PÉRDIDA DE LA INVESTIDURA DE DIPUTADO / DOBLE MILITANCIA – Marco jurídico / DOBLE MILITANCIA – Finalidad / DOBLE MILITANCIA – Modalidades / DOBLE MILITANCIA POLÍTICA COMO CAUSAL DE PÉRDIDA DE INVESTIDURA DE DIPUTADO – Improcedencia / DOBLE MILITANCIA - No constituye causal de pérdida de investidura / PÉRDIDA DE INVESTIDURA DE DIPUTADO - No ocurre por doble militancia / medio de control para invocar la doble militancia – Electoral / PÉRDIDA DE INVESTIDURA – Aplicación restrictiva / REITERACIÓN DE JURISPRUDENCIA En el asunto bajo examen, la recurrente pretende sea declarada la pérdida de investidura de la acusada y para el efecto le endilga que, ostentando la calidad de diputada en el período 2016- 2019 por el partido de la U, apoyó a su cónyuge Jefferson Vega Buitrago como candidato al senado de la República por el partido conservador para el período 2018-2022 durante las elecciones de octubre de 2017, “según consta en el pantallazo de la Registraduría y el material fotográfico y los videos, que se anexan”.
Sin embargo, conforme a lo analizado en líneas precedentes, la Sala concluye que le asiste razón al a quo en que los hechos que se invocan como constitutivos de pérdida de investidura, esto es, la doble militancia en la modalidad de apoyo a un candidato perteneciente a otro partido político, no se trata de una causal que pueda examinarse bajo este medio de control y tampoco es posible pretender su aplicación extensiva, por lo que debió demandarse en nulidad electoral. […] En conclusión, no se demostró que la diputada acusada haya incurrido en una conducta constitutiva de causal de pérdida de investidura, razones por las que las pretensiones de la demanda no pueden abrirse paso y, por ello, será confirmada la sentencia de primera instancia. FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 107 / LEY 1475 DE 2011 – ARTÍCULO 2 / LEY 1475 DE 2011 – ARTÍCULO 7 / LEY 617 DE 2000 – ARTÍCULO 48 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 275 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Consejero ponente: OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Bogotá D.C., treinta (30) de septiembre de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 68001-23-33-000-2020-00144-01(PI) Actor: BERTHA XIMENA SEPÚLVEDA JAIMES Demandado: ÁNGELA PATRICIA HERNÁNDEZ ÁLVAREZ Referencia: PÉRDIDA DE INVESTIDURA Tesis: LAS CAUSALES DE PÉRDIDA DE INVESTIDURA SON TAXATIVAS Y LA DOBLE MILITANCIA NO ESTÁ PREVISTA COMO CONSTITUTIVA DE ESTE MEDIO DE CONTROL SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte solicitante en contra de la sentencia proferida el 19 de octubre de 2020 por el Tribunal Administrativo de Santander mediante la cual denegó la solicitud de pérdida de investidura formulada en contra de la señora Ángela Patricia Hernández Álvarez, diputada del departamento de Santander, para el período constitucional 2016-2019.
I.- SÍNTESIS DEL CASO 1.1.- La causal de pérdida de investidura invocada La señora Bertha Ximena Sepúlveda Jaimes presentó demanda de pérdida de investidura en contra de la señora Ángela Patricia Hernández Álvarez, diputada del departamento de Santander, período constitucional 2016-2019, indicando que transgredió el régimen de inhabilidades establecido en los artículos 107 de la Constitución Política, 2 de la Ley 1475 de 2011, 22 de la Ley 1881 de 2018 y 48 de la Ley 617 de 2000. 1.2.- Los hechos que dan sustento a la causal alegada[1] La actora informó que la señora Hernández Álvarez fue elegida diputada en las elecciones que se llevaron a cabo el 25 de octubre de 2015 por el partido de Unidad Nacional- partido de la U. Aseveró que la acusada, ostentando la calidad de diputada por el citado partido, apoyó a su esposo Jefferson Vega Buitrago como candidato al senado de la República por el partido conservador para el período 2018-2022 durante las elecciones de octubre de 2017, “según consta en el pantallazo de la Registraduría y el material fotográfico y los videos, que se anexan”.
Agregó: “Teniendo en cuenta el artículo 2 de la Ley 1475 de 2011, que desarrolla el artículo 107 Superior, se deben anular el Acta de Escrutinios de Votos para Asamblea de Santander mediante la cual la Comisión Escrutadora declaró Diputado electa por el Partido de la Unidad- Partido de la U, a la señora Ángela Patricia Hernández Álvarez, identificada (…) para el período constitucional del primero de Enero del 2016, al 31 de Diciembre del 2019, ya que se le computaron votos a un candidato que no cumple con las calidades constitucionales y legales para ser elegido como tal”.
Manifestó que aportaba 70 fotos y más de 45 videos que prueban el apoyo dado por la demandada a su esposo Jefferson Vega Buitrago en las pasadas elecciones del Congreso. En consecuencia, solicitó que fuera declarada la pérdida de investidura de la señora Ángela Patricia Hernández Álvarez como diputada de la asamblea departamental de Santander por transgredir el régimen de inhabilidades consagrado en el artículo 2 de la Ley 1475 de 2011 y “Declarar la vacancia absoluta de la curul de Diputado de la Asamblea de Santander ocupada por la Señora Ángela Patricia Hernández Álvarez, como consecuencia de la Pérdida de Investidura”. 2.- Contestación de la diputada acusada Inicialmente se tuvo por contestada la demanda de manera extemporánea; sin embargo, la accionada solicitó fuera declarada la nulidad de lo actuado a partir de la notificación personal del auto que admitió la demanda, alegando que se configuró una causal de interrupción del proceso por enfermedad grave, y, por auto del 5 de octubre de 2020, la magistrada de conocimiento declaró la nulidad parcial de lo actuado y dispuso tenerla en cuenta.
En la contestación que hizo la señora Ángela Patricia Hernández Álvarez, por conducto de apoderado, se opuso a las pretensiones, manifestando como argumentos de defensa los siguientes[2]: Expuso que se inscribió y resultó elegida como diputada a la asamblea departamental de Santander por el partido de la Unidad Nacional- partido de la U para el período 2016-2019 y que igualmente es cierto que su esposo Jefferson Vega Buitrago aspiró al senado de la República por el partido conservador para el período 2018-2022.
Argumentó que ella y su cónyuge aspiraron para los citados cargos para períodos legislativos diferentes y que ser cónyuge de un candidato de otro partido no constituye causal de pérdida de investidura. Solicitó que fueran desestimadas las pretensiones dado que las causales de pérdida de investidura son taxativas y de interpretación restrictiva y la invocada no está prevista en el artículo 48 de la Ley 617 de 2000. 3.- La sentencia de primera instancia La Sala Plena del Tribunal Administrativo de Santander, mediante sentencia del 19 de octubre de 2020, denegó las pretensiones y como razones de la decisión se apoyó en las siguientes[3]: Puntualizó que es un hecho cierto y no controvertido la condición de diputada de la acusada de la asamblea departamental de Santander período 2016-2019, acto de elección que se sustenta en el formulario E-26 ASA13, aspecto que no es objeto de debate.
Explicó que la pérdida de investidura es una acción constitucional autónoma prevista como sanción para congresistas e integrantes de corporaciones públicas de elección popular, y no está contemplada como causal que dé lugar a la misma, incurrir en la prohibición constitucional de doble militancia. Analizó que el respeto al principio de tipicidad, entendido como el señalamiento legal previo de la conducta y de la sanción, que se encuentra asociado al derecho fundamental al debido proceso, impide que, al no estar incluida la prohibición de ejercer la doble militancia en el catálogo taxativo de las causales de pérdida de investidura, pueda erigirse como conducta para imponer una sanción de esta naturaleza.
Argumentó que las causales de pérdida de investidura de los miembros de corporaciones públicas de elección popular están contenidas en el artículo 48 de la Ley 617 de 2000 y, en este evento, se invoca la doble militancia política en la modalidad de apoyo que no está allí incluida. Aludió que el artículo 107 de la Constitución Política, modificado por el Acto Legislativo 1 de 2003, contiene la prohibición a los ciudadanos de pertenecer simultáneamente a más de un partido o movimiento político con personería jurídica sin que dicha prohibición constituya causal autónoma de pérdida de investidura, y que, el artículo 275.8 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo la previó fue como causal de nulidad electoral.
Por último, señaló que tales razonamientos eran suficientes para denegar la solicitud aquí formulada. 4.- El recurso de apelación presentado por el solicitante Inconforme con la sentencia de primera instancia y dentro de la oportunidad procesal correspondiente, la parte solicitante de la pérdida de investidura, obrando por conducto de apoderado, apeló la decisión, para pedir que fuera revocada y, en su lugar, se accediera a las pretensiones, porque está probado “que los supuestos de hecho del Artículo 107 Constitución Política de 1991 y del artículo 2º Ley 1475 de 2011 constituyen causal de pérdida de investidura”.
De los argumentos expuestos se destacan los siguientes[4][5]: “[…] La Sala de Decisión desconoció la Jurisprudencia del Consejo de Estado en la que considera que si un ciudadano incurre en la doble militancia por pertenecer simultáneamente a dos partidos o movimientos políticos con personería jurídica y se inscribe y resulta elegido para cualquier cargo de elección popular, el acto estará viciado de nulidad por haberse expedido con Violación del artículo 107 Constitución Política, configurándose así la causal de nulidad prevista en el artículo 2° Ley 1475 de 2011 que deberá ser declarada por la jurisdicción de lo contencioso administrativo.
Debido al carácter prohibitivo que tienen las causales de pérdida de Investidura, su consagración debe ser expresa y su interpretación estricta, entendiendo por esta, la ajustada a los presupuestos que para cada causal haya señalado el constituyente o el legislador, teniendo en cuenta que no es posible su aplicación extensiva o analógica.
Se encuentra acreditada, con caudal probatorio arrimado, la causal de nulidad electoral consagrada en el numeral 8 del artículo 275 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y en consecuencia, si la Señora Ángela Patricia Hernández Alvarez desconoció la prohibición de doble militancia consagrada en el inciso 5 del artículo 107 de la Constitución Política y por tanto, si el acto demandado fue proferido con violación del debido proceso, en forma irregular y con violación de las normas en que debía fundarse. […]” El recurso de apelación fue concedido por auto del 5 de noviembre de 2020[6]. 5.- Trámite de segunda 5.1.
El expediente fue asignado a esta Sección por acta de reparto del 12 de noviembre de 2020[7] y por auto del 1 de diciembre de 2020 se admitió el recurso de apelación[8]. 5.2. Por auto del 19 de marzo de 2021 se ordenó correr traslado a las partes para que presentaran sus alegatos de conclusión, así como al señor agente del Ministerio Público para que, si lo consideraba pertinente, rindiera concepto[9], quienes manifestaron: 5.2.1.
El apoderado del solicitante insistió en que en este evento se configuró la doble militancia y debe declararse la pérdida de investidura de la diputada acusada[10]. Después de referir a algunos antecedentes jurisprudenciales en la materia, dijo que en el caso concreto está probada la calidad de diputada de la acusada y con el pantallazo de la página web de la Registraduría Nacional del Estado Civil consta que el señor Jefferson Vega Buitrago inscribió su nombre como candidato al senado de la República para el período constitucional 2018-2022 para la elección que se llevó a cabo el 11 de marzo de 2018, y para ello aportó “una memoria USB que contiene más de setenta (70) fotos y más de cuarenta y cinco (45) videos que prueba el apoyo dado por la acá demanda (sic) a su esposo Jefferson Vega Buitrago, del partido conservador”, sin que la accionada haya presentado oposición alguna o las tachara de falsas.
Concluyó que la acusada incurrió en doble militancia, toda vez que, siendo diputada por el partido de la U hasta el 31 de diciembre de 2019, apoyó la candidatura de su cónyuge para el senado de la República en las pasadas elecciones, quien pertenece al partido conservador, lo que atenta contra los artículos 107 de la Constitución Política y 2 de la Ley 1475 de 2012.
Citó cinco (5) sentencias proferidas por esta Corporación en el medio de control de nulidad electoral para sustentar la configuración de la causal, así como un concepto de la Procuraduría General de la Nación del año 2013. 5.2.2. El señor agente del Ministerio Público, en el concepto rendido el 6 de mayo de 2021, esto es, en oportunidad, dijo lo siguiente[11]: Recordó lo pretendido en la demanda, lo explicado por la diputada en la contestación, así como la decisión de primera instancia y los argumentos con los cuales insiste la recurrente se decrete la pérdida.
De igual manera, se refirió a la figura jurídica de la pérdida de investidura en el componente normativo y jurisprudencial, para concluir que tiene una naturaleza sancionatoria y subjetiva que no admite interpretaciones extensivas y analógicas. Hizo también alusión al contenido constitucional y legal de la doble militancia y afirmó que, en el caso concreto, la demanda y el recurso de apelación están sustentados en que se configuró una causal de pérdida de investidura, pero que, revisados los diferentes supuestos normativos, se advierte fácilmente que el legislador no incluyó la doble militancia como generadora de tal consecuencia. Concluyó que los argumentos expuestos en la recurso de apelación no eran de recibo, pues mal puede analizarse la demanda interpuesta bajo la supuesta existencia de una doble militancia, para, sin soporte legal alguno, asumir como configurada una causal de pérdida de investidura cuando lo evidente es que el legislador no previó aquellas prácticas como constitutivas de ésta última; y que, por el contrario, admitir tales argumentos expuestos en el recurso de alzada y entrar a determinar si existió doble militancia que conlleve reproche bajo la figura de pérdida de investidura desconocería principios fundantes del estado de derecho, como el debido proceso y el derecho de defensa, dada la restricción y taxatividad que gobiernan los procesos sancionatorios, motivos por los cuales solicitó sea confirmada la sentencia recurrida. 5.2.3.
El apoderado de la diputada acusada, guardó silencio[12]. El expediente ingresó a despacho para fallo el 10 de mayo de 2021[13]. II.- CONSIDERACIONES DE LA SALA 1.- Competencia de la Sección Esta Sala es competente para conocer del recurso de apelación interpuesto contra las sentencias proferidas en procesos de pérdida de investidura de concejales y diputados, en virtud de lo previsto por el parágrafo 2 del artículo 48 de la Ley 617 de 2000[14], y con base en lo establecido por el numeral 5 del artículo 13 del Acuerdo nro. 080 del 12 de marzo 2019[15], proferido por la Sala Plena del Consejo de Estado, que regula la distribución de negocios entre las secciones[16]. 2.- Procedibilidad de la acción de pérdida de investidura Está acreditado con la copia del certificado expedido por los delegados del Consejo Nacional Electoral[17] aportado por la parte actora que la señora Ángela Patricia Hernández Álvarez fue elegida diputada del departamento de Santander por el partido de la U, para el período constitucional 2016-2019, y no se cuestiona que haya tomado posesión del cargo.
Por lo tanto, la acusada es sujeto pasivo de la presente acción de pérdida de investidura. 3.- Análisis de la Sala La parte solicitante de la pérdida de investidura insiste en la alzada en que la diputada acusada incurrió en doble militancia en la modalidad de apoyo y se trata de una causal autónoma de pérdida de investidura; por consiguiente, estima que debe revocarse la decisión del a quo.
En consecuencia, la Sala, para resolver si le asiste o no razón al extremo recurrente, analizará (i) la doble militancia en el ordenamiento jurídico; (ii) la pérdida de investidura y su aplicación restrictiva, y (iii) el caso concreto. 3.1. La doble militancia en el ordenamiento jurídico El artículo 107 Constitucional, modificado por el artículo 1 del Acto Legislativo 1 de 2009 estableció: “ARTICULO 107. <Artículo modificado por el artículo 1 del Acto Legislativo 1 de 2009.
El nuevo texto es el siguiente:> Se garantiza a todos los ciudadanos el derecho a fundar, organizar y desarrollar partidos y movimientos políticos, y la libertad de afiliarse a ellos o de retirarse. En ningún caso se permitirá a los ciudadanos pertenecer simultáneamente a más de un partido o movimiento político con personería jurídica.
Los Partidos y Movimientos Políticos se organizarán democráticamente y tendrán como principios rectores la transparencia, objetividad, moralidad, la equidad de género, y el deber de presentar y divulgar sus programas políticos. Para la toma de sus decisiones o la escogencia de sus candidatos propios o por coalición, podrán celebrar consultas populares o internas o interpartidistas que coincidan o no con las elecciones a Corporaciones Públicas, de acuerdo con lo previsto en sus Estatutos y en la ley.
En el caso de las consultas populares se aplicarán las normas sobre financiación y publicidad de campañas y acceso a los medios de comunicación del Estado, que rigen para las elecciones ordinarias. Quien participe en las consultas de un partido o movimiento político o en consultas interpartidistas, no podrá inscribirse por otro en el mismo proceso electoral.
El resultado de las consultas será obligatorio. Los directivos de los Partidos y Movimientos Políticos deberán propiciar procesos de democratización interna y el fortalecimiento del régimen de bancadas. Los Partidos y Movimientos Políticos deberán responder por toda violación o contravención a las normas que rigen su organización, funcionamiento o financiación, así como también por avalar candidatos elegidos en cargos o Corporaciones Públicas de elección popular, quienes hayan sido o fueren condenados durante el ejercicio del cargo al cual se avaló mediante sentencia ejecutoriada en Colombia o en el exterior por delitos relacionados con la vinculación a grupos armados ilegales y actividades del narcotráfico o de delitos contra los mecanismos de participación democrática o de lesa humanidad.
(…) Quien siendo miembro de una corporación pública decida presentarse a la siguiente elección, por un partido distinto, deberá renunciar a la curul al menos doce (12) meses antes del primer día de inscripciones. […].” (subrayas ajenas) A su turno, la Ley Estatutaria 1475 del 14 de julio de 2011, “Por la cual se adoptan reglas de organización y funcionamiento de los partidos y movimientos políticos, de los procesos electorales y se dictan otras disposiciones”, dispuso sobre la doble militancia: “ARTÍCULO 2o.
PROHIBICIÓN DE DOBLE MILITANCIA. <Artículo CONDICIONALMENTE exequible> En ningún caso se permitirá a los ciudadanos pertenecer simultáneamente a más de un partido o movimiento político. La militancia o pertenencia a un partido o movimiento político, se establecerá con la inscripción que haga el ciudadano ante la respectiva organización política, según el sistema de identificación y registro que se adopte para tal efecto el cual deberá establecerse conforme a las leyes existentes en materia de protección de datos.
Quienes se desempeñen en cargos de dirección, gobierno, administración o control, dentro de los partidos y movimientos políticos, o hayan sido o aspiren ser elegidos en cargos o corporaciones de elección popular, no podrán apoyar candidatos distintos a los inscritos por el partido o movimiento político al cual se encuentren afiliados.
Los candidatos que resulten electos, siempre que fueren inscritos por un partido o movimiento político, deberán pertenecer al que los inscribió mientras ostenten la investidura o cargo, y si deciden presentarse a la siguiente elección por un partido o movimiento político distinto, deberán renunciar a la curul al menos doce (12) meses antes del primer día de inscripciones.
Los directivos de los partidos y movimientos políticos que aspiren ser elegidos en cargos o corporaciones de elección popular por otro partido o movimientos políticos o grupo significativo de ciudadanos, o formar parte de los órganos de dirección de estas, deben renunciar al cargo doce (12) meses antes de postularse o aceptar la nueva designación o ser inscritos como candidatos.
El incumplimiento de estas reglas constituye doble militancia, que será sancionada de conformidad con los estatutos, y en el caso de los candidatos será causal para la revocatoria de la inscripción.
PARÁGRAFO. Las restricciones previstas en esta disposición no se aplicarán a los miembros de los partidos y movimientos políticos que sean disueltos por decisión de sus miembros o pierdan la personería jurídica por causas distintas a las sanciones previstas en esta ley, casos en los cuales podrán inscribirse en uno distinto con personería jurídica sin incurrir en doble militancia”.
(se destaca) La prohibición de la doble militancia “no solo irradia la disciplina partidista, sino que también protege al elector y al sistema democrático en materias de decisión de bancadas por ejemplo”[18]. En cuanto a su finalidad, la Corporación ha precisado que tiene como propósito fortalecer los partidos y movimientos políticos y sancionar el transfuguismo “como una costumbre perniciosa propia de nuestra praxis electoral que deslegitima el sistema democrático, de manera que se procura el respeto por la identidad de los partidos y se discipline la actividad política, ordenando que los miembros y militantes de los partidos mantengan su vinculación a la colectividad política, mientras no renuncien a ellos, bajo los parámetros ordenados por el legislador y que quienes ostenten alguna representación mantengan su identidad política, para no burlar la confianza depositada por sus electores en las urnas”[19].
Respecto de las modalidades de la doble militancia, la Sección Quinta de esta Corporación ha explicado[20]: “[…] 137. Bajo tal marco, la Sección Quinta del Consejo de Estado, haciendo un análisis armónico de las normas en cita, [refiriéndose a los artículos 107 superior y 2 de la Ley 1475 de 2011] ha entendido que en la actualidad existen cinco modalidades en las que se puede materializar la prohibición de doble militancia, a saber: “i) Los ciudadanos: “En ningún caso se permitirá a los ciudadanos pertenecer simultáneamente a más de un partido o movimiento político.” (Inciso 1º del artículo 2 de la Ley 1475 de 2011). ii) Quienes participen en consultas: “Quien participe en las consultas de un partido o movimiento político o en consultas interpartidistas, no podrá inscribirse por otro en el mismo proceso electoral.” (Inciso 5º del artículo 107 de la Constitución Política) iii) Miembros de una corporación pública: “Quien siendo miembro de una corporación pública decida presentarse a la siguiente elección, por un partido distinto, deberá renunciar a la curul al menos doce (12) meses antes del primer día de inscripciones”.
(Inciso 12 del artículo 107 de la Constitución Política e Inciso 2º del artículo 2º de la Ley 1475 de 2011) iv) Miembros de organizaciones políticas para apoyar candidatos de otra organización: “Quienes se desempeñen en cargos de dirección, gobierno, administración o control, dentro de los partidos y movimientos políticos, o hayan sido o aspiren ser elegidos en cargos o corporaciones de elección popular, no podrán apoyar candidatos distintos a los inscritos por el partido o movimiento político al cual se encuentren afiliados.
Los candidatos que resulten electos, siempre que fueren inscritos por un partido o movimiento político, deberán pertenecer al que los inscribió mientras ostenten la investidura o cargo, y si deciden presentarse a la siguiente elección por un partido o movimiento político distinto, deberán renunciar a la curul al menos doce (12) meses antes del primer día de inscripciones.” (Inciso 2º del artículo 2º de la Ley 1475 de 2011) v) Directivos de organizaciones políticas: “Los directivos de los partidos y movimientos políticos que aspiren ser elegidos en cargos o corporaciones de elección popular por otro partido o movimientos políticos o grupo significativo de ciudadanos, o formar parte de los órganos de dirección de estas, deben renunciar al cargo doce (12) meses antes de postularse o aceptar la nueva designación o ser inscritos como candidatos” (Inciso 3º del artículo 2º de la Ley 1475 de 2011)”.
En lo referente a la modalidad de apoyo, que se endilga en el caso bajo examen, la sentencia antes aludida[21] explica que se configura cuando un miembro de una organización política apoya a candidatos de otra organización, y exige la presencia de (i) un sujeto activo, quienes deben abstenerse de realizar la conducta prohibitiva, que son, de un lado, los que detentan algún tipo de cargo directivo, de gobierno, administración o control dentro de la organización política; y, de otro, los que hayan sido o aspiren a ser elegidos en cargos o corporaciones de elección popular;
(ii) una conducta prohibitiva, consistente en apoyar a un candidato distinto al inscrito por la organización política a las que se encuentren afiliadas las personas antes descritas, y (iii) un elemento temporal, que abarca desde el momento en que la persona inscribe su candidatura hasta el día de las elecciones. Ahora bien, en lo concerniente al medio de control para invocar la doble militancia, el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo estableció que constituye una causal de nulidad electoral, así: “Artículo 275.
Causales de anulación electoral. Los actos de elección o de nombramiento son nulos en los eventos previstos en el artículo 137 de este Código y, además, cuando: (…) 8. <Aparte tachado INEXEQUIBLE> Tratándose de la elección por voto popular, el candidato incurra en doble militancia política al momento de la elección[22]. […]”. 3.2.
La pérdida de investidura y su aplicación restrictiva A su vez, la pérdida de investidura se trata de “(…) una acción pública de carácter sancionatorio prevista en la Constitución y la ley, que tiene como finalidad castigar a los miembros de las corporaciones públicas que incurran en conductas consideradas reprochables por ser incompatibles con la dignidad del cargo que ostentan (…)[23]”.
Esta Corporación ha indicado que la acción de pérdida de investidura es de índole judicial pero al mismo tiempo tiene una naturaleza ético política, puesto que permite la desvinculación de los miembros de corporaciones públicas de elección popular e implica la inhabilidad perpetua para ejercer cargos de la misma naturaleza, de estar demostrado que incurrió en alguna de las causales de procedencia señaladas de forma taxativa en la Carta Política[24].
Haciendo referencia al carácter sancionatorio del juicio de pérdida de investidura en materia de congresistas, [aplicable a los miembros de corporaciones públicas elegidos por voto popular, estos son, diputados, concejales y miembros de juntas administradoras locales], la Corporación ha dicho[25]: “[…] La pérdida de investidura, según se advierte de las memorias de la Asamblea Nacional Constituyente[26], fue concebida con un fin sancionatorio, pero sobretodo moralizador que permitiera la depuración de una de las instituciones más importantes del Estado, el Congreso de la República.
(…) Esta sanción[27] de la pérdida de investidura fue contemplada para los congresistas en los siguientes términos: “… que violen el régimen de incompatibilidades, inhabilidades y conflictos de interés, igualmente la inasistencia en un mismo periodo de sesiones a seis reuniones plenarias en que se voten proyectos de actos legislativos, o de ley, o mociones de censura a los ministros, igualmente se establece que se pierde la investidura si el elegido no se posesiona a los ocho días siguientes a la instalación de la Cámara correspondiente, o si el llamado a posesionarse, porque es quien estando en un renglón siguiente de alguien que perdió la investidura o que no hubo falta absoluta, frente a quien no hubo falta absoluta es llamado a posesionarse, y no se posesiona durante los ocho días siguientes, en este caso pierde la envestidura (sic) y naturalmente habría que proceder a llamar al que corresponda en la lista[28]”.
Así mismo, debido a la necesidad de recuperar el prestigio y la buena moral que había perdido el Congreso[29] se estableció en la misma Asamblea, que al ser decretada la pérdida de investidura se convertía a su vez en una causal de inelegibilidad para volver a ser Congresista (lo que en términos coloquiales pero ya integrado al lenguaje electoral y político se ha llamado la “muerte política”).
(…)
4. TIPOS SANCIONATORIOS EN EL CONTEXTO DE LA PÉRDIDA DE INVESTIDURA (…) En lo que concierne a sus particularidades, la jurisprudencia de esta Corporación ha reiterado, a la manera de un “leitmotiv”, su carácter sancionador[30], que reprime las afrentas que al principio de representación democrática genera el actuar de éstos. Se trata así de una acción pública que tiende a depurar –para lo que interesa al sub judice– el órgano legislativo del Estado de conductas insanas –por lo que se sustenta en un ideario moralizador[31]– que propende por la probidad de quienes ostentan o han ostentado la calidad de parlamentarios.
“La Corte Constitucional ha establecido que debido al carácter sancionatorio de la pérdida de investidura, esta figura “está sujeta, de manera general a los principios que gobiernan el debido proceso en materia penal, con las modulaciones especiales que son necesarias para la realización de sus fines constitucionales.” En todo caso, y a pesar de su maleabilidad, lo cierto es que los principios que orientan el derecho sancionador y, por consiguiente, el ejercicio del “ius puniendi”[32] en el Estado Social y Democrático de Derecho estatuido por la Carta Política de 1991, irradian el juicio político al que se hace mención. […]” En el caso de los diputados, las causales de pérdida de investidura están previstas en el artículo 48 de la Ley 617 de 2000[33] que dispone: “[…]
ARTICULO
48. PERDIDA DE INVESTIDURA DE DIPUTADOS, CONCEJALES MUNICIPALES Y DISTRITALES Y DE MIEMBROS DE JUNTAS ADMINISTRADORAS LOCALES. Los diputados y concejales municipales y distritales y miembros de juntas administradoras locales perderán su investidura: 1. Por violación del régimen de incompatibilidades o del de conflicto de intereses. No existirá conflicto de intereses cuando se trate de considerar asuntos que afecten al concejal o diputado en igualdad de condiciones a las de la ciudadanía en general. 2.
Por la inasistencia en un mismo período de sesiones a cinco (5) reuniones plenarias o de comisión en las que se voten proyectos de ordenanza o acuerdo, según el caso. 3. Por no tomar posesión del cargo dentro de los tres (3) días siguientes a la fecha de instalación de las asambleas o concejos, según el caso, o a la fecha en que fueren llamados a posesionarse. 4.
Por indebida destinación de dineros públicos. 5. Por tráfico de influencias debidamente comprobado. 6. Por las demás causales expresamente previstas en la ley.
PARAGRAFO 1 o. Las causales 2 y 3 no tendrán aplicación cuando medie fuerza mayor. […]”. (Subrayas ajenas) Adicionalmente, como lo ha señalado la Corporación[34], pese a que el precitado artículo no contiene la violación del régimen de inhabilidades como causal de pérdida de investidura para los concejales y diputados, esto no significa que haya sido suprimida.
Refiriéndose a ello esta Sala ha explicado[35]: “[…] En cuanto a los diputados, esta Sala mediante sentencias de 24 de abril de 2003[36] y de 24 de agosto de 2006[37] sostuvo: “De tal manera que no obstante que el artículo 48 de la Ley 617, en lo que toca con los Diputados no consagró expresamente como causal de pérdida de investidura la violación al régimen de inhabilidades, como la violación de dicho régimen sí constituye causal de pérdida de investidura para los Congresistas lo es también para aquéllos en la medida en que comparten dicho régimen, por la remisión que hace el artículo 299 constitucional.
(…)” […]”. Manifiesta la recurrente que a la diputada acusada debe aplicársele el régimen de inhabilidades establecido por el artículo 2 de la Ley 1475 de 2011; no obstante, “esta Sala tampoco es partidaria de afirmar que la prohibición de pertenecer simultáneamente a más de un partido o movimiento político pueda ser considerada como una inhabilidad, cuya violación daría lugar a la sanción de desinvestidura[38], pues la filosofía que inspira la consagración de las inhabilidades es distinta de la que sustenta la prohibición prevista en el artículo 107 de la Carta Política y el artículo 7º de la Ley 1457 de 2011 (…).
Y el propósito moralizador que inspira la consagración de inhabilidades en el ordenamiento jurídico difiere del que sustenta la prohibición de pertenecer simultáneamente a más de un partido o movimiento político[39]. En conclusión, teniendo en cuenta el carácter sancionatorio y las consecuencias que conlleva esta acción pública, pues constituye una sanción jurisdiccional y un mecanismo de control político de los ciudadanos[40], las causales de pérdida de investidura deben estar señaladas de manera taxativa en la ley, sin que sea posible su aplicación extensiva, en acatamiento de las reglas del debido proceso que rigen nuestro estado de derecho. 3.3.
El caso concreto En el asunto bajo examen, la recurrente pretende sea declarada la pérdida de investidura de la acusada y para el efecto le endilga que, ostentando la calidad de diputada en el período 2016- 2019 por el partido de la U, apoyó a su cónyuge Jefferson Vega Buitrago como candidato al senado de la República por el partido conservador para el período 2018-2022 durante las elecciones de octubre de 2017, “según consta en el pantallazo de la Registraduría y el material fotográfico y los videos, que se anexan”.
Sin embargo, conforme a lo analizado en líneas precedentes, la Sala concluye que le asiste razón al a quo en que los hechos que se invocan como constitutivos de pérdida de investidura, esto es, la doble militancia en la modalidad de apoyo a un candidato perteneciente a otro partido político, no se trata de una causal que pueda examinarse bajo este medio de control y tampoco es posible pretender su aplicación extensiva, por lo que debió demandarse en nulidad electoral.
Frente a la improcedencia de promover la acción de pérdida de investidura invocando la doble militancia, esta Sección ha explicado[41]: “[…] esta Sala, en numerosas decisiones ha considerado que la doble militancia no está prevista en nuestro ordenamiento jurídico como causal de pérdida de investidura. En efecto y para exponer la posición de esta Sala basta con citar las consideraciones expuestas en la sentencia del 1º de noviembre de 2012[42], las cuales se presentan en la siguiente forma: “Sea lo primero advertir que esta Corporación en diversos pronunciamientos ha precisado que la prohibición contenida en el artículo 107 de la Constitución Política, esto es, la doble militancia, no constituye causal de pérdida de investidura sino que está dirigida a los ciudadanos en general, y cuyo fin primordial es lograr el fortalecimiento de los partidos y movimientos políticos.
(…) Así las cosas, lejos de concebir a la “doble militancia” como una causal de pérdida de investidura, el constituyente quiso -al abstenerse de darle ese alcance en el texto constitucional- deferir a los partidos y movimientos políticos para que en sus estatutos internos previeran las reglas y sanciones pertinentes. (…) No fue, pues, voluntad del constituyente prever como causal de pérdida de investidura la doble militancia. Por el contrario, tanto de la redacción de los textos constitucionales respectivos, como de sus antecedentes, se desprende de manera inequívoca que el constituyente derivado no decidió que dicha conducta fuese constitutiva de causal de pérdida de investidura y defirió la definición de los efectos al legislador estatutario, con lo que claramente descartó que pudiese constituir causal de desinvestidura.
(…) En definitiva, como recientemente lo señaló la Sala, en lo que hace a la prohibición de doble militancia, la reforma constitucional de 2009 no introdujo cambios significativos y, por el contrario, siguió el derrotero trazado en este punto por el Acto Legislativo 01 de 2003, “en el sentido de otorgar la posibilidad a los partidos políticos de sancionar dicha conducta en sus estatutos internos”.
Dicho en otros términos, ninguna de las reformas constitucionales tipificó una sanción de pérdida de investidura por incurrir en doble militancia. Y el cambio que trae la segunda respecto de la del año 2003 es hacer extensivo el asunto no sólo a los estatutos sino también al legislador estatutario, quien se limitó a señalar que el incumplimiento de estas reglas constituye doble militancia, que será sancionada de conformidad con los estatutos, y en el caso de los candidatos será causal para la revocatoria de la inscripción (art. 2º Ley 1475 de 2011).
Y si la Constitución no se ocupó de configurarla como causal de desinvestidura, ello significa que no puede proceder esta, ya que en este asunto existe una reserva constitucional de regulación, en tanto sólo puede operar en los casos, bajo las condiciones y con las consecuencias que la Carta Política establece y por lo mismo las causas que dan lugar a ella son taxativas.
(…) Es menester insistir en que tanto las causales de pérdida de investidura de un congresista, como las inhabilidades de los mismos, están consagradas de manera expresa y taxativa en la Constitución Política; es decir, dada la naturaleza de estas últimas de limitación al ejercicio de un derecho político, como lo es el de ser elegido, deben ser aplicadas en forma estricta y restringida a los supuestos expresamente tipificados…”.
(Negrillas y subrayas en la providencia). En conclusión, no se demostró que la diputada acusada haya incurrido en una conducta constitutiva de causal de pérdida de investidura, razones por las que las pretensiones de la demanda no pueden abrirse paso y, por ello, será confirmada la sentencia de primera instancia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, F A L L A PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia proferida el 19 de octubre de 2020, por el Tribunal Administrativo de Santander, según las razones explicadas en la parte motiva.
SEGUNDO: Ejecutoriada esta providencia, remítanse las diligencias al Tribunal de origen. Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE,
COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE, (firmado electrónicamente) (firmado electrónicamente) HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Presidente Consejero de Estado Consejero de Estado (firmado electrónicamente) (firmado electrónicamente) NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS Consejera de Estado Consejero de Estado ----------------------- [1] Archivo 1.
Consultado en https://etbcsj- my.sharepoint.com/_layouts/15/Throttle.htm#3082. Expediente con radicado nro. 68001 23 33 000 2020 00144 01. [2] Consultado en https://etbcsj- my.sharepoint.com/_layouts/15/Throttle.htm#3082. Expediente con radicado nro. 68001 23 33 000 2020 00144 01. [3] Consultado https://etbcsj- my.sharepoint.com/_layouts/15/Throttle.htm#3082.
Expediente con radicado nro. 68001 23 33 000 2020 00144 01. [4] Consultado https://etbcsj- my.sharepoint.com/_layouts/15/Throttle.htm#3082. Expediente con radicado nro. 68001 23 33 000 2020 00144 01. [5] Consultado https://etbcsj- my.sharepoint.com/_layouts/15/Throttle.htm#3082. Expediente con radicado nro. 68001 23 33 000 2020 00144 01 [6] Visto en el índice 1 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 68001 23 33 000 2020 00144 01. [7] Visto en el índice 3 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 68001 23 33 000 2020 00144 01. [8] Visto en el índice 11 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 68001 23 33 000 2020 00144 01 [9] Visto en el índice 13 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 68001 23 33 000 2020 00144 01. [10] Visto en el índice 16 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 68001 23 33 000 2020 00144 01. [11] Según el informe secretarial visto en el índice 17 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 68001 23 33 000 2020 00144 01. [12] Visto en el índice 17 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 68001 23 33 000 2020 00144 01. [13] “Por la cual se reforma parcialmente la Ley 136 de 1994, el Decreto Extraordinario 1222 de 1986, se adiciona la Ley Orgánica de Presupuesto, el Decreto 1421 de 1993, se dictan otras normas tendientes a fortalecer la descentralización, y se dictan normas para la racionalización del gasto público nacional”.
El parágrafo 2° del artículo 48, establece que corresponde al Consejo de Estado conocer en segunda instancia de las pérdidas de investidura que conozcan en primera instancia los Tribunales Administrativos. [14] Por medio del cual se compila y actualiza el reglamento interno del Consejo de Estado, publicado el 1° de abril de 2019 en el Diario Oficial número 50913. [15] “Artículo 13.
Distribución de los procesos entre las Secciones. Para efectos de repartimiento, los asuntos de que conoce la sala de lo Contencioso Administrativo se distribuirán entre sus secciones atendiendo un criterio de especialización y de volumen de trabajo, así: Sección Primera: (…)5. El recurso de apelación contra las sentencias de los Tribunales sobre pérdida de investidura (…)”. [16] Consultado https://etbcsj- my.sharepoint.com/_layouts/15/Throttle.htm#3082.
Expediente con radicado nro. 68001 23 33 000 2020 00144 01. [17] Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Quinta, sentencia del 10 de diciembre de 2020. C.P. Rocío Araújo Oñate. Expediente Rad. 19001-23-33-003-2019-00368-01. [18] Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Quinta. Sentencia del 22 de julio de 2021.
C.P. Luis Alberto Álvarez Parra. Expediente radicación nro. 47001- 23- 33- 000- 2020- 00023- 02. [19] Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Sentencia del 1 de julio de 2021. C.P. Rocío Araújo Oñate. Expediente radicación nro. 11001- 03- 28- 000- 2020- 00018-00. [20] Ibid.Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo.
Sección Primera. Sentencia del 1 de julio de 2021. C.P. Rocío Araújo Oñate. Expediente radicación nro. 11001- 03- 28- 000- 2020- 00018-00. [21] Aparte tachado declarado inexequible por la Corte Constitucional mediante Sentencia C-334-14 de junio de 2014. M.P. Mauricio González Cuervo. [22] Corte Constitucional. Sentencia SU-424 del 11 de agosto de 2016.
M.P. Gloria Stella Ortíz Delgado. [23] Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia del 7 de mayo de 2019. C.P. Oswaldo Giraldo López. Expediente radicación nro. 11001 – 03- 15- 000- 2018- 00320- 01. [24] Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia del 3 de abril de 2018. C.P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez.
Expediente radicación número: 11001-03-13-000-2017-00328-00(PI). [25] Ver folio 40 Asamblea Nacional Constituyente, Antecedentes artículo 184 – Sesión Comisión Tercera de 25 de abril. [26] Ver folio 37 Asamblea Nacional Constituyente, Antecedentes artículo 183 – Sesión Comisión Tercera de 25 de abril. [27] Ver folio 40 Asamblea Nacional Constituyente, Antecedentes artículo 184 – Sesión Comisión Tercera de 25 de abril. [28] ver folio 18 ibídem. [29] Ver, entre otras: Consejo de Estado.
Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Rad. 11001-03-15-000-2016-01700-00(PI). C.P. Milton Chaves García. Sentencia de 29 de agosto de 2017. [30] Corte Constitucional. Sentencia SU-424 de 2016. M.P. Gloria Stella Ortiz. “La pérdida de investidura es una acción pública, que comporta un juicio de naturaleza ética que tiene como propósito proteger la dignidad del cargo que ocupan los miembros de cuerpos colegiados…” [31] En este punto, preciso resulta indicar que la facultad sancionadora en cabeza del Estado no encuentra manifestación exclusiva en los postulados que estructuran el derecho penal.
En efecto, el derecho de sanción, más conocido como “ius puniendi”, encuentra expresión en otros subsistemas normativos que trascienden los contornos de la materia penal. En ese sentido, se tiene el derecho disciplinario, el derecho sancionatorio fiscal y aduanero, y en lo que respecta al asunto de autos, el juicio de la pérdida de investidura que sin lugar a dudas materializan la potestad sancionatoria del Estado. [32] “Por la cual se reforma parcialmente la Ley 136 de 1994, el Decreto Extraordinario 1222 de 1986, se adiciona la Ley Orgánica de Presupuesto, el Decreto 1421 de 1993, se dictan otras normas tendientes a fortalecer la descentralización, y se dictan normas para la racionalización del gasto público nacional”. [33] Consejo de Estado.
Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia del 28 de junio de 2002. C.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo. [34] Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Sentencia del 28 de junio de 2002. C.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo. Expediente radicación. 7177. Reiterada en sentencia del 13 de marzo de 2013.
C.P. María Claudia Rojas Lasso. Expediente radicación 68001- 23-31-000-2011-00967-01 (PI). [35] Expediente: 2002-1067. M.P. Dr. Gabriel E. Mendoza Martelo. [36] Expediente: 2005-1477. M.P. Dr. Rafael E. Ostau De Lafont Pianeta. [37] Lo anterior, en atención a que, conforme lo ha precisado en múltiples oportunidades esta Sala, los concejales municipales y distritales pierden su investidura por violar el régimen de inhabilidades, en la medida en que el numeral 6 del artículo 48 de la Ley 617 de 2000 permite inferir que las causales de pérdida de investidura no se limitan a las consignadas en sus numerales 1 a 5, sino que deben tenerse en cuenta las demás establecidas en otras leyes.
Es por ello que pueden ser invocadas las causales de pérdida de investidura previstas en el artículo 55 de la Ley 136 de 1994, norma que no ha sido derogada expresamente, ni tácita ni orgánicamente[38] y en la que se contempla que «Los concejales perderán su investidura por: (…) 2. Por violación del régimen de inhabilidades,(…)». [39] Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Sentencia del 9 de diciembre de 2016. C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés. Expediente radicación nro. 15001 23 33 000 2015 00842 01 (PI). [40] Corte Constitucional. Sentencia C-254 A del 29 de marzo de 2012. M.P. Jorge Ignacio Pretelt. [41] Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo.
Sección Primera. Sentencia del 9 de diciembre de 2016. C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés. Expediente radicación nro. 15001 23 33 000 2015 00842 01 (PI). [42] Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Sentencia del 1 de noviembre de 2012.C.P. María Elizabeth García González.Exp. Rad. 2012 – 0091.