 no tuvieron ninguna consecuencia o efecto dentro del proceso”, por lo que se hizo hincapié en que según lo señalado en el artículo 135 del Código General del Proceso la indebida notificación solo podrá ser alegada por la persona afectada.
Adujo que la parte tutelante afirmó que no cuenta con otro escenario para alegar su presunta vulneración; sin embargo no es cierto, ya que las decisiones objeto de tutela se relacionan con los autos que otorgan una medida cautelar, cuya naturaleza es previa y no pone fin al proceso, por lo que la parte actora cuenta con oportunidad de ejercer su defensa e incluso apelar el fallo de primera instancia en caso de estimar que le resulta desfavorable, máxime si se tiene en cuenta que la medida cautelar, que estima vulneradora, puede ser levantada al proferirse sentencia. Señaló que no se encuentran configurados los defectos alegados.
Frente al defecto fáctico indicó que si se tuvo en cuenta todo el material probatorio, inclusive las actas aclaratorias 7 de 20 de mayo de 2014 y modificatoria 8 de 10 de junio de 2015 y se concluyó que si bien hacen parte del contrato se encuentran sujetas al mismo por lo que no pueden referirse a aspectos no contemplados dentro del objeto del contrato.
Sobre el defecto sustantivo afirmó que la parte no señala las normas inexistentes o inconstitucionales en que se fundaron los autos, ni se indican las presuntas contradicciones contenidas en dichas decisiones judiciales. Con relación al defecto procedimental, señaló que el Tribunal se limitó a resolver el recurso de apelación incoado contra el auto proferido por el Juzgado Segundo Administrativo de Villavicencio conforme lo establece el artículo 244 del CPACA y le dio trámite oportuno a la solicitud de adición y aclaración presentada por la Sociedad Iluminación Villavicencio, de manera que no se advierte actuación contraria a las normas procesales.
Afirmó que esta Corporación en las providencias atacadas se basó en las pruebas documentales aportadas y en la eventual inversión que hiciera el Municipio de Villavicencio. 2. El Municipio de Villavicencio- Meta[3], aclaró las situaciones que conllevaron a la manifestación de impedimento por parte del alcalde Juan Felipe Harman Ortiz en la acción popular 2019-00393-00; en el entendido que el señor David Felipe Mora interpuso demanda de acción popular sobre la prórroga 4 del contrato de concesión 477 de 1998, y el señor Harman Ortiz indicó que tenía un impedimento con ocasión de las manifestaciones públicas que había realizado como ciudadano sobre el tratamiento de la anterior administración del alumbrado público, por lo que la Procuraduría Regional del Meta en auto de 14 de febrero de 2020, aceptó el impedimento y remitió las diligencias al Ministerio del Interior para que designara un alcalde ad-hoc para que “única y exclusivamente sea el representante legal y consecuencialmente judicial del municipio de Villavicencio dentro de los procesos de acción popular adelantados contra este ente territorial en el Juzgado Segundo Administrativo de Villavicencio con radicado 50001333300220190039300 para proceder a contestar demanda y 50001333300220190008300 para continuar con la representación del municipio y ejerza la defensa judicial del municipio de Villavicencio dentro de las citadas”, y no se pronunció sobre los hechos o pretensiones de la demanda. 3.
El Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Villavicencio[4], solicitó se nieguen las pretensiones de la demanda, o en su defecto se declare improcedente, con base en lo siguiente: Precisó que no se vulneró derecho alguno, ya que las decisiones adoptadas fueron concebidas respetando el debido proceso, la Constitución y los postulados jurisprudenciales de la materia. 4.4 El señor David Felipe Mora Narváez[5], indicó que las providencias atacadas fueron proferidas acorde con la normativa del caso y analizando todo el material probatorio, y lo que se evidencia es que la parte actora busca utilizar este mecanismo constitucional como una tercera instancia aduciendo vulneraciones al debido proceso.
I. CONSIDERACIONES 1. Competencia La Sala es competente para conocer del asunto de conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política y el numeral 5° del artículo 2.2.3.1.2.1 del Decreto 1069 de 2015, modificado por el artículo 1° del Decreto 1983 de 30 de noviembre de 2017[6]. 2. Cuestión previa La parte actora indica que los siguientes autos incurrieron en defectos fáctico, sustantivo y procedimental: los proferidos por el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Villavicencio, el 18 de febrero de 2019 (que ordenó la suspensión parcial de la prórroga No. 4 del contrato de concesión 477 de 1998) y el de 9 de marzo de 2020 (que resuelve un recurso de reposición), y por el Tribunal Administrativo del Meta al expedir los autos de 26 de noviembre de 2020 (que resolvió el recurso de apelación y ordenó la suspensión total de la prórroga), y de 27 de enero de 2021 (que negó la solicitud de adición contra el auto que resolvió el recurso de apelación) dentro del proceso de acción popular promovida por David Felipe Mora Narváez contra el Municipio de Villavicencio y la Sociedad Iluminación Villavicencio, que fuera vinculada al proceso, con radicación N° 50001-3333- 002-2019-00393-01.
Visto lo anterior, se tiene que el estudio se realizará solamente frente a los autos proferidos el 26 de noviembre de 2020 y el que resolvió la solicitud de aclaración y adición sobre el mismo de 27 de enero de 2021, en la medida en que son los actos que resolvieron los recursos interpuestos. 3. Problema Jurídico La Sala debe decidir si el Tribunal Administrativo del Meta, al proferir, los autos de 26 de noviembre de 2020 y 27 de enero de 2021, incurrió en defecto fáctico, sustantivo, procedimental y, por ende, vulneró el derecho al debido proceso de la Sociedad Iluminación Villavicencio, al ordenar como medida cautelar la suspensión integral de la prórroga del contrato 477 de 1998, dentro del proceso de acción popular con radicado número 2019-00393- 00. 4.
Procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales Tratándose de la acción de tutela contra providencias judiciales la postura reiterada y uniforme de la Corte Constitucional[7] y el Consejo de Estado[8] ha sido admitir su procedencia excepcional, siempre que se cumplan los requisitos generales de procedibilidad (exigencias generales) y las causales específicas de procedencia (defectos).
Al respecto, la Corte Constitucional en las sentencias C-543 de 1992 y T- 079 de 1993, analizó la procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales en los eventos que se prueba la configuración de una vía de hecho. Dicha posición fue redefinida por la misma Corporación a través de la sentencia C-590 de 2005, decisión en la cual se fijaron las reglas de procedibilidad de este mecanismo constitucional contra decisiones judiciales como se conocen actualmente.
Por su parte, el Consejo de Estado, en sentencia de unificación por importancia jurídica del 5 de agosto de 2014, con ponencia del Doctor Jorge Octavio Ramírez, precisó que la acción de tutela procede contra providencias judiciales, siempre y cuando se respete el principio de autonomía del juez natural, y se cumplan los requisitos generales y específicos precisados por la Corte Constitucional, así: Requisitos generales: Los requisitos generales de procedibilidad son exigibles en su totalidad, porque la ausencia de alguno de ellos impide el estudio de fondo de la acción de tutela.
Estos requisitos son los siguientes: (i) La cuestión que se discute tiene relevancia constitucional; (ii) Se agotaron todos los medios de defensa judicial con los que cuenta la persona afectada; (iii) Se cumple el requisito de inmediatez; (iv) no se argumentó una irregularidad procesal; (v) Se expresaron de manera clara los hechos y argumentos que controvierten la providencia bajo estudio; y;
(vi) La providencia objeto de la presente acción no fue dictada dentro de una acción de tutela. Causales específicas: Las causales específicas de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial son aquellos defectos o errores en los cuales puede incurrir la decisión cuestionada. Son las siguientes[9]: a) Defecto orgánico, que se presenta cuando el juez carece de competencia; b) Defecto procedimental, el cual ocurre cuando la autoridad judicial actuó al margen del procedimiento establecido; c) Defecto fáctico, esto es, cuando el juez no tuvo en cuenta el material probatorio obrante en el expediente para proferir decisión; d) Defecto material o sustantivo, el cual se origina en el evento en que se decida con fundamento en normas inexistentes o inconstitucionales, en contravía de ellas, o existe una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión; e) Error inducido, cuando la autoridad judicial es víctima de engaño por terceros y el mismo lo condujo a tomar una decisión que afecta derechos fundamentales; f) Decisión sin motivación; g) Desconocimiento del precedente judicial y h) Violación directa de la Constitución Política.
Es importante advertir que, si la decisión judicial cuestionada incurrió en alguna de las causales específicas, podrá ser razón suficiente para conceder el amparo constitucional. 5. Caso concreto 5.1. Análisis de los requisitos generales de procedibilidad La Sala advierte que la cuestión que se discute reviste relevancia constitucional, toda vez que el defecto alegado puede llevar consigo una violación del derecho fundamental al debido proceso, el cual constituye un bien jurídico constitucionalmente amparado.
Respecto al cumplimiento del requisito de inmediatez, se observa que los autos proferidos por el Tribunal Administrativo del Meta y que hoy se cuestionan en tutela, estos son, el de 26 de noviembre de 2020 y el de 27 de enero de 2021, fueron notificados, respectivamente el 7 de diciembre de 2020 en estado N° 104, y el 3 de febrero de 2021 en estado N° 16, y la demanda de tutela se presentó el 27 de abril de 2021, es decir, dentro de un término prudencial.
Adicionalmente, se observa que el accionante plantea de forma clara los hechos por los cuales considera que se vulneran sus derechos fundamentales; y que la providencia que se cuestiona en el asunto de la referencia no fue proferida dentro de una acción de tutela, sino que se dictó dentro de un proceso de acción popular. No existen medios ordinarios y/o extraordinarios de defensa judicial con los cuales la accionante pueda lograr la protección de los derechos invocados, pues de conformidad con lo dispuesto en el artículo 236 de la Ley 1436 de 2011 los recursos contra las medidas cautelares se conceden en efecto devolutivo y contra la decisión que modifica una medida cautelar no procede recurso alguno. 5. 2.
Análisis de las causales específicas de procedibilidad Para la parte actora se vulneró su derecho al debido proceso en tanto que el Tribunal incurrió en defecto fáctico, sustantivo y procedimental, al haber decretado la suspensión de la prórroga No. 4 del contrato de concesión 477 de 1998. Señaló que el defecto fáctico se materializó en su dimensión negativa, al omitir la valoración de las pruebas, porque si hubieran realizado un correcto análisis del acervo probatorio hubieran llegado a la conclusión de que la prórroga No. 4 del contrato de concesión no implica un nuevo objeto contractual.
Adicionalmente indicó que el defecto sustantivo consistió en que la interpretación de la prórroga del contrato fue errónea ya que lo que hubo fue una adición de tiempo al contrato 477 para la ejecución del objeto contractual y no un objeto nuevo, y por lo tanto, se desconoció la normativa técnica que regula el servicio de alumbrado público.
Precisó que el defecto procedimental se evidenció en que la medida cautelar desconoció lo dispuesto en el artículo 230 del CPACA, en tanto que no analizó el posible perjuicio que se podría causar con la interposición de la misma. Con el fin de examinar los motivos de inconformidad de la parte actora, la Sala revisará el análisis realizado por el Tribunal Administrativo del Meta en el auto de 26 de noviembre de 2020, en la medida en que es la providencia que resolvió el recurso de apelación contra el auto de 18 de febrero de 2019 y en el auto de 27 de enero de 2021 que resolvió una solicitud de adición y aclaración, respectivamente. • Análisis realizado en el auto N°529 de 26 de noviembre de 2020, proferido por el Tribunal Administrativo del Meta- Sala de Decisión N° 5, en el cual consideró lo siguiente: “(…) Medida cautelar en acciones populares La Ley 472 de 1998, respecto a las medidas cautelares en las acciones populares, estableció en el artículo 25, lo siguiente: “ARTICULO 25.
MEDIDAS CAUTELARES. Antes de ser notificada la demanda y en cualquier estado del proceso podrá el juez, de oficio o a petición de parte, decretar, debidamente motivadas, las medidas previas que estime pertinentes para prevenir un daño inminente o para hacer cesar el que se hubiere causado. En particular, podrá decretar las siguientes: a) Ordenar la inmediata cesación de las actividades que puedan originar el daño, que lo hayan causado o lo sigan ocasionando; b) Ordenar que se ejecuten los actos necesarios, cuando la conducta potencialmente perjudicial o dañina sea consecuencia de la omisión del demandado; c) Obligar al demandado a prestar caución para garantizar el cumplimiento de cualquiera de las anteriores medidas previas; d) Ordenar con cargo al Fondo para la Defensa de los Derechos e Intereses Colectivos los estudios necesarios para establecer la naturaleza del daño y las medias urgentes a tomar para mitigarlo.
PARAGRAFO 1 o. El decreto y práctica de las medidas previas no suspenderá el curso del proceso.
PARAGRAFO 2 o. Cuando se trate de una amenaza por razón de una omisión atribuida a una autoridad o persona particular, el juez deberá ordenar el cumplimiento inmediato de la acción que fuere necesaria, para lo cual otorgará un término perentorio. Si el peligro es inminente podrá ordenar que el acto, la obra o la acción la ejecute el actor o la comunidad amenazada, a costa del demandado.” Con relación a la oposición de las medidas cautelares, el artículo 26 de la Ley 472 de 1998, estableció que sólo podrá fundamentarse en i) Evitar mayores perjuicios al derecho o interés colectivo que se pretende proteger, ii) Evitar perjuicios ciertos e inminentes al interés público, iii) Evitar al demandado perjuicios cuya gravedad sea tal que le haga prácticamente imposible cumplir un eventual fallo desfavorable, situaciones que le corresponde demostrarlas a la parte que las alega.
Ahora, con la expedición de la Ley 1437 de 2011, la acción popular hizo parte de los medios de control que podían ejercerse ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, regulándose su procedencia bajo el medio de control de Protección de los Derechos e Intereses Colectivos, estableciendo sobre las medidas cautelares lo siguiente:
ARTÍCULO 229. PROCEDENCIA DE MEDIDAS CAUTELARES. En todos los procesos declarativos que se adelanten ante esta jurisdicción, antes de ser notificado, el auto admisorio de la demanda o en cualquier estado del proceso, a petición de parte debidamente sustentada, podrá el Juez o Magistrado Ponente decretar, en providencia motivada, las medidas cautelares que considere necesarias para proteger y garantizar, provisionalmente, el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia, de acuerdo con lo regulado en el presente capítulo.
La decisión sobre la medida cautelar no implica prejuzgamiento.
PARÁGRAFO. Las medidas cautelares en los procesos que tengan por finalidad la defensa y protección de los derechos e intereses colectivos y en los procesos de tutela del conocimiento de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo se regirán por lo dispuesto en este capítulo y podrán ser decretadas de oficio. En ese orden de ideas, lo dispuesto en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo para las medidas cautelares, es aplicable en el caso de las acciones populares, así lo confirmó la Corte Constitucional en Sentencia C-284 de 15 de mayo de 2014, advirtiendo que en definitiva el parágrafo del artículo 229, Ley 1437 de 2011, no viola los artículos 13, 86, 88, 89, 228 y 229 de la Carta, al extender la regulación de medidas cautelares previsto en capítulo XI, Título V, del CPACA, a los procesos que busquen la protección de derechos e intereses colectivos que sean de conocimiento de la justicia administrativa, por las siguientes razones: i. no reduce las medidas que puede decretar el juez, sino que las complementa; ii. el juez puede, en virtud suya, adoptar medidas cautelares de oficio o a petición de parte; iii. sin necesidad de prestar caución, por parte de quien las solicita; iv. si bien en general se prevé un espacio previo al decreto de la medida cautelar, dispuesto para darle traslado a la otra parte y para que esta pueda oponerse, se admite también la posibilidad medidas de urgencia que pretermitan esa oportunidad; iv. la decisión de decretar las medidas es susceptible de recurso de apelación o súplica, según el caso, pero de concederse sería en el efecto devolutivo; v. estas medidas se aplicarían en tales procesos, pero cuando sean de conocimiento de la justicia administrativa, lo cual en esta materia responde a un principio de razón suficiente.
(…) El artículo 230 ejusdem, establece el contenido y alcance de las medidas cautelares, así:
ARTÍCULO 230. CONTENIDO Y ALCANCE DE LAS MEDIDAS CAUTELARES. Las medidas cautelares podrán ser preventivas, conservativas, anticipativas o de suspensión, y deberán tener relación directa y necesaria con las pretensiones de la demanda. Para el efecto, el Juez o Magistrado Ponente podrá decretar una o varias de las siguientes medidas: 1.
Ordenar que se mantenga la situación, o que se restablezca al estado en que se encontraba antes de la conducta vulnerante o amenazante, cuando fuere posible. 2. Suspender un procedimiento o actuación administrativa, inclusive de carácter contractual. A esta medida solo acudirá el Juez o Magistrado Ponente cuando no exista otra posibilidad de conjurar o superar la situación que dé lugar a su adopción y, en todo caso, en cuanto ello fuere posible el Juez o Magistrado Ponente indicará las condiciones o señalará las pautas que deba observar la parte demandada para que pueda reanudar el procedimiento o actuación sobre la cual recaiga la medida. 3.
Suspender provisionalmente los efectos de un acto administrativo. 4. Ordenar la adopción de una decisión administrativa, o la realización o demolición de una obra con el objeto de evitar o prevenir un perjuicio o la agravación de sus efectos. 5. Impartir órdenes o imponerle a cualquiera de las partes del proceso obligaciones de hacer o no hacer.
PARÁGRAFO. Si la medida cautelar implica el ejercicio de una facultad que comporte elementos de índole discrecional, el Juez o Magistrado Ponente no podrá sustituir a la autoridad competente en la adopción de la decisión correspondiente, sino que deberá limitarse a ordenar su adopción dentro del plazo que fije para el efecto en atención a la urgencia o necesidad de la medida y siempre con arreglo a los límites y criterios establecidos para ello en el ordenamiento vigente.
A su turno, el artículo 231 de la Ley 1437 de 2011, prevé como requisitos para decretar las medidas cautelares i) Que la demanda esté razonablemente fundada en derecho, ii) Que el demandante haya demostrado, así fuere sumariamente, la titularidad del derecho o de los derechos invocados, iii) Que el demandante haya presentado los documentos, informaciones, argumentos y justificaciones que permitan concluir, mediante un juicio de ponderación de intereses, que resultaría más gravoso para el interés público negar la medida cautelar que concederla, iv) Que, adicionalmente, se cumpla una de las siguientes condiciones: a) Que al no otorgarse la medida se cause un perjuicio irremediable, o b) Que existan serios motivos para considerar que de no otorgarse la medida los efectos de la sentencia serían nugatorios.
De lo anterior se colige, que para la procedencia y decreto de las medidas cautelares se deben cumplir una serie de requisitos tanto formales como materiales. ( Derecho colectivo a la moralidad administrativa El Máximo Tribunal en lo Contencioso Administrativo, sobre la moralidad administrativa sostiene: “La moralidad administrativa está ligada al ejercicio de la función administrativa, la cual debe cumplirse conforme al ordenamiento jurídico y de acuerdo con las finalidades propias de la función pública, ésta, determinada por la satisfacción del interés general.
Ese interés general puede tener por derrotero lo que la Constitución Política enseña como fines esenciales del Estado, es decir, cuando quien cumple una función administrativa no tiene por finalidad servir a la comunidad o promover la prosperidad general o asegurar la convivencia pacífica y la vigencia del orden justo, sino que su actuar está dirigido por intereses privados y particulares y guiado por conductas inapropiadas, antijurídicas, corruptas o deshonestas, se puede señalar tal comportamiento como transgresor del derecho colectivo a la moralidad pública” ( Derecho colectivo al patrimonio público El Consejo de Estado define este derecho como la potestad y expectativa que se radica en cabeza de los asociados, de esperar que el conjunto de bienes, derechos y obligaciones del Estado, estén adecuadamente destinados a la finalidad que se les ha señalado constitucional y legalmente, de tal forma que sean asignados según los parámetros fijados por el ordenamiento jurídico, y con criterios de eficiencia y rectitud.
Caso concreto En el presente asunto, la Sociedad Iluminación Villavicencio S.A.S recurre el auto de 18 de febrero de 2020, proferido por el Juzgado Segundo Administrativo Oral del Circuito de Villavicencio, que suspendió parcialmente la Prórroga No. 04 del Contrato No. 477 de 1998, en el componente de modernización, alegando que la prórroga se ajusta a la legalidad y no afecta el patrimonio público, por el contrario, beneficia a la ciudadanía en tanto que se garantiza una mejor prestación del servicio de alumbrado público.
Por su parte, el actor popular solicita que se amplíe la medida suspendiendo totalmente la prórroga objeto de estudio, teniendo en cuenta que todas las irregularidades en que se incurrió para su expedición ponen en riesgo los derechos colectivos a la moralidad administrativa y al patrimonio público. Por lo anterior, pasa la Sala a establecer, conforme los elementos probatorios aportados, si los derechos colectivos de los cuales se pretende protección están en riesgo inminente, que amerite el decreto de la medida cautelar. - El Concejo Municipal de Villavicencio, mediante Acuerdo No. 018 de 18 de mayo de 1998, autorizó al Alcalde del Municipio de Villavicencio de la época, para que en un término de un (1) año, contratara conforme al proceso de licitación pública y las normas legales vigentes, por el sistema de Concesión la prestación del servicio de alumbrado público, incluyendo el mantenimiento y la expansión de las luminarias, suministro o instalación de las mismas, reposición de infraestructura defectuosa u obsoleta, e igualmente el cobro del servicio y su recaudo, allí se señaló que la duración del contrato sería hasta por un lapso de 20 años. - En Desarrollo de dicho Acuerdo, el Municipio de Villavicencio celebró el contrato de concesión No. 477 de 1998 con el Consorcio Iluminación Villavicencio. - El Concejo Municipal de Villavicencio, a través de Acuerdo No. 368 de 29 de noviembre de 2018, autorizó al alcalde del Municipio de Villavicencio de turno, para constituir una empresa de servicios públicos mixta. - Mediante Prórroga No. 1 de 04 de abril de 2019, el Municipio de Villavicencio y la Sociedad Iluminación de Villavicencio S.A.S., resolvieron ampliar el plazo del contrato por tres (3) meses, teniendo en cuenta la duración del proceso de selección para la elección del socio estratégico que conformara la sociedad de economía mixta, el cual según el cronograma establecido por la Oficina de Contratación va hasta finalizado el mes de abril de 2019 y que posterior a ello, se requieren tiempos adicionales para la debida legalización del contrato, además, porque se requería un tiempo estimado de dos (2) meses para la estructuración y conformación de la sociedad de economía mixta y el debido empalme con la concesión de Alumbrado Público. - El Juzgado Segundo Administrativo Oral del Circuito de Villavicencio dentro de la acción popular con radicado No. 50001-33-33-002-2019- 00083-00, decretó medida cautelar y suspendió el Acuerdo No. 368 de 29 de noviembre de 2018, emitido por el Concejo Municipal de Villavicencio. - Por lo anterior, se expidió la Prórroga No. 2 de 04 de julio de 2018, extendiendo el plazo del contrato por tres (3) meses más, atendiendo que no se contaba con un nuevo operador para el sistema de Alumbrado Público, máxime cuando la Prórroga No. 1, estaba a punto de vencerse. - Seguidamente, se prorrogó el contrato por tercera vez, por un valor equivalente de hasta 1.356 SMLMV, considerando que las causas de las anteriores prórrogas perduraban y resultaba imperiosa la prestación del servicio de alumbrado público. - El contrato se prorrogó de nuevo, aparentemente el 04 de diciembre de 2019, modificándose el componente de modernización pactado en la cláusula del objeto del contrato, así: “Modificar el componente de modernización pactado en la cláusula del objeto del contrato el cual quedará así: MODERNIZACIÓN. Mediante la reducción de los costos de operación, con la incorporación de los avances tecnológicos que permitan hacer un uso más eficiente de la energía eléctrica entre los que se incluye la sustitución de las luminarias de vapor de sodio de alta presión por luminarias LED. La sustitución de luminarias por parte del Concesionario, de acuerdo con las especificaciones indicadas en su propuesta de diciembre 3 de 2019, de 34043 salarios mínimos legales mensuales vigentes, comprende las labores de diseño, desmonte, transporte, seguros, cargue y descargue, manejo, almacenamiento y montaje de las nuevas luminarias cobijadas dentro de esta nueva inversión en modernización, cumpliendo con la certificación RETIE y RETILAP.
Los beneficios económicos derivados de los programas de sustitución se deberán destinar para financiar la ampliación de la cobertura del servicio. (..) aportar a la ejecución contractual obras requeridas para la atención de las inversiones relacionadas en la presente prórroga y conforme a las necesidades del municipio y señaladas a través de la propuesta presentada por una suma mínima de $14.615.000.000 en inversión para modernización. Esta inversión deberá ser ejecutada en un periodo máximo de 6 meses contados a partir del acta de inicio de la modernización aquí suscrita.” Conforme la situación fáctica descrita, se tiene que la Prórroga No. 4 del Contrato 477 de 1998, tal y como lo consideró el Juzgado de Primera Instancia, está modificando el objeto del contrato en el componente de modernización, pues revisado el contrato se evidencia que allí expresamente se identifica que el cambio de luminaria corresponde de incandescentes y mercurio por sodio y en esta oportunidad, el propósito es variar a luces led, incluyéndose así otro ítem en la modernización que no estaba inicialmente previsto, lo que daría lugar a concluir que se desnaturalizó la prórroga, en tratándose aparentemente de un nuevo contrato.
Debe precisarse que no se discute la potencial idoneidad de la entidad prestadora para realizar la labor que fue incorporada en la prórroga No 4, pese a lo cual, la adición de esta actividad como ya fue indicado, supone alterar las condiciones del contrato para convertirlo en uno diferente, por lo que se requería de un procedimiento contractual nuevo, en el cual se garantice la pluralidad de oferentes en beneficio del patrimonio público y de la colectividad.
Huelga resaltar, que las modificaciones al contrato de concesión por vía de adición de actividades deben ser excepcionales, lo contrario, vulneraría los principios de selección objetiva, pluralidad de oferentes y los propios de la función administrativa. Sobre este punto en particular, la Corte Constitucional en sentencia C 300 de 2012, fue enfática al indicar: “Ciertamente, tal interpretación, en tanto permite que bajo la apariencia de una adición o prórroga, se delegue a un concesionario, sin que se surta un proceso de selección objetivo, la ejecución de una obra completamente nueva, aunque esté relacionada con el objeto del primer contrato, limita los principios antes mencionados.
Esta limitación podría afirmarse que persigue finalidades legítimas a la luz de la Carta: agilizar la realización de nuevas obras que demanda la comunidad, aprovechar el conocimiento adquirido del concesionario en una cierta región o área geográfica, generar economías de escala en tanto el concesionario ya cuenta con maquinaria y personal con experiencia en la misma región, etc.
Sin embargo, la Sala observa que el medio elegido no es idóneo ni necesario para lograr todas estas finalidades; en particular, a juicio de la Sala, la medida bajo examen, lejos de generar economías de escala y ahorros para la entidad, puede significar mayores costos para la administración. En primer término, como se explicó en secciones previas, permitir la modificación de los contratos para incluir nuevos objetos incentiva conductas oportunistas, como ofertas con precios artificialmente bajos.
En tal hipótesis, en virtud de principios como el de equilibrio económico del contrato y vía adición o prórroga, la entidad contratante puede terminar obligada a asumir mayores costos o simplemente avocada a sufrir las consecuencias del fracaso del contrato, con lo que el objetivo de disminución de los costos de la actividad estatal no se logra.
(…)” El precitado análisis se ajusta al presente asunto, toda vez que de las pruebas allegadas al proceso se observa que en menos de dos semanas-la última de noviembre y la primera de diciembre de 2019- se pasó de una propuesta de prórroga de 8 meses presentada por la administración, a la que finalmente fue prevista en la prórroga No 4 que fue sugerida por el contratista y que finalmente se acogió, por lo que no resulta fácil comprender cómo en tan corto tiempo, la administración pudo realizar el proceso de planeación para evaluar la propuesta del concesionario y así aceptar la prórroga en los términos que este lo había propuesto.
En el desarrollo de un nuevo proceso licitatorio nada impedía -como lo precisó la Corte Constitucional- que el concesionario participara como oferente, plasmando en su oferta todas las ventajas que debido a la experiencia podía ofrecer y que ahora resalta para justificar la prórroga No. 4, pero garantizando con el trámite licitatorio los principios de transparencia, selección objetiva que redundan en favor del patrimonio público.
Para la Sala, la opción presentada por la administración inicialmente- prórroga de ocho (8) meses sin adición de actividades- constituía la posibilidad más razonable de armonizar la tensión entre garantizar la continuidad de la prestación del servicio y los principios de transparencia, igualdad y pluralidad no modificar el contrato incorporando un ítem de modernización que modificó estructuralmente el contrato y con ellos se afectaron los derechos colectivos invocados en la demanda.
Así las cosas, para la Sala, ese hecho per se, advierte el inminente riesgo en el que se encuentran los derechos colectivos de la moralidad administrativa y al patrimonio público, pues si bien es deber de la administración garantizar la prestación del servicio de alumbrado público ante la frustración del proceso de creación y escogencia de la Sociedad de Economía Mixta, ello no da lugar a que se actúe con desconocimiento de la normatividad aplicable en materia de contratación, menos aún, cuando de por medio hay recursos del erario como en este evento, pues se destina por concepto de inversión en modernización la suma de $14.615.000.000, para ejecutar en un plazo de seis (6) meses.
En concordancia con lo anterior, tenemos que el artículo 18 de la Ley 1551 de 2012, que modifica el parágrafo 4 del artículo 32 de la Ley 136 de 1994, dispone que los contratos de concesión requieren de autorización por el Concejo Municipal, de esta manera, al expedirse una prórroga que varía el objeto inicialmente pactado, tratándose posiblemente, como se precisó atrás, de un nuevo contrato, teniendo en cuenta que el Concejo Municipal de Villavicencio autorizó al Alcalde mediante Acuerdo No 18 de 1998, de la celebración del contrato de concesión por un lapso de 20 años que ya feneció, podría arribarse a la conclusión que el Alcalde extralimitó sus funciones al proceder sin la respectiva autorización del Concejo Municipal.
Por otra parte, no puede soslayarse que la Contraloría General de la República, en informe de auditoría especial sobre el alumbrado público del municipio de Villavicencio encontró 14 hallazgos administrativos. (..) De lo cual emerge que la prestación del servicio de alumbrado público durante el periodo auditado, presentó sendas irregularidades que demandan el estudio de dichas actuaciones por parte de las diferentes autoridades competentes y que dan lugar a inferir que la ampliación del contrato de concesión en cuestión puede causar perjuicios económicos irreversibles para la administración municipal.
Por otra parte, como lo menciona el Ministerio Público en sus conceptos, a la fecha de suscripción de la prórroga No. 04 del contrato No. 477 de 1998, no se contaba con encargo fiduciario como lo exige el artículo 91 de la Ley 1474 de 2011, puesto que Conficolombiana mediante oficio radicado el 17 de febrero de 2020, menciona que a la fecha, la misma se encontraba en trámite.
En ese orden de ideas, la medida cautelar resulta necesaria, en tanto que, la ejecución de la prórroga implicaría que el municipio entregue recursos bajo una figura abiertamente contraria al ordenamiento jurídico y el proceso constitucional no garantiza que se concluya de manera previa al vencimiento de la misma, razón por la cual, la Sala considera que hay lugar a confirmar la medida cautelar, con el propósito de salvaguardar los recursos públicos.
Por lo tanto, no son de recibo los argumentos de la Sociedad Iluminación Villavicencio S.A.S, relacionados con que solo se trató de una aclaración al componente de modernización, pues notorio es que se está variando el objeto contractual y si bien es cierto, podría pensarse que la población se beneficiaría con la modernización del alumbrado público, lo cierto es que ello debe guardar correspondencia con la normatividad jurídica aplicable a los contratos de concesión o el modelo que se fuere a utilizar, so pena de estar en riesgo los recursos públicos.
(..) Por consiguiente, en aras de proteger los recursos del Municipio de Villavicencio y al considerar que esperar las resultas del proceso, generaría la consumación de un daño al derecho colectivo del patrimonio público, es necesario, idóneo y proporcional decretar la medida cautelar en su totalidad, por lo que, se modificará el auto de fecha 18 de febrero de 2020, en el entendido de SUSPENDER en su integridad la prórroga No. 4 del Contrato de Concesión No. 477 de 1998 y en consecuencia, se otorga un periodo de transición hasta de tres (3) meses, para que el Municipio de Villavicencio adelante las gestiones que estime idóneas y pertinentes, con el propósito de garantizar el servicio de alumbrado público.
Por su parte, la Sociedad Iluminación Villavicencio, continuará prestando el servicio de alumbrado público hasta que el Municipio lo garantice, en el término que, como ya se mencionó, no puede superar los tres (3) meses, con la claridad que si antes de que se venza este término el Municipio puede asumir el servicio así se lo comunicará al concesionario y procederá a su prestación. (…)” Y en ese sentido ordenó: “PRIMERO: MODIFICAR el auto de 18 de febrero de 2020, proferido por el Juzgado Segundo Administrativo Oral del Circuito de Villavicencio, en el entendido de SUSPENDER en su integridad la prórroga No. 4 del contrato de concesión No. 477 de 1998, en consecuencia, se otorga un periodo de transición hasta de tres (3) meses, para que el Municipio de Villavicencio adelante las gestiones que estime idóneas y pertinentes con el propósito de garantizar el servicio de alumbrado público.
Por su parte, la Sociedad Iluminación Villavicencio, continuará prestando el servicio de alumbrado público hasta que el Municipio lo garantice, en el término que como ya se mencionó, no puede superarlos tres (3) meses, con la claridad que si antes de que se venza este término el Municipio puede asumir el servicio así se lo comunicará al concesionario y procederá a su prestación.” Revisado el contenido de la providencia acusada, se observa que el Tribunal Administrativo del Meta, con el fin de determinar la normativa aplicable al caso, estimó necesario definir la procedencia de las medidas cautelares de conformidad con lo establecido en el artículo 25 de la Ley 472 de 1998 y el trámite de oposición que frente a las mismas puede adelantarse, anotó que las mismas se encuentran dispuestas también en la Ley 1437 de 2011 en el artículo 229 y siguientes, y en ese sentido afirmó que son aplicables a casos de acciones populares, tal como lo señaló la Corte Constitucional en sentencia C 284 de 2014, cuando quiera que se busque la protección de derechos e intereses colectivos que sean de conocimiento de la justicia administrativa.
En este sentido, la autoridad judicial accionada examinó los derechos colectivos invocados como afectados, estos son la moralidad administrativa y el patrimonio público, y estudió todo el material probatorio con el fin de determinar si procedía o no la medida cautelar. Acorde con lo mencionado, la autoridad judicial accionada concluyó que revisado y analizado el acervo probatorio obrante en el proceso, es dable concluir que con la prórroga número 4, se estaba modificando el objeto del contrato en el componente de modernización, ya que expresamente se indicó en el otro sí que se pretende el “cambio de luminaria de incandescentes y mercurio por sodio”, de forma que se busca sustituir las luminarias actuales por luces led, incluyendo, para el efecto, un ítem de modernización que no estaba inicialmente previsto en el contrato, lo que desnaturaliza el sentido de una prórroga.
A partir de lo anterior, la autoridad judicial accionada determinó que la adición de tales aspectos en el texto del acuerdo de voluntades, conlleva a alterar las condiciones del contrato inicial, estableciendo un objeto diferente, lo cual implica la realización de un procedimiento contractual nuevo, donde se garanticen los derechos de todos los oferentes en beneficio del patrimonio público.
En ese sentido, estableció que las partes contractuales pasaron, en menos de dos semanas, de considerar una propuesta en la que se prorrogaba la vigencia del contrato a 8 meses; a establecer el cambio de las luminarias, tal como se consignó en la prórroga N°4 del contrato; de manera que en ese corto tiempo no se pudo haber realizado el proceso de planeación con el fin de evaluar la propuesta del concesionario y así aceptar la prórroga.
La Corporación Judicial demandada, resaltó que de conformidad con lo dispuesto por la Corte Constitucional, nada impedía que el concesionario participara como oferente dentro del proceso licitatorio, explicando las ventajas en el ítem de experiencia que podía tener, más no como pretendió hacer justificando la prórroga del contrato, de manera que concluyó que hay riesgo inminente de afectación a los derechos colectivos de moralidad administrativa y al patrimonio público.
De esta manera, el Tribunal concluyó que lo que hubo no fue una aclaración al componente de modernización, sino que efectivamente se dio una variación del objeto contractual, sin observancia de los requisitos legales aplicables a los contratos de concesión, lo cual puede poner en riesgo los recursos públicos del Municipio. En este orden de ideas, la Sala considera que el auto de 26 de noviembre de 2020, proferido por el Tribunal Administrativo del Meta, no incurrió en vía de hecho por defecto fáctico, sustantivo o procedimental, pues la decisión de modificar el auto que decretó la medida cautelar de suspensión parcial[10] y otorgarla de manera integral, estuvo soportada en un estudio razonable de los hechos, de las pruebas documentales allegadas al proceso, así como de la normativa y la jurisprudencia aplicable al caso concreto, con lo que concluyó que se adelantó una modificación al objeto contractual sin el debido procedimiento para ello, lo cual puso en peligro los derechos colectivos de moralidad administrativa y patrimonio público. • Análisis auto N°021 de 27 de enero de 2021, proferido por el Tribunal Administrativo del Meta- Sala de Decisión N° 6, en el cual consideró lo siguiente: 1.
De la Adición y Aclaración de Providencias Con relación a la aclaración y adición de providencias, los artículos 285 y 287 del Código General del Proceso, aplicable por remisión del artículo 306 del C.P.A.C.A., establecen: “ARTÍCULO 285. ACLARACIÓN. La sentencia no es revocable ni reformable por el juez que la pronunció. Sin embargo, podrá ser aclarada, de oficio o a solicitud de parte, cuando contenga conceptos o frases que ofrezcan verdadero motivo de duda, siempre que estén contenidas en la parte resolutiva de la sentencia o influyan en ella.
En las mismas circunstancias procederá la aclaración de auto. La aclaración procederá de oficio o a petición de parte formulada dentro del término de ejecutoria de la providencia. La providencia que resuelva sobre la aclaración no admite recursos, pero dentro de su ejecutoria podrán interponerse los que procedan contra la providencia objeto de aclaración” (subrayado fuera de texto).
“ARTÍCULO 287. ADICIÓN. Cuando la sentencia omita resolver sobre cualquiera de los extremos de la litis o sobre cualquier otro punto que de conformidad con la ley debía ser objeto de pronunciamiento, deberá adicionarse por medio de sentencia complementaria, dentro de la ejecutoria, de oficio o a solicitud de parte presentada en la misma oportunidad.
El juez de segunda instancia deberá complementar la sentencia del inferior siempre que la parte perjudicada con la omisión haya apelado; pero si dejó de resolver la demanda de reconvención o la de un proceso acumulado, le devolverá el expediente para que dicte sentencia complementaria. Los autos solo podrán adicionarse de oficio dentro del término de su ejecutoria, o a solicitud de parte presentada en el mismo término […] Caso concreto Aduce la memorialista, que la Sala omitió dar cumplimiento al numeral 2 del artículo 230 del C.P.A.C.A., del cual se desprende que en la providencia debió indicarse “las condiciones o pautas que debe observar la parte demandada (Municipio de Villavicencio y Concesionario) para que pueda reanudar el procedimiento o actuación para la continuidad del contrato 477 de 1998”, solicitando se señalen “las pautas que deberá observar el MUNICIPIO DE VILLAVICENCIO e ILUMINACIÓN VILLAVICENCIO […] para que pueda reanudar la ejecución del contrato 477 de 1998”.
En primer lugar, al referirse a la medida cautelar de suspensión de un procedimiento o actuación administrativa, inclusive de carácter contractual, el artículo 230 del C.P.A.C.A., en su numeral 2, prevé lo siguiente: “Artículo 230.Contenido y alcance de las medidas cautelares. Las medidas cautelares podrán ser preventivas, conservativas, anticipativas o de suspensión, y deberán tener relación directa y necesaria con las pretensiones de la demanda.
Para el efecto, el Juez o Magistrado Ponente podrá decretar una o varias de las siguientes medidas: […] 2. Suspender un procedimiento o actuación administrativa, inclusive de carácter contractual. A esta medida solo acudirá el Juez o Magistrado Ponente cuando no exista otra posibilidad de conjurar o superar la situación que dé lugar a su adopción y, en todo caso, en cuanto ello fuere posible el Juez o Magistrado Ponente indicará las condiciones o señalará las pautas que deba observar la parte demandada para que pueda reanudar el procedimiento o actuación sobre la cual recaiga la medida […]” (subrayado fuera de texto).
De la literalidad de la norma se advierte, que el establecimiento de las condiciones o pautas para reanudar el procedimiento o la actuación suspendida, no es un requisito sine qua non del decreto de una medida cautelar, sino que atañe su decisión en cuanto ello fuere posible. De manera que, no se trata de punto que debía –en estricto sentido– ser objeto de pronunciamiento en la decisión judicial, y por tanto, este aspecto no sería susceptible de ser adicionado, conforme se solicita.
Ello, máxime si se tiene en cuenta que en el auto cuya adición se solicita, se expuso que la actuación contractual suspendida, a saber, la prórroga N° 4 al contrato de concesión N° 477 de 1998, se habría desnaturalizado derivándose aparentemente en un nuevo contrato, alterando las condiciones de la concesión inicial para convertirlo en un contrato diferente, para lo cual se requería de un procedimiento contractual nuevo, con garantía de la pluralidad de oferentes en beneficio del patrimonio público y de la colectividad; motivos por los cuales, en el presente caso, no sería posible indicar las condiciones ni señalar las pautas para su reanudación, hasta tanto se produzca una decisión de fondo en la acción popular.
De otro lado, en cuanto a las condiciones de duración de la suspensión decretada, recuérdese que el artículo 229 del C.P.A.C.A. establece la procedencia de las medidas cautelares “para proteger y garantizar, provisionalmente, el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia”, lo que en palabras del Consejo de Estado “se explica en razón de que con las cautelas se busca asegurar el cumplimiento de las decisiones del juez”; derivándose su carácter provisional, justamente, del hecho de que el objeto del proceso se define en la sentencia, especialmente si, como en este caso, no es factible determinar las condiciones para la reanudación de la actuación suspendida.
Por tanto, no ocurre que la Sala esté suspendiendo de manera indefinida la prórroga N° 4 del contrato de concesión objeto de la acción popular, puesto que el proceso llegará a su fin cuando se dicte la sentencia, momento procesal en el que el fallador definirá lo pertinente. Así las cosas, el auto no dejó de resolver aspectos sobre los que la Sala debía pronunciarse, pues, como se dijo, en el sub examine (i) no es posible indicar las condiciones ni señalar las pautas para la reanudación de la actuación suspendida, por los motivos que fueron desarrollados en el auto del 26 de noviembre de 2020; como tampoco (ii) se decretó una cautela indefinida, pues la misma se profirió para garantizar el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia, conforme el artículo 229 del C.P.A.C.A., sin que ello implique prejuzgamiento.
Manifiesta la apoderada de Iluminación de Villavicencio, que la aplicación de la medida cautelar ordenada genera efectos negativos para las relaciones laborales y comerciales que la entidad ha realizado para la prestación del servicio de alumbrado público, lo que podría lesionar los derechos fundamentales de sus trabajadores y contratistas, encontrándose en similar situación los contratos originados en el contrato de concesión, como el contrato de interventoría; por lo que solicita se adicione la providencia estableciendo expresamente las consecuencias en estas materias.
Nuevamente, recuérdese que la adición es procedente cuando se omita resolver sobre cualquiera de los extremos de la litis o sobre cualquier otro punto que de conformidad con la ley debía ser objeto de pronunciamiento. Así, el auto del 26 de noviembre de 2020, se limitó a resolver los recursos de apelación interpuestos por la parte actora y por la sociedad Iluminación de Villavicencio S.A.S., contra el auto el 18 de febrero de 2020, mediante el cual el Juzgado Segundo Administrativo Oral del Circuito de Villavicencio decretó parcialmente la medida cautelar solicitada por el demandante.
Sobre el particular, el artículo 320 del Código General del Proceso establece que el recurso de apelación tiene por objeto que el superior examine la cuestión decidida –en este caso, el decreto de la medida cautelar–, “únicamente en relación con los reparos concretos formulados por el apelante”; por consiguiente, la competencia del ad quem se encuentra limitada, no pudiendo pronunciarse deliberadamente sobre aspectos que no fuesen objeto de la alzada.
Lo anterior, aunado a que con la acción popular incoada, se pretende el amparo de los derechos colectivos a la moralidad administrativa y el patrimonio público, los cuales se consideran vulnerados con la suscripción de la cuarta prórroga al contrato de concesión N° 477 de 1998; pero no se discute la resolución ni definición de las relaciones contractuales sostenidas por la vinculada Iluminación de Villavicencio, en virtud de la prestación del servicio de alumbrado público, siendo esta una controversia que se escapa del objeto del proceso e, incluso, de la competencia del juez contencioso administrativo.
De las solicitudes de aclaración Se solicita que se aclaren (i) las consecuencias de la suspensión de la prórroga frente a la terminación del contrato y si debe o no realizarse la reversión de los bienes, puesto que ello ocurriría solo al terminarse aquel; y (ii) si con el periodo de transición otorgado debe iniciarse algún proceso de determinación de la situación que se encuentra la ejecución de la prestación del servicio de alumbrado público a cargo del concesionario.
Pues bien, de conformidad con el artículo 285 del Código General del Proceso, las providencias son susceptibles de aclaración cuando contengan conceptos o frases que ofrezcan verdadero motivo de duda, siempre y cuando dichos conceptos o frases se encuentren en la parte resolutiva o influyan en ella. A juicio de la Sala, en la parte resolutiva del auto no existen conceptos o frases que ofrezcan verdaderos motivos de duda, pues en ella se dispone claramente modificar el auto apelado, en el sentido de suspender integralmente la prórroga N° 4 del ya referido contrato de concesión, otorgando un periodo de transición hasta de tres (3) meses para que (i) el Municipio de Villavicencio adelante las gestiones que estime idóneas y pertinentes para garantizar el servicio de alumbrado público, mientras que (ii) la sociedad Iluminación Villavicencio continuará prestando dicho servicio hasta que el Municipio lo garantice, sin que se puedan superar los tres (3) meses; precisándose que si antes del cumplimiento de los tres (3) meses el Municipio puede asumir el servicio, así se lo hará saber al concesionario para lo pertinente.
Igualmente, en la solicitud de aclaración no se realizó la indicación de las frases o fracciones de la providencia que generan verdadero motivo de duda, en aras de analizar la procedencia de la aclaración, verificando, en primer lugar, si se encontraban contenidas en la parte resolutiva o influían en ella, pues de lo contrario, no sería viable resolver sobre aquella.
Huelga precisar, como lo ha hecho el Consejo de Estado, que mediante la figura de aclaración de las providencias no pueden invocarse nuevos temas a fin de obtener un pronunciamiento del juez al respecto, ni mucho menos replantear el debate jurídico agotado. (…)” Revisado el contenido de la providencia acusada, se observa que el Tribunal Administrativo del Meta, con el fin de determinar la normativa aplicable al caso, estimó necesario remitirse al contenido de los artículo 285 y 287 del Código General del Proceso, donde indica que la aclaración procederá cuando haya conceptos o frases que ofrezcan motivo de duda, siempre que estén contenidas en la parte resolutiva o que influyan en ella, y la adición será pertinente cuando la sentencia omita resolver cualquier punto planteado que debía ser objeto de pronunciamiento.
En este sentido, la autoridad judicial accionada examinó los argumentos planteados por la memorialista frente a la solicitud de adición y aclaración, y le precisó que del artículo 230 del CPACA se advierte que el establecimiento de las condiciones para reanudar el procedimiento o actuación suspendida no es un requisito sine qua non del decreto de una medida cautelar, aunado a que la prórroga N°4 del contrato de concesión 477 de 1998 desnaturalizó el contrato derivándolo aparentemente en un nuevo contrato y, por ende, alteró las condiciones pactadas inicialmente, de manera que no se puede pronunciar sobre las condiciones o señalar las pautas para su reanudación hasta tanto se produzca decisión de fondo en la acción popular.
Acorde con lo mencionado, la accionada señaló que no se está suspendiendo de manera indefinida la prórroga del contrato de concesión objeto de la acción popular, debido a que llegará a su fin cuando se dicte la sentencia, momento procesal en el cual el juez natural deberá ordenar el restablecimiento que en derecho corresponda y deberá verificar la legalidad de la actuación con el fin de establecer si ordena la continuidad o no de la medida.
A partir de lo anterior, la autoridad judicial accionada determinó que no era procedente la solicitud de adición y aclaración, en tanto que en el auto de 26 de noviembre de 2020, no se omitió el pronunciamiento de asuntos que debían ser objeto de ello, ni se advirtieron motivos de duda o confusión para realizar adiciones o aclaraciones. En este orden de ideas, la Sala considera que el auto de 27 de enero de 2021, proferido por el Tribunal Administrativo del Meta, no incurrió en vía de hecho por defecto fáctico, sustantivo o procedimental, pues la decisión negar la aclaración y adición del auto de 26 de noviembre de 2020, estuvo soportada en un estudio razonable de los hechos, de las pruebas documentales allegadas al proceso, así como de la normativa aplicable al caso concreto, con lo que concluyó que no había habido omisión en el pronunciamiento por parte del Tribunal o confusiones que ameritaran la adición o aclaración del auto.
Bajo estas consideraciones, la Sala advierte que la autoridad judicial accionada en ejercicio de los principios de autonomía funcional, independencia y sana crítica efectuó un análisis probatorio coherente y válido de los documentos allegados al proceso ordinario, e interpretó de forma razonable la normativa y los criterios jurisprudenciales aplicables al caso concreto, que a pesar de no resultar satisfactorios en su integridad para la parte demandada, hoy tutelante, no se puede colegir que su actuación fue contraria a derecho.
Se debe señalar entonces, que los argumentos alegados por la sociedad accionante en el escrito de tutela, demuestran su inconformidad con las decisiones adoptadas por la autoridad judicial accionada, sin acreditar las irregularidades de orden constitucional en las que presuntamente incurrió; por tal razón, para la Sala no es de recibo que la parte actora pretenda hacer uso de la acción de tutela como si se tratara de una instancia adicional, con el fin de reabrir el debate jurídico y probatorio que se surtió dentro del proceso ordinario, con el único propósito de obtener un pronunciamiento favorable a sus intereses.
Revisado el contenido de las providencias acusadas, se observa que el Tribunal Administrativo del Meta, con el fin de determinar la normativa aplicable al caso, estimó necesario definir en qué consisten las medidas cautelares, su procedibilidad y durabilidad y la procedencia de la aclaración y adición de un auto. En este orden de ideas, la Sala considera que el auto de 26 de noviembre de 2020 y de 27 de enero de 2021, proferidos por el Tribunal Administrativo del Meta, no incurrieron en vía de hecho por defecto fáctico, sustantivo o procedimental, pues la decisión de modificar el auto de 18 de febrero de 2020, proferido por el Juzgado Segundo Administrativo de Villavicencio y negar la solicitud de aclaración y adición, estuvo soportada en un estudio razonable de los hechos, de las pruebas documentales y testimoniales allegadas al proceso, así como de la normativa y la jurisprudencia aplicable al caso concreto, con lo que concluyó que procedía suspender la prórroga N° 4 del contrato de concesión 477 de 1998 y negar la adición y aclaración de dicho auto.
Así las cosas, se concluye que las providencias del Tribunal Administrativo del Meta, no vulneraron el derecho fundamental al debido proceso invocado por la sociedad actora, por cuanto no se evidencia en su contenido, un análisis arbitrario, infundado o caprichoso ajeno a preceptos jurídicos de orden constitucional y legal, que constituya una vía de hecho por defecto fáctico, sustantivo o procedimental, que amerite la intervención del juez de tutela.
III. DECISIÓN Por las razones expuestas, la Sala considera que en el presente asunto, la parte actora no acreditó que los autos de 26 de noviembre de 2020 y 27 de enero de 2021, proferidos por el Tribunal Administrativo del Meta, hayan incurrido en alguna de las causales especiales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencia judicial, por tal motivo se negará el amparo invocado por la Sociedad Iluminación Villavicencio.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “B”, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, F A L L A PRIMERO.- NEGAR el amparo de tutela solicitado por la Sociedad Iluminación Villavicencio, contra el Tribunal Administrativo del Meta, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. SEGUNDO.- De no ser recurrida la presente providencia, por Secretaría remitir a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Se deja constancia de que esta providencia se firma en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema valida la integridad y autenticidad del presente documento en el link http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador La anterior providencia se discutió y aprobó por la Sala en la sesión de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. (Firmado electrónicamente) CÉSAR PALOMINO CORTÉS (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ CARMELO PERDOMO CUÉTER ----------------------- [1] Calidad reconocida en oficio 100-19-18/215. Ver folio 514 del expediente 2019-83. [2] Documento enviado mediante correo electrónico des04tamet@cendoj.ramajudicial.gov.co [3] Documento enviado mediante correo electrónico juridicanotificaciones@villavicencio.gov.co [4] Documento enviado mediante correo electrónico lricaurm@cendoj.ramajudicial.gov.co [5] Documento enviado mediante correo electrónico david.mora.narvaez@gmail.com [6] Decreto 1983 de 2017 Por el cual se modifican los artículos 2.2.3.1.2.1, 2.2.3.1.2.4 y 2.2.3.1.2.5 del Decreto 1069 de 2015, Único Reglamentario del sector Justicia y del Derecho, referente a las reglas de reparto de la acción de tutela, “[…] 5.
Las acciones de tutela dirigidas contra los Jueces o Tribunales serán repartidas, para su conocimiento en primera instancia, al respectivo superior funcional de la autoridad jurisdiccional accionada. […]”. [7] Al respecto ver, entre otras, sentencias T-573 de 1997, T-567 de 1998, T-001 de 1999, T-377 de 2000, T-1009 de 2000, T-852 de 2002, T-453 de 2005, T-061 de 2007, T-079 de 1993,T-231 de 1994, T-001 de 1999, T-814 de 1999,T-522 de 2001, T-842 de 2001, SU-159 de 2002, T-462 de 2003,T-205 de 2004, T-701 de 2004, T-807 de 2004, T-1244 de 2004, T-056 de 2005, T-189 de 2005, T-800 de 2006, T-061 de 2007, T-018 de 2008, T-051 de 2009, T-060 de 2009, T-066 de 2009, T-889 de 2011, T- 010 de 2012, T- 1090 de 2012, T-074 de 2012, T- 399 de 2013, T-482 de 2013, T- 509 de 2013,, T- 254 de 2014, T- 941 de 2014 y T-059 de 2015. [8] Sentencia de unificación por importancia jurídica, proferida por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo el 5 de agosto de 2014.
M.P: Jorge Octavio Ramírez Ramírez. Exp. n. º 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ) Demandante: Alpina Productos Alimenticios S.A. [9] Sentencias T-352 de 2012, T-103 de 2014, T-125 de 2012, entre otras. [10] Auto de 18 de febrero de 2020 proferido por el Juzgado Segundo Administrativo Oral del Circuito de Villavicencio