SOLICITUD DE MEDIDA CAUTELAR DE SUSPENSIÓN PROVISIONAL – Respecto del acto por medio del cual se otorga la prolongación de la ruta Bucaramanga Charalá y viceversa, a la Ruta Bucaramanga Coromoro y viceversa / SOLICITUD DE MEDIDA CAUTELAR DE SUSPENSIÓN PROVISIONAL – Con sustento en la falta de competencia de la Subdirección de Transporte del Ministerio de Transporte para expedir el acto acusado / COMPETENCIA DEL SUBDIRECTOR DE TRANSPORTE DEL MINISTERIO DE TRANSPORTE – Modificación Decreto 2189 de 2016 / COMPETENCIA DEL SUBDIRECTOR DE TRANSPORTE DEL MINISTERIO DE TRANSPORTE – Para expedir los actos administrativos en relación con los procesos de permisos de operación y modificación de rutas de transporte / MEDIDA CAUTELAR DE SUSPENSIÓN PROVISIONAL – Se niega al no advertirse la falta de competencia del subdirector de transporte del Ministerio de Transporte para la expedición de la resolución demandada En criterio del demandante, los efectos jurídicos de la Resolución 0004683 deben ser suspendidos porque ese acto incurre en el vicio de falta de competencia al haber sido proferido por la Subdirección de Transporte y no por la Dirección Territorial del Ministerio de Transporte, desconociendo lo previsto en los artículos 15 (numeral 15.7) y 17 (numeral 17.4) del Decreto 087 de 2011 […].

En este orden de ideas, se tiene que, para el momento en que se produjo la expedición del acto acusado, ya el Decreto 2189 de 2016 había transformado las competencias de la Subdirección de Transporte del Ministerio de Transporte y, por eso, aquella dependencia era la encargada de modificar las rutas autorizadas para el transporte público terrestre de pasajeros del caso concreto.

Se resalta, en este mismo sentido, que el acto administrativo demandado se expidió «en ejercicio de las facultades legales y en especial de las conferidas en los artículos 2.2.1.4.7.3 y 2 de los Decretos 1079 del 26 de mayo de 2015 y 2189 de 28 de diciembre de 2016, respectivamente». En consecuencia, y a partir de este análisis inicial de la solicitud de imposición de la cautela, no se evidencia la falta de competencia atribuida a la autoridad que expidió el acto administrativo enjuiciado.

SOLICITUD DE MEDIDA CAUTELAR DE SUSPENSIÓN PROVISIONAL – Respecto del acto por medio del cual se otorga la prolongación de la ruta Bucaramanga Charalá y viceversa, a la Ruta Bucaramanga Coromoro y viceversa / SOLICITUD DE MEDIDA CAUTELAR DE SUSPENSIÓN PROVISIONAL – Con sustento en la falsa motivación del acto demandado / FALSA MOTIVACIÓN DEL ACTO ADMINISTRATIVO – Concepto / FALSA MOTIVACIÓN DEL ACTO ADMINISTRATIVO – Supuestos para su configuración / MOTIVACIÓN – Elemento esencial de legalidad del acto administrativo / PRINCIPIO DE LEGALIDAD – Debe desvirtuarse / FALSA MOTIVACIÓN DEL ACTO ADMINISTRATIVO – Carga probatoria / MEDIDA CAUTELAR DE SUSPENSIÓN PROVISIONAL – Su procedencia surge del análisis que se hace del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como vulneradas y el estudio de las pruebas allegadas / MEDIDA CAUTELAR DE SUSPENSIÓN PROVISIONAL – Se niega al no evidenciarse que el acto acusado haya sido expedido con falsa motivación y por ser necesario un estudio de fondo que no es propio de esta etapa procesal / REITERACIÓN DE JURISPRUDENCIA En su petición cautelar, la parte actora afirmó que los motivos consignados en el acto demandado son falsos porque desconocen los límites sobre prolongación de rutas dispuestos en el artículo 2.2.1.4.6.1 del Decreto 1079 de 2015 […].

El demandante adujo que la distancia vial permitida para prolongar la ruta entre los municipios de Coromoro y Charalá era de 12,978 km, pero que en realidad la ampliación vial fue superior a 17 km. Ahora bien, la falsa motivación es una causal de nulidad que guarda directa relación con el principio de legalidad de los actos y con el control de los hechos determinantes de la decisión administrativa.

Para la prosperidad de la referida causal es necesario demostrar una de dos circunstancias: i) o bien que los hechos que la Administración tuvo en cuenta como motivos determinantes de la decisión no estuvieron debidamente probados dentro de la actuación administrativa; o b) que la Administración omitió tener en cuenta hechos que sí estaban demostrados y que, de haber sido considerados, habrían conducido a una decisión sustancialmente diferente. […] Así las cosas, lo cierto es que quien pretenda la suspensión de los efectos de un acto invocando dicha causal debe acreditar que los hechos considerados por la Administración para adoptar la decisión, no existieron o fueron apreciados en una dimensión equivocada.

Importa destacar que la prosperidad de la solicitud cautelar está ligada a una labor de confrontación del acto o disposición acusada con la norma invocada en la demanda o en la solicitud que se realice en escrito separado, por lo que la falsa motivación debe estar asociada, en este caso, a la trasgresión del artículo 35 del Decreto 171 de 2001, compilado en el artículo 2.2.1.4.6.1 del Decreto 1079 de 2015.

En otras palabras, la petición de suspensión provisional de la Resolución 004683 resultaría procedente si el demandante hubiese acreditado, en esta etapa inicial del proceso, que la ruta prolongada autorizada, en efecto, excede el 10% de la longitud inicial, sin exceder los 50 kilómetros. Sin embargo, las pruebas que hasta ahora obran en el plenario no acreditan tal transgresión […].

Debe sumarse a lo anterior que, una vez efectuada la valoración de la prueba documental que obra en el expediente en relación con el tema de la longitud del corredor vial, puede afirmarse que dicho material no es claro e, incluso, devela contradicciones en su contenido. […] En ese orden de ideas, tal y como lo ha sostenido este Despacho […] ante una situación de incertidumbre como la evidenciada es procedente denegar la cautela deprecada y proceder al recaudo e incorporación al expediente de los medios de prueba que permitan determinar si se configuran o no los requisitos necesarios para la procedencia de la medida cautelar que se solicita.

En efecto, cuando se presentan dudas derivadas del análisis del material probatorio, como ocurre en el caso sub examine, el juzgador se encuentra impedido para pronunciarse de fondo sobre la procedencia de la solicitud cautelar. En tal escenario resulta obligatorio que transcurra el proceso judicial para analizar en conjunto los antecedentes administrativos del acto acusado, las pruebas y las alegaciones de las partes. […] Por los motivos anteriores, el Despacho negará la solicitud de suspensión provisional de los efectos jurídicos de la Resolución 0004683 de 9 de octubre de 2018 expedida por el Subdirector de Transporte del Ministerio de Transporte.

SERVICIO PÚBLICO DE TRANSPORTE – Regulación / SERVICIO PÚBLICO DE TRANSPORTE – Autorización de prolongación de rutas / PERMISO DE OPERACIÓN DE TRANSPORTE PÚBLICO – Marco normativo / PRESTACIÓN DEL SERVICIO PÚBLICO DE TRANSPORTE – Sujeta a la expedición de un permiso o contrato de concesión u operación por parte de la autoridad competente / SERVICIO PÚBLICO DE TRANSPORTE TERRESTRE AUTOMOTOR DE PASAJEROS POR CARRETERA – Reglamentación / PROCEDIMIENTO PARA LA OTORGAMIENTO DEL PERMISO DE PROLONGACIÓN DE RUTAS EN EL SERVICIO PÚBLICO DE TRANSPORTE TERRESTRE DE PASAJEROS – Acreditado La operación del transporte público en Colombia es un servicio público esencial regulado por el Estado, cuya planeación, vigilancia y control esta llamada a fomentar la calidad, oportunidad y seguridad del transporte y de sus actividades conexas (artículo 5 Ley 336 de 1996 “Por la cual se adopta el Estatuto Nacional del Transporte”). […] En materia de permisos, el 7° principio del artículo 3° de la Ley 105 de 1993 prevé que: «sin perjuicio de lo previsto en tratados, acuerdos o convenios de carácter internacional, la prestación del servicio de transporte público estará sujeta a la expedición de un permiso o contrato de concesión u operación por parte de la autoridad competente».

Es preciso resaltar que el artículo 17 de la Ley 336 de 1996 explica que «el permiso para la prestación del servicio en áreas de operación, rutas y horarios o frecuencias de despacho, estará sometido a las condiciones de regulación o de libertad que para su prestación se establezcan en los reglamentos correspondientes». […] En materia reglamentaria, el artículo 24 del Decreto 171 de 2001 “Por el cual se reglamenta el Servicio Público de Transporte Terrestre Automotor de Pasajeros por Carretera”, actualmente compilado en el artículo 2.2.4.6.1 del Decreto 1079 de 2015 “Por el cual se expide el Decreto único Reglamentario del Sector Transporte”, determinó las siguientes pautas procedimentales para obtener aquellos permisos: […] En materia de prolongación de rutas, el artículo 2.2.1.4.6.1 del referido Decreto 1079 de 2015 también señaló […].

En el anterior contexto normativo se pone de relieve que, a través de la Resolución No. 0004683 de 9 de octubre de 2018, se autorizó «la prolongación de la ruta Bucaramanga (Santander) – Charalá (Santander) y viceversa, a Bucaramanga (Santander) – Coromoro (Santander) y viceversa, a las empresas COOPERATIVA MULTIACTIVA DE TRANSPORTADORES OMEGA LTDA Y COOPERATIVA DE TRANSPORTADORES DE SAN GIL LTDA», acto administrativo que, en su parte motiva, puso de presente los antecedentes fácticos que motivaron esa decisión […].

Así las cosas, la Sala unitaria observa que el acto acusado autorizó la prolongación de la ruta «Charalá (Santander) – Coromoro (Santander) y viceversa», luego de encontrar acreditados los presupuestos establecidos en el artículo 2.2.1.4.6.1. del Decreto 1079 de 2015. 42. Nótese que el Ministerio de Transporte arribó a esa determinación con fundamento en la certificación expedida por la Secretaría de infraestructura de la Gobernación de Santander mediante oficio No. 20183210500032 de 7 de agosto de 2018, según la cual la distancia máxima permitida de prolongación del tramo vial Bucaramanga – Charalá era de 13 Km […].

Como ya se mencionó, el artículo 2.2.1.4.6.1. del Decreto 1079 determina que el recorrido máximo de prolongación de tal permiso debe ser del «10% de su longitud inicial, sin exceder los 50 kilómetros» y, en el caso concreto, ese 10% es equivalente a 12,978 Km, por lo que la distancia de 13 km. no sobrepasa el límite adicional de 50 metros que permite la norma, pues la diferencia material fue de 22 metros.

En ese orden, de la lectura del acto acusado se deduce, en principio, que la entidad la Subdirección de Transporte del Ministerio de Transporte, en los términos anteriormente descritos, encontró acreditado el cumplimiento de las exigencias contempladas en el artículo 2.2.1.4.6.1. del Decreto 1079. MEDIDAS CAUTELARES – Finalidad / MEDIDAS CAUTELARES – Requisitos de procedencia / MEDIDAS CAUTELARES – Clasificación / MEDIDAS CAUTELARES – Criterios de aplicación / MEDIDA CAUTELAR DE SUSPENSIÓN PROVISIONAL – Requisitos de procedencia / MEDIDA CAUTELAR DE SUSPENSIÓN PROVISIONAL – Características / MEDIDA CAUTELAR DE SUSPENSIÓN PROVISIONAL – Finalidad / MEDIDA CAUTELAR DE SUSPENSIÓN PROVISIONAL – Su procedencia surge del análisis que se hace del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como vulneradas y el estudio de las pruebas allegadas / SOLICITUD DE MEDIDA CAUTELAR DE SUSPENSIÓN PROVISIONAL – Análisis inicial no implica prejuzgamiento / MEDIDA CAUTELAR DE SUSPENSIÓN PROVISIONAL DEL ACTO ADMINISTRATIVO – Requisitos: periculum in mora o perjuicio de la mora, fumus boni iuris o apariencia de buen derecho y ponderación de intereses / REITERACIÓN DE JURISPRUDENCIA NOTA DE RELATORÍA: Ver providencias, Consejo de Estado Sala Plena y Secciones Primera.

Tercera y Quinta de, 17 de marzo de 2015, radicación 11001 - 03-15-000-2014-03799-00, C.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez; 11 de julio de 2019, Radicación 25000-23-24-000-2012-00509-01, C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés; 5 de marzo de 2020, Radicación 11001-03-24-000-2018- 00470-00, C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés; 3 de junio de 2020, Radicación Roberto Augusto Serrato Valdés, C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés; 26 de junio de 2020, Radicación 11001-03-24-000-2016-00295-00, C.P. Hernando Sánchez Sánchez; 13 de mayo de 2015, Radicación 11001-03-26-000- 2015-00022-00, C.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa; 18 de septiembre de 2012, Radicación 11001-03-28-000-2012-00049-00, C.P. Alberto Yepes Barreiro; y 17 de marzo de 2016, Radicación 76001-23-33-000-2015-01577-01, C.P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 238 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 229 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 230 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 231 / LEY 105 DE 1993 – ARTÍCULO 3 / LEY 336 DE 1996 – ARTÍCULO 5 / LEY 336 DE 1996 – ARTÍCULO 17 / DECRETO 171 DE 2001 – ARTÍCULO 24 / DECRETO 087 DE 2011 – ARTÍCULO 15.7 / DECRETO 087 DE 2011 – ARTÍCULO 17.4 / DECRETO 1079 DE 2015 – ARTÍCULO 2.2.1.4.5.3 / DECRETO 1079 DE 2015 – ARTÍCULO 2.2.1.4.6.1 / DECRETO 2189 DE 2016 – ARTÍCULO 2 / DECRETO 2189 DE 2016 – ARTÍCULO 4 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Consejero ponente: ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS Bogotá, D.C., veintisiete (27) de septiembre de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 11001-0324-000-2020-00055-00 Actor: JHON JAIRO AYALA SILVA Demandado: NACIÓN – MINISTERIO DE TRANSPORTE – MINTRANSPORTE, COOPERATIVA DE TRANSPORTADORES DE SAN GIL LTDA – COTRASANGIL LTDA Y COOPERATIVA MULTIACTIVA DE TRANSPORTADORES OMEGA LTDA Referencia: Medio de control de Nulidad Tema: Niega medida cautelar de suspensión provisional de la Resolución 0004683 de 2018.

Permiso de operación de transporte público. Competencias para la modificación de las rutas de transporte. El acto acusado no transgrede el ordenamiento jurídico superior ni incurre en el vicio de falta de competencia. Es necesario agotar la atapa probatoria antes de efectuar un pronunciamiento sobre el reparo de falsa motivación Auto que resuelve solicitud de medida cautelar El Despacho procede a resolver la solicitud de medida cautelar consistente en la suspensión provisional de los efectos jurídicos de la Resolución 0004683 de 9 de octubre de 2018[1], expedida por la Subdirección de Transporte del Ministerio de Transporte.

I ANTECEDENTES I.1. La demanda El ciudadano John Jairo Ayala Silva, en ejercicio del medio de control previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo – CPACA, presentó demanda ante esta Corporación judicial, con miras a obtener las siguientes declaraciones y condenas: […]

PRIMERO: Declarar la nulidad total del Acto Administrativo contenido en la Resolución No. 0004683 de fecha 09 de octubre de 2018 por medio de la cual se otorgó la prolongación de la ruta Bucaramanga – Charalá y viceversa, a la Ruta Bucaramanga – Coromoro y viceversa, a las empresas COOPERATIVA DE TRANSPORTADORES DE SAL GIL LTDA – COTRASANGIL LTDA y COOPERATIVA MULTIACTIVA DE TRANSPORTADORES OMEGA, acto administrativo expedido por la subdirección de transporte del Ministerio de Transporte.

Lo anterior de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de la presente demanda.

SEGUNDO: Declarar la nulidad total del Acto Administrativo contenido en la Resolución No. 0001173 de fecha 26 de marzo de 2019 por medio de la cual se rechaza el recurso de reposición presentado en contra de la Resolución No. 004683 del 09 de octubre de 2018, proferida por la subdirección de transporte del Ministerio de Transporte.

TERCERO: Declarar la nulidad total del Acto Administrativo contenido en la Resolución No. 0002839 de fecha 08 de julio de 2019 por medio de la cual se declara improcedente el Recurso de Apelación y la Revocatoria Directa interpuesta (sic) contra de la Resolución No. 004683 del 09 de octubre de 2018, proferida por la subdirección de transporte del Ministerio de Transporte.

CUARTO: Como consecuencia de la anterior declaración, téngase como (sic) NO otorgada la prolongación de la ruta Bucaramanga – Coromoro y viceversa a las empresas COOPERATIVA DE TRANSPORTES DE SAN NGIL LTDA – COTRASANGIL LTDA y COOPERATIVA MULTIACTIVA DE TRANSPORTADORES OMEGA LTDA, con ocasión de las causales de nulidad del acto administrativo enjuiciado.

QUINTO: Se condene en costas y agencias en derecho a la parte demandada de conformidad con el Acuerdo PSAA16-10554 proferido por la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura y demás normas concordantes […] Este Despacho, mediante auto de 4 de marzo de 2021, admitió la demanda[2]. I.2. Solicitud de medida cautelar La parte actora, en el escrito de la demanda, formuló la siguiente solicitud provisional: […] De conformidad con el artículo 229 y 231 de la Ley 1437 de 2011, solicito respetuosamente se decrete como medida cautelar la suspensión del acto administrativo contenido en la Resolución N° 0004683 de fecha 09 de octubre de 2018 por medio de la cual se otorgó la prolongación de la ruta Bucaramanga – Charalá y viceversa, a la Ruta Bucaramanga – Coromoro y viceversa, la cual fue otorgada mediante falsa motivación, al no reunir los requisitos contemplados en el artículo 35 del Decreto 171 de 2001, compilado mediante el Decreto 1079 de 2015 en su artículo 2.2.1.4.6.1.1 […][3].

Como sustento de la petición, el demandante afirmó que la Resolución No. 0004683 incurre en el vicio de falta de competencia ya que dicho acto administrativo debió ser proferido por la Dirección Territorial y no por el subdirector de Transporte, tal y como lo establecen los artículos 15 y 17 del Decreto 087 de 2011[4]. Adicionalmente, la resolución acusada se expidió con falsa motivación pues prolongó una ruta de transporte más allá del límite previsto en el artículo 35 del Decreto 171 de 2001, asociado al 10% de la ruta inicial, el cual era de 129,78 km, mientras que la extensión entre los municipios de Coromoro y Charalá es superior a 17 km.

Al respecto, explicó lo siguiente: […] Que en gracia de discusión y al tomar las distancias señaladas en la resolución objeto del recurso, la distancia entre Bucaramanga y Charalá – Santander, encontramos: Bucaramanga – San Gil: 93,78 Km. + San Gil – Charalá: 36,0 Km. 129,78 Km. Que a la anterior adición y al realizar la operación matemática para calcular el 10% de la longitud inicial de la ruta, arroja el dato de 12,978 Km y que la solicitud de distancia a prolongar desde el Municipio de Charalá hasta el Municipio de Coromoro es de 13 Km, siendo esta mayor al valor indicado en la normatividad referida (Artículo 35 del Decreto 171 de 2001).

De igual manera y atendiendo al Plan vial de Santander4[5] (RED VIAL SECUNDARIA DEL DEPARTAMENTO DE SANTANDER) encontramos que la distancia vial real entre el Municipio de Charalá y el Municipio de Coromoro es de 17,0 Km. […] Teniendo en cuenta lo anterior, concluyó lo siguiente: […] atendiendo los fundamentos de Derecho y conceptos de violación expuestos en la demanda, que también sustenta la presente medida cautelar, no puede concluirse respuesta distinta al presente petitum, que el decreto de la medida cautelar de suspensión provisional de la Resolución N° 0004683 de fecha 09 de octubre de 2018 […] II TRASLADO DE LA SOLICITUD DE MEDIDA CAUTELAR De la solicitud de medida cautelar se corrió traslado[6] a las entidades demandadas para que se pronunciaran sobre la misma, en el término de cinco días (5) días, de conformidad con lo establecido en el artículo 233 del CPACA.

La apoderada judicial del Ministerio de Transporte, mediante escrito radicado el 15 de marzo de 2021[7], se opuso al decreto de la medida cautelar de suspensión provisional de la Resolución 4683 de 9 de octubre de 2018, luego de considerar que dicha solicitud carece de fundamento legal y probatorio. Expuso que los fundamentos que sustentan la solicitud encaminada a que se decrete la medida son subjetivos y no demuestran ni la ilegalidad ni alguna situación irregular asociada a la decisión administrativa.

Afirmó que no se hizo un análisis jurídico de confrontación del acto demandado y las normas superiores, motivo por el cual la medida cautelar solicitada no cumple con los requisitos señalados en el artículo 231 de la Ley 1437 de 2011. El apoderado judicial de la Cooperativa Multiactiva de Transportadores Omega Ltda., mediante escrito de 16 de marzo de 2021[8], solicitó denegar la medida cautelar solicitada «[…] dado que no se reúnen los requisitos mínimos para decretar la suspensión del acto administrativo […]».

La empresa demandada agregó que la solicitud de la medida cautelar es infundada, dado que solamente esta solicitando la suspensión del acto por una diferencia en el kilometraje, pero no existe ninguna prueba o justificación que demuestre el perjuicio que se causaría en el evento de no concederla. Adicionalmente, precisó que los fundamentos de la medida cautelar no permiten concluir, mediante un juicio de ponderación de intereses, que resultaría más gravoso para el interés público negar la medida cautelar que concederla, por el contrario, resaltó que la resolución acusada y expedida por el Ministerio del Transporte era necesaria, dado que se pretendió mejorar la prestación del servicio público de transporte de pasajeros por carretera.

El apoderado judicial de la Cooperativa de Transportadores de San Gil – COTRASANGIL LTDA.-, mediante escrito presentado el 17 de marzo de 2021[9] se opuso al decreto de la cautela deprecada, al considerar que «La fundamentación de la solicitud de la medida cautelar, es infundada, además rayando en la temeridad, dado que solamente se está solicitando la suspensión del acto atacado, por una pequeña diferencia en el kilometraje, lo que en nuestro sentir se convierte en un abuso del derecho».

Como apoyo de sus argumentos precisó los requisitos establecidos en la ley para el decreto de la suspensión del acto administrativo, para concluir que la parte actora no probó tener un interés legítimo en el asunto, ni demostró la necesidad de la medida o la existencia de un peligro inminente que haga ineludible su imposición. III CONSIDERACIONES Para efectos de resolver la solicitud de decreto de medida cautelar y por razones metodológicas, la Sala Unitaria empezará por efectuar: (i) un análisis de las medidas cautelares en el proceso contencioso administrativo;

(ii) un estudio de la medida cautelar consistente en la suspensión provisional de los efectos de un acto administrativo; para posteriormente (iii) resolver el caso concreto, previa evaluación de los argumentos propuestos por la demandante para justificar su petición, así como de las razones de oposición planteadas por las entidades demandadas.

III.1. Las medidas cautelares en el proceso contencioso administrativo Uno de los motivos que inspiraron la expedición del nuevo del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo CPACA – Ley 1437 de 2011, está relacionado con el fortalecimiento de los poderes del juez. Fue así como el nuevo Código creó un moderno y amplio régimen de medidas cautelares, adicionales a la suspensión provisional de actos administrativos, y en su artículo 229 le da una amplia facultad al juez para que decrete las medidas cautelares que estime necesarias para “proteger y garantizar, temporalmente, el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia”.

En esta última disposición (art. 229) se indica que las medidas cautelares proceden: i) en cualquier momento; ii) a petición de parte -debidamente sustentada; y iii) en todos los procesos declarativos promovidos ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. En cuanto al compendio de medidas cautelares que hace en el CPACA en su artículo 230, es importante resaltar su clasificación como: i) preventivas (numeral. 4), cuando impiden que se consolide una afectación a un derecho; ii) conservativas (numeral 1 primera parte), si buscan mantener o salvaguardar un statu quo; iii) anticipativas (numerales 1 segunda parte, 2 y 3), de un perjuicio irremediable, por lo que vienen a satisfacer por adelantado la pretensión del demandante; y iv) de suspensión (numerales 2 y 3), que corresponden a la medida tradicional en el proceso contencioso administrativo de privación temporal de los efectos de una decisión administrativa.[10] Los artículos 231 a 233 del mencionado estatuto procesal determinan los requisitos, la caución y el procedimiento para decretar las medidas cautelares; normas que son aplicables cuando se solicita la adopción de alguna de las cautelas enunciadas en el artículo 230.

En cuanto a los criterios de aplicación que debe seguir el juez para la adopción de una medida cautelar, como ya se anunció, éste cuenta con un amplio margen de discrecionalidad, si se atiende a la redacción de la norma que señala que “podrá decretar las que considere necesarias”[11]. No obstante lo anterior, a voces del artículo 229 del CPACA, su decisión estará sujeta a lo regulado en dicho Estatuto, previsión que apunta a un criterio de proporcionalidad, si se armoniza con lo dispuesto en el artículo 231 ídem, según el cual para que la medida sea procedente el demandante debe presentar “documentos, informaciones, argumentos y justificaciones que permitan concluir, mediante un juicio de ponderación de intereses, que resultaría más gravoso para el interés público negar la medida cautelar que concederla” (Resaltado fuera del texto).

Sobre este asunto, en particular, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación, en providencia de 17 de marzo de 2015 (Expediente núm. 2014-03799, Consejera Ponente: Sandra Lisset Ibarra Vélez), señaló: […] La doctrina también se ha ocupado de estudiar, en general, los criterios que deben tenerse en cuenta para el decreto de medidas cautelares, los cuales se sintetizan en el fumus boni iuris y periculum in mora.

El primero, o apariencia de buen derecho, se configura cuando el Juez encuentra, luego de una apreciación provisional con base en un conocimiento sumario y juicios de verosimilitud o probabilidad, la posible existencia de un derecho. El segundo, o perjuicio de la mora, exige la comprobación de un daño ante el transcurso del tiempo y la no satisfacción de un derecho […][12] (negrillas fuera del texto).

Por su parte, la Sección Tercera, mediante auto de 13 de mayo de 2015 (Expediente núm. 2015-00022, Consejero Ponente: Jaime Orlando Santofimio Gamboa), sostuvo lo siguiente: […] Lo anterior quiere significar que el marco de discrecionalidad del Juez no debe entenderse como de arbitrariedad, razón por la cual le es exigible a éste la adopción de una decisión judicial suficientemente motivada, conforme a los materiales jurídicos vigentes y de acuerdo a la realidad fáctica que la hagan comprensible intersubjetivamente para cualquiera de los sujetos protagonistas del proceso y, además, que en ella se refleje la pretensión de justicia, razón por la cual es dable entender que en el escenario de las medidas cautelares, el Juez se enfrenta a la exposición de un razonamiento en donde, además de verificar los elementos tradicionales de procedencia de toda cautela, es decir el fumus boni iuris y el periculum in mora, debe proceder a un estudio de ponderación y sus sub principios integradores de idoneidad, necesidad y proporcionalidad stricto sensu, ya que se trata, antes que nada, de un ejercicio de razonabilidad […][13] (negrillas fuera del texto) Así las cosas, en el examen de procedibilidad de la medida solicitada, de conformidad con la jurisprudencia de esta Corporación, deberá verificarse la concurrencia de los elementos tradicionales que ameritan la imposición de la cautela, a saber: (i) fumus boni iuris, o apariencia de buen derecho, (ii) periculum in mora, o perjuicio de la mora, y (iii) la ponderación de intereses.

III.2. La medida cautelar consistente en la suspensión provisional de los efectos jurídicos del acto administrativo acusado En el marco de las diversas medidas cautelares, instauradas en el nuevo proceso contencioso administrativo[14], se encuentra la figura de la suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos prevista en el artículo 238 de la Constitución Política y desarrollada en los artículos 231[15] y siguientes del CPACA.

Entre sus características principales se destaca su naturaleza cautelar, temporal y accesoria, tendiente a evitar que actos contrarios al ordenamiento jurídico puedan continuar surtiendo efectos, mientras se decide de fondo su constitucionalidad o legalidad, en el proceso ordinario en el que se hubiere decretado tal medida. Por lo que su finalidad está dirigida a «evitar, transitoriamente, que el acto administrativo surta efectos jurídicos, en virtud de un juzgamiento provisorio del mismo, salvaguardando los intereses generales y el Estado de derecho».[16] En cuanto al decreto de este tipo de cautelas, el artículo 231 del CPACA dispone lo siguiente: […] Cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo, la suspensión provisional de sus efectos procederá por violación de las disposiciones invocadas en la demanda o en la solicitud que se realice en escrito separado, cuando tal violación surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud.

Cuando adicionalmente se pretenda el restablecimiento del derecho y la indemnización de perjuicios deberá probarse al menos sumariamente la existencia de los mismos. En los demás casos, las medidas cautelares serán procedentes cuando concurran los siguientes requisitos: 1. Que la demanda esté razonablemente fundada en derecho. 2. Que el demandante haya demostrado, así fuere sumariamente, la titularidad del derecho o de los derechos invocados. 3.

Que el demandante haya presentado los documentos, informaciones, argumentos y justificaciones que permitan concluir, mediante un juicio de ponderación de intereses, que resultaría más gravoso para el interés público negar la medida cautelar que concederla. 4. Que, adicionalmente, se cumpla una de las siguientes condiciones: a) Que al no otorgarse la medida se cause un perjuicio irremediable, o b) Que existan serios motivos para considerar que de no otorgarse la medida los efectos de la sentencia serían nugatorios. […] (negrillas fuera del texto) En lo concerniente al debido entendimiento de la norma en cita, en providencia de 26 de junio de 2020[17], esta Sección aclaró que cuando se trata de medidas cautelares de suspensión provisional de los efectos de un acto administrativo y se acredita prima facie que el acto acusado contraviene el ordenamiento jurídico superior, de manera implícita se satisfacen los requisitos del perjuicio por la mora periculum in mora, y de apariencia de buen derecho fumus boni iuris; pues en un Estado Social de Derecho esos elementos siempre concurren cuando se trata de la efectiva transgresión del ordenamiento jurídico por parte de las autoridades públicas.

III.3. Del caso concreto En el asunto sub examine, la parte actora solicitó la suspensión provisional de los efectos jurídicos de la Resolución 0004683 de 2018, por cuanto esa decisión administrativa está afectada por el vicio de falta de competencia al desconocer las funciones de la Subdirección de Transporte y de la Direcciones Territoriales del Ministerio de Transporte, previstas en los artículos 15 y 17 del Decreto 087 de 2011.

También agregó que los motivos que sustentaron la expedición de la Resolución No. 0004683 de 2018 son falsos porque la Subdirección de Transporte del Ministerio de Transporte prolongó una ruta de transporte más allá del límite previsto en el artículo 35 del Decreto 171 de 2001. Por su parte, las entidades demandadas sostuvieron que la medida no está debidamente sustentada, a lo que agregaron que no se acreditó un peligro inminente o un perjuicio irremediable.

Así pues, para determinar la procedencia de la petición provisional, este Despacho considera pertinente estudiar, de manera preliminar el marco jurídico que regula el permiso de transporte del caso concreto y, posteriormente, abordar cada uno de los reparos del demandante. III. 3.1 Del permiso de operación de transporte público La operación del transporte público en Colombia es un servicio público esencial regulado por el Estado, cuya planeación, vigilancia y control esta llamada a fomentar la calidad, oportunidad y seguridad del transporte y de sus actividades conexas (artículo 5 Ley 336 de 1996 “Por la cual se adopta el Estatuto Nacional del Transporte”)[18].

El principio de libertad de empresa guia a este servicio y, por eso, para prevenir fallas en este mercado, las empresas y las formas asociativas de transporte y de economía solidaria que pretendan acceder a la prestación deben contar con las autorizaciones exigidas por el ordenamiento jurídico. En materia de permisos, el 7° principio del artículo 3° de la Ley 105 de 1993[19] prevé que: «sin perjuicio de lo previsto en tratados, acuerdos o convenios de carácter internacional, la prestación del servicio de transporte público estará sujeta a la expedición de un permiso o contrato de concesión u operación por parte de la autoridad competente».

Es preciso resaltar que el artículo 17 de la Ley 336 de 1996 explica que «el permiso para la prestación del servicio en áreas de operación, rutas y horarios o frecuencias de despacho, estará sometido a las condiciones de regulación o de libertad que para su prestación se establezcan en los reglamentos correspondientes». Adicionalmente, el articulo 18 ibidem dispone lo siguiente: […] El permiso para prestar el servicio público de transporte es revocable e intransferible, y obliga a su beneficiario a cumplir lo autorizado bajo las condiciones en él establecidas. […] En materia reglamentaria, el artículo 24 del Decreto 171 de 2001[20] “Por el cual se reglamenta el Servicio Público de Transporte Terrestre Automotor de Pasajeros por Carretera”, actualmente compilado en el artículo 2.2.4.6.1 del Decreto 1079 de 2015 “Por el cual se expide el Decreto único Reglamentario del Sector Transporte”, determinó las siguientes pautas procedimentales para obtener aquellos permisos: […]ARTÍCULO 2.2.1.4.5.3.

OTORGAMIENTO DEL PERMISO. La prestación del servicio público de transporte de pasajeros por carretera, será regulada y requiere de permiso, el cual se otorgará como resultado de un concurso en el que se garantizará la libre concurrencia y la iniciativa privada para la creación de nuevas empresas. […] En materia de prolongación de rutas, el artículo 2.2.1.4.6.1 del referido Decreto 1079 de 2015[21] también señaló que: […]

ARTÍCULO 2. 2.1.4.6.1. PROLONGACIÓN DE RUTAS. Las empresas de transporte que tengan autorizada una ruta en origen-destino, podrán solicitar conjuntamente la prolongación de la misma, hasta en un 10% de su longitud inicial, sin exceder los 50 kilómetros, siempre y cuando el tramo a prolongarse no disponga de transporte autorizado o lo disponga en un nivel de servicio de inferiores condiciones al solicitado o corresponda a la construcción de una nueva vía. Para tal efecto deberán registrar ante el Ministerio de Transporte el acta de acuerdo sobre la prolongación, indicando el nuevo destino de la ruta, debiendo empezar a servirla dentro de los quince (15) días siguientes a la ejecutoria del Acto Administrativo mediante la cual se autorizó la prolongación […] (negrillas fuera del texto) En el anterior contexto normativo se pone de relieve que, a través de la Resolución No. 0004683 de 9 de octubre de 2018, se autorizó «la prolongación de la ruta Bucaramanga (Santander) – Charalá (Santander) y viceversa, a Bucaramanga (Santander) – Coromoro (Santander) y viceversa, a las empresas COOPERATIVA MULTIACTIVA DE TRANSPORTADORES OMEGA LTDA Y COOPERATIVA DE TRANSPORTADORES DE SAN GIL LTDA», acto administrativo que, en su parte motiva, puso de presente los antecedentes fácticos que motivaron esa decisión, en los siguientes términos: […] Que la Dirección Territorial Cundinamarca del Ministerio de Transporte, le otorgó habilitación a la empresa COOPERATIVA INTEGRAL DE TRANSPORTADORES OMEGA LTDA. mediante la Resolución No. 3700 del 24 de julio de 2001, en la modalidad de Servicio Público de Transporte Terrestre Automotor de Pasajeros por Carretera.

Que mediante Resolución No. 1222 del 4 de marzo de 1993 expedida por el extinto Instituto Nacional de Transporte, autorizó a la empresa COOPERATIVA INTEGRAL DE TRANSPORTADORES OMEGA LTDA, la prestación del servicio público de transporte terrestre automotor de pasajeros por carretera en algunas rutas, entre ellas Bucaramanga (Santander) — Charalá (Santander) y viceversa, así: Ruta: Bucaramanga (Santander) — Charalá (Santander) y viceversa Vía: San Gil Saliendo de Bucaramanga: 04:30 Saliendo de Charalá: 15:00 Características del servicio: Frecuencia diaria Clase de vehículo bus Nivel de servicio lujo Que mediante la Resolución No. 3506 de 29 de noviembre de 2004, la Subdirección de Transporte del Ministerio de Transporte, autorizó el cambio de clase de vehículo de bus a Grupo B en varias rutas entre ellos Bucaramanga (Santander) — Charalá (Santander) y viceversa, a la empresa COOPERATIVA INTEGRAL DE TRANSPORTADORES OMEGA LTDA: Ruta: Bucaramanga (Santander) — Charalá (Santander) y viceversa Vía: San Gil Saliendo de Bucaramanga: 04:30 Saliendo de Charalá: 15:00 Características del servicio: Frecuencia diaria Clase de vehículo microbús Nivel de servicio lujo Que la Dirección Territorio;

Santander Ministerio de Transporte, le otorgó habilitación o la COOPERATIVA DE TRANSPORTADORES DE SAN GIL LTDA, mediante la Resolución No. 175 del 1 de mayo de 2001, en la modalidad de Servicio Público de Transporte Terrestre Automotor de Pasajeros por Carretera. Que mediante Resolución No. 1047 del 7 de febrero de 1992 expedida por el extinto Instituto Nacional de Transporte, se autorizó a la empresa COOPERATIVA DE TRANSPORTADORES DE SAN GIL LTDA, la prestación del servicio público de transporte terrestre automotor de pasajeros por carretera en algunas rutas, entre ellas Bucaramanga (Santander) — Charalá (Santander) y viceversa, así: Ruta: Bucaramanga (Santander) — Charalá (Santander) y viceversa Vía: San Gil Saliendo de Bucaramanga: 16:00 Saliendo de Charalá: 3:00 Características del servicio: Frecuencia diaria Clase de vehículo bus y/o buseta Nivel de servicio lujo Que mediante petición radicado con oficio No. 20173210494412 del 9 de agosto de 2017, complementado con radicados No. 20183210058032 del 31 de enero de 2018 y No. 20183210271212 del 3 de mayo de 2018, los gerentes de las empresas COOPERATIVA MULTIACTIVA DE TRANSPORTADORES OMEGA LTDA y COOPERATIVA DE TRANSPORTADORES DE SAN GIL LTDA, solicitaron la prolongación de la ruta Bucaramanga (Santander) – Charalá (Santander) y viceversa, a Bucaramanga (Santander) – Coromoro (Santander) y viceversa, manteniendo las características del servicio autorizado.

Que verificado el mapa de la red vial nacional del Instituto Nacional de Vías (INVIAS) la ruta actual y el tramo a prolongar tiene porte en tres sectores viales así: • Bucaramanga – San Gil: vía de primer orden con código 45A07, tramo Troncal Central, sector San Gil – Bucaramanga. Administrador: INVIAS. • San Gil – Charalá: vía departamental o cargo de la Gobernación de Santander. • Charalá – Coromoro: vía departamental o cargo de la Gobernación de Santander.

Que la distancia del tramo vial Charalá – Coromoro fue certificada por los alcaldes de Charalá (Santander) y Coromoro (Santander) según la documentación entregada por los peticionarios, a pesar de que estos alcaldes no tienen competencia ni son administradores de la vía referenciada. Que el Ministerio de Transporte solicitó mediante radicado No. 20184110246731 del 25 de junio de 2018, certificación de la distancia del tramo vial Charalá – Coromoro al secretario de infraestructura de la Gobernación de Santander, a lo cual dio respuesta mediante radicado No. 20183210500032 del 17 de agosto de 2018 indicando que la distancia solicitada es de 13,0 Km.

Que con el objeto de verificar las distancias entre Bucaramanga (Santander) – Charalá (Santander) y Bucaramanga (Santander) – Coromoro (Santander), se tiene lo siguiente a partir de la información entregada por los peticionarios y lo solicitada por el Ministerio de Transporte: • Bucaramanga – San Gil: 93,78 Km según oficio DT-SAN 23173. del 8 de mayo de 2015 del Instituto Nacional de Vías Dirección Territorial Santander. • San Gil – Charalá: 36,0 Km según oficio No. 20150054954 del 10 de abril de 2015 de la Secretaría de Infraestructura de la Gobernación de Santander. • Charalá – Coromoro: 13,0 Km según oficio No. 20183210500032 del 7 de agosto de 2018 de la Secretaría de Infraestructura de la Gobernación de Santander.

Que de acuerdo a las certificaciones de longitudes de los tramos viales expedidas por el INVIAS y la Gobernación de Santander se obtienen las siguientes distancias: • Bucaramanga (Santander) – Charalá (Santander) = 93,78 + 36,0 = 129,78 Km. • Bucaramanga (Santander) – Coromoro (Santander) = 93,78 + 36,0 + 13,0 = 142,78 Km. • Distancia a prolongar = 13,0 Km. • Porcentaje a prolongar = 13,0 / 129,78 = 10,0%.

Que comparando las distancias anteriormente indicadas, Bucaramanga (Santander) – Charalá (Santander) y Bucaramanga (Santander) – Coromoro (Santander), se tiene que la segunda excede a la primera en un porcentaje no superior al 10% y es menor a 50 kilómetros, cumpliendo con lo establecido en el artículo 2.2.1.4.6.1 del Decreto 1079 de 2015.

Que, revisado la base de datos de los servicios autorizados, la ruta Bucaramanga (Santander) – Charalá (Santander) se encuentra autorizada a las empresas COOPERATIVA MULTIACTÍVA DE TRANSPORTADORES OMEGA LTDA y COOPERATIVA DE TRANSPORTADORES DE SAN GIL LTDA, las cuales allegaron acta de acuerdo para lo prolongación de la ruta, en el radicado No. 20183210271212 del 3 de mayo de 2018.

Que de conformidad con los Resoluciones No. 1222 del 4 de marzo de 1993 y No. 1047 del 7 de febrero de 1992, se tiene que la ruta se encuentra autorizada en nivel de servicio básico y lujo. Revisada la base de datos de los servicios autorizados, el tramo a prolongar Charalá (Santander) – Coromoro (Santander) no dispone de transporte autorizado, cumpliendo de esta manera la exigencia del artículo 2.2.1.4.6.1 del Decreto 1079 de 2015. […].

Así las cosas, la Sala unitaria observa que el acto acusado autorizó la prolongación de la ruta «Charalá (Santander) – Coromoro (Santander) y viceversa», luego de encontrar acreditados los presupuestos establecidos en el artículo 2.2.1.4.6.1. del Decreto 1079 de 2015. Nótese que el Ministerio de Transporte arribó a esa determinación con fundamento en la certificación expedida por la Secretaría de infraestructura de la Gobernación de Santander mediante oficio No. 20183210500032 de 7 de agosto de 2018, según la cual la distancia máxima permitida de prolongación del tramo vial Bucaramanga – Charalá era de 13 Km, conforme al siguiente calculo: […] Bucaramanga (Santander) - Charalá (Santander) = 93,78 + 36,0 = 129,78 Km (…). • Porcentaje a prolongar = 13,0 / 129,78 = 10,0% […].

Como ya se mencionó, el artículo 2.2.1.4.6.1. del Decreto 1079 determina que el recorrido máximo de prolongación de tal permiso debe ser del «10% de su longitud inicial, sin exceder los 50 kilómetros» y, en el caso concreto, ese 10% es equivalente a 12,978 Km, por lo que la distancia de 13 km. no sobrepasa el límite adicional de 50 metros que permite la norma, pues la diferencia material fue de 22 metros.

En ese orden, de la lectura del acto acusado se deduce, en principio, que la entidad la Subdirección de Transporte del Ministerio de Transporte, en los términos anteriormente descritos, encontró acreditado el cumplimiento de las exigencias contempladas en el artículo 2.2.1.4.6.1. del Decreto 1079. III.3.2. De la falta de competencia en la expedición del acto acusado En criterio del demandante, los efectos jurídicos de la Resolución 0004683 deben ser suspendidos porque ese acto incurre en el vicio de falta de competencia al haber sido proferido por la Subdirección de Transporte y no por la Dirección Territorial del Ministerio de Transporte, desconociendo lo previsto en los artículos 15 (numeral 15.7) y 17 (numeral 17.4) del Decreto 087 de 2011[22], normas que son del siguiente tenor: […]

ARTÍCULO

15. SUBDIRECCIÓN DE TRANSPORTE. Son funciones de la Subdirección de Transporte, las siguientes: 15.7. Expedir los actos administrativos en relación con los procesos de homologaciones, adjudicación de rutas y horarios, capacidad transportadora, habilitación, permisos de operación, declaratoria de vacancia o abandono de rutas y horarios, para el perímetro nacional, de los modos de su competencia (…)

ARTÍCULO 17. DIRECCIONES TERRITORIALES. Son funciones de las Direcciones Territoriales, las siguientes: (…) 17.4. Otorgar, negar, modificar, reestructurar y revocar las rutas y horarios a las empresas de transporte terrestre automotor de pasajeros y mixto por carretera, que tengan rutas autorizadas, origen y destino dentro de su jurisdicción, cuando el servicio sea regulado […].

Sobre este punto, es importante recordar a la parte actora que las anteriores reglas de competencia fueron modificadas por los artículos 2° y 4° del Decreto 2189 de 2016, así: […] DECRETO 2189 DE 2016 (…) “Por el cual se adiciona y modifica el Decreto número 087 de 2011.” (…) EL PRESIDENTE DE LA REPUBLICA DE COLOMBIA, En ejercicio de sus facultades constitucionales y legales, en especial de la consagrada en los artículos 189, numeral 16, de la Constitución Política y 54 de la Ley 489 de 1998, y (…)

DECRETA: (…) ARTÍCULO 2°. Modificase el numeral 15.7 del artículo 15 del Decreto número 087 de 2011, el cual quedará así: “15.7. Expedir los actos administrativos en relación con los procesos de homologaciones, habilitación, permiso de operación, adjudicación, negación, modificación, reestructuración, revocatoria de rutas y horarios; capacidad transportadora; declaratoria de vacancia o abandono de rutas y horarios; de las empresas de transporte terrestre automotor de pasajeros y mixto por carretera y de los demás modos de su competencia”.

ARTÍCULO 4 °. Deróguese el numeral 17.4 del artículo 17 del Decreto número 087 de 2011. […] En este orden de ideas, se tiene que, para el momento en que se produjo la expedición del acto acusado, ya el Decreto 2189 de 2016 había transformado las competencias de la Subdirección de Transporte del Ministerio de Transporte y, por eso, aquella dependencia era la encargada de modificar las rutas autorizadas para el transporte público terrestre de pasajeros del caso concreto.

Se resalta, en este mismo sentido, que el acto administrativo demandado se expidió «en ejercicio de las facultades legales y en especial de las conferidas en los artículos 2.2.1.4.7.3[23] y 2[24] de los Decretos 1079 del 26 de mayo de 2015[25] y 2189 de 28 de diciembre de 2016[26], respectivamente». En consecuencia, y a partir de este análisis inicial de la solicitud de imposición de la cautela, no se evidencia la falta de competencia atribuida a la autoridad que expidió el acto administrativo enjuiciado.

III.3.2.2. De la falsa motivación En su petición cautelar, la parte actora afirmó que los motivos consignados en el acto demandado son falsos porque desconocen los límites sobre prolongación de rutas dispuestos en el artículo 2.2.1.4.6.1 del Decreto 1079 de 2015[27], que son del siguiente tenor: […] Artículo 2.2.1.4.6.1. Prolongación de rutas.

Las empresas de transporte que tengan autorizada una ruta en origen-destino, podrán solicitar conjuntamente la prolongación de la misma, hasta en un 10% de su longitud inicial, sin exceder los 50 kilómetros, siempre y cuando el tramo a prolongarse no disponga de transporte autorizado o lo disponga en un nivel de servicio de inferiores condiciones al solicitado o corresponda a la construcción de una nueva vía. Para tal efecto deberán registrar ante el Ministerio de Transporte el acta de acuerdo sobre la prolongación, indicando el nuevo destino de la ruta, debiendo empezar a servirla dentro de los quince (15) días siguientes a la ejecutoria del Acto Administrativo mediante la cual se autorizó la prolongación. […] El demandante adujo que la distancia vial permitida para prolongar la ruta entre los municipios de Coromoro y Charalá era de 12,978 km, pero que en realidad la ampliación vial fue superior a 17 km.

Ahora bien, la falsa motivación es una causal de nulidad que guarda directa relación con el principio de legalidad de los actos y con el control de los hechos determinantes de la decisión administrativa. Para la prosperidad de la referida causal es necesario demostrar una de dos circunstancias: i) o bien que los hechos que la Administración tuvo en cuenta como motivos determinantes de la decisión no estuvieron debidamente probados dentro de la actuación administrativa; o b) que la Administración omitió tener en cuenta hechos que sí estaban demostrados y que, de haber sido considerados, habrían conducido a una decisión sustancialmente diferente.

Sobre el particular, la Sala de Decisión de la Sección Primera de esta Corporación[28] ha manifestado lo siguiente: […] la validez del acto administrativo depende, entre otros elementos, de que los motivos por los cuales se expide sean ciertos, pertinentes y tengan el mérito suficiente para justificar la decisión que mediante el mismo se haya tomado, valga decir, que correspondan a los supuestos de hecho y de derecho jurídicamente necesarios para la toma de la decisión de que se trate, y que se den en condiciones tales que conduzcan a adoptar una y no otra determinación, por lo que se trata de un requisito material, en cuanto depende de la correspondencia de lo que se aduzca en el acto administrativo como motivo causa del mismo, con la realidad jurídica y/o fáctica del caso […] (negrillas fuera de texto) En el mismo sentido, esta Sección, en sentencia de 11 de julio de 2019[29], consideró que: […] La motivación constituye, entonces, uno de los elementos esenciales o fundamentos de legalidad del acto administrativo, a tal punto que cuando se pretermite, o cuando se demuestra que las razones que sustentan la decisión no son reales, no existen o están distorsionadas, se presenta un vicio que lo invalida.

Ahora bien, teniendo en cuenta la presunción de legalidad de la cual goza el acto administrativo, concierne a quien pretende desvirtuarlo por la causal de falsa motivación demostrar el vicio en el elemento causal de la decisión, es decir, la inexistencia o el error de los antecedentes de hecho y derecho que facultan su expedición o, en otras palabras, que lo expresado en el acto administrativo no corresponde a la realidad […]”[30] (negrillas fuera del texto) Así las cosas, lo cierto es que quien pretenda la suspensión de los efectos de un acto invocando dicha causal debe acreditar que los hechos considerados por la Administración para adoptar la decisión, no existieron o fueron apreciados en una dimensión equivocada.

Importa destacar que la prosperidad de la solicitud cautelar está ligada a una labor de confrontación del acto o disposición acusada con la norma invocada en la demanda o en la solicitud que se realice en escrito separado, por lo que la falsa motivación debe estar asociada, en este caso, a la trasgresión del artículo 35 del Decreto 171 de 2001, compilado en el artículo 2.2.1.4.6.1 del Decreto 1079 de 2015.

En otras palabras, la petición de suspensión provisional de la Resolución 004683 resultaría procedente si el demandante hubiese acreditado, en esta etapa inicial del proceso, que la ruta prolongada autorizada, en efecto, excede el 10% de la longitud inicial, sin exceder los 50 kilómetros. Sin embargo, las pruebas que hasta ahora obran en el plenario no acreditan tal transgresión, pues para constatar tales hechos, valga destacarlo, la parte actora solicitó en el libelo de la demanda la práctica de los siguientes medios de prueba: […] Se libre el correspondiente oficio a la Secretaria de infraestructura Departamental de Santander para que allegue al proceso dentro del término judicial los siguientes documentos: a) Certificación del titular de la vía Charalá – Coromoro. b) Allegue copia de la Red Vial Secundaria del Departamento de Santander, en especial la provincia Guanentina. c) Certifique la Distancia en kilómetros con su correspondiente abscisado entre el Municipio de Charalá y el Municipio de Coromoro.

Vía identificada con el código interno N° 57-ST-02. Se libre el correspondiente oficio a la Subdirección de transporte del Ministerio de Transporte para que allegue al proceso dentro del término judicial los siguientes documentos: a) Copia de los antecedentes administrativos de la Resolución N° 0004683 de fecha 09 de octubre de 2018. […] Debe sumarse a lo anterior que, una vez efectuada la valoración de la prueba documental que obra en el expediente en relación con el tema de la longitud del corredor vial, puede afirmarse que dicho material no es claro e, incluso, devela contradicciones en su contenido.

En tal sentido se resalta que el oficio de 5 de julio de 2017, emanado de la Secretaría de Planeación e Infraestructura de la Gobernación de Santander, señala que la distancia del tramo vial acusado es de 13,0 km; mientras que el documento sin fecha denominado «copia de la red vial Secundaria del Departamento de Santander, Provincia Guanentina»[31] alude a una distancia de 17 km, pero carece de fecha de elaboración y tampoco indica quien es su autor[32].

En ese orden de ideas, tal y como lo ha sostenido este Despacho en las providencias de 5 de marzo[33] y de 9 de julio de 2020[34], y la Sección Quinta de esta Corporación en los autos de 18 de septiembre de 2012[35], 17 de marzo de 2016[36] y 27 de junio de 2018[37], ante una situación de incertidumbre como la evidenciada es procedente denegar la cautela deprecada y proceder al recaudo e incorporación al expediente de los medios de prueba que permitan determinar si se configuran o no los requisitos necesarios para la procedencia de la medida cautelar que se solicita.

En efecto, cuando se presentan dudas derivadas del análisis del material probatorio, como ocurre en el caso sub examine, el juzgador se encuentra impedido para pronunciarse de fondo sobre la procedencia de la solicitud cautelar. En tal escenario resulta obligatorio que transcurra el proceso judicial para analizar en conjunto los antecedentes administrativos del acto acusado, las pruebas y las alegaciones de las partes.

Precisamente, en el antecedente jurisprudencial de 17 de marzo de 2016, la Sección Quinta negó una medida cautelar, a efectos de adelantar la etapa probatoria, por las siguientes razones: […] De conformidad con lo expuesto, la Sala observa que existe una contradicción entre las noticias de prensa obrantes en el expediente, valoradas de conformidad con lo dicho por la jurisprudencia reseñada y las pruebas documentales remitidas por la Subsecretaría de Recursos Humanos de la Gobernación, éstas últimas gozan de una mayor credibilidad por ser un documento público que hace fe de las declaraciones allí contenidas, según lo dispuesto en el art. 257 del CGP.

Por ende, esta Sala Electoral en atención a las reglas de la sana crítica, considera que en este estado del proceso debe dársele mayor valor probatorio a las pruebas documentales referidas, remitidas por la Subsecretaría de Recursos Humanos de la Gobernación. Consecuentemente, se debe confirmar la decisión porque el actor, en esta etapa del proceso, no logró demostrar que la señora Jessica Echeverry se haya posesionado como Secretaria de Turismo y Comercio del departamento, hecho sobre el cual se fundamenta la causal de inhabilidad alegada por la parte demandante.

Así pues, la eventual o posible disconformidad que a juicio de la parte actora puede haber en el desarrollo de los hechos de nombramiento y posesión de la pariente del Concejal será asunto objeto de prueba y de cumplimiento de la carga probatoria acuciosa por parte de los sujetos procesales o del impulso procesal que le corresponde al juez en búsqueda de la verdad. […] Por los motivos anteriores, el Despacho negará la solicitud de suspensión provisional de los efectos jurídicos de la Resolución 0004683 de 9 de octubre de 2018 expedida por el Subdirector de Transporte del Ministerio de Transporte.

Lo anterior no es óbice para que en el transcurso del proceso se llegue a una conclusión diferente, teniendo en cuenta que de conformidad con el artículo 229 del CPACA, la decisión sobre la medida cautelar no constituye prejuzgamiento. En mérito de lo expuesto, el Consejero de Estado de la Sección Primera de lo Contencioso Administrativo, R E S U E L V E:

PRIMERO: NEGAR la solicitud de suspensión provisional de los efectos jurídicos de la Resolución 004683 de 9 de octubre de 2018, expedida por el Subdirector de Transporte del Ministerio de Transporte.

SEGUNDO: Efectuar las anotaciones secretariales de rigor.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS Consejero de Estado (P 24-22) ----------------------- [1] «Por el cual se autoriza la prolongación de la ruta Bucaramanga (Santander) – Charalá (Santander) y viceversa, a Bucaramanga (Santander) – Coromo (Santander) y viceversa, a las empresas COOPERATIVA MULTIACTIVA DE TRANSPORTADORES OMEGA LTDA Y COOPERATIVA DE TRANSPORTADORES DE SAN GIL LTDA» [2] La demanda fue inadmitida mediante auto de 30 de junio de 2020.

Tal proveído fue notificado a la parte actora, mediante correo electrónico el 10 de julio de 2020, y por estado el 13 de julio de 202. La apoderada judicial del demandante interpuso recurso de reposición el 15 de julio de 2020. Este Despacho mediante providencia de 25 de noviembre de 2020, resolvió negativamente el recurso interpuesto; sin embargo, en aras de garantizar el derecho al acceso a la administración de justicia, ordenó oficiar al ente ministerial para que aportara la documentación requerida.

Mediante escrito radicado el 18 de diciembre de 2020, la apoderada judicial del Ministerio de Transporte, allegó la documentación solicitada. [3] Folio 2 vto Cuaderno de medida cautelar. [4] «Por el cual se modifica la estructura del Ministerio de Transporte, y se determinan las funciones de sus dependencias». [5] Documento en formato Excel, Pestaña Anexo 4 FV2. http://www.santander.gov.co/index.php/gobernacion/documentacion/send/1194-. estudios-investigaciones/13080-formatos-plan-vial-santander. [6] Mediante auto de 4 de marzo de 2021.

Folio 10 Cuaderno de medida cautelar. [7] Índice 26 Expediente Electrónico Samai. [8] Índice 26 Expediente Electrónico Samai. [9] Índice 28 Expediente Electrónico Samai. [10] Artículo 230 del CPACA. [11] Artículo 229 del CPACA. [12] Providencia de 17 de marzo de 2015, Expediente núm. 2014-03799, consejera ponente: doctora Sandra Lisset Ibarra Vélez. [13] Sobre la aplicación de la proporcionalidad, la misma providencia indicó: «Se ha sostenido en anteriores ocasiones: (…) Allí donde el Juez Administrativo no esté gobernado por reglas, lo más posible es que la actuación se soporte en principios o mandatos de optimización, luego la proporcionalidad y ponderación no son metodologías extrañas en la solución de conflictos y en la reconducción de la actividad de la jurisdicción contencioso administrativa al cumplimiento material de los postulados del Estado social de derecho.

En todo caso, la proporcionalidad y la ponderación no representan ni la limitación, ni el adelgazamiento de los poderes del juez administrativo, sino que permiten potenciar la racionalidad y la argumentación como sustento de toda decisión judicial. Cabe, entonces, examinar cómo se sujeta la actividad discrecional del juez administrativo a las reglas de la ponderación, como expresión más depurada del principio de proporcionalidad’ // En consecuencia, la observancia de este razonamiento tripartito conlleva a sostener que en la determinación de una medida cautelar, que no es más que la adopción de una medida de protección a un derecho en el marco de un proceso judicial, el Juez debe tener en cuenta valoraciones de orden fáctico referidas a una estimación de los medios de acción a ser seleccionados, cuestión que implica i) que la medida decretada sea adecuada para hacer frente a la situación de amenaza del derecho del afectado (idoneidad); ii) que, habida cuenta que se trata de una decisión que se adopta al inicio del proceso judicial o, inclusive, sin que exista un proceso formalmente establecido, la medida adoptada sea la menos lesiva o invasora respecto del marco competencial propio de la administración pública (necesidad) y, por último, es necesario iii) llevar a cabo un razonamiento eminentemente jurídico de ponderación, en virtud del cual se debe determinar de manera doble el grado de afectación o no satisfacción de cada uno de los principios contrapuestos». [14] El artículo 230 del CPACA. señala que el Juez puede decretar, cuando haya lugar a ello, “una o varias de las siguientes” cautelas: ordenar que se mantenga una situación, o se restablezca el estado de cosas anterior a la conducta “vulnerante o amenazante”, cuando fuere posible (numeral 1); suspender un procedimiento o actuación administrativa, incluso de carácter contractual, dentro de ciertas condiciones (numeral 2); suspender provisionalmente los efectos de un acto administrativo (numeral 3); ordenar que se adopte una decisión, o la realización o demolición de una obra con el objeto de evitar o prevenir un perjuicio o la agravación de sus efectos;

(numeral 5) Impartir órdenes o imponerle a cualquiera de las partes del proceso obligaciones de hacer o no hacer. [15] «[…] Artículo 231. Requisitos para decretar las medidas cautelares. Cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo, la suspensión provisional de sus efectos procederá por violación de las disposiciones invocadas en la demanda o en la solicitud que se realice en escrito separado, cuando tal violación surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud.

Cuando adicionalmente se pretenda el restablecimiento del derecho y la indemnización de perjuicios deberá probarse al menos sumariamente la existencia de los mismos. En los demás casos, las medidas cautelares serán procedentes cuando concurran los siguientes requisitos: 1. Que la demanda esté razonablemente fundada en derecho. 2. Que el demandante haya demostrado, así fuere sumariamente, la titularidad del derecho o de los derechos invocados. 3.

Que el demandante haya presentado los documentos, informaciones, argumentos y justificaciones que permitan concluir, mediante un juicio de ponderación de intereses, que resultaría más gravoso para el interés público negar la medida cautelar que concederla. 4. Que, adicionalmente, se cumpla una de las siguientes condiciones: a) Que al no otorgarse la medida se cause un perjuicio irremediable, o b) Que existan serios motivos para considerar que de no otorgarse la medida los efectos de la sentencia serían nugatorios […]». [16] Providencia citada ut supra, consejero ponente: doctor Jaime Orlando Santofimio Gamboa. [17] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera.

Auto de 26 de junio de 2020. Radicación: 11001-03-24-000-2016- 00295-00. MP.: Hernando Sánchez Sánchez. Actor; RCN Televisión S.A. y Caracol Televisión S.A. [18] ARTÍCULO 5º-El carácter de servicio público esencial bajo la regulación del Estado que la ley le otorga a la operación de las empresas de transporte público, implicará la prelación del interés general sobre el particular, especialmente, en cuanto a la garantía de la prestación del servicio y a la protección de los usuarios, conforme a los derechos y obligaciones que señale el reglamento para cada modo. [19] “Por la cual se dictan disposiciones básicas sobre el transporte, se redistribuyen competencias y recursos entre la Nación y las Entidades Territoriales, se reglamenta la planeación en el sector transporte y se dictan otras disposiciones”. [20] Modificado por el artículo 3 del Decreto 198 de 2013. [21] «Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Transporte». [22] «Por el cual se modifica la estructura del Ministerio de Transporte, y se determinan las funciones de sus dependencias». [23] […] Artículo 2.2.1.4.7.3.

Racionalización. Con el objeto de posibilitar una eficiente racionalización en el uso de los equipos, la asignación de la clase de vehículo con la cual se prestará el servicio se agrupará según su capacidad así: • GRUPO A: 4 a 9 pasajeros. • GRUPO B: 10 a 19 pasajeros. • GRUPO C: más de 19 pasajeros. Para el cambio de Grupo de los vehículos autorizado en una ruta, se tendrán en cuenta las siguientes equivalencias: Del Grupo C al Grupo B o del Grupo B al Grupo A, es decir en forma descendente, será de uno (1) a uno (1).

Del Grupo A al Grupo B o del Grupo B al Grupo C, es decir en forma ascendente, será de tres (3) a dos (2) […]. [24] […] ARTÍCULO 2°. Modifica el numeral 15.7. del Artículo 15 del Decreto 87 de 2011. Modificase el numeral 15.7 del artículo 15 del Decreto número 087 de 2011, el cual quedará así: “15.7. Expedir los actos administrativos en relación con los procesos de homologaciones, habilitación, permiso de operación, adjudicación, negación, modificación, reestructuración, revocatoria de rutas y horarios; capacidad transportadora; declaratoria de vacancia o aban­dono de rutas y horarios; de las empresas de transporte terrestre automotor de pasajeros y mixto por carretera y de los demás modos de su competencia” […]. [25] «Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Transporte». [26] «Por el cual se adiciona y modifica el Decreto número 087 de 2011». [27] «Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Transporte». [28] Consejo de Estado.

Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Sentencia de 11 de julio de 2019. Radicación 25000-23-24-000-2012- 00509-01. C.P.: Roberto Augusto Serrato Valdés. [29] Ibidem. [30] Cfr. Cita ibídem. [31] el cual obtuvo del link http://www.santander.gov.co/index.php/gobernacion/documentacion/send/1194- estudios-investigaciones/13080-formatos-plan-vial-santander [32] Expediente digital Samai (archivo digital de la demanda). [33] Radicación: 11001-03-24-000-2018-00470-00, demandantes: UCB PHARMA S.A. Y LABORATORIOS BIOPAS S.A. 28/02/2020. [34] Expediente: 11001-03-24-000-2018-00289-00, Actor: JUAN CARLOS SALAZAR TORRES Y GUIDO ALEJANDRO MACHADO PELÁEZ. 03/06/2020. [35] CONSEJO DE ESTADO, SECCION QUINTA, Consejero ponente: ALBERTO YEPES BARREIRO, sentencia de 18 de septiembre de 2012, Radicación número: 11001- 03-28-000-2012-00049-00. [36] CONSEJO DE ESTADO, SECCION QUINTA, Consejero ponente: LUCY JEANNETTE BERMUDEZ BERMÚDEZ, sentencia de 17 de marzo de 2016, Radicación número: 76001-23-33-000-2015-01577-01. [37]CONSEJO DE ESTADO, SECCION QUINTA, Consejero ponente: ALBERTO YEPES BARREIRO, sentencia de 18 de septiembre de 2012, Radicación número: 11001- 03-28-000-2012-00049-00.