PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO DE COBRO COACTIVO – Documentos que prestan mérito ejecutivo / EJECUTORIA DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS QUE SIRVEN DE FUNDAMENTO AL COBRO COACTIVO – Eventos / EJECUTORIA DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS QUE SIRVEN DE FUNDAMENTO AL COBRO COACTIVO – Situaciones que pueden presentarse / DECISIÓN Y NOTIFICACIÓN DEL ACTO ADMINISTRATIVO QUE DESATA EL RECURSO EN LA VÍA GUBERNATIVA – Alcance. el contribuyente estará habilitado para promover la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra los actos que constituyen el título / POSIBILIDAD DE EXPEDICIÓN DEL MANDAMIENTO DE PAGO – Requisito.
Para proferir el mandamiento de pago, el citado municipio tenía que esperar a que transcurriera el término con el que contaba la sociedad para presentar la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra el título ejecutivo, pues solo así podría tener certeza de que este se encontraba ejecutoriado / EXPEDICIÓN DEL MANDAMIENTO DE PAGO DENTRO DEL TÉRMINO PARA DEMANDAR LOS ACTOS QUE CONSTITUYEN EL TÍTULO DE LA OBLIGACIÓN – Efectos jurídicos / EXCEPCIÓN DE FALTA DE EJECUTORIA DEL TÍTULO E INTERPOSICIÓN DE DEMANDA – Declara probadas El Acuerdo 031 del 31 de diciembre de 2012, expedido por el Concejo Municipal de Guachené, vigente para cuando se expidió el mandamiento de pago, en los artículos 413 y s.s. regula el procedimiento administrativo de cobro coactivo de las deudas fiscales por concepto de impuestos, anticipos, retenciones, intereses y sanciones, de competencia de la Tesorería Municipal.
De conformidad con los numerales 2 y 3 del artículo 418 del Estatuto Tributario Municipal, prestan mérito ejecutivo, entre otros documentos, «[l]as liquidaciones oficiales ejecutoriadas» y «[l]os demás actos de la Tesorerías Municipal debidamente ejecutoriados, en los cuales se fijen sumas líquidas de dinero a favor del fisco municipal», respectivamente.
Por su parte, el artículo 420 del citado acuerdo se refiere a la ejecutoria de los actos administrativos, así: «ARTICULO 420. EJECUTORIA DE LOS ACTOS. Se entienden ejecutoriados los actos administrativos que sirven de fundamento al cobro coactivo: 1. Cuando contra ellos no proceda recurso alguno. 2. Cuando vencido el término para interponer los recursos, no se hayan interpuesto o no se presenten en debida forma. 3.
Cuando se renuncie expresamente a los recursos o se desista de ellos. 4. Cuando los recursos interpuestos en la vía gubernativa o las acciones de restablecimiento del derecho o de revisión de impuestos se hayan decidido en forma definitiva, según el caso» (Subraya de la Sala). En los mismos términos, el artículo 829 del Estatuto Tributario Nacional (ET) prevé la ejecutoria de los actos administrativos que sirven de fundamento al cobro coactivo.
Respecto del numeral 4 del artículo 829 ET, que interesa para este caso, la Sala ha precisado que en relación con la ejecutoria de los actos administrativos que sirven de fundamento al cobro coactivo se presentan dos situaciones: «i) Cuando se trata de actos administrativos susceptibles de los recursos propios de la vía gubernativa y estos han sido interpuestos, debida y oportunamente.
Según esta regla, el acto administrativo que sirve de título ejecutivo queda ejecutoriado una vez la entidad oficial decida los recursos interpuestos, siempre y cuando, el interesado no lo demande ante la jurisdicción, porque de hacerlo se estaría ante el siguiente supuesto legal. ii) Cuando los actos administrativos que sirvieron de título ejecutivo fueron demandados ante la jurisdicción, por el afectado, para obtener la declaratoria de nulidad y el restablecimiento de sus derechos.
En estos casos, se entenderán ejecutoriados una vez sea proferida la decisión judicial definitiva» [Negrilla es original]. También se ha indicado que una vez decidido y notificado el acto administrativo que desate el recurso en la vía gubernativa, el contribuyente estará habilitado para promover la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra los actos que constituyen el título, evento en el cual, mientras corre el plazo para demandar (4 meses), la fuerza ejecutoria del acto estará afectada.
Igual ocurre cuando este se somete a control de legalidad, pues su ejecutoria, en los términos del numeral 4 del artículo 829 del ET, depende de la notificación de la decisión judicial definitiva. Así las cosas, la ejecutoria del acto administrativo en casos como el presente está supeditada a la decisión definitiva, ya sea en la actuación administrativa o en la instancia judicial, en el evento de que se decida demandar el acto administrativo que sirve de fundamento al cobro coactivo.
(…) [L]o primero que se advierte es que, si bien es cierto, con la Resolución 0140 del 27 de noviembre de 2018, por la que el municipio de Guachené resolvió el recurso de reconsideración interpuesto por XM Compañía de Expertos en Mercado SA ESP contra la Resolución Sanción 0105 del 10 de septiembre de 2018, quedó agotado el proceso administrativo, no se puede desconocer que dichos actos podían ser objeto de control de legalidad ante esta jurisdicción, razón por la cual, para proferir el mandamiento de pago, el citado municipio tenía que esperar a que transcurriera el término con el que contaba la sociedad para presentar la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra el título ejecutivo, pues solo así podría tener certeza de que este se encontraba ejecutoriado.
Nótese que no bastaba con que se resolviera el recurso de reconsideración contra el acto que impuso la sanción, para que el municipio profiriera el mandamiento de pago el 17 de diciembre de 2018, porque conforme con lo previsto en el numeral 4 del artículo 829 del ET y en el numeral 4 del artículo 420 del Acuerdo 031 de 2012, de presentarse demanda contra el título que sirve de fundamento al cobro coactivo, su fuerza ejecutoria queda afectada hasta que se notifique la decisión judicial definitiva.
(…) [P]ara cuando se inició el proceso de cobro coactivo, el municipio de Guachené no contaba con un título ejecutoriado, en tanto que, el mandamiento de pago se libró mientras transcurría la oportunidad para demandar los actos que constituyen el título de la obligación, motivo por el cual el ente territorial no estaba habilitado para iniciar el procedimiento de cobro coactivo.
Las anteriores razones resultan suficientes para que se confirmen los ordinales primero y segundo de la sentencia apelada en cuanto el tribunal declaró la nulidad de los actos demandados, por encontrar probadas las excepciones de falta de ejecutoria del título e interposición de la demanda y, en consecuencia, ordenó la terminación del proceso de cobro.
FUENTE FORMAL: ACUERDO 031 DE 2012 DEL CONCEJO MUNICIPAL DE GUACHENÉ – ARTÍCULO 413 / ACUERDO 031 DE 2012 DEL CONCEJO MUNICIPAL DE GUACHENÉ – ARTÍCULO 418 NUMERAL 2 / ACUERDO 031 DE 2012 DEL CONCEJO MUNICIPAL DE GUACHENÉ – ARTÍCULO 418 NUMERAL 3 / ACUERDO 031 DE 2012 DEL CONCEJO MUNICIPAL DE GUACHENÉ – ARTÍCULO 420 / ESTATUTO TRIBUTARIO – ARTÍCULO 829 / ESTATUTO TRIBUTARIO – ARTÍCULO 829 NUMERAL 4 / ESTATUTO TRIBUTARIO – ARTÍCULO 831 NUMERAL 3 / ESTATUTO TRIBUTARIO – ARTÍCULO 831 NUMERAL 5 / ESTATUTO TRIBUTARIO – ARTÍCULO 831 NUMERAL 7 / ESTATUTO TRIBUTARIO – ARTÍCULO 828 / LEY 1564 DE 2012 (CÓDIGO GENERAL DEL PROCESO) – ARTÍCULO 244 / LEY 1564 DE 2012 (CÓDIGO GENERAL DEL PROCESO) – ARTÍCULO 246 / ESTATUTO TRIBUTARIO – ARTÍCULO 837 / ACUERDO 031 DE 2012 DEL CONCEJO MUNICIPAL DE GUACHENÉ – ARTÍCULO 420 NUMERAL 4 / LEY 1437 DE 2011 (CPACA) – ARTÍCULO 187 COPIAS SIMPLES PARA ACREDITAR LA PRESENTACIÓN DE LA DEMANDA DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO CONTRA EL TÍTULO EJECUTIVO – Valor probatorio / ADMISIÓN DE LA DEMANDA INTERPUESTA CONTRA EL TÍTULO EJECUTIVO – Declara probada [E]n relación con las copias simples, aportadas por la demandante en sede administrativa, para acreditar la presentación de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra el título ejecutivo, la Sala destaca que estas gozan de valor probatorio, en tanto no sean tachadas de falsas, motivo por la cual, no podían ser desconocidas por el municipio demandado, más aún, porque la veracidad de su contenido está respaldada por las bases de consulta de los procesos judiciales.
Además, se destaca que con la interposición del recurso de reposición (4 de febrero de 2019) contra la resolución que negó las excepciones, la demandante anexó la certificación expedida el 25 de enero de 2019 por el Tribunal Administrativo del Cauca en la que consta la existencia del proceso identificado con el radicado No. 19001-23-33-005-2019-00021-00, las partes, los actos demandados y su estado para esa fecha.
Pese a lo anterior, se mantuvo la decisión de declarar no probada la excepción propuesta, porque a su vez, se echó de menos la admisión de la demanda, requisito que se probó en sede judicial, mediante el certificado expedido el 26 de marzo de 2019 aportado por la parte actora, en el que consta que la demanda se admitió el 14 de marzo de ese año. En relación con el argumento del municipio apelante, en el sentido que para la época en la que se expidieron los actos demandados aún no se había proferido la providencia del Consejo de Estado que sustentó la decisión del tribunal (sentencia del 6 de noviembre de 2019), por la que se varió la posición jurisprudencial sobre el tema, la Sala aclara que, al margen de la aplicación de ese precedente judicial, en este caso está probada la admisión de la demanda interpuesta contra el título ejecutivo.
COMPULSA DE COPIAS ANTE LA PROCURADURÍA PROVINCIAL DE SANTANDER DE QUILICHAO, CAUCA Y ANTE LA CONTRALORÍA DEPARTAMENTAL DEL CAUCA – Revocatoria. No es posible mantener la decisión contenida en el ordinal quinto de la sentencia apelada, en el sentido de compulsar copias ante la Procuraduría Provincial de Santander de Quilichao y ante la Contraloría Departamental del Cauca, en tanto que esta se justificó en el incumplimiento de un pronunciamiento judicial que finalmente fue revocado La Sala advierte que mediante auto del 14 de agosto de 2019 el Tribunal Administrativo del Cauca decretó la suspensión del proceso de cobro coactivo, hasta tanto se decida la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho interpuesta contra las Resoluciones 003 del 17 de enero de 2019 y 011 del 22 de febrero de 2019 (actos demandados en este proceso).
Por lo anterior, le ordenó al municipio de Guachené levantar las medidas cautelares que se hubieren practicado. Con el auto proferido el 10 de septiembre de 2019, el tribunal adicionó la anterior providencia, en el sentido de ordenar la devolución ante el Banco Davivienda de la suma de $617.389.800, dineros de la garantía bancaria constituida por XM Compañía de Expertos en Mercados SA ESP.
Proveídos que fueron objeto de apelación, recurso concedido el 27 de septiembre de 2019 en el efecto devolutivo, por lo que no se suspendía el cumplimiento de la providencia apelada, ni el curso del proceso. Si bien es cierto, para cuando se profirió la sentencia anticipada -22 de octubre de 2020-, el municipio de Guachené no había dado cumplimiento a la orden impartida en el auto del 14 de agosto de 2019, adicionado el 10 de septiembre siguiente, procediendo a levantar las medidas cautelares decretadas en el proceso de cobro coactivo adelantado contra la demandante y devolviendo los dineros de la garantía bancaria, lo que justificó la orden de compulsar copias ante la Procuraduría Provincial de Santander de Quilichao y ante la Contraloría Departamental del Cauca, no se puede desconocer que las citadas providencias fueron revocadas por esta Corporación el 14 de diciembre de 2020, al desatarse el recurso de apelación interpuesto por el municipio demandado, disponiendo, en su lugar: «levántense las medidas cautelares de suspensión del proceso administrativo de cobro coactivo y la devolución de la garantía bancaria constituida por la demandante, decretadas por el a quo» (…) Por lo anterior, se concluye que ante la revocatoria de las providencias proferidas por el tribunal el 14 de agosto de 2019 y el 10 de septiembre del mismo año, a la fecha, las órdenes impartidas en las mismas, carecen de efecto y, por ende, no es posible mantener la decisión contenida en el ordinal quinto de la sentencia apelada, en el sentido de compulsar copias ante la Procuraduría Provincial de Santander de Quilichao y ante la Contraloría Departamental del Cauca, en tanto que esta se justificó en el incumplimiento de un pronunciamiento judicial que finalmente fue revocado.
En cuanto al posible detrimento patrimonial que se pueda configurar para el municipio, al verse obligado a devolver sumas de dinero por cuantías actualizadas, se advierte que, como se expuso en la providencia del 14 de diciembre de 2020, esto corresponde al restablecimiento solicitado en el escrito de demanda, ante la declaratoria de nulidad de los actos demandados.
Así las cosas, se revocará el ordinal quinto de la sentencia apelada. CONDENA EN COSTAS – Regla / CONDENA EN COSTAS – Integración / CONDENA EN COSTAS EN PRIMERA INSTANCIA – Revocatoria / CONDENA EN COSTAS EN SEGUNDA INSTANCIA – Improcedencia. Por falta de prueba de su causación [S]e precisa que las costas se deben analizar conforme con lo dispuesto por los artículos 188 del CPACA y 365 del CGP, en concreto con la regla del numeral 8, según la cual «[s]olo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación».
En esas condiciones se advierte que, una vez revisado el expediente, no existen elementos de prueba que demuestren o justifiquen las erogaciones por concepto de costas (agencias en derecho y gastos del proceso) en primera instancia, por lo cual se revocará la impuesta por el a quo (ordinal cuarto). Por las mismas razones, no procede la condena en costas en esta instancia. FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 (CPACA) – ARTÍCULO 188 / LEY 1564 DE 2012 (CÓDIGO GENERAL DEL PROCESO) – ARTÍCULO 365 NUMERAL 8 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA Consejera ponente: STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO Bogotá, D.C., treinta (30) de septiembre de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 19001-23-33-000-2019-00141-02 (25626) Actor: XM COMPAÑÍA DE EXPERTOS EN MERCADOS SA ESP Demandado: MUNICIPIO DE GUACHENÉ - CAUCA FALLO La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por el municipio demandado contra la sentencia anticipada proferida el 22 de octubre de 2020 por el Tribunal Administrativo del Cauca, que en la parte resolutiva dispuso[1]: «PRIMERO.- DECLARAR la nulidad de la Resolución No. 003 del 17 de enero de 2019, por medio de la cual el municipio de Guachené resuelve las excepciones propuestas contra el mandamiento de pago del 17 de diciembre de 2018, y de la Resolución No. 011 del 22 de febrero de 2019, con la que resolvió el recurso de reposición, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. SEGUNDO.- Como consecuencia de lo anterior, y a título de restablecimiento del derecho, DECLARAR probadas las excepciones de falta de ejecutoria del título e interposición de demanda de restablecimiento del derecho ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, formuladas oportunamente por la parte actora, y dar por terminado el proceso de cobro coactivo.
TERCERO. - ORDENAR al municipio de Guachené, restituir de forma indexada a XM COMPAÑÍA DE EXPERTOS EN MERCADOS S.A. E.S.P., la suma de $617.389.800. El municipio de Guachené hará la actualización sobre la suma adeudada de conformidad con lo establecido en el artículo 187 (inciso final) del CPACA, teniendo en cuenta los índices de inflación certificados por el DANE y mediante la aplicación de la fórmula matemática adoptada por el Consejo de Estado, indicada en la parte motiva de esta providencia. CUARTO.- CONDENAR en costas a la parte demandada, conforme a lo expuesto en la parte considerativa de esta providencia. Liquídense por Secretaría las costas del proceso.
QUINTO. - COMPULSAR copias ante la Procuraduría Provincial de Santander de Quilichao, Cauca y ante la Contraloría Departamental del Cauca, a fin de que se investiguen las conductas de los servidores públicos municipales por las posibles infracciones a la ley disciplinaria por no acatar las órdenes judiciales y por el posible detrimento patrimonial que se pueda configurar para el municipio, al verse obligado a devolver sumas de dinero por cuantías actualizadas.
SEXTO. - NOTIFICAR la presente sentencia conforme a lo dispuesto en el artículo 203 del CPACA»[2].
ANTECEDENTES Mediante la Resolución 105 del 10 de septiembre de 2018 y con fundamento en los artículos 651 del ET y 238 del Acuerdo Municipal 031 de 2012, la Tesorería Municipal de Guachené le impuso a XM Compañía de Expertos en Mercados SA ESP sanción por no enviar información, por la suma de $497.340.000[3]. Contra la anterior decisión, la citada compañía interpuso recurso de reconsideración, que fue resuelto con la Resolución 0140 del 27 de noviembre de 2018, proferida por la Tesorería Municipal de Guachené, en el sentido de ratificar en todas sus partes el acto impugnado.
Además, se ordenó seguir adelante con el cobro de la sanción, ante la ejecutoria del acto[4]. Con fundamento en los anteriores actos, el 17 de diciembre de 2018, la Tesorería Municipal de Guachené libró mandamiento de pago en contra de XM Compañía de Expertos en Mercados SA ESP, por la suma de $497.340.000, más los intereses moratorios, admitió la garantía bancaria No. 07003039400236394 del banco Davivienda y ordenó seguir adelante la ejecución[5].
El 14 de enero de 2019, XM Compañía de Expertos en Mercados SA ESP presentó demanda ante el Tribunal Administrativo del Cauca[6], con el objeto de obtener la nulidad de los actos administrativos sancionatorios. Contra el mandamiento de pago, XM Compañía de Expertos en Mercados SA ESP, propuso las excepciones de: (i) falta de ejecutoria del título ejecutivo, (ii) interposición de demanda de nulidad y restablecimiento del derecho y (iii) ausencia de título ejecutivo.
Solicitó efectuar la aclaración de la aceptación de la garantía, admitiendo como tal la No. 07003039400236402 del banco Davivienda[7]. La Tesorería Municipal de Guachené expidió la Resolución 003 del 17 de enero de 2019, por medio de la cual: (i) declaró no probadas las excepciones propuestas (ii) modificó el numeral cuarto del mandamiento de pago del 17 de diciembre de 2018, admitiendo la citada garantía y (iii) ordenó seguir adelante con la ejecución y remate, haciendo efectiva la garantía bancaria[8] (acto demandado).
Contra la anterior decisión, la sociedad XM Compañía de Expertos en Mercados SA ESP interpuso recurso de reposición[9]. El 22 de febrero de 2019, la Tesorería Municipal de Guachené expidió la Resolución 011, por la que se resolvió el recurso de reposición, en el sentido de ratificar el acto recurrido[10]. DEMANDA XM Compañía de Expertos en Mercados SA ESP, actuando a través de apoderado y en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, formuló las siguientes[11]: «PRETENSIONES PRINCIPALES 1.
Declarar la nulidad parcial de la RESOLUCIÓN N° 003 DEL 17 DE ENERO DE 2019, por medio de la cual se resuelven las Excepciones propuestas contra el Mandamiento de Pago del 17 de diciembre de 2018. 2. Declarar la nulidad parcial de la RESOLUCIÓN N° 011 DEL 22 DE FEBRERO DE 2019, por medio de la cual se resolvió el Recurso de Reposición contra la Resolución Nº 003 del 17 de enero de 2019, confirmando esta última. 3.
Como consecuencia de lo anterior, se restablezca el derecho de XM, declarando probadas las Excepciones contenidas en los numerales 3, 5 y 7 del artículo 831 del Estatuto Tributario, esto es, falta de ejecutoria del título, la interposición de demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, y la falta de título ejecutivo; propuestas contra el Mandamiento de pago del 17 de diciembre de 2018. 4.
Declaradas las Excepciones de Falta de ejecutoria del título, la Interposición de demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, y La falta de título ejecutivo, propuestas contra el Mandamiento de pago del 17 de diciembre de 2018, se dé por terminado el procedimiento administrativo de cobro coactivo, y en consecuencia, se ordene la devolución inmediata de SEISCIENTOS DIECISIETE MILLONES TRESCIENTOS OCHENTA Y NUEVE MIL OCHOCIENTOS PESOS MONEDA LEGAL ($617.389.800), correspondientes a la ejecución de la Garantía Bancaria de Davivienda N°07003039400236402, otorgada para el procedimiento de cobro coactivo, y que fue ejecutada por el Ente Territorial el día 1 de abril de 2019; sumas que deberán ser reintegradas a la Sociedad debidamente indexadas y con los intereses legales a que haya lugar. 5.
Que se condene en costas y agencias en derecho al Municipio de Guachené, Cauca, en calidad de demandado en el presente proceso. PRETENSIÓN SUBSIDIARIA 1. Se restablezca el derecho de XM, reliquidando la obligación contenida en la Resolución N° 0105 de 10 de septiembre de 2018 que impuso sanción por no enviar información por valor de $497.340.000, excluyendo de la liquidación de la obligación el cálculo de intereses moratorios por la suma de $44.230.000 y agencias en derecho por valor de $75.819.800, calculados por el Municipio de Guachené en el Auto de Trámite N° 001 y N° 002 de marzo de 2019, que sirvieron de anexo al Cobro de la Garantía Bancaria N° 07003039400236402 del Banco Davivienda por $617.389.800.000 (sic); y en consecuencia, se le ordene al Municipio de Guachené devolver inmediatamente a XM COMPAÑÍA DE EXPERTOS EN MERCADOS S.A. E.S.P. la suma de $120.049.800 liquidada por La Tesorería de Guachené y apropiada por ésta con el cobro de la Garantía Bancaria de Davivienda N°07003039400236402, correspondiente al concepto de intereses moratorios y agencias en derecho; suma que deberá ser reintegrada a la Sociedad debidamente indexada y con los intereses legales a que haya lugar».
El actor invocó como normas violadas las siguientes: • Artículos 29, 83 y 363 de la Constitución Política • Artículos 3 numerales 1, 2, 3, 4, 11 y 12 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo • Artículos 683, 742, 829, 831, 833, 835 y 837 del Estatuto Tributario • Artículos 420 y 423 del Acuerdo Municipal 031 de 2012 Como concepto de la violación expuso, en síntesis, lo siguiente: 1.
Falta de ejecutoria del título Sostuvo que el argumento expuesto por el municipio de Guachené en los actos demandados, en relación con la ejecutoria de las Resoluciones 0105 del 10 de septiembre de 2018 y 0140 del 27 de noviembre del mismo año, que constituyen el título, carece de fundamento, porque dichos actos se demandaron ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo por vicios de fondo.
De modo que, cobrarán ejecutoria cuando se profiera decisión judicial definitiva, pues de lo contrario se vulneraría el principio de seguridad jurídica. Sustentó su posición en jurisprudencia del Consejo de Estado[12]. Agregó que durante el término de los cuatro (4) meses previstos en el artículo 164 del CPACA para presentar la demanda contra los actos administrativos, los mismos no cobran ejecutoria.
Manifestó que no es acertado lo expuesto por la Tesorería Municipal de Guachené, en el sentido que la inclusión de la conjunción disyuntiva «o» entre los supuestos contenidos en el numeral 4 del artículo 829 del ET, implique que el cumplimiento de uno de ellos conduzca a la ejecutoria del acto administrativo fundamento del cobro coactivo.
Si bien se trata de una conjunción disyuntiva, esta no es excluyente, en la medida en que los supuestos de hecho que los separa ocurran en forma concomitante. 2. Interposición de demanda de nulidad y restablecimiento Advirtió que el municipio no aceptó la procedencia de la excepción de interposición de demanda, porque para probarla se aportó copia simple de la constancia de su presentación, con lo que se desconoció su valor probatorio (arts. 244 y 246 del CGP).
Indicó que con ocasión del recurso de reposición contra la resolución que negó las excepciones, se allegó el certificado emitido por el tribunal, que da cuenta de la radicación del proceso y las resoluciones demandadas. Pese a lo anterior, no fue tenido en cuenta. Señaló que el 15 de marzo de 2019, se le entregó a la Tesorería Municipal de Guachené el auto admisorio de la demanda contra el título ejecutivo, información de la que se hizo caso omiso.
Concluyó que no es aceptable que, a pesar de estar probada la excepción de interposición de demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra el título ejecutivo, el 1º de abril de 2019 se haya hecho efectiva la garantía bancaria, actuación que considera de mala fe. 3. Ausencia de título ejecutivo Sostuvo que conforme al numeral 7 del artículo 831 del ET prestan mérito ejecutivo las liquidaciones oficiales ejecutoriadas, presupuesto que no se cumple en este caso, en la medida que las Resoluciones 0105 del 10 de septiembre de 2018 y 0140 del 27 de noviembre de 2018, fueron demandadas ante esta jurisdicción. Agregó que en los términos del artículo 829 ib, dichos actos carecen de ejecutoria, hasta tanto se profiera decisión definitiva en el proceso judicial, impidiendo que se les considere título ejecutivo que contenga una obligación exigible.
OPOSICIÓN El municipio de Guachené se opuso a las pretensiones de la demanda, con fundamento en lo siguiente[13]: Expuso que contra la Resolución 0105 del 10 de septiembre de 2019, por medio de la cual se impuso sanción a la demandante por no enviar información, esta interpuso recurso de reconsideración, acción de defensa excluyente de los demás medios previstos en el numeral 4 del artículo 829 del ET.
Aseguró que, con la decisión definitiva del recurso interpuesto, el acto sancionatorio cobro ejecutoria y, por ende, sirve de fundamento al cobro coactivo objeto de discusión. Explicó que en el numeral 4 del artículo 829 del ET se incluyó la conjunción disyuntiva «o», que se refuerza con la expresión «según el caso», lo que demuestra la forma como se excluyen los medios de defensa, esto es, la interposición del recurso de reconsideración en el desarrollo de la vía gubernativa, por una parte y, por la otra, la interposición de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho.
Aseguró que no es posible que la demandante utilice los dos medios de defensa. Indicó que, en el primer evento, con la notificación del acto que resuelve el recurso de reconsideración contra la resolución sanción, esta queda ejecutoriada, siendo susceptible de cobro coactivo. Destacó que la anterior postura no es arbitraria, toda vez que el Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil en el Concepto emitido el 9 de agosto de 2007, trazó los parámetros sobre la ejecutoria de los actos.
En igual sentido se pronunció la Sala Penal del Tribunal Superior de Popayán, en sentencia de segunda instancia del 4 de diciembre de 2017, en el proceso penal adelantado contra el Tesorero Municipal de Guachené, con radicación 19142600000020150000900. Por lo expuesto, sostuvo que los actos administrativos que sirven de fundamento al cobro coactivo en este caso, están plenamente ejecutoriados, siendo procedente negar las excepciones de falta de título ejecutivo y falta de ejecutoria del título.
Respecto a la excepción de interposición de demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, manifestó que los documentos válidos que, en su momento, se debían aportar, corresponden a la copia auténtica del auto admisorio de la demanda contra el título ejecutivo y la certificación del funcionario competente en la que conste que el proceso se encuentra en trámite.
Requisitos necesarios para que proceda la suspensión del proceso de cobro coactivo y el levantamiento de las medidas cautelares decretadas, tal como lo establece el artículo 837 del ET y la jurisprudencia[14]. Concluyó que, en su oportunidad, la demandante no probó la admisión de la demanda interpuesta contra el título ejecutivo, motivo por el cual, resulta razonable que al resolverse el recurso de reposición contra la resolución que declaró no probadas las excepciones, se ratificara lo decidido en la Resolución No. 003 de 2019.
Finalmente, en cuanto a la excepción de ausencia de título ejecutivo, manifestó que no se encuentra listada en las relacionadas en el artículo 831 del ET, razón por la cual, se rechazó de plano, ante la mala formulación y la falta de sustento. AUDIENCIA INICIAL El Tribunal Administrativo del Cauca, con fundamento en el artículo 13[15] del Decreto Legislativo 806 del 4 de junio de 2020 «[p]or el cual se adoptan medidas para implementar las tecnologías de la información y las comunicaciones en las actuaciones judiciales, agilizar los procesos judiciales y flexibilizar la atención a los usuarios del servicio de justicia, en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica», prescindió de la audiencia inicial, porque se trata de un proceso en el que no se solicitó la práctica de pruebas.
Mediante auto del 28 de septiembre de 2020, el tribunal: i) declaró que no hay excepciones previas que resolver, ii) negó el decreto de la prueba de interrogatorio de parte solicitada por la sociedad demandante, iii) tuvo como pruebas los documentos allegados con la demanda y su contestación, iv) corrió traslado por el término de 10 días para que las partes presentaran sus alegatos de conclusión, lapso durante el cual el Ministerio Público podía presentar concepto, v) puso a disposición de las partes el expediente digitalizado y vi) dispuso que sin perjuicio de lo previsto en el inciso 2 del artículo 213 del CPACA, vencido el término de traslado, proferirá sentencia por escrito, en los términos del artículo 13 del Decreto 806 de 2020[16].
SENTENCIA APELADA El Tribunal Administrativo del Cauca, mediante sentencia anticipada proferida el 22 de octubre de 2020: (i) declaró la nulidad de los actos administrativos demandados[17], (ii) a título de restablecimiento del derecho declaró probadas las excepciones de falta de ejecutoria del título e interposición de demanda de nulidad y restablecimiento del derecho ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, (iii) le ordenó al municipio de Guachené restituir en forma indexada la suma de $617.389.900, (iv) condenó en costas a la parte demandada y (v) ordenó compulsar copias ante la Procuraduría Provincial de Santander y la Contraloría Departamental del Cauca, para que se investiguen las conductas de los servidores públicos municipales por las posibles infracciones a la ley disciplinaria, por no acatar las órdenes judiciales y, por el posible detrimento patrimonial que se pueda configurar[18].
Expuso que los argumentos del municipio de Guachené son contrarios a lo previsto en el numeral 5 del artículo 831 del ET y a la jurisprudencia del Consejo de Estado[19], porque para que proceda la excepción de interposición de demanda solo se requiere su presentación. Advirtió que la sociedad aportó prueba de que contra los actos que constituyen el título ejecutivo se presentó demanda ante esta jurisdicción, aspecto que podía ser verificado por la entidad en el sistema de consulta de procesos de la página de la Rama Judicial.
Pese a lo anterior, rechazó las excepciones formuladas contra el mandamiento de pago, que estaban llamadas a prosperar y, ordenó continuar con la ejecución. Precisó que el acto que constituye el título ejecutivo depende del pronunciamiento definitivo de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, a fin de establecer su legalidad, por lo que, en este caso, están probadas las excepciones de falta de ejecutoria del título e interposición de demanda de nulidad y restablecimiento del derecho.
Por lo anterior y de acuerdo con el artículo 833 del ET, concluyó que además de declararse probadas las anteriores excepciones, procede la terminación del trámite de cobro coactivo y el levantamiento de las medidas cautelares decretadas por el municipio demandado. Además, teniendo en cuenta que en este expediente: (i) se decretó la suspensión del proceso de cobro coactivo, hasta que se decidiera el relacionado con la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho y (ii) se dispuso «la devolución al banco de la suma correspondiente a la garantía bancaria de la sociedad demandante», órdenes que, según se advirtió, no fueron acatadas por el municipio demandado, el a quo consideró que resultaba procedente reiterar la orden de devolución de dichos dineros, pero, actualizados conforme al índice de precios al consumidor, de conformidad con el inciso final del artículo 187 del CPACA.
En consideración a lo anterior, juzgó procedente compulsar copias ante la Procuraduría Provincial de Santander de Quilichao, Cauca y ante la Contraloría Departamental del Cauca, a fin de que se investigaran las conductas de los servidores públicos municipales por las posibles infracciones a la ley disciplinaria, por no acatar las órdenes judiciales y por el posible detrimento patrimonial que se pueda configurar para el municipio, al verse obligado a devolver las sumas de dinero por cuantías actualizadas.
Por último, con fundamento en el artículo 188 del CPACA, condenó en costas a la parte demandada. En aplicación del Acuerdo 10554 de 2016 del Consejo Superior de la Judicatura, el tribunal fijó a título de agencias en derecho 5 salarios mínimos legales mensuales. RECURSO DE APELACIÓN El municipio de Guachené, inconforme con la decisión de primera instancia, interpuso recurso de apelación, con fundamento en lo siguiente[20]: En relación con la ejecutoria de los actos que sirven de fundamento al cobro coactivo, manifestó que de acuerdo con los artículos 828 y 829 del ET una vez decidido el recurso de reconsideración interpuesto por la sociedad demandante contra la liquidación oficial, esta queda ejecutoriada, cumpliendo con los requisitos para dar inicio al cobro coactivo.
Advirtió que ante el vacío que existe en la jurisprudencia, la Tesorería Municipal de Guachené acogió el Concepto del 9 de agosto de 2007 emitido por la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, por medio del cual se hicieron las aclaraciones al numeral 4 del artículo 829 del ET, trazando los parámetros sobre la ejecutoria de los actos.
Posición que fue adoptada igualmente por la Sala Penal del Tribunal Superior de Popayán en la providencia del 4 de diciembre de 2017, avalada por la Sala de Casación de la Corte Suprema de Justicia mediante sentencia del 15 de julio de 2020. Destacó que en aplicación del numeral 4 del artículo 829 del ET y lo actuado por la sociedad demandante en sede gubernativa, es claro que los actos administrativos que sirven de fundamento al cobro coactivo estaban plenamente ejecutoriados, por lo que le asistía razón a la Tesorería Municipal de Guachené al ratificar la Resolución 003 de 2019, ante la improcedencia de las excepciones de falta de título ejecutivo y falta de ejecutoria del título.
Frente a la excepción de interposición de demanda, señaló que para que esta prospere es necesario que el interesado, en la oportunidad legal, allegue copia auténtica del auto admisorio de la demanda contra el título ejecutivo y certificación del funcionario competente en la que conste que el proceso se encuentra en trámite. Requisitos necesarios para que proceda la suspensión del proceso de cobro coactivo y el levantamiento de las medidas cautelares, tal como lo establece el artículo 837 del ET.
Puso de presente que, para la época en la que se expidieron los actos administrativos demandados, la jurisprudencia sobre el tema era diferente a la citada por el tribunal en la sentencia apelada, por lo que los requisitos exigidos por el funcionario ejecutor estaban ajustados a la ley. Agregó que la anterior posición está acorde con el Concepto del 9 de agosto de 2007 de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, que aclaró los vacíos en la interpretación del numeral 5 del artículo 831 del ET, que reitera, fue acogido por la Sala de Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia de Popayán y por la Sala Disciplinaria de la Procuraduría General de la Nación. Sostuvo que, en la sentencia del 1º de octubre de 2009, la Sección Cuarta del Consejo de Estado precisó que es a la parte que alega la excepción a quien le corresponde probar la interposición y la admisión de la demanda contenciosa.
Afirmó que, al momento de los hechos, la demandante no probó que se hubiese admitido la demanda contra el título ejecutivo, tampoco que se haya cumplido con lo previsto en el artículo 837 del ET, por lo que resultaba razonable declarar no probada la excepción de interposición de demanda. Expuso que, mediante auto del 14 de agosto de 2019, el tribunal decretó la suspensión provisional de los actos demandados -Resoluciones 003 del 17 de enero de 2019 y 011 del 22 de febrero de 2019-, «cuando ya se había dado la terminación del proceso de cobro coactivo y se había realizado el remate de los bienes embargados, cuyos dineros obtenidos en dicho proceso, ya habían ingresado en su totalidad a las arcas municipales, por lo que ya no existía proceso de cobro en contra de XM, no habiendo forma material para aplicar la medida de suspensión decretada, ya que el auto de suspensión se aplica a partir de la ejecutoria del auto por medio del cual se aprueba la caución como lo tiene establecido el Parágrafo Tercero Artículo 233 del CPACA»[21].
Advirtió que en el mencionado auto no se decretó la caución prevista en el parágrafo 3 del artículo 233 del CPACA, en consideración a que la ejecutada constituyó garantía a favor del municipio de Guachené. Pero, con posterioridad, en el auto del 10 de septiembre de 2019, que lo adicionó, se ordenó la devolución de los dineros de la garantía bancaria, por lo que quedaría sin caución el proceso, en contravía de lo previsto en la citada norma.
Adujo que la suspensión provisional se da en el estado en el que se encuentre el proceso y hacia el futuro, como lo precisó la Sección Tercera del Consejo de Estado en el auto del 27 de enero de 2005, Exp. 27997, al exponer que la decisión de suspensión provisional no permite retrotraer situaciones al estado inicial, efectos que solo son propios de la sentencia anulatoria, de tal manera que, si el acto en relación con el cual se pretende la suspensión de sus efectos, ya los produjo, la figura resulta improcedente.
Postura aplicable en este caso, porque no existe proceso de cobro en contra de la demandante. Destacó que es imposible cumplir la orden de suspensión impartida por el tribunal, en tanto que existen razones jurídicas y materiales que lo impiden, por lo que se descarta que se trate de capricho o ausencia de voluntad de los funcionarios municipales.
De este modo, procede la aplicación excepcional del principio general del derecho según el cual nadie está obligado a lo imposible. Puso de presente que, en caso de prosperar las pretensiones de la demanda y la orden de devolución de los valores correspondientes, se debe tener en cuenta que estos se incorporaron al presupuesto de la entidad territorial y, salvo que se de aplicación al artículo 334 de la CP (incidente de impacto fiscal), se dará cumplimiento a la sentencia en los términos de los artículos 192 y 195 del CPACA.
Por otra parte, y teniendo en cuenta lo expuesto con anterioridad, consideró desacertada la orden de compulsar copias a la Procuraduría y a la Contraloría (ordinal 5 de la sentencia) para que se investiguen las posibles faltas disciplinarias por no acatar las órdenes judiciales y por el posible detrimento patrimonial, cuando en realidad no ha existido ninguna irregularidad o incumplimiento por parte de los funcionarios.
Finalmente, manifestó que no hay lugar a la condena en costas y agencias en derecho, toda vez que no se encuentran acreditadas en el expediente. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN La parte demandante solicitó que se confirme la sentencia de primera instancia y se reitere la orden de devolución de la suma de $617.389.800, correspondiente a la ejecución de la Garantía Bancaria de Davivienda No. 07003039400236402.
Agregó que en el Acuerdo No. 004 de 2019, que adicionó el presupuesto municipal, consta un superávit de $1.008.773.991, por lo tanto, no existe duda de que el municipio de Guachené disponía de los recursos económicos suficientes para devolverle a XM lo que le correspondía. En su criterio, no existió la intención de cumplir con lo ordenado por el tribunal[22].
El municipio de Guachené reiteró lo planteado en la contestación a la demanda y en el recurso de apelación[23]. El Ministerio Público no intervino en esta etapa procesal. CONSIDERACIONES Corresponde a la Sala determinar la legalidad de la Resolución 003 del 17 de enero de 2019, por medio de la cual la Tesorería del Municipio de Guachené: (i) declaró no probadas las excepciones propuestas por XM Compañía Expertos en Mercados SA ESP, contra el mandamiento de pago proferido el 17 de diciembre de 2018, (ii) modificó el numeral cuarto del citado mandamiento de pago, admitiendo la garantía del Banco Davivienda No. 07003039400236402 y (iii) ordenó seguir adelante la ejecución y remate, haciendo efectiva la garantía. Decisión confirmada con la Resolución 011 del 22 de febrero de 2019, por la que se resolvió el recurso de reposición. En los términos del recurso de apelación interpuesto por la parte demandada, se debe establecer si las excepciones de falta de ejecutoria del título e interposición de demanda de nulidad y restablecimiento del derecho ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, no están llamadas a prosperar, (ii) si es improcedente la orden de compulsa de copias ante la Procuraduría Provincial de Santander de Quilichao, Cauca y ante la Contraloría Departamental del Cauca y (iii) si procede la condena en costas impuesta en la primera instancia. Falta de ejecutoria del título e interposición de demanda El Acuerdo 031 del 31 de diciembre de 2012, expedido por el Concejo Municipal de Guachené[24], vigente para cuando se expidió el mandamiento de pago, en los artículos 413 y s.s. regula el procedimiento administrativo de cobro coactivo de las deudas fiscales por concepto de impuestos, anticipos, retenciones, intereses y sanciones, de competencia de la Tesorería Municipal.
De conformidad con los numerales 2 y 3 del artículo 418 del Estatuto Tributario Municipal, prestan mérito ejecutivo, entre otros documentos, «[l]as liquidaciones oficiales ejecutoriadas» y «[l]os demás actos de la Tesorerías Municipal debidamente ejecutoriados, en los cuales se fijen sumas líquidas de dinero a favor del fisco municipal», respectivamente.
Por su parte, el artículo 420 del citado acuerdo se refiere a la ejecutoria de los actos administrativos, así: «ARTICULO 420. EJECUTORIA DE LOS ACTOS. Se entienden ejecutoriados los actos administrativos que sirven de fundamento al cobro coactivo: 1. Cuando contra ellos no proceda recurso alguno. 2. Cuando vencido el término para interponer los recursos, no se hayan interpuesto o no se presenten en debida forma. 3.
Cuando se renuncie expresamente a los recursos o se desista de ellos. 4. Cuando los recursos interpuestos en la vía gubernativa o las acciones de restablecimiento del derecho o de revisión de impuestos se hayan decidido en forma definitiva, según el caso» (Subraya de la Sala). En los mismos términos, el artículo 829 del Estatuto Tributario Nacional (ET) prevé la ejecutoria de los actos administrativos que sirven de fundamento al cobro coactivo.
Respecto del numeral 4 del artículo 829 ET, que interesa para este caso, la Sala ha precisado que en relación con la ejecutoria de los actos administrativos que sirven de fundamento al cobro coactivo se presentan dos situaciones: «i) Cuando se trata de actos administrativos susceptibles de los recursos propios de la vía gubernativa y estos han sido interpuestos, debida y oportunamente.
Según esta regla, el acto administrativo que sirve de título ejecutivo queda ejecutoriado una vez la entidad oficial decida los recursos interpuestos, siempre y cuando, el interesado no lo demande ante la jurisdicción, porque de hacerlo se estaría ante el siguiente supuesto legal. ii) Cuando los actos administrativos que sirvieron de título ejecutivo fueron demandados ante la jurisdicción, por el afectado, para obtener la declaratoria de nulidad y el restablecimiento de sus derechos.
En estos casos, se entenderán ejecutoriados una vez sea proferida la decisión judicial definitiva»[25] [Negrilla es original]. También se ha indicado que una vez decidido y notificado el acto administrativo que desate el recurso en la vía gubernativa, el contribuyente estará habilitado para promover la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra los actos que constituyen el título, evento en el cual, mientras corre el plazo para demandar (4 meses), la fuerza ejecutoria del acto estará afectada.
Igual ocurre cuando este se somete a control de legalidad, pues su ejecutoria, en los términos del numeral 4 del artículo 829 del ET, depende de la notificación de la decisión judicial definitiva[26]. Así las cosas, la ejecutoria del acto administrativo en casos como el presente está supeditada a la decisión definitiva, ya sea en la actuación administrativa o en la instancia judicial, en el evento de que se decida demandar el acto administrativo que sirve de fundamento al cobro coactivo.
De las pruebas aportadas al proceso, se advierte que: • El 15 de enero de 2019, la sociedad XM Compañía de Expertos en Mercados SA ESP propuso las excepciones de falta de ejecutoria del título, interposición de demanda de nulidad y restablecimiento del derecho y ausencia de título ejecutivo, previstas en los numerales 3, 5 y 7 del artículo 831 del ET, contra el mandamiento de pago del 17 de diciembre de 2018, porque interpuso «el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho el pasado 18 de diciembre de 2018 ante el Tribunal Administrativo del Cauca en el que se demandaron la Resolución No. 0105 del 10 de septiembre de 2018, y la Resolución No. 0140 del 27 de noviembre de 2018 se impidió que el título adquiriera firmeza y en consecuencia no puede predicarse la exigibilidad o ejecutoriedad de los Actos Administrativos contra la Sociedad XM; por lo cual concurren las excepciones […]»[27].
En esa oportunidad, la sociedad ejecutada aportó el acta individual de reparto del 18 de diciembre de 2018, en la que consta la radicación del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho contra la resolución que impuso sanción y contra la que resolvió el recurso de reconsideración, acompañada de la primera página de la demanda interpuesta[28]. • Al resolver la excepción de falta de ejecutoria del título, planteada por XM Compañía de Expertos en Mercados SA ESP, contra el mandamiento de pago del 17 de diciembre de 2018, el municipio de Guachené sostuvo que los actos administrativos que sirven de fundamento al cobro coactivo están ejecutoriados, porque al decidirse el recurso de reconsideración interpuesto contra la resolución que impuso la sanción, esta quedó ejecutoriada y, en consecuencia, se constituyó en título ejecutivo (art. 828 ET).
En relación con la excepción de interposición de demanda, el municipio aseguró que «[…] debieron ser sustentados con pruebas certificadas por el Tribunal Administrativo de Cauca, como también una certificación en qué estado se encuentra el referido proceso, como puede observarse solo anexa copias simples de referidos documentos, por lo que la excepción invocada será declarada como no probada […]». • En el recurso de reposición presentado contra la resolución que declaró no probadas las excepciones, la actora señaló que no se tuvo en cuenta lo previsto en los artículos 244 y 246 del CGP, en tanto que se desconoció la prueba por haber sido aportada en copia simple.
En atención a lo expuesto por el municipio al resolver la excepción de interposición de demanda, anexó la certificación expedida por el Tribunal Administrativo del Cauca sobre la existencia del proceso identificado con el radicado No. 19001-23-33-005-2019-00021-00, en la que constan las partes, los actos demandados y el estado del proceso, para esa época[29]. • El municipio de Guachené resolvió el recurso de reposición interpuesto contra la Resolución 003 del 17 de enero de 2019 y confirmó la decisión de rechazar las excepciones propuestas contra el mandamiento de pago proferido el 17 de diciembre de 2018, porque no existe fundamento normativo que permita la utilización de dos de los medios de defensa establecidos en el numeral 4 del artículo 829 del ET.
Destacó que la sociedad ejecutada optó por interponer en sede administrativa el recurso de reconsideración contra el título, por lo tanto, no puede alegar que, con la interposición de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, este carezca de ejecutoria. Además, aclaró que cuando «se refirió a las copias simples presentadas, éstas no se le dieron el valor probatorio por ser copias simples, sino por no ser pruebas calificadas establecidas en el artículo 837 del Estatuto Tributario, como es copia auténtica del auto admisorio de la demanda del título ejecutivo y la certificación del funcionario competente, donde certifique o haga constar que el proceso se encuentra en trámite, documentos válidos para declarar prospera la excepción invocada y suspender el proceso de cobro coactivo […]».
Sostuvo que las pruebas aportadas con el recurso de reposición dan cuenta de que el proceso está al Despacho para considerar la admisión de la demanda, lo que evidencia que aún no había sido admitida. Para resolver, lo primero que se advierte es que, si bien es cierto, con la Resolución 0140 del 27 de noviembre de 2018[30], por la que el municipio de Guachené resolvió el recurso de reconsideración interpuesto por XM Compañía de Expertos en Mercado SA ESP contra la Resolución Sanción 0105 del 10 de septiembre de 2018, quedó agotado el proceso administrativo, no se puede desconocer que dichos actos podían ser objeto de control de legalidad ante esta jurisdicción, razón por la cual, para proferir el mandamiento de pago, el citado municipio tenía que esperar a que transcurriera el término con el que contaba la sociedad para presentar la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra el título ejecutivo, pues solo así podría tener certeza de que este se encontraba ejecutoriado.
Nótese que no bastaba con que se resolviera el recurso de reconsideración contra el acto que impuso la sanción, para que el municipio profiriera el mandamiento de pago el 17 de diciembre de 2018, porque conforme con lo previsto en el numeral 4 del artículo 829 del ET y en el numeral 4 del artículo 420 del Acuerdo 031 de 2012, de presentarse demanda contra el título que sirve de fundamento al cobro coactivo, su fuerza ejecutoria queda afectada hasta que se notifique la decisión judicial definitiva.
Ahora bien, en relación con las copias simples, aportadas por la demandante en sede administrativa, para acreditar la presentación de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra el título ejecutivo, la Sala destaca que estas gozan de valor probatorio, en tanto no sean tachadas de falsas[31], motivo por la cual, no podían ser desconocidas por el municipio demandado, más aún, porque la veracidad de su contenido está respaldada por las bases de consulta de los procesos judiciales[32].
Además, se destaca que con la interposición del recurso de reposición (4 de febrero de 2019) contra la resolución que negó las excepciones, la demandante anexó la certificación expedida el 25 de enero de 2019 por el Tribunal Administrativo del Cauca en la que consta la existencia del proceso identificado con el radicado No. 19001-23-33-005-2019-00021-00, las partes, los actos demandados y su estado para esa fecha.
Pese a lo anterior, se mantuvo la decisión de declarar no probada la excepción propuesta, porque a su vez, se echó de menos la admisión de la demanda, requisito que se probó en sede judicial, mediante el certificado expedido el 26 de marzo de 2019 aportado por la parte actora[33], en el que consta que la demanda se admitió el 14 de marzo de ese año. En relación con el argumento del municipio apelante, en el sentido que para la época en la que se expidieron los actos demandados aún no se había proferido la providencia del Consejo de Estado que sustentó la decisión del tribunal (sentencia del 6 de noviembre de 2019)[34], por la que se varió la posición jurisprudencial sobre el tema, la Sala aclara que, al margen de la aplicación de ese precedente judicial, en este caso está probada la admisión de la demanda interpuesta contra el título ejecutivo.
Insistiendo la Sala en que, para cuando se inició el proceso de cobro coactivo, el municipio de Guachené no contaba con un título ejecutoriado, en tanto que, el mandamiento de pago se libró mientras transcurría la oportunidad para demandar los actos que constituyen el título de la obligación, motivo por el cual el ente territorial no estaba habilitado para iniciar el procedimiento de cobro coactivo[35].
Las anteriores razones resultan suficientes para que se confirmen los ordinales primero y segundo de la sentencia apelada en cuanto el tribunal declaró la nulidad de los actos demandados, por encontrar probadas las excepciones de falta de ejecutoria del título e interposición de la demanda y, en consecuencia, ordenó la terminación del proceso de cobro.
En relación con el ordinal tercero de la parte resolutiva de la sentencia apelada, en el que se le ordenó al municipio de Guachené «restituir de forma indexada a XM COMPAÑÍA DE EXPERTOS EN MERCADOS S.A. E.S.P., la suma de $617.389.800» con la «actualización sobre la suma adeudada de conformidad con lo establecido en el artículo 187 (inciso final) del CPACA, teniendo en cuenta los índices de inflación certificados por el DANE y mediante la aplicación de la fórmula matemática adoptada por el Consejo de Estado, indicada en la parte motiva de esta providencia», la Sala advierte que en el recurso de apelación no se propuso reparo concreto al respecto, motivo por el cual, se mantendrá la orden impartida por el a quo.
La compulsa de copias ante la Procuraduría Provincial de Santander de Quilichao, Cauca y ante la Contraloría Departamental del Cauca En el ordinal quinto de la sentencia apelada, el tribunal ordenó «COMPULSAR copias ante la Procuraduría Provincial de Santander de Quilichao, Cauca y ante la Contraloría Departamental del Cauca, a fin de que se investiguen las conductas de los servidores públicos municipales por las posibles infracciones a la ley disciplinaria por no acatar las órdenes judiciales y por el posible detrimento patrimonial que se pueda configurar para el municipio, al verse obligado a devolver sumas de dinero por cuantías actualizadas» [Se destaca], decisión que se justificó en que la «entidad fue renuente a la medida decretada por este Tribunal y a la devolución de los dineros de la garantía. Tan es así, que a la fecha de esta sentencia aún no se verifica el cumplimiento de tal disposición».
La Sala advierte que mediante auto del 14 de agosto de 2019 el Tribunal Administrativo del Cauca decretó la suspensión del proceso de cobro coactivo, hasta tanto se decida la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho interpuesta contra las Resoluciones 003 del 17 de enero de 2019 y 011 del 22 de febrero de 2019 (actos demandados en este proceso).
Por lo anterior, le ordenó al municipio de Guachené levantar las medidas cautelares que se hubieren practicado[36]. Con el auto proferido el 10 de septiembre de 2019, el tribunal adicionó la anterior providencia, en el sentido de ordenar la devolución ante el Banco Davivienda de la suma de $617.389.800, dineros de la garantía bancaria constituida por XM Compañía de Expertos en Mercados SA ESP[37].
Proveídos que fueron objeto de apelación, recurso concedido el 27 de septiembre de 2019[38] en el efecto devolutivo[39], por lo que no se suspendía el cumplimiento de la providencia apelada, ni el curso del proceso. Si bien es cierto, para cuando se profirió la sentencia anticipada -22 de octubre de 2020-, el municipio de Guachené no había dado cumplimiento a la orden impartida en el auto del 14 de agosto de 2019, adicionado el 10 de septiembre siguiente, procediendo a levantar las medidas cautelares decretadas en el proceso de cobro coactivo adelantado contra la demandante y devolviendo los dineros de la garantía bancaria, lo que justificó la orden de compulsar copias ante la Procuraduría Provincial de Santander de Quilichao y ante la Contraloría Departamental del Cauca, no se puede desconocer que las citadas providencias fueron revocadas por esta Corporación el 14 de diciembre de 2020, al desatarse el recurso de apelación interpuesto por el municipio demandado, disponiendo, en su lugar: «levántense las medidas cautelares de suspensión del proceso administrativo de cobro coactivo y la devolución de la garantía bancaria constituida por la demandante, decretadas por el a quo», por las siguientes razones: «[…] considera que la medida cautelar decretada es improcedente, ya que se evidencia una falta de congruencia en la providencia recurrida, en tanto que la parte demandante solicitó la suspensión provisional de los efectos de las Resoluciones Nos. 003 de 17 de enero de 2019 y 011 de 22 de febrero de 2019, mediante las cuales la Tesorería Municipal de Guachené resolvió las excepciones contra el mandamiento de pago, y no la suspensión del proceso de cobro coactivo decretada por el a quo.
Además, carece del alcance previsto en el artículo 229 del CPACA, que dispone que el decreto de medidas cautelares procede en los casos en que sean necesarias “para proteger y garantizar, provisionalmente, el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia”, en este sentido, el juez que decreta la medida cautelar tiene como propósito proteger materialmente el derecho reclamado mientras dura el proceso judicial, mediante la adopción de una decisión de carácter provisional destinada a impedir que el derecho pretendido sea afectado, de tal manera que no pueda ser objeto de restablecimiento o reparación. Así las cosas, en el presente asunto no se encuentra acreditada ni se advierte alguna circunstancia que permita considerar que en caso de que se emita un pronunciamiento favorable a la parte actora, el municipio demandado no procederá a la devolución de la suma que le fue pagada por la entidad bancaria, lo cual corresponde al restablecimiento solicitado en el escrito de demanda».
Por lo anterior, se concluye que ante la revocatoria de las providencias proferidas por el tribunal el 14 de agosto de 2019 y el 10 de septiembre del mismo año, a la fecha, las órdenes impartidas en las mismas, carecen de efecto y, por ende, no es posible mantener la decisión contenida en el ordinal quinto de la sentencia apelada, en el sentido de compulsar copias ante la Procuraduría Provincial de Santander de Quilichao y ante la Contraloría Departamental del Cauca, en tanto que esta se justificó en el incumplimiento de un pronunciamiento judicial que finalmente fue revocado.
En cuanto al posible detrimento patrimonial que se pueda configurar para el municipio, al verse obligado a devolver sumas de dinero por cuantías actualizadas, se advierte que, como se expuso en la providencia del 14 de diciembre de 2020, esto corresponde al restablecimiento solicitado en el escrito de demanda, ante la declaratoria de nulidad de los actos demandados.
Así las cosas, se revocará el ordinal quinto de la sentencia apelada. Costas En el recurso de apelación, el municipio de Guachené expuso que no procede la condena en costas y agencias en derecho, toda vez que no se encuentran acreditadas en el expediente. Al respecto, se precisa que las costas se deben analizar conforme con lo dispuesto por los artículos 188 del CPACA y 365 del CGP, en concreto con la regla del numeral 8[40], según la cual «[s]olo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación»[41].
En esas condiciones se advierte que, una vez revisado el expediente, no existen elementos de prueba que demuestren o justifiquen las erogaciones por concepto de costas (agencias en derecho y gastos del proceso) en primera instancia, por lo cual se revocará la impuesta por el a quo (ordinal cuarto). Por las mismas razones, no procede la condena en costas en esta instancia. En conclusión, se revocarán los ordinales cuarto (condena en costas en primera instancia) y quinto (compulsa de copias) de la sentencia apelada.
En lo demás, se confirmará la decisión del tribunal. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA 1. REVOCAR los ordinales cuarto y quinto de la sentencia del 22 de octubre de 2020, proferida por el Tribunal Administrativo del Cauca. 2.
CONFIRMAR en lo demás la sentencia apelada. 3. Sin condena en costas en ambas instancias. Cópiese, notifíquese y comuníquese. Devuélvase al Tribunal de origen. Cúmplase. La anterior providencia se estudió y aprobó en la sesión de la fecha. | | | | | | |(Firmado electrónicamente) |(Firmado electrónicamente) | |MILTON CHAVES GARCÍA |STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO | |Presidente | | | | | | | | |(Firmado electrónicamente) |(Firmado electrónicamente) | |MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO |JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | [pic] ----------------------- [1] Fls. 417 a 424 c.p. 3. [2] Fls. 423 vto. y 424 c.p. 3. [3] Según la Resolución 0140 del 27 de noviembre de 2018.
Por medio de la cual se resolvió el recurso de reconsideración interpuesto contra la Resolución 105 del 10 de septiembre de 2018. Fls. 91 a 106 c.a. [4] Fls. 91 a 106 c.a. [5] Fls. 38 a 40 c.p. 1. [6] La fecha de presentación de la demanda en el expediente 190012333005201900021007, consta en la certificación expedida por el Secretario del Tribunal Administrativo del Cauca.
Fl. 125 c.a. [7] Fls. 41 a 45 c.p. 1. [8] Fls. 46 vto. a 51 c.p. 1. [9] Fls. 52 a 57 vto. c.p. 1. [10] Fls. 58 a 65 c.p. 1. [11] Fls. 161 a 163 vto. c.p. 1. Reforma a la demanda. [12] Sentencias del 22 de septiembre de 2016, Exp. 20760, C.P. Martha Teresa Briceño de Valencia (E) y del 12 de diciembre de 2018, Exp. 23341, C.P. Julio Roberto Piza Rodríguez. [13] Fls. 203 a 226 c.p. 1. [14] Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, concepto del 9 de agosto de 2007.
Sentencia de segunda instancia del 4 de diciembre de 2017, Sala Penal del Tribunal Superior de Popayán. Sentencia del Consejo de Estado, Sección Cuarta del 1º de octubre de 2009, C.P. Martha Teresa Briceño de Valencia. Pronunciamientos de la Procuraduría General de la Nación, Sala Disciplinaria Radicación No. 161-4745 y 161-4728. [15]
ARTÍCULO
13. SENTENCIA ANTICIPADA EN LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. El juzgador deberá dictar sentencia anticipada: 1. Antes de la audiencia inicial, cuando se trate de asuntos de puro derecho o no fuere necesario practicar pruebas, caso en el cual correrá traslado para alegar por escrito, en la forma prevista en el inciso final del artículo 181 de la Ley 1437 de 2011 y la sentencia se proferirá por escrito. […]. [16] Fls. 392 a 393 c.p. 3. [17] La Sala advierte que el tribunal anuló los actos demandados, pese a que en la reforma a la demanda se solicitó la nulidad parcial de los mismos.
Al respecto, no se propuso reparo alguno en el recurso de apelación. Además, verificado el restablecimiento del derecho pretendido por la actora, se infiere que lo solicitado es la nulidad total de los actos enjuiciados. Esto se refuerza con lo expuesto en el escrito de reforma a la demanda, en el que se expuso: «[s]e modifica el Capítulo 2 PRETENSIONES, clasificándolas como PRETENSIONES PRINCIPALES las mismas indicadas en el libelo inicial, es decir, éstas no sufren ninguna modificación: y se procede a adicionar una PRETENSIÓN SUBSIDIARIA así».
Fl. 162 vto. c.p. 1. En la demanda inicial se solicitó la nulidad total de los actos. Fl. 1 vto. c.p. 1. [18] Fls. 417 a 421 c.p. 3. [19] Sentencia del 6 de noviembre de 2019, Exp. 23198, C.P. Milton Chaves García. [20] Fls. 426 a 437 c.p. 3. [21] Fl. 432 c.p. 3. [22] Índice 21 de Samai. [23] Índice 22 de Samai. [24] POR MEDIO DEL CUAL SE ESTABLECE EL ESTATUTO TRIBUTARIO DEL MUNICIPIO DE GUACHENÉ CAUCA Y SE DICTAN OTRAS DISPOSICIONES. [25] Sentencia del 12 de agosto de 2014, Exp. 20298, C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez, reiterada en las sentencias del 15 de junio de 2017, Exp. 20957 y del 27 de mayo de 2021, Exp. 25376, C.P. Stella Jeannette Carvajal Basto. [26] Sentencias del 12 de diciembre de 2018, Exp. 23341, del 26 de julio de 2018, Exp. 22031, C.P. Julio Roberto Piza Rodríguez, del 29 de agosto 2018, Exp. 22433, C.P. Milton Chaves García y del 27 de mayo de 2021, Exp. 25376, C.P. Stella Jeannette Carvajal Basto. [27] Fls. 40 a 22 c.a. [28] Fls. 45 a 46 c.a. [29] Fls. 119 a 126 c. a. [30] Notificada el 13 de diciembre de 2018. [31] En la sentencia del 30 de septiembre de 2014 de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, radicado 11001-03-15-000- 2007-01081-00, C.P. Alberto Yepes Barreiro, se unificó la jurisprudencia en relación con el valor probatorio de la copia simple.
En esa oportunidad la Sala Plena consideró que debe reconocerse valor probatorio a las copias simples y expuso que “en tanto no sean tachadas de falsas por la contraparte, sí tienen valor probatorio, lo que deviene en una especie de “autenticidad tácita” que no es otra cosa que la materialización del principio de buena fe constitucional”. [32] Sentencia del 27 de mayo de 2021, Exp. 25263 C.P. Julio Roberto Piza Rodríguez. [33] Conforme con la certificación expedida por el Secretario el Tribunal Contencioso Administrativo del Cauca, en relación con el proceso 19001 2333 005 2019 00021-00 de nulidad y restablecimiento del derecho, Actor: XM Compañía de Expertos en Mercados S.A. ESP, Demandado Municipio de Guachené. Fl. 128 c.p.1. [34] Exp. 23198, C.P. Milton Chaves García. [35] Sentencia del 12 de diciembre de 2018, Exp. 23341, C.P. Julio Roberto Piza Rodríguez. [36] Fls.186 a 188 vto. c.p. 1. [37] Fls. 230 y 230 vto. c.p.2. [38] Notificado por estado el 30 de septiembre de 2019. [39] Fls. 313 a 314 c.p. 2. [40] C.G.P. «Art. 365.
Condena en costas. En los procesos y en las actuaciones posteriores a aquellos en que haya controversia en la condena en costas se sujetará a las siguientes reglas: 1. Se condenará en costas a la parte vencida en el proceso, o a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación, casación, queja, súplica, anulación o revisión que haya propuesto.
Además, en los casos especiales previstos en este código. 5). En caso de que prospere parcialmente la demanda, el juez podrá abstenerse de condenar en costas […] 8. Solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación». [41] Se reitera el criterio de la Sala expuesto en sentencia complementaria del 24 de julio de 2015, Exp. 20485, C.P. Martha Teresa Briceño de Valencia.