25000-23-37-000-2015-01678-01 — Consejo de Estado

25000-23-37-000-2015-01678-01Consejo de Estado · SECCIÓN CUARTASentencia2021-09-23

Ponente: Stella Jeannette Carvajal Basto

Actor: Municipio De Soacha·Demandado: Asociación De Municipios Sabana De Occidente En Liquidación

De qué trata

Síntesis: De conformidad con el artículo 187 del CPACA, la excepción de cosa juzgada no solo puede declararse en la audiencia inicial, también en la sentencia, siempre y cuando resulte probada, razón por la cual, se procede a su estudio. Esta Sección en sentencia del 29 de octubre de 2020 expuso que «[l]a cosa juzgada se estructura a partir de dos premisas, una objetiva relacionada con el objeto y la causa de la controversia, y otra subjetiva relativa a los sujetos que intervienen en un proceso. La identidad de objeto comporta que la demanda debe versar sobre la misma pretensión sobre la cual se predica la cosa juzgada. La identidad de causa petendi, implica que la demanda y la decisión que hizo tránsito a cosa juzgada debe tener los mismos fundamentos o hechos como sustento. La identidad jurídica de las partes, esto es, que al proceso deben concurrir las mismas que resultaron vinculadas y obligadas por la decisión que constituye cosa juzgada». La decisión que a juicio de la demandante tiene fuerza de cosa juzgada corresponde a la providencia del 3 de diciembre de 2008 proferida en el expediente de cobro coactivo con radicado No. 35.645, adelantado por la Asociación de Municipio Sabana de Occidente contra el municipio de Soacha en relación con los aportes de los años 2005 a 2007. En esa oportunidad, esta Corporación confirmó la decisión de primera instancia de negar el mandamiento de pago porque el documento base del cobro carecía de los requisitos del título valor. En este caso, la Sala no evidencia la identidad de objeto, causa y partes entre dicho proceso y el de la referencia, por los siguientes motivos: En el expediente judicial con radicado No. 35.645 no se solicitó la nulidad de un acto administrativo y su consecuente restablecimiento del derecho, como ocurre en esta Litis. Por el contrario, en dicho proceso se inició un trámite de naturaleza ejecutiva para que se librara mandamiento de pago a favor de la Asociación de Municipios Sabana de Occidente, contra el municipio de Soacha. Por lo tanto, se trata de dos procesos que tienen un objeto diferente, uno es declarativo y el otro ejecutivo, lo que evidencia la falta de identidad en sus pretensiones. Tampoco tienen identidad de causa petendi y de partes, pues las razones de las demandas varían, en el proceso No. 35.645 quien figura como demandante es la Asociación de Municipios Sabana de Occidente, que en su momento pretendía que se librara mandamiento de pago contra el municipio de Soacha, mientras que, en este asunto, dicho rol cambia, ahora el demandante es el citado municipio y lo que reclama es la nulidad de los actos de determinación de los aportes en discusión. Dado que no existe identidad de objeto, causa y partes, no tiene lugar la excepción de cosa juzgada invocada por el apoderado del municipio de Soacha y, en consecuencia, se continuará con el estudio de los demás cargos propuestos por la parte apelante.FIGURA DE ASOCIACIÓN DE MUNICIPIOS - Origen y reglamentación / FIGURA DE ASOCIACIÓN DE MUNICIPIOS - Finalidad / ASOCIACIONES DE MUNICIPIOS - Naturaleza jurídica / ASOCIACIONES DE MUNICIPIOS - Creación / CONFORMACIÓN Y FUNCIONAMIENTO DE LAS ASOCIACIONES DE MUNICIPIOS - Reglas / ASOCIACIÓN DE MUNICIPIOS DE SABANA DE OCCIDENTE - Objetivo / ASOCIACIÓN DE MUNICIPIOS DE SABANA DE OCCIDENTE - Supresión y liquidación / ASOCIACIÓN DE MUNICIPIOS DE SABANA DE OCCIDENTE - Terminación del proceso de liquidación / DECISIONES QUE PONEN FIN A UNA ACTUACIÓN ADMINISTRATIVA - Notificación personal / NOTIFICACIÓN PERSONAL DE DECISIONES QUE PONEN FIN A UNA ACTUACIÓN ADMINISTRATIVA - Forma / NOTIFICACIÓN POR AVISO DE DECISIONES QUE PONEN FIN A UNA ACTUACIÓN ADMINISTRATIVA - Evento de procedencia y forma / NOTIFICACIÓN POR AVISO DE DECISIONES QUE PONEN FIN A UNA ACTUACIÓN ADMINISTRATIVA - Contenido / NOTIFICACIÓN POR AVISO DE DECISIONES QUE PONEN FIN A UNA ACTUACIÓN ADMINISTRATIVA - Momento en el que se entiende surtida / PUBLICACIÓN POR AVISO CON COPIA ÍNTEGRA DEL ACTO ADMINISTRATIVO EN LA PÁGINA ELECTRÓNICA Y EN UN LUGAR DE ACCESO AL PÚBLICO DE LA ENTIDAD - Término / NOTIFICACIÓN POR AVISO - Definición. La notificación por aviso es un mecanismo subsidiario y excepcional de notificación que estipuló el legislador ante la imposibilidad de llevar a cabo la notificación personal, que resulta ser la principal / FALTA DE NOTIFICACIÓN PERSONAL DE UN ACTO ADMINISTRATIVO - Alcance. No da lugar a su nulidad, en la medida en que la notificación irregular solo afecta la eficacia / NOTIFICACIÓN POR CONDUCTA CONCLUYENTE - Evento de configuraciónLa figura de la asociación de municipios tiene su origen en el inciso tercero del artículo 198 de la Constitución Política de 1886 que preveía que «[l]a ley establecerá las condiciones y las normas bajo las cuales los Municipios puedan asociarse entre sí para la prestación de los servicios públicos. Las Asambleas, a iniciativa del Gobernador, podrán hacer obligatoria tal asociación, conforme a la ley citada, cuando la más eficiente y económica prestación de los servicios así lo requieran». La anterior disposición fue reglamentada por la Ley 1ª de 1975, en cuyo artículo 1 se establecía que «[d]os o más municipios, aunque pertenezcan a distintas entidades territoriales, pueden asociarse para organizar conjuntamente la prestación de servicios públicos, procurando el desarrollo integral de la región comprendida en sus términos territoriales». La naturaleza jurídica de las asociaciones de municipios, se definió en el artículo 3 ibídem, como «entidades administrativas de derecho público, con personería jurídica y patrimonio propio e independiente del de los municipios que las constituyen; se rigen por sus propios estatutos y gozarán, para el desarrollo de su objeto, de los mismos derechos, privilegios, exenciones y prerrogativas acordadas por la ley a los municipios […]». Sobre la creación de las asociaciones de municipios, el artículo 7 Ib. establecía que «[l]a Constitución de una asociación de municipios, o su vinculación a una ya existente, podría hacerse obligatoria por disposición de las asambleas departamentales, a iniciativa del gobernador respectivo, cuándo la más eficiente y económica prestación de los servicios públicos así lo requiera […]» [Se destaca]. Las anteriores disposiciones fueron ratificadas por los artículos 324 a 347 (Título XVI) del Código de Régimen Político Municipal (Decreto Ley 1333 de 1986). Con la entrada en vigencia de la Constitución Política de 1991 se conservó la facultad de los municipios de asociarse (art. 319) y en la Ley 136 de 1994 se previó que las asociaciones para su conformación y funcionamiento se sujetarían, entre otras reglas, a la siguiente: «[t]oda asociación de municipios será siempre voluntaria. Se conformará mediante convenio suscrito por sus alcaldes, previa autorización de los respectivos concejos» (núm. 1, art. 150). Para resolver, lo primero que se advierte es que, en este caso las normas aplicables son la Ley 1ª de 1975 y el Decreto Ley 1333 de 1986, en atención a que la Asociación de Municipios Sabana de Occidente se constituyó con la Ordenanza No. 24 del 28 de noviembre de 1990 de la Asamblea Departamental de Cundinamarca, proferida antes de que entrara en vigor la Ley 136 de 1994. Teniendo en cuenta lo anterior, la vinculación del municipio de Soacha a la Asociación de Municipios Sabana de Occidente no era voluntaria, como lo afirma la parte actora, puesto que, en cumplimiento del artículo 7 de la Ley 1ª de 1975 no se requería el consentimiento o la aprobación del representante legal del ente territorial, por ende, bastaba la orden emanada de la Asamblea Departamental, que en este caso se concretó en la Ordenanza No. 24 del 28 de noviembre de 1990, para que se materializara la asociación de municipios. Ahora bien, en el artículo 1 de dicha ordenanza se dispuso que la Asociación de Municipios Sabana de Occidente estaría integrada por: «Funza, Madrid, Mosquera, Bojacá, Facatativá, Subachoque, Zipacón, Soacha y Sibaté». Por su parte, en el artículo 2 ibídem se estipuló que el objetivo de las asociaciones que se creaban por medio de la ordenanza, sería «el de impulsar la solidaridad regional entre estos municipios con el fin de integrar unidades con régimen legal propio, en aras de buscar y aunar esfuerzos y recursos para la prestación conjunta de los servicios públicos, obras de desarrollo y fomento a los habitantes de los municipios que se asocien, en aplicación del artículo 326 del Decreto Ley 1333 de 1986». Mediante las Decisiones Nos. 001 del 13 de febrero de 2004, 001 del 15 de abril de 2005, 001 del 5 de marzo de 2008 y 001 del 11 de noviembre de 2009 de la Asamblea General de Socios se modificaron los estatutos de la Asociación de Municipios Sabana de Occidente. La asociación se suprimió y entró en proceso de liquidación por disposición de la Asamblea General de Socios contenida en la Decisión No. 02 del 30 de noviembre de 2010, en la que se dispuso que: «Artículo 1°. Supresión y liquidación. Suprímase la ASOCIACIÓN DE MUNICIPIOS DE SABANA DE OCCIDENTE, entidad administrativa de derecho público, con personería jurídica y patrimonio propio e independiente de los entes que le conforman, del orden territorial, creada mediante la Ordenanza 024 del 28 de noviembre de 1990, integrada por los municipios de Funza, Madrid, Mosquera, Bojacá, Facatativá, Subachoque, Zipacón, Soacha, Sibaté y El Rosal». (…) Por medio de la Resolución No. 010 del 3 de junio de 2015, se declaró terminado el proceso de liquidación de la Asociación de Municipios Sabana de Occidente. El contrato de mandato se solemnizó con la Escritura Pública de la Notaría Tercera del Círculo de Facatativá No. 0632 del 14 de diciembre de 2015, en la que figuran como intervinientes la Asociación de Municipios Sabana de Occidente Liquidada (mandante) y José Diomedes García Hernández (mandatario). (…) [E]l Gerente Liquidador de la Asociación de Municipios Sabana de Occidente por medio de la Resolución No. 06 del 30 de mayo de 2014, declaró que el «Municipio de SOACHA Cundinamarca, tiene una obligación clara, expresa y actualmente exigible a favor de la Asociación de Municipios Sabana de Occidente hoy en Liquidación, por la suma de QUINIENTOS OCHENTA Y DOS MILLONES DOSCIENTOS NUEVE MIL NOVECIENTOS SETENTA Y SIETE PESOS ($582.209.977) MONEDA LEGAL COLOMBIANA, por concepto de APORTES pactados más los intereses causados desde cuando la obligación se hizo exigible, hasta cuando se verifique su pago total; representados en los Estatutos de la Asociación de Municipios Sabana Occidente, hoy en liquidación». En el ordinal tercero de la citada resolución se estableció que la notificación al representante legal del municipio de Soacha debía hacerse «en los términos de los artículos 68 y 69 del C.P.A.C.A». Según los artículos 67, 68 y 69 del CPACA, las decisiones que ponen fin a una actuación administrativa se deben notificar personalmente, para lo cual, debe enviarse una citación al interesado para que comparezca dentro de los cinco (5) días siguientes a su envío a enterarse del contenido del acto. De no poder hacerse la notificación personal «al cabo de los cinco (5) días del envío de la citación», el acto se notificará mediante aviso que se remite a la dirección, al número fax o correo electrónico que figure en el expediente o que pueda obtenerse del registro mercantil, acompañado de copia íntegra del documento. En el aviso se debe señalar su fecha y la del acto que se notifica, la autoridad que lo expidió, los recursos que proceden, el plazo para ejercerlos y ante quien se formulan. En dicho evento la notificación se entiende surtida al finalizar el día siguiente al de la entrega del aviso en el lugar de destino. De no conocerse la información sobre el destinatario, el aviso con la copia íntegra del acto administrativo se publica en la página electrónica y en un lugar de acceso al público de la entidad por el término de cinco (5) días, con la advertencia de que la notificación se materializa al finalizar el día siguiente al retiro del aviso. En este punto, debe señalarse que la notificación por aviso es un mecanismo subsidiario y excepcional de notificación que estipuló el legislador ante la imposibilidad de llevar a cabo la notificación personal, que resulta ser la principal. En este caso, el 12 de junio de 2014, el Gerente Liquidador de la Asociación de Municipios Sabana de Occidente envío al Alcalde del municipio de Soacha citación para que acudiera a notificarse personalmente de la Resolución No. 06 del 30 de mayo de 2014. (…) Comoquiera que el interesado no compareció a notificarse personalmente del acto, la asociación de municipios procedió a notificarlo por aviso. (…) Con ocasión del recurso de reposición interpuesto por el municipio de Soacha contra la Resolución No. 06 del 30 de mayo de 2014, se alegó la nulidad del acto por indebida notificación, en tanto que, según se afirmó en esa oportunidad, la fijación del aviso se surtió antes del vencimiento del término con el que contaba el administrado para notificarse personalmente del acto. Mediante la Resolución No. 024 del 20 de octubre de 2014, que resolvió el recurso de reposición, el Gerente Liquidador de la Asociación de Municipios Sabana de Occidente reconoció dicha falencia, lo que condujo a que se aceptara que la notificación del citado acto se produjo por conducta concluyente con la interposición del recurso. (…) De modo que, lo que se pretende en esta oportunidad, es reabrir un debate que se agotó en sede administrativa, en tanto que se le dio la razón al municipio de Soacha, siendo oportuno aclarar que esa irregularidad en la notificación no afectó el derecho de defensa, pues el interesado conoció el acto y lo impugnó. Además, como lo ha sostenido la Sala en otras oportunidades, no toda irregularidad constituye causal de invalidez de los actos administrativos. Debe tratarse del desconocimiento de formalidades de índole sustancial que afecten el núcleo esencial del debido proceso y, en especial, el del derecho de defensa. En todo caso, se destaca que la falta de notificación personal de un acto no da lugar a su nulidad, en la medida en que la notificación irregular solo afecta la eficacia, porque conforme al artículo 72 del CPACA, la falta o la irregularidad de la notificación del acto administrativo impide que la decisión contenida en este produzca efectos legales, a menos que la parte interesada revele que conoce el acto, consienta la decisión o interponga los recursos legales, caso en el cual, se configura la notificación por conducta concluyente, la que en este asunto, fue reconocida en sede administrativa. Por lo expuesto, no prospera el recurso de apelación, porque lo pretendido por la parte actora es obtener la nulidad de un acto alegando su indebida notificación, pese a que se dio por notificado por conducta concluyente y ejerció el derecho de defensa y contradicción contra el mismo.APLICACIÓN DEL TÉRMINO DE PRESCRIPCIÓN DE LA ACCIÓN DE COBRO - No prosperidad[L]a Sala aclara que los actos cuya legalidad se discute son de determinación y no de cobro coactivo, pues en ellos apenas se está declarando la existencia de una obligación por aportes a cargo del municipio de Soacha, por pertenecer a la Asociación de Municipios Sabana de Occidente. Nótese que ni en la Ordenanza No. 24 del 28 de noviembre de 1990, por la cual se constituyó la Asociación de Municipios Sabana de Occidente, ni en los estatutos y sus modificaciones contenidas en las Decisiones Nos. 001 del 13 de febrero de 2004, 001 del 15 de abril de 2005, 001 del 5 de marzo de 2008 y 001 del 11 de noviembre de 2009 de la Asamblea General de Socios, se estableció la forma y plazo para determinar los aportes a cargo de los asociados y a favor de la asociación. En las referidas decisiones, tan solo se indicó que los municipios asociados debían realizar el pago de un aporte o contribución a la asociación para desarrollar su objeto social, pero no se fijó el procedimiento por medio del cual se realizaría la declaratoria de existencia de la obligación en el evento en que fuera incumplida. Menos aún, se hizo remisión expresa al artículo 817 del ET, cuya aplicación solicita la parte actora, razón por la cual, no prospera este cargo. ACTO ADMINISTRATIVO - Definición / ACTO ADMINISTRATIVO - Elementos de tipo subjetivo, objetivo y formal / MOTIVACIÓN DEL ACTO ADMINISTRATIVO - SuficienciaLa Sala ha expuesto que el acto administrativo, como expresión de la voluntad administrativa unilateral encaminada a producir efectos jurídicos a nivel general y/o particular y concreto, se forma por la concurrencia de elementos de tipo subjetivo (órgano competente), objetivo (presupuestos de hecho a partir de un contenido en el que se identifique objeto, causa, motivo y finalidad, y elementos esenciales referidos a la efectiva expresión de una voluntad unilateral emitida en ejercicio de la función administrativa) y formal (procedimiento de expedición). Para resolver, la Sala debe acudir al tenor literal de la Resolución No. 06 del 30 de mayo de 2014, con el propósito de verificar si de su contenido se desprende el origen de la obligación determinada a cargo del municipio de Soacha. (…) Nótese que en el acto administrativo se citaron las disposiciones estatutarias (Decisiones) adoptadas por la Asamblea General de Socios que disponían la forma en que debían calcularse los aportes por cada uno de los municipios asociados, que para el caso de los años 2005 a 2009, consistía en aplicar un porcentaje variable según la categoría del municipio sobre los ingresos corrientes de libre destinación del presupuesto general de ingresos del ente territorial. Con excepción de los del año 2010 que se determinaban por categorías y en atención al aporte del año anterior, y tenían establecidos unos topes máximos. Según la motivación de los actos administrativos demandados, uno de los elementos a tener en cuenta para la determinación del aporte son los ingresos corrientes de libre destinación del presupuesto general de ingresos del ente territorial, los que son de conocimiento del municipio que hace parte de la asociación, porque la competencia para la expedición del presupuesto es del concejo municipal (núm. 5, art. 313 CP). Además, en el expediente administrativo están como prueba los actos por medio de los cuales se expidió el presupuesto general de rentas del municipio de Soacha por los años 2005 (Acuerdo No. 28 del 24 de noviembre de 2004), 2006 (Acuerdo No. 30 del 15 de noviembre de 2005), 2007 (Acuerdo 14 del 24 de noviembre de 2006), 2008 (Acuerdos No. 9 del 12 de marzo de 2008), 2009 (Acuerdo No. 38 del 25 de noviembre de 2008) y 2010 (Acuerdo No. 40 del 25 de noviembre de 2009), que también son de conocimiento de la parte actora. Ahora bien, en el acto de determinación se hizo referencia a la certificación expedida el 20 de mayo de 2014 por la contadora de la Asociación de Municipios Sabana de Occidente, que reposa como prueba dentro del expediente administrativo y de cuyo contenido se desprende: i) el estado de cuenta a cargo del municipio de Soacha a partir de los ingresos corrientes de libre destinación del municipio reportados en cada uno de los acuerdos del presupuesto general territorial, ii) el porcentaje aprobado por los estatutos para calcular el aporte sobre la anterior base de cuantificación, iii) el valor de la cuota, iv) el número de la factura y/o cuenta de cobro, v) el valor girado y vi) el saldo pendiente por cancelar. Para la Sala, la remisión en el acto de determinación de los aportes a las Decisiones Nos. 001 de 13 de febrero de 2004, 001 de 15 de abril de 2005, 001 de 5 de marzo de 2008 y 001 de 11 de noviembre de 2009, que establecían la forma en la que se calcularían los aportes a cargo de los municipios, los acuerdos expedidos por las autoridades del mismo ente territorial que fijaban el presupuesto general de rentas y la certificación expedida por la contadora de la asociación, hacen parte de la motivación del acto administrativo, pues en conjunto proporcionan la información sustancial, fáctica y jurídica para la comprensión de la decisión, en aras de salvaguardar el derecho de defensa del interesado. El hecho que en el acto no se discrimine el valor a pagar por aportes por cada año y que, por el contrario se establezca una suma consolidada, no necesariamente conduce a que el mismo carezca de motivación, pues, por un lado, en este se hace remisión a la certificación de la contadora que contiene el detalle, y por otro, porque en él se explica que el aporte se determina aplicando un porcentaje sobre un rubro del presupuesto general de ingresos del municipio, que se reitera, es de conocimiento del ente territorial. Se advierte, que la parte actora pretende desconocer el origen de la obligación impuesta en los actos demandados, con el argumento que no se enunció, tampoco se incorporaron los Estatutos de la Asociación o el Acta de la Asamblea que contemple el monto del aporte y la aceptación por parte del ente territorial, cuestión que, como se analizó, no aplica al caso concreto, en tanto que con la expedición de la Ordenanza 24 del 28 de noviembre de 1990 de la Asamblea de Cundinamarca, se constituyó la Asociación de Municipios Sabana de Occidente conformada, entre otros, por el municipio de Soacha y según se dispuso en las decisiones señaladas en la Resolución No. 06 del 30 de mayo de 2014 (ver apartes trascritos), procedía la liquidación de los aportes objeto de cobro, cuyo cuestionamiento no va más allá de la falta de voluntad para hacer parte de dicha asociación de municipios, pese a que por disposición legal, su vinculación a la asociación era de carácter obligatorio. Frente a la manifestación de la demandante, en el sentido que desconoce la fecha de exigibilidad de los intereses, debe señalarse que en los estatutos expedidos por la Asamblea General de Socios se estableció la forma en la que debían pagarse los aportes (número de cuotas y periodicidad), y se precisó que la mora en el cumplimiento daría lugar al pago de interés mensual de acuerdo con lo establecido por la Superintendencia Bancaria, presupuestos necesarios para hallar el valor de los intereses. Por lo expuesto, se concluye que los actos administrativos demandados contienen la motivación respecto de los elementos propios para cuantificar los aportes a cargo del municipio de Soacha por pertenecer a la Asociación de Municipios Sabana de Occidente, advirtiéndose, que la demandante no cuestionó los valores liquidados ni las operaciones aritméticas que los originaron.CONDENA EN COSTAS - Integración / CONDENA EN COSTAS EN SEGUNDA INSTANCIA - Improcedencia. Por falta de prueba de su causaciónA la luz de los artículos 188 del CPACA y 365 (num.8) del CGP, no procede la condena en costas (agencias en derecho y gastos del proceso) en esta instancia, por cuanto en el expediente no se encuentran pruebas que las demuestren o justifiquen.

EXCEPCIÓN DE COSA JUZGADA – Oportunidad para declararse / COSA JUZGADA – Reiteración de jurisprudencia / COSA JUZGADA – Premisas para estructurarse / EXCEPCIÓN DE COSA JUZGADA – Improcedencia. Dado que no existe identidad de objeto, causa y partes De conformidad con el artículo 187 del CPACA, la excepción de cosa juzgada no solo puede declararse en la audiencia inicial, también en la sentencia, siempre y cuando resulte probada, razón por la cual, se procede a su estudio.

Esta Sección en sentencia del 29 de octubre de 2020 expuso que «[l]a cosa juzgada se estructura a partir de dos premisas, una objetiva relacionada con el objeto y la causa de la controversia, y otra subjetiva relativa a los sujetos que intervienen en un proceso. La identidad de objeto comporta que la demanda debe versar sobre la misma pretensión sobre la cual se predica la cosa juzgada.

La identidad de causa petendi, implica que la demanda y la decisión que hizo tránsito a cosa juzgada debe tener los mismos fundamentos o hechos como sustento. La identidad jurídica de las partes, esto es, que al proceso deben concurrir las mismas que resultaron vinculadas y obligadas por la decisión que constituye cosa juzgada». La decisión que a juicio de la demandante tiene fuerza de cosa juzgada corresponde a la providencia del 3 de diciembre de 2008 proferida en el expediente de cobro coactivo con radicado No. 35.645, adelantado por la Asociación de Municipio Sabana de Occidente contra el municipio de Soacha en relación con los aportes de los años 2005 a 2007.

En esa oportunidad, esta Corporación confirmó la decisión de primera instancia de negar el mandamiento de pago porque el documento base del cobro carecía de los requisitos del título valor. En este caso, la Sala no evidencia la identidad de objeto, causa y partes entre dicho proceso y el de la referencia, por los siguientes motivos: En el expediente judicial con radicado No. 35.645 no se solicitó la nulidad de un acto administrativo y su consecuente restablecimiento del derecho, como ocurre en esta Litis.

Por el contrario, en dicho proceso se inició un trámite de naturaleza ejecutiva para que se librara mandamiento de pago a favor de la Asociación de Municipios Sabana de Occidente, contra el municipio de Soacha. Por lo tanto, se trata de dos procesos que tienen un objeto diferente, uno es declarativo y el otro ejecutivo, lo que evidencia la falta de identidad en sus pretensiones.

Tampoco tienen identidad de causa petendi y de partes, pues las razones de las demandas varían, en el proceso No. 35.645 quien figura como demandante es la Asociación de Municipios Sabana de Occidente, que en su momento pretendía que se librara mandamiento de pago contra el municipio de Soacha, mientras que, en este asunto, dicho rol cambia, ahora el demandante es el citado municipio y lo que reclama es la nulidad de los actos de determinación de los aportes en discusión. Dado que no existe identidad de objeto, causa y partes, no tiene lugar la excepción de cosa juzgada invocada por el apoderado del municipio de Soacha y, en consecuencia, se continuará con el estudio de los demás cargos propuestos por la parte apelante.

FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 (CPACA) – ARTÍCULO 187 FIGURA DE ASOCIACIÓN DE MUNICIPIOS – Origen y reglamentación / FIGURA DE ASOCIACIÓN DE MUNICIPIOS – Finalidad / ASOCIACIONES DE MUNICIPIOS – Naturaleza jurídica / ASOCIACIONES DE MUNICIPIOS – Creación / CONFORMACIÓN Y FUNCIONAMIENTO DE LAS ASOCIACIONES DE MUNICIPIOS – Reglas / ASOCIACIÓN DE MUNICIPIOS DE SABANA DE OCCIDENTE – Objetivo / ASOCIACIÓN DE MUNICIPIOS DE SABANA DE OCCIDENTE – Supresión y liquidación / ASOCIACIÓN DE MUNICIPIOS DE SABANA DE OCCIDENTE – Terminación del proceso de liquidación / DECISIONES QUE PONEN FIN A UNA ACTUACIÓN ADMINISTRATIVA – Notificación personal / NOTIFICACIÓN PERSONAL DE DECISIONES QUE PONEN FIN A UNA ACTUACIÓN ADMINISTRATIVA – Forma / NOTIFICACIÓN POR AVISO DE DECISIONES QUE PONEN FIN A UNA ACTUACIÓN ADMINISTRATIVA – Evento de procedencia y forma / NOTIFICACIÓN POR AVISO DE DECISIONES QUE PONEN FIN A UNA ACTUACIÓN ADMINISTRATIVA – Contenido / NOTIFICACIÓN POR AVISO DE DECISIONES QUE PONEN FIN A UNA ACTUACIÓN ADMINISTRATIVA – Momento en el que se entiende surtida / PUBLICACIÓN POR AVISO CON COPIA ÍNTEGRA DEL ACTO ADMINISTRATIVO EN LA PÁGINA ELECTRÓNICA Y EN UN LUGAR DE ACCESO AL PÚBLICO DE LA ENTIDAD – Término / NOTIFICACIÓN POR AVISO – Definición. La notificación por aviso es un mecanismo subsidiario y excepcional de notificación que estipuló el legislador ante la imposibilidad de llevar a cabo la notificación personal, que resulta ser la principal / FALTA DE NOTIFICACIÓN PERSONAL DE UN ACTO ADMINISTRATIVO – Alcance.

No da lugar a su nulidad, en la medida en que la notificación irregular solo afecta la eficacia / NOTIFICACIÓN POR CONDUCTA CONCLUYENTE – Evento de configuración La figura de la asociación de municipios tiene su origen en el inciso tercero del artículo 198 de la Constitución Política de 1886 que preveía que «[l]a ley establecerá las condiciones y las normas bajo las cuales los Municipios puedan asociarse entre sí para la prestación de los servicios públicos.

Las Asambleas, a iniciativa del Gobernador, podrán hacer obligatoria tal asociación, conforme a la ley citada, cuando la más eficiente y económica prestación de los servicios así lo requieran». La anterior disposición fue reglamentada por la Ley 1ª de 1975, en cuyo artículo 1 se establecía que «[d]os o más municipios, aunque pertenezcan a distintas entidades territoriales, pueden asociarse para organizar conjuntamente la prestación de servicios públicos, procurando el desarrollo integral de la región comprendida en sus términos territoriales».

La naturaleza jurídica de las asociaciones de municipios, se definió en el artículo 3 ibídem, como «entidades administrativas de derecho público, con personería jurídica y patrimonio propio e independiente del de los municipios que las constituyen; se rigen por sus propios estatutos y gozarán, para el desarrollo de su objeto, de los mismos derechos, privilegios, exenciones y prerrogativas acordadas por la ley a los municipios […]».

Sobre la creación de las asociaciones de municipios, el artículo 7 Ib. establecía que «[l]a Constitución de una asociación de municipios, o su vinculación a una ya existente, podría hacerse obligatoria por disposición de las asambleas departamentales, a iniciativa del gobernador respectivo, cuándo la más eficiente y económica prestación de los servicios públicos así lo requiera […]» [Se destaca].

Las anteriores disposiciones fueron ratificadas por los artículos 324 a 347 (Título XVI) del Código de Régimen Político Municipal (Decreto Ley 1333 de 1986). Con la entrada en vigencia de la Constitución Política de 1991 se conservó la facultad de los municipios de asociarse (art. 319) y en la Ley 136 de 1994 se previó que las asociaciones para su conformación y funcionamiento se sujetarían, entre otras reglas, a la siguiente: «[t]oda asociación de municipios será siempre voluntaria.

Se conformará mediante convenio suscrito por sus alcaldes, previa autorización de los respectivos concejos» (núm. 1, art. 150). Para resolver, lo primero que se advierte es que, en este caso las normas aplicables son la Ley 1ª de 1975 y el Decreto Ley 1333 de 1986, en atención a que la Asociación de Municipios Sabana de Occidente se constituyó con la Ordenanza No. 24 del 28 de noviembre de 1990 de la Asamblea Departamental de Cundinamarca, proferida antes de que entrara en vigor la Ley 136 de 1994.

Teniendo en cuenta lo anterior, la vinculación del municipio de Soacha a la Asociación de Municipios Sabana de Occidente no era voluntaria, como lo afirma la parte actora, puesto que, en cumplimiento del artículo 7 de la Ley 1ª de 1975 no se requería el consentimiento o la aprobación del representante legal del ente territorial, por ende, bastaba la orden emanada de la Asamblea Departamental, que en este caso se concretó en la Ordenanza No. 24 del 28 de noviembre de 1990, para que se materializara la asociación de municipios.

Ahora bien, en el artículo 1 de dicha ordenanza se dispuso que la Asociación de Municipios Sabana de Occidente estaría integrada por: «Funza, Madrid, Mosquera, Bojacá, Facatativá, Subachoque, Zipacón, Soacha y Sibaté». Por su parte, en el artículo 2 ibídem se estipuló que el objetivo de las asociaciones que se creaban por medio de la ordenanza, sería «el de impulsar la solidaridad regional entre estos municipios con el fin de integrar unidades con régimen legal propio, en aras de buscar y aunar esfuerzos y recursos para la prestación conjunta de los servicios públicos, obras de desarrollo y fomento a los habitantes de los municipios que se asocien, en aplicación del artículo 326 del Decreto Ley 1333 de 1986».

Mediante las Decisiones Nos. 001 del 13 de febrero de 2004, 001 del 15 de abril de 2005, 001 del 5 de marzo de 2008 y 001 del 11 de noviembre de 2009 de la Asamblea General de Socios se modificaron los estatutos de la Asociación de Municipios Sabana de Occidente. La asociación se suprimió y entró en proceso de liquidación por disposición de la Asamblea General de Socios contenida en la Decisión No. 02 del 30 de noviembre de 2010, en la que se dispuso que: «Artículo 1°.

Supresión y liquidación. Suprímase la ASOCIACIÓN DE MUNICIPIOS DE SABANA DE OCCIDENTE, entidad administrativa de derecho público, con personería jurídica y patrimonio propio e independiente de los entes que le conforman, del orden territorial, creada mediante la Ordenanza 024 del 28 de noviembre de 1990, integrada por los municipios de Funza, Madrid, Mosquera, Bojacá, Facatativá, Subachoque, Zipacón, Soacha, Sibaté y El Rosal».

(…) Por medio de la Resolución No. 010 del 3 de junio de 2015, se declaró terminado el proceso de liquidación de la Asociación de Municipios Sabana de Occidente. El contrato de mandato se solemnizó con la Escritura Pública de la Notaría Tercera del Círculo de Facatativá No. 0632 del 14 de diciembre de 2015, en la que figuran como intervinientes la Asociación de Municipios Sabana de Occidente Liquidada (mandante) y José Diomedes García Hernández (mandatario).

(…) [E]l Gerente Liquidador de la Asociación de Municipios Sabana de Occidente por medio de la Resolución No. 06 del 30 de mayo de 2014, declaró que el «Municipio de SOACHA Cundinamarca, tiene una obligación clara, expresa y actualmente exigible a favor de la Asociación de Municipios Sabana de Occidente hoy en Liquidación, por la suma de QUINIENTOS OCHENTA Y DOS MILLONES DOSCIENTOS NUEVE MIL NOVECIENTOS SETENTA Y SIETE PESOS ($582.209.977) MONEDA LEGAL COLOMBIANA, por concepto de APORTES pactados más los intereses causados desde cuando la obligación se hizo exigible, hasta cuando se verifique su pago total; representados en los Estatutos de la Asociación de Municipios Sabana Occidente, hoy en liquidación».

En el ordinal tercero de la citada resolución se estableció que la notificación al representante legal del municipio de Soacha debía hacerse «en los términos de los artículos 68 y 69 del C.P.A.C.A». Según los artículos 67, 68 y 69 del CPACA, las decisiones que ponen fin a una actuación administrativa se deben notificar personalmente, para lo cual, debe enviarse una citación al interesado para que comparezca dentro de los cinco (5) días siguientes a su envío a enterarse del contenido del acto.

De no poder hacerse la notificación personal «al cabo de los cinco (5) días del envío de la citación», el acto se notificará mediante aviso que se remite a la dirección, al número fax o correo electrónico que figure en el expediente o que pueda obtenerse del registro mercantil, acompañado de copia íntegra del documento. En el aviso se debe señalar su fecha y la del acto que se notifica, la autoridad que lo expidió, los recursos que proceden, el plazo para ejercerlos y ante quien se formulan.

En dicho evento la notificación se entiende surtida al finalizar el día siguiente al de la entrega del aviso en el lugar de destino. De no conocerse la información sobre el destinatario, el aviso con la copia íntegra del acto administrativo se publica en la página electrónica y en un lugar de acceso al público de la entidad por el término de cinco (5) días, con la advertencia de que la notificación se materializa al finalizar el día siguiente al retiro del aviso.

En este punto, debe señalarse que la notificación por aviso es un mecanismo subsidiario y excepcional de notificación que estipuló el legislador ante la imposibilidad de llevar a cabo la notificación personal, que resulta ser la principal. En este caso, el 12 de junio de 2014, el Gerente Liquidador de la Asociación de Municipios Sabana de Occidente envío al Alcalde del municipio de Soacha citación para que acudiera a notificarse personalmente de la Resolución No. 06 del 30 de mayo de 2014.

(…) Comoquiera que el interesado no compareció a notificarse personalmente del acto, la asociación de municipios procedió a notificarlo por aviso. (…) Con ocasión del recurso de reposición interpuesto por el municipio de Soacha contra la Resolución No. 06 del 30 de mayo de 2014, se alegó la nulidad del acto por indebida notificación, en tanto que, según se afirmó en esa oportunidad, la fijación del aviso se surtió antes del vencimiento del término con el que contaba el administrado para notificarse personalmente del acto.

Mediante la Resolución No. 024 del 20 de octubre de 2014, que resolvió el recurso de reposición, el Gerente Liquidador de la Asociación de Municipios Sabana de Occidente reconoció dicha falencia, lo que condujo a que se aceptara que la notificación del citado acto se produjo por conducta concluyente con la interposición del recurso. (…) De modo que, lo que se pretende en esta oportunidad, es reabrir un debate que se agotó en sede administrativa, en tanto que se le dio la razón al municipio de Soacha, siendo oportuno aclarar que esa irregularidad en la notificación no afectó el derecho de defensa, pues el interesado conoció el acto y lo impugnó. Además, como lo ha sostenido la Sala en otras oportunidades, no toda irregularidad constituye causal de invalidez de los actos administrativos.

Debe tratarse del desconocimiento de formalidades de índole sustancial que afecten el núcleo esencial del debido proceso y, en especial, el del derecho de defensa. En todo caso, se destaca que la falta de notificación personal de un acto no da lugar a su nulidad, en la medida en que la notificación irregular solo afecta la eficacia, porque conforme al artículo 72 del CPACA, la falta o la irregularidad de la notificación del acto administrativo impide que la decisión contenida en este produzca efectos legales, a menos que la parte interesada revele que conoce el acto, consienta la decisión o interponga los recursos legales, caso en el cual, se configura la notificación por conducta concluyente, la que en este asunto, fue reconocida en sede administrativa.

Por lo expuesto, no prospera el recurso de apelación, porque lo pretendido por la parte actora es obtener la nulidad de un acto alegando su indebida notificación, pese a que se dio por notificado por conducta concluyente y ejerció el derecho de defensa y contradicción contra el mismo. FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE 1886 – ARTÍCULO 198 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE 1991 – ARTÍCULO 319 / LEY 1 DE 1975 – ARTÍCULO 1 / LEY 1 DE 1975 – ARTÍCULO 3 / LEY 1 DE 1975 – ARTÍCULO 7 / DECRETO LEY 1333 DE 1986 (CÓDIGO DE RÉGIMEN POLÍTICO MUNICIPAL – ARTÍCULO 324 / DECRETO LEY 1333 DE 1986 (CÓDIGO DE RÉGIMEN POLÍTICO MUNICIPAL – ARTÍCULO 347 / LEY 136 DE 1994 – ARTÍCULO 150 NUMERAL 1 / ORDENANZA 24 DE 1990 DE LA ASAMBLEA DEPARTAMENTAL DE CUNDINAMARCA – ARTÍCULO 1 / ORDENANZA 24 DE 1990 DE LA ASAMBLEA DEPARTAMENTAL DE CUNDINAMARCA – ARTÍCULO 2 / DECRETO LEY 1333 DE 1986 (CÓDIGO DE RÉGIMEN POLÍTICO MUNICIPAL – ARTÍCULO 326 / LEY 1437 DE 2011 (CPACA) – ARTÍCULO 67 / LEY 1437 DE 2011 (CPACA) – ARTÍCULO 68 / LEY 1437 DE 2011 (CPACA) – ARTÍCULO 69 / LEY 1437 DE 2011 (CPACA) – ARTÍCULO 72 APLICACIÓN DEL TÉRMINO DE PRESCRIPCIÓN DE LA ACCIÓN DE COBRO – No prosperidad [L]a Sala aclara que los actos cuya legalidad se discute son de determinación y no de cobro coactivo, pues en ellos apenas se está declarando la existencia de una obligación por aportes a cargo del municipio de Soacha, por pertenecer a la Asociación de Municipios Sabana de Occidente.

Nótese que ni en la Ordenanza No. 24 del 28 de noviembre de 1990, por la cual se constituyó la Asociación de Municipios Sabana de Occidente, ni en los estatutos y sus modificaciones contenidas en las Decisiones Nos. 001 del 13 de febrero de 2004, 001 del 15 de abril de 2005, 001 del 5 de marzo de 2008 y 001 del 11 de noviembre de 2009 de la Asamblea General de Socios, se estableció la forma y plazo para determinar los aportes a cargo de los asociados y a favor de la asociación. En las referidas decisiones, tan solo se indicó que los municipios asociados debían realizar el pago de un aporte o contribución a la asociación para desarrollar su objeto social, pero no se fijó el procedimiento por medio del cual se realizaría la declaratoria de existencia de la obligación en el evento en que fuera incumplida.

Menos aún, se hizo remisión expresa al artículo 817 del ET, cuya aplicación solicita la parte actora, razón por la cual, no prospera este cargo. FUENTE FORMAL: ESTATUTO TRIBUTARIO – ARTÍCULO 817 ACTO ADMINISTRATIVO – Definición / ACTO ADMINISTRATIVO – Elementos de tipo subjetivo, objetivo y formal / MOTIVACIÓN DEL ACTO ADMINISTRATIVO – Suficiencia La Sala ha expuesto que el acto administrativo, como expresión de la voluntad administrativa unilateral encaminada a producir efectos jurídicos a nivel general y/o particular y concreto, se forma por la concurrencia de elementos de tipo subjetivo (órgano competente), objetivo (presupuestos de hecho a partir de un contenido en el que se identifique objeto, causa, motivo y finalidad, y elementos esenciales referidos a la efectiva expresión de una voluntad unilateral emitida en ejercicio de la función administrativa) y formal (procedimiento de expedición).

Para resolver, la Sala debe acudir al tenor literal de la Resolución No. 06 del 30 de mayo de 2014, con el propósito de verificar si de su contenido se desprende el origen de la obligación determinada a cargo del municipio de Soacha. (…) Nótese que en el acto administrativo se citaron las disposiciones estatutarias (Decisiones) adoptadas por la Asamblea General de Socios que disponían la forma en que debían calcularse los aportes por cada uno de los municipios asociados, que para el caso de los años 2005 a 2009, consistía en aplicar un porcentaje variable según la categoría del municipio sobre los ingresos corrientes de libre destinación del presupuesto general de ingresos del ente territorial.

Con excepción de los del año 2010 que se determinaban por categorías y en atención al aporte del año anterior, y tenían establecidos unos topes máximos. Según la motivación de los actos administrativos demandados, uno de los elementos a tener en cuenta para la determinación del aporte son los ingresos corrientes de libre destinación del presupuesto general de ingresos del ente territorial, los que son de conocimiento del municipio que hace parte de la asociación, porque la competencia para la expedición del presupuesto es del concejo municipal (núm. 5, art. 313 CP).

Además, en el expediente administrativo están como prueba los actos por medio de los cuales se expidió el presupuesto general de rentas del municipio de Soacha por los años 2005 (Acuerdo No. 28 del 24 de noviembre de 2004), 2006 (Acuerdo No. 30 del 15 de noviembre de 2005), 2007 (Acuerdo 14 del 24 de noviembre de 2006), 2008 (Acuerdos No. 9 del 12 de marzo de 2008), 2009 (Acuerdo No. 38 del 25 de noviembre de 2008) y 2010 (Acuerdo No. 40 del 25 de noviembre de 2009), que también son de conocimiento de la parte actora.

Ahora bien, en el acto de determinación se hizo referencia a la certificación expedida el 20 de mayo de 2014 por la contadora de la Asociación de Municipios Sabana de Occidente, que reposa como prueba dentro del expediente administrativo y de cuyo contenido se desprende: i) el estado de cuenta a cargo del municipio de Soacha a partir de los ingresos corrientes de libre destinación del municipio reportados en cada uno de los acuerdos del presupuesto general territorial, ii) el porcentaje aprobado por los estatutos para calcular el aporte sobre la anterior base de cuantificación, iii) el valor de la cuota, iv) el número de la factura y/o cuenta de cobro, v) el valor girado y vi) el saldo pendiente por cancelar.

Para la Sala, la remisión en el acto de determinación de los aportes a las Decisiones Nos. 001 de 13 de febrero de 2004, 001 de 15 de abril de 2005, 001 de 5 de marzo de 2008 y 001 de 11 de noviembre de 2009, que establecían la forma en la que se calcularían los aportes a cargo de los municipios, los acuerdos expedidos por las autoridades del mismo ente territorial que fijaban el presupuesto general de rentas y la certificación expedida por la contadora de la asociación, hacen parte de la motivación del acto administrativo, pues en conjunto proporcionan la información sustancial, fáctica y jurídica para la comprensión de la decisión, en aras de salvaguardar el derecho de defensa del interesado.

El hecho que en el acto no se discrimine el valor a pagar por aportes por cada año y que, por el contrario se establezca una suma consolidada, no necesariamente conduce a que el mismo carezca de motivación, pues, por un lado, en este se hace remisión a la certificación de la contadora que contiene el detalle, y por otro, porque en él se explica que el aporte se determina aplicando un porcentaje sobre un rubro del presupuesto general de ingresos del municipio, que se reitera, es de conocimiento del ente territorial.

Se advierte, que la parte actora pretende desconocer el origen de la obligación impuesta en los actos demandados, con el argumento que no se enunció, tampoco se incorporaron los Estatutos de la Asociación o el Acta de la Asamblea que contemple el monto del aporte y la aceptación por parte del ente territorial, cuestión que, como se analizó, no aplica al caso concreto, en tanto que con la expedición de la Ordenanza 24 del 28 de noviembre de 1990 de la Asamblea de Cundinamarca, se constituyó la Asociación de Municipios Sabana de Occidente conformada, entre otros, por el municipio de Soacha y según se dispuso en las decisiones señaladas en la Resolución No. 06 del 30 de mayo de 2014 (ver apartes trascritos), procedía la liquidación de los aportes objeto de cobro, cuyo cuestionamiento no va más allá de la falta de voluntad para hacer parte de dicha asociación de municipios, pese a que por disposición legal, su vinculación a la asociación era de carácter obligatorio.

Frente a la manifestación de la demandante, en el sentido que desconoce la fecha de exigibilidad de los intereses, debe señalarse que en los estatutos expedidos por la Asamblea General de Socios se estableció la forma en la que debían pagarse los aportes (número de cuotas y periodicidad), y se precisó que la mora en el cumplimiento daría lugar al pago de interés mensual de acuerdo con lo establecido por la Superintendencia Bancaria, presupuestos necesarios para hallar el valor de los intereses.

Por lo expuesto, se concluye que los actos administrativos demandados contienen la motivación respecto de los elementos propios para cuantificar los aportes a cargo del municipio de Soacha por pertenecer a la Asociación de Municipios Sabana de Occidente, advirtiéndose, que la demandante no cuestionó los valores liquidados ni las operaciones aritméticas que los originaron.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE COLOMBIA – ARTÍCULO 313 NUMERAL 5 / LEY 136 DE 1994 – ARTÍCULO 150 / ACUERDO 28 DE 2004 DEL CONCEJO MUNICIPAL DE SOACHA / ACUERDO 30 DE 2005 DEL CONCEJO MUNICIPAL DE SOACHA / ACUERDO 14 DE 2006 DEL CONCEJO MUNICIPAL DE SOACHA / ACUERDO 9 DE 2008 DEL CONCEJO MUNICIPAL DE SOACHA / ACUERDO 38 DE 2008 DEL CONCEJO MUNICIPAL DE SOACHA / ACUERDO 40 DE 2009 DEL CONCEJO MUNICIPAL DE SOACHA CONDENA EN COSTAS – Integración / CONDENA EN COSTAS EN SEGUNDA INSTANCIA – Improcedencia. Por falta de prueba de su causación A la luz de los artículos 188 del CPACA y 365 (num.8) del CGP, no procede la condena en costas (agencias en derecho y gastos del proceso) en esta instancia, por cuanto en el expediente no se encuentran pruebas que las demuestren o justifiquen.

FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 (CPACA) – ARTÍCULO 188 / LEY 1564 DE 2012 (CÓDIGO GENERAL DEL PROCESO) – ARTÍCULO 365 NUMERAL 8 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA Consejera ponente: STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO Bogotá, D.C., veintitrés (23) de septiembre de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 25000-23-37-000-2015-01678-01 (24223) Actor: MUNICIPIO DE SOACHA Demandado: ASOCIACIÓN DE MUNICIPIOS SABANA DE OCCIDENTE EN LIQUIDACIÓN FALLO La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante[1] contra la sentencia del 21 de septiembre de 2017, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección B, que resolvió[2]: «PRIMERO: NIÉGANSE las pretensiones de la demanda.

SEGUNDO: En firme esta providencia, ARCHÍVESE el expediente previa devolución de los antecedentes administrativos a la oficina de origen».

ANTECEDENTES Por medio de la Ordenanza 24 del 28 de noviembre de 1990 de la Asamblea de Cundinamarca, se constituyó la Asociación de Municipios Sabana de Occidente conformada por los municipios de Funza, Madrid, Mosquera, Bojacá, Facatativá, Subachóque, Zipacón, Soacha y Sibaté. Mediante la Decisión No. 02 del 30 de noviembre de 2010, la Asamblea General de Municipios Socios de la Asociación de Municipios Sabana de Occidente «ordenó la supresión y liquidación de la Asociación de Municipios Sabana de Occidente».

El 30 de mayo de 2014, el Gerente Liquidador de la Asociación de Municipios Sabana de Occidente, en ejercicio de las facultades conferidas «por la Ley 136 de 1994, Artículo 6º literales a) y h) de la Ley 1105 de 2006, Estatuto Tributario y Ley 6ª de 1992», profirió la Resolución No. 06 por la cual se declaró la existencia de una obligación por concepto del pago de aportes obligatorios a cargo del municipio de Soacha (acto demandado).

En el artículo primero de la citada resolución se dispuso: «[d]eclarar que el Municipio de SOACHA Cundinamarca, tiene una obligación clara, expresa y actualmente exigible a favor de la Asociación de Municipios Sabana de Occidente hoy en Liquidación, por la suma de QUINIENTOS OCHENTA Y DOS MILLONES DOSCIENTOS NUEVE MIL NOVECIENTOS SETENTA Y SIETE PESOS ($582.209.977) MONEDA LEGAL COLOMBIANA, por concepto de APORTES pactados más los intereses causados desde cuando la obligación se hizo exigible, hasta cuando se verifique su pago total; representados en los Estatutos de la Asociación de Municipios Sabana Occidente, hoy en liquidación»[3].

Para llevar a cabo la notificación del anterior acto, el 13 de junio de 2014, el municipio de Soacha recibió citación para notificación personal y en ella se hizo la advertencia que «si no compareciere dentro de los cinco (5) días siguientes al envío de la presente comunicación, la notificación se hará por aviso»[4]. La Resolución No. 06 del 30 de mayo de 2014 se notificó mediante aviso fijado el 20 de junio de 2014 a las 8:00 a.m. y desfijado el 27 de junio del mismo año a las 5:00 p.m.[5].

El 14 de julio de 2014[6], el municipio demandante interpuso recurso de reposición contra la Resolución No. 06 del 30 de mayo de 2014. En esa oportunidad se alegó la ausencia de los elementos constitutivos de un título valor, la extinción de la obligación por prescripción y la nulidad por irregularidades en el procedimiento de notificación. El recurso de reposición se resolvió con la Resolución No. 024 del 20 de octubre de 2014[7], por la que el Gerente Liquidador de la Asociación de Municipios Sabana de Occidente resolvió no reponer el acto recurrido.

Decisión que se notificó mediante aviso fijado el 13 de noviembre de 2014 a las 8:00 a.m. y desfijado el 20 de noviembre siguiente a las 5:00 p.m.[8], previo al envío de la citación para efectos de la notificación personal[9]. El 25 de noviembre de 2014, el municipio de Soacha le solicitó al liquidador de la Asociación de Municipios Sabana de Occidente copia del acto mediante el cual el municipio accedió de forma voluntaria a conformar la asociación, con la expresa intervención del representante legal o apoderado especial.

El 10 de diciembre de 2014, el señor José Diomedes García Hernández, Gerente Liquidador de la Asociación de Municipios Sabana de Occidente respondió la anterior petición, en el sentido de señalar que desconocía la existencia de los documentos o soportes sobre la voluntariedad del municipio de Soacha de conformar la asociación[10]. DEMANDA El municipio de Soacha en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 de la Ley 1437 de 2011, formuló las siguientes pretensiones[11]: «2.1.- Que se declare la nulidad de la Resolución N° 06 de mayo 30 de 2014 “por la cual se declara la existencia de una obligación por concepto de pago de aportes obligatorios, a cargo del municipio de Soacha Cundinamarca”. 2.2.- Que sea declarada la Nulidad de la Resolución N° 024 del 20 de octubre de 2014 “Por medio de la cual se resuelve el recurso de reposición interpuesto contra la Resolución N° 06 del 30 de octubre (sic) de 2014 de la Asociación de Municipios Sabana de Occidente en Liquidación, por medio del cual se declaró la existencia de una obligación por concepto del pago de los aportes obligatorios, a cargo del municipio de Soacha Cundinamarca”. 2.3.- Que como consecuencia de lo anterior se dejen sin efecto las decisiones contenidas en las resoluciones ya mencionadas y con ello se restablezca el derecho del municipio de Soacha Cundinamarca, como quiera que no puede indicarse que de manera voluntaria suscribió un acuerdo para ser parte de la Asociación de Municipios Sabana de Occidente, cuando en primer momento en la expedición de la Ordenanza N° 24 “por medio de la cual se ordena la participación de unos municipios en la creación de unas asociaciones municipales” no existe voluntad ni expresa ni tácita de mi representada de quererse hacer parte de la ya mencionada Asociación, y en un segundo momento cuando se encuentra demostrado como lo está a esta instancia que las resoluciones aquí demandadas desconocen el principio de legalidad de las actuaciones y por tanto quebranta el debido proceso y el derecho a la defensa de mi representada».

Invocó como disposiciones violadas, las siguientes: • Artículos 1494, 2512 y 2535 del Código Civil • Artículos 817 y 818 del Estatuto Tributario • Artículo 81 de la Ley 6 de 1992 • Artículo 150 de la Ley 136 de 1994 • Artículos 68, 69, 87, 138 y 229 de la Ley 1437 de 2011 Como concepto de la violación expuso, en síntesis, lo siguiente[12]: Extinción de las obligaciones.

Prescripción (infracción de las normas en que deberían fundarse) Manifestó que la entidad demandada negó la prescripción con el argumento que operó la interrupción desde «la declaratoria oficial de la liquidación forzosa administrativa en este caso entidad en liquidación desde Noviembre 30 de 2010, cuando se expide la Decisión No. 2», lo que desconoce el artículo 81 de la Ley 6 de 1992, que modificó el artículo 818 del ET, norma que prevé que el término de prescripción se interrumpe con la notificación del mandamiento de pago, para el caso, el 13 de junio de 2014, fecha en la que se notificó la Resolución No. 06 del 30 de mayo de 2014.

Expuso que se configuró la prescripción extintiva para ejercer las acciones de cobro frente a las obligaciones de los años 2004, 2005, 2008 y 2009, pues transcurrieron más de cinco (5) años desde el momento en el que se hicieron exigibles y hasta la fecha de notificación de la Resolución No. 06 del 30 de mayo de 2014, que se llevó a cabo el 13 de junio siguiente.

Ausencia de la obligación que se pretende constituir a favor de la Asociación de Municipios Sabana de Occidente Señaló que contrario a lo afirmado por el Gerente Liquidador de la Asociación de Municipios Sabana de Occidente, el proceso que se adelanta contra el municipio de Soacha no es de cobro coactivo, pues los actos demandados apenas están constituyendo la obligación. Adujo que en el expediente no está probado «el consentimiento» del representante legal y/o apoderado del municipio de Soacha para conformar la Asociación de Municipios Sabana de Occidente, por lo tanto, no se cumple uno de los requisitos para hacer exigible la obligación, que consiste en la manifestación expresa de querer hacer parte de la misma.

Aseguró que los actos demandados están falsamente motivados, porque en estos se indicó que el municipio de Soacha adquirió obligaciones de manera voluntaria, lo que no es cierto. Ausencia de los elementos constitutivos de un título valor Sostuvo que los títulos ejecutivos se caracterizan por contener una obligación clara, expresa y exigible, requisitos que no se cumplen en este caso, porque la suma objeto de cobro solo está señalada en la parte resolutiva del acto, sin mayor especificidad.

Además, se fundamenta en una presunta certificación expedida por la contadora de la asociación de municipios, cuyo contenido se desconoce. Agregó que los periodos y vigencias objeto de cobro y los soportes de las presuntas obligaciones no son claros, pues más allá de la resolución no se conoce factura, requerimiento o cuenta de cobro debidamente radicada.

Precisó que la cifra liquidada por la contadora de la asociación acreedora no se ajusta a lo que la misma resolución reseña como método liquidatorio, establecido en la Decisión 001 de febrero de 2004 en «el 1% de la renta ordinaria del Presupuesto General de rentas y gastos de cada municipio asociado. Presupuesto ejecutado con vigencia anterior».

Expuso que no se adjuntaron las certificaciones de la «renta ordinaria» expedida por el municipio de Soacha respecto de las vigencias adeudadas, tampoco la fuente de la que se tomó dicha información, base fundamental de los cobros. De igual forma, echó de menos los soportes de los «ingresos corrientes de libre destinación», que según las Decisiones Nos. 001 del 15 de abril de 2005 y 001 del 5 de marzo de 2008, constituyen la base para el cálculo de los aportes.

Afirmó que no se conoce la fecha de exigibilidad de los intereses, las tasas aplicables para su liquidación y los plazos que tenía el municipio para pagar los aportes. Manifestó que la resolución demandada no contiene una obligación expresa, toda vez que no cita cuáles son los documentos soportes de la cifra cobrada, no consta de forma nítida el crédito, y su redacción obliga a suponer que existen otros documentos que contienen la base de liquidación. Señaló que la obligación no es exigible en razón a que la resolución que la contiene no está ejecutoriada como lo dispone el artículo 87 del CPACA.

Violación al derecho de defensa y de contradicción. Nulidad por irregularidades sustantivas en el procedimiento de notificación Adujo que la entidad demandada notificó de manera irregular la Resolución No. 06 del 30 de mayo de 2014. Lo anterior, porque con la citación para efectos de surtir la notificación personal, también se envió el aviso de notificación, asumiendo que el municipio se negaría a asistir personalmente a notificarse.

Además, dichos términos corrieron de manera simultánea, pretermitiendo la oportunidad para agotar debidamente el proceso de notificación. Expuso que la demandada notificó el acto por aviso sin tener en cuenta que esta forma de publicidad solo procede cuando el interesado no acude a notificarse personalmente dentro de los cinco (5) días siguientes al del recibo de la citación. Aclaró que la citación se recibió el 13 de junio de 2014 por lo que el aviso solo se podía fijar a partir del 24 de junio de 2014, no desde el día 20 del mismo mes y año como lo hizo la asociación. Medida cautelar Solicitó la suspensión provisional de los actos administrativos demandados con fundamento en el artículo 229 del CPACA, en aras de evitar el cobro coactivo de las sumas objeto de discusión[13].

OPOSICIÓN La Asociación de Municipios Sabana de Occidente en Liquidación[14] se opuso a las pretensiones de la demanda, como se expone a continuación[15]: En cuanto a la prescripción de la acción de cobro indicó que en el presente caso no aplica la prevista en el artículo 2536 del Código Civil, sino la regulada en el artículo 817 del ET por tratarse de una obligación de carácter fiscal.

Agregó que el artículo 818 del ET prevé que el término de prescripción de la acción de cobro se interrumpe por la declaratoria oficial de la liquidación forzosa administrativa y se reanuda una vez terminado el proceso de liquidación. Explicó que, en el caso concreto, dicho término se interrumpió desde el 30 de noviembre de 2010 y, como a la fecha de la contestación de la demanda (8 de julio de 2016) el proceso liquidatorio no había finalizado, el conteo del término de prescripción no se reanudó. Sostuvo que no se requería la manifestación de la voluntad del representante legal y/o apoderado del municipio de Soacha para integrar la asociación, toda vez que en virtud del artículo 331 del Decreto 1333 de 1986, vigente para la época de los hechos, la constitución de una asociación de municipios o su vinculación a una ya existente, podrá hacerse obligatoria por disposición de las Asambleas Departamentales a iniciativa del gobernador respectivo cuando la más eficiente y económica prestación de los servicios públicos así lo requiera.

Aclaró que la norma cuya aplicación solicita la demandante para cuestionar la existencia de la manifestación expresa para hacer parte de la asociación (artículo 150 de la Ley 136 de 1994), no estaba vigente para cuando se expidió la Ordenanza 24 del 28 de noviembre de 1990, por la que se creó la asociación de municipios, motivo por el cual, no puede pretenderse su aplicación retroactiva.

Precisó que, si bien en el acto demando no se discriminan textualmente los períodos objeto de cobro, estos sí se identifican en la certificación expedida por la contadora que forma parte integral del título ejecutivo y está a disposición del ejecutado. Añadió que, en el proceso ejecutivo promovido por la asociación contra el municipio de Soacha (por aportes de los años 2005 a 2007), se negó el mandamiento de pago ante la ausencia de requisitos del título valor, decisión confirmada en segunda instancia por el Consejo de Estado mediante auto del 3 de diciembre de 2008 (Exp.

No. 35645[16], C.P. Mauricio Fajardo Gómez), circunstancia que no enerva la acción ejecutiva por vía jurisdiccional o coactiva (art. 98 de la Ley 1437 de 2011), además, en este caso, no existe cosa juzgada. Advirtió que los intereses moratorios están pactados en la Decisión No. 001 del 15 de abril de 2005 de la Asamblea General de Socios y son mensuales conforme a la tasa prevista por la Superintendencia Bancaria.

En lo que se refiere a la publicidad de los actos demandados, indicó que la notificación por aviso procede cuando el interesado no comparece a enterarse personalmente de la decisión, y que, de presentarse falencias en la notificación, esta se entiende surtida por conducta concluyente con la presentación del recurso de reposición, como ocurrió en el presente caso.

Por último, propuso las excepciones de: (i) «legalidad de los actos demandados» porque considera que la obligación a cargo del municipio de Soacha se ampara en las normas que regulan la asociación de municipios y (ii) «inepta demanda» porque no se explicó el concepto de la violación de las normas aparentemente infringidas con la expedición de los actos.

AUDIENCIA INICIAL El 12 de julio de 2017 se llevó a cabo la audiencia inicial de que trata el artículo 180 de la Ley 1437 de 2011[17]. En dicha diligencia no se advirtieron irregularidades procesales, tampoco nulidades. Se declaró no probada la excepción de «inepta demanda» porque la parte actora citó las normas que consideraba violadas y explicó en qué consistía su vulneración. Respecto de la excepción de «legalidad de los actos demandados», consideró que es de mérito y, por ende, sería resuelta en la sentencia. El litigio se fijó en determinar la legalidad de los actos demandados y, en particular, si «1.

¿Adolecen de falsa motivación los actos administrativos demandados?, 2. ¿Es sujeto pasivo del pago de los aportes obligatorios a la ASOCIACIÓN DE MUNICIPIOS SABANA DE OCCIDENTE EN LIQUIDACIÓN el MUNICIPIO DE SOACHA?, 3. ¿Operó el fenómeno de la prescripción de la acción de cobro? 4. ¿Carecen de los elementos constitutivos de los títulos valores los actos administrativos demandados? y 5.

¿Hubo indebida notificación de la Resolución No. 06 del 30 de mayo de 2014?». Se negó la prueba documental solicitada por la demandante, y se tuvieron como pruebas las aportadas con la demanda y la contestación. Adicionalmente, se corrió traslado a las partes para alegar de conclusión y al Ministerio Público para que emitiera su concepto.

SENTENCIA APELADA El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección B, en sentencia del 21 de septiembre de 2017, negó las pretensiones de la demanda; lo anterior, con fundamento en las siguientes consideraciones[18]: Expresó que el municipio de Soacha no puede alegar la falta de voluntad para pertenecer a la Asociación de Municipios Sabana de Occidente, en tanto que, para la fecha de su creación, la misma no obedecía a la voluntad de los municipios de pertenecer o no a esta, sino a la obligatoriedad impuesta por el gobernador y aprobada por la Asamblea Departamental.

Frente a la notificación de la Resolución No. 06 del 30 de mayo de 2014, sostuvo que no se vulneró el debido proceso, puesto que la citación para la notificación personal se envió el 12 de junio de 2014 y, ante la no comparecencia del interesado dentro de los cinco (5) días siguientes, se notificó mediante aviso fijado el 20 de junio de 2014.

Aclaró que en el presente asunto no se debate la legalidad de actos administrativos producto de un proceso de cobro coactivo, por lo que no aplica el artículo 817 del ET. que regula la contabilización del término de prescripción de la acción de cobro. Precisó que la deuda fijada a favor de la asociación y a cargo del municipio de Soacha está plenamente determinada, es clara y expresa, y contrario a lo señalado por la parte actora, el valor adeudado no es una simple enunciación o el resultado de suposiciones, pues figuran en el expediente el estado de cuenta del deudor detallado año por año, el acuerdo de presupuesto del municipio que contiene la base de cálculo del aporte, el número de la factura y/o cuenta de cobro, el valor girado por el municipio y el saldo pendiente por pagar.

Además, indicó que en el año 2009 el municipio realizó un pago de aportes a la asociación por valor de $46.169.888, lo que permite inferir que reconoce la existencia de la deuda contenida en los actos demandados. Por los anteriores motivos, el tribunal negó las pretensiones de la demanda[19]. RECURSO DE APELACIÓN La parte demandante inconforme con la decisión de primera instancia interpuso recurso de apelación[20] y solicitó que se declare la nulidad de los actos demandados, con fundamento en lo siguiente[21]: Aseguró que la Resolución No. 06 del 30 de mayo de 2014 se notificó indebidamente, toda vez que el aviso se fijó antes del vencimiento de los cinco (5) días que tenía el municipio para notificarse personalmente de la decisión. A su juicio, el aviso tenía que fijarse entre el 24 de junio y el 1° de julio de 2014, toda vez que los cinco (5) días para la notificación personal transcurrieron entre el 16 y el 20 de junio de ese mismo año, entendiéndose notificado el acto el 2 de julio siguiente.

Manifestó que los actos demandados carecen de motivación, puesto que no señalan o anexan el documento idóneo que acredite el origen de las obligaciones a cargo del municipio, como serían los Estatutos de la Asociación o el Acta de la Asamblea que contemple el monto del aporte y la aceptación por parte del ente territorial. Señaló que en el estado de cuenta del deudor se especifica año por año el valor de la cuota, el número de la factura y/o cuenta de cobro, el valor girado por el municipio y el saldo, lo que en su criterio corresponde a meras enunciaciones que se realizaron en el acto demandado.

Agregó que no se tuvo en cuenta que los actos de determinación de los aportes a cargo del municipio de Soacha por los periodos 2005, 2006 y 2007 fueron objeto de pronunciamiento por el Consejo de Estado en providencia del 3 de diciembre de 2008 (Exp. No. 35.645, C.P. Mauricio Fajardo Gómez[22]), al resolver un recurso de apelación contra el auto que negó el mandamiento de pago dentro de un proceso ejecutivo.

Aclaró que en esa oportunidad la Corporación se abstuvo de librar orden de pago porque no estaba probado que el documento contentivo de la obligación proviniera del deudor. Teniendo en cuenta lo anterior, indicó que en este caso operó el fenómeno de cosa juzgada frente a dichos periodos. Insistió en que aplica el artículo 817 del ET –prescripción de la acción de cobro-, porque no es viable jurídicamente que se mantenga de manera indefinida una situación que involucra recursos públicos, al margen de que se trate o no de actos proferidos en el marco de un proceso de cobro coactivo.

ALEGATOS DE CONCLUSIÓN Las partes demandante y demandada guardaron silencio. El Ministerio Público solicitó que se confirme la sentencia de primera instancia que negó las pretensiones de la demanda. Lo anterior con fundamento en lo siguiente[23]: Precisó que la resolución demandada fue conocida por el interesado y la interposición oportuna del recurso de reposición denota su notificación por conducta concluyente.

Además, no se está debatiendo un tema de prescripción o caducidad, por lo que carece de sentido analizar la fecha en la que se surtió la publicidad del acto enjuiciado. Indicó que el acto administrativo sometido a control de legalidad se asemeja a una liquidación y no a un mandamiento de pago. Destacó que en su contenido constan las bases, tarifas y demás elementos que dieron origen a la obligación, por lo tanto, no carece de motivación como lo afirmó el municipio demandante.

Por último, mencionó que no hay lugar a estudiar la prescripción del artículo 817 del ET, ante la falta de argumentos para identificar en cuál de los criterios que describe la norma encuadra la situación alegada por la parte actora. CONSIDERACIONES Decide la Sala sobre la legalidad de los siguientes actos administrativos: (i) Resolución No. 06 del 30 de mayo de 2014, por medio de la cual el Gerente Liquidador de la Asociación de Municipios Sabana de Occidente declaró que el municipio de Soacha adeudaba a la asociación la suma de $582.209.977 por concepto de aportes por los años 2005 a 2010 y (ii) Resolución No. 024 del 20 de octubre de 2014, mediante la cual el citado gerente liquidador resolvió el recurso de reposición, confirmando el acto.

Cuestión previa. Excepción de cosa juzgada El apoderado del municipio de Soacha invocó la excepción de cosa juzgada en los alegatos de conclusión de primera instancia, frente a lo cual, el tribunal no se pronunció. Planteamiento que fue reiterado en el recurso de apelación. De conformidad con el artículo 187 del CPACA[24], la excepción de cosa juzgada no solo puede declararse en la audiencia inicial[25], también en la sentencia, siempre y cuando resulte probada, razón por la cual, se procede a su estudio.

Esta Sección en sentencia del 29 de octubre de 2020[26] expuso que «[l]a cosa juzgada se estructura a partir de dos premisas, una objetiva relacionada con el objeto y la causa de la controversia, y otra subjetiva relativa a los sujetos que intervienen en un proceso. La identidad de objeto comporta que la demanda debe versar sobre la misma pretensión sobre la cual se predica la cosa juzgada.

La identidad de causa petendi, implica que la demanda y la decisión que hizo tránsito a cosa juzgada debe tener los mismos fundamentos o hechos como sustento. La identidad jurídica de las partes, esto es, que al proceso deben concurrir las mismas que resultaron vinculadas y obligadas por la decisión que constituye cosa juzgada». La decisión que a juicio de la demandante tiene fuerza de cosa juzgada corresponde a la providencia del 3 de diciembre de 2008 proferida en el expediente de cobro coactivo con radicado No. 35.645[27], adelantado por la Asociación de Municipio Sabana de Occidente contra el municipio de Soacha en relación con los aportes de los años 2005 a 2007.

En esa oportunidad, esta Corporación confirmó la decisión de primera instancia de negar el mandamiento de pago porque el documento base del cobro carecía de los requisitos del título valor. En este caso, la Sala no evidencia la identidad de objeto, causa y partes entre dicho proceso y el de la referencia, por los siguientes motivos: En el expediente judicial con radicado No. 35.645 no se solicitó la nulidad de un acto administrativo y su consecuente restablecimiento del derecho, como ocurre en esta Litis.

Por el contrario, en dicho proceso se inició un trámite de naturaleza ejecutiva para que se librara mandamiento de pago a favor de la Asociación de Municipios Sabana de Occidente, contra el municipio de Soacha. Por lo tanto, se trata de dos procesos que tienen un objeto diferente, uno es declarativo y el otro ejecutivo, lo que evidencia la falta de identidad en sus pretensiones.

Tampoco tienen identidad de causa petendi y de partes, pues las razones de las demandas varían, en el proceso No. 35.645 quien figura como demandante es la Asociación de Municipios Sabana de Occidente, que en su momento pretendía que se librara mandamiento de pago contra el municipio de Soacha, mientras que, en este asunto, dicho rol cambia, ahora el demandante es el citado municipio y lo que reclama es la nulidad de los actos de determinación de los aportes en discusión. Dado que no existe identidad de objeto, causa y partes, no tiene lugar la excepción de cosa juzgada invocada por el apoderado del municipio de Soacha y, en consecuencia, se continuará con el estudio de los demás cargos propuestos por la parte apelante.

Por consiguiente, para resolver el recurso de apelación la Sala debe determinar: (i) si la Resolución No. 06 del 30 de mayo de 2014 se notificó en debida forma, (ii) si en este caso aplica el término de prescripción previsto en el artículo 817 del ET y (iii) si los actos administrativos contienen la forma como se calcularon los aportes a cargo del municipio de Soacha (motivación del acto).

Asociación de Municipios Sabana de Occidente La figura de la asociación de municipios tiene su origen en el inciso tercero del artículo 198 de la Constitución Política de 1886 que preveía que «[l]a ley establecerá las condiciones y las normas bajo las cuales los Municipios puedan asociarse entre sí para la prestación de los servicios públicos.

Las Asambleas, a iniciativa del Gobernador, podrán hacer obligatoria tal asociación, conforme a la ley citada, cuando la más eficiente y económica prestación de los servicios así lo requieran». La anterior disposición fue reglamentada por la Ley 1ª de 1975[28], en cuyo artículo 1 se establecía que «[d]os o más municipios, aunque pertenezcan a distintas entidades territoriales, pueden asociarse para organizar conjuntamente la prestación de servicios públicos, procurando el desarrollo integral de la región comprendida en sus términos territoriales».

La naturaleza jurídica de las asociaciones de municipios, se definió en el artículo 3 ibídem, como «entidades administrativas de derecho público, con personería jurídica y patrimonio propio e independiente del de los municipios que las constituyen; se rigen por sus propios estatutos y gozarán, para el desarrollo de su objeto, de los mismos derechos, privilegios, exenciones y prerrogativas acordadas por la ley a los municipios […]».

Sobre la creación de las asociaciones de municipios, el artículo 7 Ib. establecía que «[l]a Constitución de una asociación de municipios, o su vinculación a una ya existente, podría hacerse obligatoria por disposición de las asambleas departamentales, a iniciativa del gobernador respectivo, cuándo la más eficiente y económica prestación de los servicios públicos así lo requiera […]» [Se destaca].

Las anteriores disposiciones fueron ratificadas por los artículos 324 a 347 (Título XVI) del Código de Régimen Político Municipal (Decreto Ley 1333 de 1986). Con la entrada en vigencia de la Constitución Política de 1991 se conservó la facultad de los municipios de asociarse (art. 319) y en la Ley 136 de 1994[29] se previó que las asociaciones para su conformación y funcionamiento se sujetarían, entre otras reglas, a la siguiente: «[t]oda asociación de municipios será siempre voluntaria.

Se conformará mediante convenio suscrito por sus alcaldes, previa autorización de los respectivos concejos» (núm. 1, art. 150). Para resolver, lo primero que se advierte es que, en este caso las normas aplicables son la Ley 1ª de 1975 y el Decreto Ley 1333 de 1986, en atención a que la Asociación de Municipios Sabana de Occidente se constituyó con la Ordenanza No. 24 del 28 de noviembre de 1990 de la Asamblea Departamental de Cundinamarca, proferida antes de que entrara en vigor la Ley 136 de 1994.

Teniendo en cuenta lo anterior, la vinculación del municipio de Soacha a la Asociación de Municipios Sabana de Occidente no era voluntaria, como lo afirma la parte actora, puesto que, en cumplimiento del artículo 7 de la Ley 1ª de 1975 no se requería el consentimiento o la aprobación del representante legal del ente territorial, por ende, bastaba la orden emanada de la Asamblea Departamental, que en este caso se concretó en la Ordenanza No. 24 del 28 de noviembre de 1990, para que se materializara la asociación de municipios.

Ahora bien, en el artículo 1 de dicha ordenanza se dispuso que la Asociación de Municipios Sabana de Occidente estaría integrada por: «Funza, Madrid, Mosquera, Bojacá, Facatativá, Subachoque, Zipacón, Soacha y Sibaté»[30]. Por su parte, en el artículo 2 ibídem se estipuló que el objetivo de las asociaciones que se creaban por medio de la ordenanza, sería «el de impulsar la solidaridad regional entre estos municipios con el fin de integrar unidades con régimen legal propio, en aras de buscar y aunar esfuerzos y recursos para la prestación conjunta de los servicios públicos, obras de desarrollo y fomento a los habitantes de los municipios que se asocien, en aplicación del artículo 326 del Decreto Ley 1333 de 1986».

Mediante las Decisiones Nos. 001 del 13 de febrero de 2004, 001 del 15 de abril de 2005, 001 del 5 de marzo de 2008 y 001 del 11 de noviembre de 2009 de la Asamblea General de Socios se modificaron los estatutos de la Asociación de Municipios Sabana de Occidente. La asociación se suprimió y entró en proceso de liquidación por disposición de la Asamblea General de Socios contenida en la Decisión No. 02 del 30 de noviembre de 2010, en la que se dispuso que: «Artículo 1°.

Supresión y liquidación. Suprímase la ASOCIACIÓN DE MUNICIPIOS DE SABANA DE OCCIDENTE, entidad administrativa de derecho público, con personería jurídica y patrimonio propio e independiente de los entes que le conforman, del orden territorial, creada mediante la Ordenanza 024 del 28 de noviembre de 1990, integrada por los municipios de Funza, Madrid, Mosquera, Bojacá, Facatativá, Subachoque, Zipacón, Soacha, Sibaté y El Rosal»[31].

En el Acta Final de la Liquidación No. 4 del 2 de junio de 2015, suscrita por la Junta Liquidadora con presencia de los alcaldes de Bojacá, Subachoque, Madrid y Sibaté[32], consta que: (i) se presentó el informe final de liquidación al 30 de mayo de 2015, (ii) se aprobó el informe final contable y financiero, (iii) se definieron unas obligaciones remanentes: situaciones y actividades para ejecución en etapa posterior al cierre del proceso liquidatorio, (iv) se declaró la culminación del proceso liquidatorio y (v) «como se encuentra en firme la resolución de graduación y calificación de acreencias y se profirió la resolución del pasivo cierto no reclamado (PACINORE), consideran oportuno celebrar o suscribir un CONTRATO DE MANDATO CON REPRESENTACIÓN, con una persona natural, (…) dicho contrato de mandato lo suscribirá como MANDANTE por parte de la Junta liquidadora en cabeza de su presidente y como MANDATARIO actuará un tercero que podrá ser quien fungió como liquidador, una vez quede en firme el acto administrativo que declare terminada la existencia legal de la Asociación de Municipios Sabana de Occidente liquidada.

Este MANDATARIO deberá continuar con la Gestión y Cobro de Cartera, Representación Judicial, así como de la conservación y organización del Sistema de Gestión Documental y en general para que adelante las actividades pendientes que se enlistan en el informe del liquidador y las que adicionalmente en este documento aparecen enlistadas y cuya ejecución se llevará a cabo en la etapa de pos cierre y pos liquidación»[33].

Dentro de las actividades pos cierre está la de: «Otorgar los poderes que se requieran para adelantar las actividades señaladas en el presente Contrato de Mandato, para que represente ante cualquier corporación, entidad, funcionario o empleado de la Rama Ejecutiva y sus organismos vinculados o adscritos, de la Rama Judicial y de la Rama Legislativa del poder público, en cualquier petición, diligencia o proceso, sea como demandante, sea como demandado o como coadyuvante de cualquiera de las partes, para iniciar o seguir hasta su culminación, los procesos, actos, diligencias y actuaciones respectivas»[34].

Por medio de la Resolución No. 010 del 3 de junio de 2015, se declaró terminado el proceso de liquidación de la Asociación de Municipios Sabana de Occidente[35]. El contrato de mandato se solemnizó con la Escritura Pública de la Notaría Tercera del Círculo de Facatativá No. 0632 del 14 de diciembre de 2015, en la que figuran como intervinientes la Asociación de Municipios Sabana de Occidente Liquidada (mandante) y José Diomedes García Hernández[36] (mandatario)[37].

Notificación de los actos administrativos En el caso particular, el Gerente Liquidador de la Asociación de Municipios Sabana de Occidente por medio de la Resolución No. 06 del 30 de mayo de 2014, declaró que el «Municipio de SOACHA Cundinamarca, tiene una obligación clara, expresa y actualmente exigible a favor de la Asociación de Municipios Sabana de Occidente hoy en Liquidación, por la suma de QUINIENTOS OCHENTA Y DOS MILLONES DOSCIENTOS NUEVE MIL NOVECIENTOS SETENTA Y SIETE PESOS ($582.209.977) MONEDA LEGAL COLOMBIANA, por concepto de APORTES pactados más los intereses causados desde cuando la obligación se hizo exigible, hasta cuando se verifique su pago total; representados en los Estatutos de la Asociación de Municipios Sabana Occidente, hoy en liquidación»[38].

En el ordinal tercero de la citada resolución se estableció que la notificación al representante legal del municipio de Soacha debía hacerse «en los términos de los artículos 68 y 69 del C.P.A.C.A». Según los artículos 67[39], 68[40] y 69[41] del CPACA, las decisiones que ponen fin a una actuación administrativa se deben notificar personalmente, para lo cual, debe enviarse una citación al interesado para que comparezca dentro de los cinco (5) días siguientes a su envío a enterarse del contenido del acto.

De no poder hacerse la notificación personal «al cabo de los cinco (5) días del envío de la citación», el acto se notificará mediante aviso que se remite a la dirección, al número fax o correo electrónico que figure en el expediente o que pueda obtenerse del registro mercantil, acompañado de copia íntegra del documento. En el aviso se debe señalar su fecha y la del acto que se notifica, la autoridad que lo expidió, los recursos que proceden, el plazo para ejercerlos y ante quien se formulan.

En dicho evento la notificación se entiende surtida al finalizar el día siguiente al de la entrega del aviso en el lugar de destino. De no conocerse la información sobre el destinatario, el aviso con la copia íntegra del acto administrativo se publica en la página electrónica y en un lugar de acceso al público de la entidad por el término de cinco (5) días, con la advertencia de que la notificación se materializa al finalizar el día siguiente al retiro del aviso.

En este punto, debe señalarse que la notificación por aviso es un mecanismo subsidiario y excepcional de notificación que estipuló el legislador ante la imposibilidad de llevar a cabo la notificación personal, que resulta ser la principal. En este caso, el 12 de junio de 2014, el Gerente Liquidador de la Asociación de Municipios Sabana de Occidente envío al Alcalde del municipio de Soacha citación para que acudiera a notificarse personalmente de la Resolución No. 06 del 30 de mayo de 2014.

En el documento se señaló que[42]: «Por medio de la presente, me permito solicitarle se sirva comparecer a las instalaciones de la Asociación de Municipios Sabana de Occidente en Liquidación, (…) con el fin de notificarle personalmente el contenido de la Resolución No. 06 del 30 de mayo de 2014, por medio de la cual se declara la existencia de una obligación por concepto de pago de aportes obligatorios, a cargo del municipio de Soacha Cundinamarca.

Si no compareciere dentro de los cinco (5) días siguientes al envío de la presente comunicación, la notificación se hará por aviso». Comoquiera que el interesado no compareció a notificarse personalmente del acto, la asociación de municipios procedió a notificarlo por aviso[43]. Al respecto consta lo siguiente: «Con el objeto de dar cumplimiento a lo establecido en el artículo 69 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, se procede a NOTIFICAR por medio del presente AVISO la Resolución No. 06 del 30 de mayo de 2014, expedida por el Gerente Liquidador contratado de la Asociación de Municipios Sabana de Occidente en Liquidación, contra la cual procede el recurso de reposición. El presente aviso, con copia íntegra del Acto Administrativo, se fija hoy 20 de JUNIO de 2014, a la hora de las 8.

A.M., en la cartelera de la Asociación de Municipios, ubicada en el Coliseo Municipal de Madrid Cundinamarca (Entrada de acceso al público) para los fines correspondientes, el cual permanecerá fijado por cinco (5) días, esto es, hasta el 27 de junio de 2014, hora 5. P.M.». Con ocasión del recurso de reposición interpuesto por el municipio de Soacha contra la Resolución No. 06 del 30 de mayo de 2014, se alegó la nulidad del acto por indebida notificación, en tanto que, según se afirmó en esa oportunidad, la fijación del aviso se surtió antes del vencimiento del término con el que contaba el administrado para notificarse personalmente del acto.

Mediante la Resolución No. 024 del 20 de octubre de 2014, que resolvió el recurso de reposición, el Gerente Liquidador de la Asociación de Municipios Sabana de Occidente reconoció dicha falencia, lo que condujo a que se aceptara que la notificación del citado acto se produjo por conducta concluyente con la interposición del recurso. Tanto es así, que en el ordinal segundo del acto con el que culminó el proceso administrativo se señaló «[t]ener Notificado por conducta concluyente de la Resolución No. 06 de Mayo 30 de 2014 al MUNICIPIO DE SOACHA, CUNDINAMARCA, por conducto de su apoderado Dr. ISNARDO GÓMEZ URQUIJO, debidamente reconocido como tal, conforme a lo previsto en el artículo 72 de la Ley 1437 de 2011»[44].

De modo que, lo que se pretende en esta oportunidad, es reabrir un debate que se agotó en sede administrativa, en tanto que se le dio la razón al municipio de Soacha, siendo oportuno aclarar que esa irregularidad en la notificación no afectó el derecho de defensa, pues el interesado conoció el acto y lo impugnó. Además, como lo ha sostenido la Sala en otras oportunidades, no toda irregularidad constituye causal de invalidez de los actos administrativos.

Debe tratarse del desconocimiento de formalidades de índole sustancial que afecten el núcleo esencial del debido proceso y, en especial, el del derecho de defensa[45]. En todo caso, se destaca que la falta de notificación personal de un acto no da lugar a su nulidad, en la medida en que la notificación irregular solo afecta la eficacia[46], porque conforme al artículo 72 del CPACA, la falta o la irregularidad de la notificación del acto administrativo impide que la decisión contenida en este produzca efectos legales, a menos que la parte interesada revele que conoce el acto, consienta la decisión o interponga los recursos legales, caso en el cual, se configura la notificación por conducta concluyente, la que en este asunto, fue reconocida en sede administrativa.

Por lo expuesto, no prospera el recurso de apelación, porque lo pretendido por la parte actora es obtener la nulidad de un acto alegando su indebida notificación, pese a que se dio por notificado por conducta concluyente y ejerció el derecho de defensa y contradicción contra el mismo. Aplicación del término de prescripción previsto en el artículo 817 del ET El tribunal de primera instancia negó el cargo de nulidad formulado en la demanda como «de la extinción de las obligaciones - prescripción», porque el término de prescripción que se solicita aplicar, previsto en el artículo 817 del ET, resulta ajeno a la presente discusión, en tanto que los actos cuya legalidad se discute, no se profirieron en el marco de un proceso de cobro coactivo.

Con ocasión de la apelación, la parte actora insistió en la aplicación del artículo 817 del ET, pues a su parecer, con fundamento en dicha norma, los aportes a favor de la asociación por los periodos 2005 a 2009 determinados en la Resolución No. 06 del 30 de mayo de 2014, ya se encontraban prescritos para la fecha de expedición del acto demandado.

Es oportuno destacar que frente a lo expuesto por el a quo en relación con que el artículo 817 del ET se aplica para la contabilización del término de prescripción de la acción de cobro, no se propuso reparo concreto. Para resolver este cargo de apelación, la Sala aclara que los actos cuya legalidad se discute son de determinación y no de cobro coactivo, pues en ellos apenas se está declarando la existencia de una obligación por aportes a cargo del municipio de Soacha, por pertenecer a la Asociación de Municipios Sabana de Occidente.

Nótese que ni en la Ordenanza No. 24 del 28 de noviembre de 1990, por la cual se constituyó la Asociación de Municipios Sabana de Occidente, ni en los estatutos y sus modificaciones contenidas en las Decisiones Nos. 001 del 13 de febrero de 2004, 001 del 15 de abril de 2005, 001 del 5 de marzo de 2008 y 001 del 11 de noviembre de 2009 de la Asamblea General de Socios, se estableció la forma y plazo para determinar los aportes a cargo de los asociados y a favor de la asociación. En las referidas decisiones, tan solo se indicó que los municipios asociados debían realizar el pago de un aporte o contribución a la asociación para desarrollar su objeto social, pero no se fijó el procedimiento por medio del cual se realizaría la declaratoria de existencia de la obligación en el evento en que fuera incumplida.

Menos aún, se hizo remisión expresa al artículo 817 del ET, cuya aplicación solicita la parte actora, razón por la cual, no prospera este cargo. Aportes a cargo del municipio de Soacha. Motivación del acto La Sala advierte que, en la demanda, la parte actora invocó la nulidad de los actos demandados porque no contenían una obligación clara, expresa y exigible, ante falencias tales como: (i) la falta de especificidad sobre los periodos, vigencias y soportes del cobro, (ii) la ausencia del método liquidatorio y (iii) el desconocimiento de la fecha de exigibilidad de los intereses, planteamientos que fueron descartados por el tribunal.

En el recurso de apelación, se expuso que la Resolución No. 06 del 30 de mayo de 2014 «carece de la adecuada motivación, esto dado que no señala o anexa el documento idóneo que acredite el origen de dichas obligaciones como son los Estatutos de la Asociación o el Acta de la Asamblea que contemplen el monto del aporte de cada Municipio a la Asociación, ni la aceptación por parte del municipio de Soacha de los montos discriminados»[47], por lo que el estudio en esta instancia se concretará en dichos aspectos.

La Sala ha expuesto que el acto administrativo, como expresión de la voluntad administrativa unilateral encaminada a producir efectos jurídicos a nivel general y/o particular y concreto, se forma por la concurrencia de elementos de tipo subjetivo (órgano competente), objetivo (presupuestos de hecho a partir de un contenido en el que se identifique objeto, causa, motivo y finalidad, y elementos esenciales referidos a la efectiva expresión de una voluntad unilateral emitida en ejercicio de la función administrativa) y formal (procedimiento de expedición)[48].

Para resolver, la Sala debe acudir al tenor literal de la Resolución No. 06 del 30 de mayo de 2014, con el propósito de verificar si de su contenido se desprende el origen de la obligación determinada a cargo del municipio de Soacha. En el acto demandado consta lo siguiente: «4. (…) En tales actos administrativos [Decisiones que contienen estatutos y sus reformas] consta el reconocimiento y pago por parte de los municipios, de los aportes impuestos por el legislador en el artículo 150 de la Ley 136 de 1994 e imponen la obligación a los Municipios de pagar una suma líquida de dinero, que contiene una obligación clara, expresa y exigible a cargo de cada Municipio integrante o asociado y a favor de la Asociación demandante, tal como se deriva de los actos administrativos expedidos para tal fin, como se observa a continuación: Decisión No. 001 de Febrero 13 de 2004 […].

Artículo 36 … Parágrafo: Las contribuciones que deban cubrir los municipios serán fijadas y reglamentadas por la Asamblea General de Socios, pero por lo menos debe ser el 1% por ciento de la renta ordinaria del presupuesto general de rentas y gastos de cada municipio asociado. Presupuesto ejecutado con vigencia anterior […] Decisión No. 001 del 15 de abril de 2005 […].

Artículo 31… Parágrafo 1°: Los aportes que deben cubrir los municipios por lo menos deben ser los siguientes: Para los Municipios de Primera y Segunda categoría el cero punto cinco (0.5%), para los Municipios de Tercera, Cuarta y Quinta categoría el cero punto seis por ciento (0.6%) y para los Municipios de Sexta categoría el uno por ciento (1.0%) de los ingresos corrientes de libre destinación del presupuesto general de ingresos corrientes de libre destinación del Municipio tanto de la administración central como descentralizada […].

Parágrafo 2º: La mora en el cumplimiento de los aportes de los municipios asociados dará lugar al pago de interés mensual, según lo establezca la Asamblea General de Socios y de acuerdo con lo establecido por la Superintendencia Bancaria. […]. Decisión No. 001 del 05 de marzo de 2008 […]. Artículo 31… Parágrafo 1°: Los aportes a cargo de los municipios asociados a partir del 01 de Enero de 2009 serán los siguientes: Para los Municipios pertenecientes a las categorías primera a cuarta el cero punto seis por ciento (0.6%) de los ingresos corrientes de libre destinación del presupuesto general de ingresos del Municipio, para los Municipios de Quinta categoría el cero punto siete por ciento (0.7%) de los ingresos corrientes de libre destinación del presupuesto general de ingresos del Municipio.

Para los Municipios de Sexta categoría el cero punto nueve por ciento (0.9%) de los ingresos corrientes de libre destinación del presupuesto general del Municipio […]. Parágrafo 2º: La mora en el cumplimiento de los aportes de los municipios asociados dará lugar al pago de interés mensual, según lo establezca la Asamblea General de Socios y de acuerdo con lo establecido por la Superintendencia Bancaria. […].

Decisión No. 01 de noviembre 11 de 2009 […].

ARTÍCULO PRIMERO: Modificar el parágrafo 1° del artículo 31 del Capítulo IV – Patrimonio, el cual quedará de la siguiente manera: Los aportes de los municipios asociados se establecen para el año 2010 de conformidad a la siguiente tabla: |PROYECCIÓN DE APORTES AÑO 2010 | |MUNICIPIO|CATEGORÍA |VALOR APORTE AÑO 2009 |VALOR PROPUESTO | | | |PRESUPUESTO DE LA |AÑO 2010 | | | |ASOCIACIÓN | | |SOACHA |2 |$184.679.552.00 |$55.403.865.00 | |[…] | | | | Para efectos de encontrar una fórmula de equilibrio entre los aportes de los Municipios Asociados, se determinan los siguientes rangos y topes proporcionales para la vigencia 2010: Municipios de categoría 1 y 2: tope máximo de $65.000.000.

Municipios de categoría 3 y 4: tope máximo de $38.000.000. Municipios de categoría 5 y 6: tope máximo de $30.000.000. […]. Que según certificación de fecha 20 de Mayo de 2014, expedida por la contadora de la Asociación de Municipios Sabana de Occidente en liquidación, existe pendiente esta obligación, en consecuencia el MUNICIPIO DE SOACHA CUNDINAMARCA, representado legalmente por su alcalde municipal […] le adeuda a la Asociación de Municipios Sabana de Occidente en liquidación, por concepto de APORTES previstos en el artículo 150 de la Ley 136 de 1994, la suma de QUINIENTOS OCHENTA Y DOS MILLONES DOSCIENTOS NUEVE MIL NOVECIENTOS SETENTA Y SIETE PESOS $582.209.977 […]».

Nótese que en el acto administrativo se citaron las disposiciones estatutarias (Decisiones) adoptadas por la Asamblea General de Socios que disponían la forma en que debían calcularse los aportes por cada uno de los municipios asociados, que para el caso de los años 2005 a 2009, consistía en aplicar un porcentaje variable según la categoría del municipio sobre los ingresos corrientes de libre destinación del presupuesto general de ingresos del ente territorial.

Con excepción de los del año 2010 que se determinaban por categorías y en atención al aporte del año anterior, y tenían establecidos unos topes máximos. Según la motivación de los actos administrativos demandados, uno de los elementos a tener en cuenta para la determinación del aporte son los ingresos corrientes de libre destinación del presupuesto general de ingresos del ente territorial, los que son de conocimiento del municipio que hace parte de la asociación, porque la competencia para la expedición del presupuesto es del concejo municipal (núm. 5, art. 313 CP[49]).

Además, en el expediente administrativo están como prueba los actos por medio de los cuales se expidió el presupuesto general de rentas del municipio de Soacha por los años 2005 (Acuerdo No. 28 del 24 de noviembre de 2004[50]), 2006 (Acuerdo No. 30 del 15 de noviembre de 2005[51]), 2007 (Acuerdo 14 del 24 de noviembre de 2006[52]), 2008 (Acuerdos No. 9 del 12 de marzo de 2008[53]), 2009 (Acuerdo No. 38 del 25 de noviembre de 2008[54]) y 2010 (Acuerdo No. 40 del 25 de noviembre de 2009[55]), que también son de conocimiento de la parte actora.

Ahora bien, en el acto de determinación se hizo referencia a la certificación expedida el 20 de mayo de 2014 por la contadora de la Asociación de Municipios Sabana de Occidente, que reposa como prueba dentro del expediente administrativo y de cuyo contenido se desprende: i) el estado de cuenta a cargo del municipio de Soacha a partir de los ingresos corrientes de libre destinación del municipio reportados en cada uno de los acuerdos del presupuesto general territorial, ii) el porcentaje aprobado por los estatutos para calcular el aporte sobre la anterior base de cuantificación, iii) el valor de la cuota, iv) el número de la factura y/o cuenta de cobro, v) el valor girado y vi) el saldo pendiente por cancelar.

Para la Sala, la remisión en el acto de determinación de los aportes a las Decisiones Nos. 001 de 13 de febrero de 2004, 001 de 15 de abril de 2005, 001 de 5 de marzo de 2008 y 001 de 11 de noviembre de 2009, que establecían la forma en la que se calcularían los aportes a cargo de los municipios, los acuerdos expedidos por las autoridades del mismo ente territorial que fijaban el presupuesto general de rentas y la certificación expedida por la contadora de la asociación, hacen parte de la motivación del acto administrativo, pues en conjunto proporcionan la información sustancial, fáctica y jurídica para la comprensión de la decisión, en aras de salvaguardar el derecho de defensa del interesado.

El hecho que en el acto no se discrimine el valor a pagar por aportes por cada año y que, por el contrario se establezca una suma consolidada, no necesariamente conduce a que el mismo carezca de motivación, pues, por un lado, en este se hace remisión a la certificación de la contadora que contiene el detalle, y por otro, porque en él se explica que el aporte se determina aplicando un porcentaje sobre un rubro del presupuesto general de ingresos del municipio, que se reitera, es de conocimiento del ente territorial.

Se advierte, que la parte actora pretende desconocer el origen de la obligación impuesta en los actos demandados, con el argumento que no se enunció, tampoco se incorporaron los Estatutos de la Asociación o el Acta de la Asamblea que contemple el monto del aporte y la aceptación por parte del ente territorial, cuestión que, como se analizó, no aplica al caso concreto, en tanto que con la expedición de la Ordenanza 24 del 28 de noviembre de 1990 de la Asamblea de Cundinamarca, se constituyó la Asociación de Municipios Sabana de Occidente conformada, entre otros, por el municipio de Soacha y según se dispuso en las decisiones señaladas en la Resolución No. 06 del 30 de mayo de 2014 (ver apartes trascritos), procedía la liquidación de los aportes objeto de cobro, cuyo cuestionamiento no va más allá de la falta de voluntad para hacer parte de dicha asociación de municipios, pese a que por disposición legal, su vinculación a la asociación era de carácter obligatorio.

Frente a la manifestación de la demandante, en el sentido que desconoce la fecha de exigibilidad de los intereses, debe señalarse que en los estatutos expedidos por la Asamblea General de Socios se estableció la forma en la que debían pagarse los aportes (número de cuotas y periodicidad), y se precisó que la mora en el cumplimiento daría lugar al pago de interés mensual de acuerdo con lo establecido por la Superintendencia Bancaria, presupuestos necesarios para hallar el valor de los intereses.

Por lo expuesto, se concluye que los actos administrativos demandados contienen la motivación respecto de los elementos propios para cuantificar los aportes a cargo del municipio de Soacha por pertenecer a la Asociación de Municipios Sabana de Occidente, advirtiéndose, que la demandante no cuestionó los valores liquidados ni las operaciones aritméticas que los originaron.

Por lo anterior, no prospera el cargo de apelación. En conclusión y comoquiera que la parte actora no desvirtuó la legalidad de los actos administrativos demandados con ocasión de los cargos formulados en el recurso de apelación, se confirmará la sentencia de primera instancia. Adicionalmente, se dispondrá comunicar esta decisión a los representantes legales de los municipios de Funza, Madrid, Mosquera, Bojacá, Facatativá, Subachoque, Zipacón, Soacha y Sibaté, quienes integraban la Asociación de Municipios Sabana de Occidente Liquidada.

Costas A la luz de los artículos 188 del CPACA y 365 (num.8) del CGP, no procede la condena en costas (agencias en derecho y gastos del proceso) en esta instancia, por cuanto en el expediente no se encuentran pruebas que las demuestren o justifiquen. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, FALLA: 1.

CONFIRMAR la sentencia del 21 de septiembre de 2017, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección B. 2. COMUNICAR esta decisión a los representantes legales de los municipios de Funza, Madrid, Mosquera, Bojacá, Facatativá, Subachoque, Zipacón, Soacha y Sibaté, quienes integraban la Asociación de Municipios Sabana de Occidente Liquidada. 3.

RECONOCER personería para actuar como apoderado del municipio de Soacha al abogado Maycol Rodríguez Díaz, en los términos y para los efectos del poder visible en el índice 30 en SAMAI. 4. Sin condena en costas en esta instancia. Cópiese, notifíquese y comuníquese. Devuélvase al Tribunal de origen. Cúmplase. La anterior providencia se estudió y aprobó en la sesión de la fecha. | | | | | | | | | | | | |(Firmado electrónicamente) |(Firmado electrónicamente) | |MILTON CHAVES GARCÍA |STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO | |Presidente | | | | | | | | | | | | | | |(Firmado electrónicamente) |(Firmado electrónicamente) | |MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO |JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ | [pic] ----------------------- [1] Fls. 177 a 184 c.p. 1. [2] Fls. 148 a 169 c.p. 1. [3] Fls. 15 a 19 c.p. 1. [4] Fl. 20 c.p. 1. [5] Fl. 21 c.p. 1. [6] Consideraciones numeral tercero de la Resolución No. 024 del 20 de octubre de 2014.

Fl. 22 c.p. 1. [7] Fls. 22 a 30 c.p. 1. [8] Fl. 32 c.p. 1. [9] Fl. 31 c.p. 1. [10] Fls. 33 a 34 c.p. 1. [11] Fls. 2 a 3 c.p. 1. [12] Fls. 3 a 7 c.p. 1. [13] Mediante auto del 6 de octubre de 2016, el tribunal negó la solicitud de suspensión provisional porque el título ejecutivo no goza de ejecutoria en virtud de lo previsto en el artículo 829 del ET.

Fls. 15 a 26 cuaderno de medidas cautelares. [14] Actuó a través de apoderado designado por el señor José Diomedes García Hernández, en su calidad de Gerente Liquidador de la Asociación de Municipios de Sabana de Occidente conforme a la Escritura Pública No. 0632 del 14 de diciembre de 2015. [15] Fls. 92 A a 103 c.p.1. [16] Radicado No. 25000-23-26-000-2008-00106-01.

Demandante: Asociación de Municipios Sabana de Occidente. Demandado: Municipio de Soacha. [17] Fls. 127 a 136 c.p. 1. [18] Fls. 148 a 169 c.p. 1. [19] No se pronunció frente a las costas. [20] Mediante auto del 7 de diciembre de 2018, esta Sección avocó el conocimiento del presente asunto (Fl. 15. c.p. 2), remitido por competencia mediante providencia del 19 de octubre de 2018 de la Sección Primera de esta Corporación, por tratarse de un proceso de cobro coactivo (Fls. 5 a 6 c.p. 2). [21] Fls. 177 a 184 c.p. 1. [22] Fls. 186 a 204 c.p. 1. [23] Fls. 25 a 27 c.p. 2. [24] Ley 1437 de 2011: «Artículo 187.

Contenido de la sentencia […]. En la sentencia se decidirá sobre las excepciones propuestas y sobre cualquiera otra que el fallador encuentre probada. El silencio del inferior no impedirá que el superior estudie y decida todas las excepciones de fondo, propuestas o no, sin perjuicio de la no reformatio in pejus […]». [25] Este proceso se tramitó antes de la entrada en vigor de la Ley 2080 de 2021; por lo tanto, la audiencia inicial prevista en el artículo 180 del CPACA era el escenario propicio para resolver las excepciones. [26] Exp. 24509, C.P. Julio Roberto Piza Rodríguez. [27] Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 3 de diciembre de 2008, C.P. Mauricio Fajardo Gómez. [28] «Por la cual se reglamenta el inciso 3° del artículo 198 de la Constitución Nacional, sobre asociaciones de municipios». [29] «Por la cual se dictan normas tendientes a modernizar la organización y el funcionamiento de los municipios». [30] Fls. 101 a 103 c.a. [31] Fls. 104 a 113 c.a. [32] Consta que Juan Carlos Nemocón (Soacha) ausente. [33] Fl. 75 c.p. 1. [34] Fls. 75 vto. y 76 c.p. 1. [35] La demanda se presentó el 6 de febrero de 2015 (Fl. 1 c.p. 1), esto es, antes de la liquidación de la citada asociación. [36] Quien otorgó poder para la representación judicial de la Asociación de Municipios Sabana de Occidente en su calidad de parte demandada.

La contestación de la demanda se surtió el 8 de julio de 2016. [37] Fls. 69 a 72 c.p. 1. [38] Fls. 15 a 19 c.p. 1. [39] «ARTÍCULO 67. NOTIFICACIÓN PERSONAL. Las decisiones que pongan término a una actuación administrativa se notificarán personalmente al interesado, a su representante o apoderado, o a la persona debidamente autorizada por el interesado para notificarse.

En la diligencia de notificación se entregará al interesado copia íntegra, auténtica y gratuita del acto administrativo, con anotación de la fecha y la hora, los recursos que legalmente proceden, las autoridades ante quienes deben interponerse y los plazos para hacerlo. El incumplimiento de cualquiera de estos requisitos invalidará la notificación. La notificación personal para dar cumplimiento a todas las diligencias previstas en el inciso anterior también podrá efectuarse mediante una cualquiera de las siguientes modalidades: 1.

Por medio electrónico. Procederá siempre y cuando el interesado acepte ser notificado de esta manera. La administración podrá establecer este tipo de notificación para determinados actos administrativos de carácter masivo que tengan origen en convocatorias públicas. En la reglamentación de la convocatoria impartirá a los interesados las instrucciones pertinentes, y establecerá modalidades alternativas de notificación personal para quienes no cuenten con acceso al medio electrónico. 2.

En estrados. Toda decisión que se adopte en audiencia pública será notificada verbalmente en estrados, debiéndose dejar precisa constancia de las decisiones adoptadas y de la circunstancia de que dichas decisiones quedaron notificadas. A partir del día siguiente a la notificación se contarán los términos para la interposición de recursos». [40] «Artículo 68.

Citaciones para notificación personal. Si no hay otro medio más eficaz de informar al interesado, se le enviará una citación a la dirección, al número de fax o al correo electrónico que figuren en el expediente o puedan obtenerse del registro mercantil, para que comparezca a la diligencia de notificación personal. El envío de la citación se hará dentro de los cinco (5) días siguientes a la expedición del acto, y de dicha diligencia se dejará constancia en el expediente.

Cuando se desconozca la información sobre el destinatario señalada en el inciso anterior, la citación se publicará en la página electrónica o en un lugar de acceso al público de la respectiva entidad por el término de cinco (5) días». [41] «Artículo 69. Notificación por aviso. Si no pudiere hacerse la notificación personal al cabo de los cinco (5) días del envío de la citación, esta se hará por medio de aviso que se remitirá a la dirección, al número de fax o al correo electrónico que figuren en el expediente o puedan obtenerse del registro mercantil, acompañado de copia íntegra del acto administrativo.

El aviso deberá indicar la fecha y la del acto que se notifica, la autoridad que lo expidió, los recursos que legalmente proceden, las autoridades ante quienes deben interponerse, los plazos respectivos y la advertencia de que la notificación se considerará surtida al finalizar el día siguiente al de la entrega del aviso en el lugar de destino. Cuando se desconozca la información sobre el destinatario, el aviso, con copia íntegra del acto administrativo, se publicará en la página electrónica y en todo caso en un lugar de acceso al público de la respectiva entidad por el término de cinco (5) días, con la advertencia de que la notificación se considerará surtida al finalizar el día siguiente al retiro del aviso.

En el expediente se dejará constancia de la remisión o publicación del aviso y de la fecha en que por este medio quedará surtida la notificación personal». [42] Fl. 20 c.p. 1. [43] Fl. 21 c.p. 1. [44] Fl. 30 c.p. 1. [45] Sentencia del 16 de octubre de 2014, Exp. 19611, C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez, reiterada en la sentencia del 26 de julio de 2017, Exp. 20666, C.P. Stella Jeannette Carvajal Basto (E). [46] Cfr. las sentencias del 17 de noviembre de 2017, Exp. 20700, C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez, del 3 de diciembre de 2020, Exp. 22924, C.P. Milton Chaves García y del 25 de febrero de 2021, Exp. 22341, C.P. de 2014, Exp. 19611, C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez, reiterada en la sentencia del 26 de julio de 2017, Exp. 20666, C.P. Stella Jeannette Carvajal Basto. [47] Fl. 180 c.p. 1 [48] Sentencia del 24 de junio de 2021, Exp. 25467, en la que se reiteran las sentencias del 12 de octubre de 2017, Exp. 19950 y del 27 de agosto de 2020, Exp. 24533, C.P. Stella Jeannette Carvajal Basto. [49] Constitución Política de 1991. «Artículo 313: Corresponde a los concejos: (…). 5.

Dictar las normas orgánicas del presupuesto y expedir anualmente el presupuesto de rentas y gastos». [50] Fls. 114 a 145 c.a. [51] Fls. 146 a 173 c.a. [52] Fls. 174 a 200 c.a. [53] Fls. 204 a 212 c.a. [54] Fls. 219 a 252 c.a. [55] Fls. 253 a 287 c.a.