DEMANDA DE NULIDAD – Respecto de la resolución por medio de la cual se aprueba la creación, organización, administración, sostenimiento y funcionamiento de una casa cárcel / ACCIÓN DE LESIVIDAD – Naturaleza / ACCIÓN DE LESIVIDAD – Permite que una entidad pueda demandar su propio acto por considerar que es ilegal / ACCIÓN DE LESIVIDAD – Equivale al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho / TEORÍA DE LOS MÓVILES Y FINALIDADES – Presupuestos para la procedencia de la acción de nulidad respecto de actos de carácter particular / MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD – Procede respecto de actos administrativos de contenido particular y concreto cuando afecta intereses generales de la comunidad / MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD CONTRA ACTOS DE CONTENIDO PARTICULAR – Procede cuando la demanda no persiga o la sentencia no genere el restablecimiento automático de un derecho subjetivo / ACTO ADMINISTRATIVO DE CARÁCTER PARTICULAR – Lo es aquel que aprueba la creación, organización, administración, sostenimiento y funcionamiento de una casa cárcel / MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD CONTRA ACTO QUE APRUEBA LA CREACIÓN, ORGANIZACIÓN, ADMINISTRACIÓN, SOSTENIMIENTO Y FUNCIONAMIENTO DE UNA CASA CÁRCEL – Improcedencia. No se acredita que se actúe en defensa del interés general de la comunidad / ADECUACIÓN DEL MEDIO DE CONTROL – De nulidad a nulidad y restablecimiento del derecho / REITERACIÓN DE JURISPRUDENCIA En caso bajo estudio, se tiene que el Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario INPEC demanda la Resolución nro. 003006 del 02 de agosto de 2019, expedida por él mismo, por considerar que fue proferida con infracción en las normas en que debía fundarse.

Lo anterior ha sido reconocido por la jurisprudencia con la acción de lesividad. […] Así las cosas, en el caso bajo estudio el actor, entendiendo que está atacando un acto administrativo particular, argumenta que acude al medio de control de nulidad porque no pretende un restablecimiento automático del derecho, lo que encuadraría en lo dispuesto en el numeral 1° del artículo 137 del CPACA.

En el caso concreto, el actor no acredita que actúa en defensa del interés general, comoquiera que lo que la llevó a presentar la demanda fue fundamentalmente que el acto acusado fue expedido incumpliendo las normas en que debía fundarse […], y unas razones de necesidad a partir de las cuales actualmente no se justificaba la existencia de la casa cárcel; todo ello, sin explicar y justificar por qué la declaratoria de nulidad del mismo iría en beneficio del interés general de la sociedad, requisito que debe acreditar para que se justifique la afectación de los derechos subjetivos particulares de la sociedad Casa Cárcel Central SAS.

Lo anterior lleva al Despacho a concluir que el presente proceso no se enmarca en la excepción señalada en el artículo 137, como lo indica el INPEC, para que se tramite el proceso bajo los presupuestos del medio de control de nulidad, sino que debe tramitarse bajo los presupuestos del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho.

DEMANDA EN DEBIDA FORMA – Requisitos / CONTENIDO DE LA DEMANDA / INADMISIÓN DE LA DEMANDA – Porque no se expresa que la dirección de correo suministrada, corresponda a la utilizada por la demandada ni como se obtuvo la misma / INADMISIÓN DE LA DEMANDA – Para que se acredite haber remitido por medio electrónico los anexos de la demanda a la entidad demandada, se allegue poder para actuar en representación de la parte demandante y constancia de notificación y publicación del acto administrativo acusado [P]rocede el Despacho a hacer una revisión de los artículos 161 a 166 de la Ley 1437 de 2011, en relación con la admisibilidad de la demanda.

Así mismo, frente a lo establecido en el Decreto 806 del 04 de junio de 2020 […]. En el caso concreto, advierte el Despacho que la demanda no cumple con el requisito dispuesto en el numeral 7 del artículo 162 del CPACA. Ahora bien, en relación a lo señalado en el numeral 7, se tiene que el Decreto 806 de 2020 introdujo unas variaciones que son aplicables para el momento de presentación de la demanda […].

Sobre este aspecto se tiene que, con relación a los requisitos arriba indicados, se debe tener en cuenta que, frente a la persona que el actor señala como “litisconsorte necesario”, informó como canal digital para la notificación del mismo la dirección de cuenta de correo electrónico “casacarcelcentral@gmail.com”; sin embargo, no expresa que la dirección de correo suministrada corresponda al utilizado por el demandado para notificaciones judiciales, tampoco manifiesta cómo obtuvo la misma, que demuestren que ese sea su canal de comunicación, tal y como lo señala el párrafo subrayado de la norma transcrita.

Aunado a lo anterior, y frente a lo dispuesto en el inciso segundo del artículo 6 del Decreto 806 de 2020, el actor deberá remitir los anexos de la demanda en medio electrónico a la sociedad Casa Cárcel Central SAS, […] y acreditar la remisión a esta Corporación. Por otra parte, consultado el expediente, se tiene que no se encuentra el poder otorgado por el Instituto Nacional Penitenciario Inpec a la abogada […].

Finalmente, no se allegó la constancia de notificación y publicación del acto acusado, el cual, según lo ordenado en el artículo 166 numeral 1° del CPACA, es necesario. Por lo anterior se inadmitirá la demanda impetrada por el INPEC. MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD – Por regla general es el que procede para cuestionar los actos de carácter general / TEORÍA DE LOS MÓVILES Y FINALIDADES – Aplicación / TEORÍA DE LOS MÓVILES Y FINALIDADES – Presupuestos para la procedencia de la acción de nulidad respecto de actos de carácter particular / MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD – Procedencia excepcional respecto de acto de carácter particular / PROCEDENCIA EXCEPCIONAL DEL MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD RESPECTO DE ACTOS DE CARÁCTER PARTICULAR – Eventos / MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD – Procede respecto de actos administrativos de contenido particular y concreto cuando afecta intereses generales de la comunidad / MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD CONTRA ACTOS DE CONTENIDO PARTICULAR – Procede cuando la demanda no persiga o la sentencia no genere el restablecimiento automático de un derecho subjetivo / MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO – Es el que procede contra actos de contenido particular y concreto / ACTO ADMINISTRATIVO DE CARÁCTER PARTICULAR – Lo es aquel que aprueba la creación, organización, administración, sostenimiento y funcionamiento de una casa cárcel / REITERACIÓN DE JURISPRUDENCIA El Despacho advierte que, consultado el acto demando, esto es, la Resolución nro. 003006 del 02 de agosto de 2019, su contenido es de carácter particular y concreto, como quiera que, además de aprobar la creación, organización, administración, sostenimiento, y funcionamiento de una casa – cárcel, genera efectos individuales sobre la sociedad Casa Cárcel Central SAS, […] a quien se le aprobó la solicitud de creación de la casa – cárcel, acto contra el cual, por regla general, procedería el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho dispuesto en el artículo 138 del CPACA.

Ahora bien, en relación con el medio de control procedente contra los actos administrativos, la regla general es que, respecto de los generales, procede el medio de control de nulidad, y contra los particulares, el de nulidad y restablecimiento del derecho. Sin embargo, según la teoría de los móviles y finalidades, recogida en la Ley 1437, es posible demandar un acto administrativo de contenido particular vía nulidad en los siguientes eventos: i) Cuando por disposición legal se habilite; ii) Cuando se trate de recuperar bienes de uso público; iii).

Cuando los efectos nocivos del acto administrativo afecten en materia grave el orden público, político, económico, social y ecológico; y iv) Cuando con la demanda no se persiga o de la sentencia de nulidad que se produjere no se genere el restablecimiento automático de un derecho subjetivo a favor del demandante o de un tercero. […] Ahora bien, respecto al numeral 1° del artículo 137, adicionalmente resulta necesario que el actor acredite que actúa en defensa del interés general; es decir, que no basta con que alegue en la demanda que no persigue un restablecimiento de un derecho subjetivo, sino que actúa en defensa de un interés general, dado que la eventual declaratoria de nulidad del acto administrativo de contenido particular que se ataca, per se, va a generar un efecto directo sobre un particular respecto de quien se creó una situación jurídica particular.

De ahí la necesidad que en la demanda se demuestre que la actuación se inició fue en defensa de un interés general, pues ello es lo que justifica que la acción sea de nulidad, y que la jurisdicción acepte entonces que se someta a juicio el interés particular ya reconocido por la administración. Así, como quiera que lo demandado es un acto administrativo de carácter particular, para que sea tramitado por la vía de la acción de nulidad simple, deben concurrir dos presupuestos, atendiendo la teoría de los móviles y las finalidades.

En primer lugar, es indispensable que de la demanda no se produzca el restablecimiento automático de un derecho para el demandante o para un tercero, como lo señala el ordinal primero indicado, como requisito necesario; pero, adicionalmente, es indispensable que de la demanda se establezca claramente que el demandante busca la protección del interés general y del orden jurídico, pues es el presupuesto indispensable de la acción de nulidad, que debe estar vigente cuando se trata de demandar actos administrativos de carácter particular.

TEORÍA DE LOS MÓVILES Y FINALIDADES – Evolución / ACCIONES DE NULIDAD Y NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO – Diferencias / MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD – Procedencia excepcional respecto de acto de carácter particular. Ley 1437 de 2011 / TEORÍA DE MÓVILES Y FINALIDADES – Criterios: Pretensión litigiosa / MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD – Por regla general es el que procede contra los actos de carácter general [D]esde el primer Código Contencioso Administrativo, esto es, la Ley 130 de 1913, se estableció un control contencioso contra los actos de las corporaciones o empleados administrativos, a través de las acciones de nulidad y de lesividad, esta última referida a revisar dichos actos “en el concepto de ser lesivos de derechos civiles”, caso en el cual se procedía a petición de quienes tuvieran interés en ello.

En la Ley 167 de 1941, segundo Código Contencioso Administrativo, se estructuró de manera más clara las acciones, denominándolas de nulidad y de plena jurisdicción, correspondientes a los contenciosos objetivo y subjetivo. En el Decreto 01 de 1984, tercer Código Contencioso Administrativo, se regulan las dos acciones denominándolas de nulidad simple y de nulidad y restablecimiento del derecho.Sostuvo esta Corporación que dichas acciones se diferencian, entre otros aspectos, en cuanto a la titularidad de la acción; así, la de nulidad es una acción pública, abierta a todas las personas, cuyo ejercicio no necesita del ministerio de un abogado; en tanto que el uso de la acción de nulidad y restablecimiento está condicionado a la existencia de un interés, de manera que podrá ejercerla quien considere que su derecho ha sido lesionado y es necesario para tal efecto el apoderamiento de un profesional del derecho; otro aspecto que distingue a las dos acciones tiene que ver con su procedibilidad, el cual se vincula directamente con la teoría de los motivos y finalidades.

NOTA DE RELATORÍA: Ver providencias, Consejo de Estado Sección Primera de 13 de junio de 2019, Radicación 25000-23-27-000-2011-00231-01, C.P. Nubia Margoth Peña Garzón; y 12 de marzo de 2020, Radicación 11001-03-24-000-2014- 00366-00, C.P. Oswaldo Giraldo López. FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 137 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 138 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 162 NUMERAL 7 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 166 NUMERAL 1 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 170 / DECRETO LEGISLATIVO 806 DE 2020 – ARTÍCULO 6 / DECRETO LEGISLATIVO 806 DE 2020 – ARTÍCULO 8 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Consejero Ponente: OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Bogotá D.C., veintiuno (21) de septiembre de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 11001-03-24-000-2020-000478-00 Actor: INSTITUTO NACIONAL PENITENCIARIO Y CARCELARIO – INPEC Demandado: INSTITUTO NACIONAL PENITENCIARIO Y CARCELARIO – INPEC Referencia: Nulidad AUTO QUE INADMITE DEMANDA I.- ANTECEDENTES 1.1 El Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario, INPEC, el 18 de noviembre de 2020, a través de apoderado judicial, formuló el medio de control de nulidad previsto en el artículo 137 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (en adelante CPACA), en contra de la Resolución nro. 003006 del 02 de agosto de 2019[1], expedida por el Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario INPEC[2]. 1.2.

Las pretensiones formuladas en la demanda son: «Que se declare la nulidad del acto administrativo contenido en la Resolución No. 003006 de 2 de Agosto de 2019, emitido por el Director General del Institutito Nacional Penitenciario y Carcelario – INPEC de aquella época, así como por el Jefe de la Oficina Asesora Jurídica de ese momento y la Coordinadora del Grupo de Recursos y conceptos (por medio de la cual se aprueba la creación, organización, administración, sostenimiento y funcionamiento de una casa — cárcel de Usme – Bogotá); por consolidarse las tres causales que de manera taxativa trae el Art. 137 del CPACA, así: - Cuando quebranten las normas en las que deberían fundarse, es decir, que no exista una concordancia entre la norma base del acto y el contenido del mismo. - En forma irregular - Con desconocimiento de los derechos de audiencia y defensa» 1.3.

En síntesis, los hechos alegados en la demanda, son del siguiente tenor: Indicó que, el 08 de octubre de 2017, la representante legal de la sociedad Casa Cárcel Central S.A.S presentó solicitud de aprobación para la creación, organización, administración, sostenimiento y funcionamiento de la casa – cárcel en la ciudad de Bogotá ubicada en la Cra. 5 No. 116 – 18 Sur, la cual fue negada, por una parte, en razón a que existía la sociedad Casa Cárcel Hogar del Conductor y CÍA LTDA, y por la otra, dado que el volumen de personas privadas de la libertad no generaba la necesidad de crear una nueva casa cárcel.

Manifestó que, el 19 de octubre de 2018, la Dirección General del INPEC remitió a la Oficina Asesora Jurídica el auto de inicio de la actuación administrativa para estudiar la solicitud de la creación, organización, administración, sostenimiento y funcionamiento de la casa-cárcel, la cual fue autorizada mediante concepto favorable nro. Oficio 8120-OFAJU 2019IE00007601 del 19 de enero de 2019.

Expresó que el director general expidió la Resolución nro. 003006 del 2 de agosto de 2019, autorizando la creación de la casa cárcel de Usme. Arguyó que, el 15 de septiembre de 2020, la Dirección General del INPEC, al percatarse que el acto acusado no surtió en debida forma el trámite administrativo para autorizar su funcionamiento, le solicitó autorización a la representante legal de la Casa Cárcel Central S.A.S. para revocar directamente el acto administrativo, quien se opuso argumentando grave perjuicio de la sociedad que representaba. 1.5.

El actor indicó como normas vulneradas las siguientes: ➢ Artículo 23 del Código Penitenciario y Carcelario. ➢ La Ley 65 de 1993, modificada por la Ley 1709 de 2014. ➢ Acuerdo No. 010 de septiembre 23 de 1997. ➢ Directiva permanente No. 00018 de 18 de noviembre de 2013. 1.6 El medio de control describe un acápite que se denomina “Irregularidades detectadas en forma concreta”, del cual se extrae: ➢ El procedimiento adelantado no respetó los parámetros establecidos en la Directiva Permanente 000018 de 2013. ➢ Revivió la actuación administrativa del 2017, que debió finalizar con el oficio de negación de la solicitud. ➢ No se demuestra el análisis del director general para verificar la existencia de otra casa cárcel en la jurisdicción y la necesidad de creación de una nueva. ➢ Los conceptos de la Oficina Jurídica y Gestión Corporativa fueron posteriores a la visita de verificación, como quiera que ésta tuvo lugar el 30 de noviembre de 2018, cuando aún no funcionaba la casa cárcel, y los conceptos se profirieron el 19 y 30 de julio de 2019. ➢ En el concepto de viabilidad de infraestructura no se tuvo en cuenta el uso del suelo, como tampoco los presupuestos del numeral 6, artículo 4, del Acuerdo 010 de 1997. ➢ Se incumplió lo señalado en el numeral 8, artículo 4 del Acuerdo 010 de 1997, en cuanto a los requisitos de expedición de la póliza de seguro. 1.7 El demandante, en el concepto de violación, en suma, argumentó lo siguiente: Señaló que el acto acusado fue expedido con infracción de las normas en que debía fundarse, en razón al incumplimiento de la reglamentación emitida por el INPEC, la Ley 65 de 1993, modificada por la Ley 1709 de 2014 y consagrada tanto en el Acuerdo No. 010 de septiembre 23 de 1997, y la Directiva permanente No. 00018 de 18 de noviembre de 2013.

Argumentó que, desde la aprobación de la casa cárcel y hasta ahora, esto es, la fecha de presentación de la demanda, no existe la necesidad que justifique la creación y funcionamiento de la casa cárcel, puesto que en el año que ha funcionado, al parecer, no ha tenido nunca privados de la libertad, o por lo menos no se demuestra esto por parte del Instituto, a quien le corresponde asumir lo atinente a cuerpo de custodia y vigilancia, así como alimentación y asistencia médica, no indicándose información alusiva o al respecto que indique la implementación de alguno de éstos en esta casa cárcel.

Refirió el contenido del Acuerdo 10 de 1997,- Por el cual se expide el régimen de creación, organización y administración de los centros de reclusión denominados Casa – Cárcel, y de la Directiva Permanente 00018 de 18 de noviembre de 2013, por medio de la cual se imparten instrucciones para el trámite de creación, inspección y vigilancia de las casas cárceles, de la cual resaltó: «[…] Se entenderá que no es necesaria la creación de una casa-cárcel cuando la demanda actual o potencial no lo justifique y la casa-cárcel existente en la jurisdicción territorial manifieste no estar interesada en ampliar la capacidad instalada en la jurisdicción, previo requerimiento del INPEC. […]» Subraya el demandante.

Manifestó que resaltaba lo anterior, toda vez que no existe prueba de que se le hubiese comunicado a la Casa Cárcel Hogar del Conductor de la creación de una nueva, con el fin de que ésta manifestara su interés en ampliar la capacidad instalada en la jurisdicción, previo requerimiento del INPEC. Indicó que, no obstante lo anterior, durante el trámite previsto para la aprobación de creación y funcionamiento de la casa – cárcel, no se acreditó en manera alguna la necesidad ni mucho menos el volumen de la población privada de la libertad, además de pasar por alto el hecho de la existencia en la jurisdicción la Casa Cárcel Hogar del Conductor y CÍA LTDA. Arguyó que, en atención a una respuesta que emitió la Dirección de Gestión Corporativa, determinó que se incumplió con el requisito contemplado en el artículo décimo tercero del acto acusado, referente a la visita técnica y el cumplimiento de las recomendaciones de seguridad contenidos en el informe de la misma; así mismo, que todo parece indicar que no existe aprobación del estudio de suelos para el funcionamiento de la Casa-Cárcel Central S.A.S. Señaló que no existe evidencia de la prestación de servicios de vigilancia y seguridad para la Casa-Cárcel Central S.A.S, según lo establece el artículo décimo quinto de la resolución que se pretende nula.

Dijo que, mediante oficio 8120-OFAJU 81203 del 4 de octubre de 2010, el Jefe de la Oficina Jurídica remite a la Dirección General la documentación de la solicitud de autorización de la Casa Cárcel; así mismo, que éste inició actuación administrativa, en la cual se ordenó la vinculación de terceros que se pudiesen ver afectados, pero que, sin embargo, no se observa prueba alguna de su publicación en la página web o en cualquier otro medio para garantizar el principio de publicidad y la intervención de terceros que se hubieran podido ver afectados, tal y como lo ordena el artículo 137 del CPACA.

II.- CONSIDERACIONES Previo a resolver sobre la admisión o inadmisión del medio de control, el Despacho advierte lo siguiente: 2.1 Del acto demandado y del medio de control utilizado Asegura la entidad demandante que, si bien se trata de un acto de contenido particular y concreto, es procedente su enjuiciamiento a través del medio de control de nulidad, a la luz de lo dispuesto en el artículo 137 del CPACA, toda vez que se configura la excepción prevista en numeral 1 del mismo artículo, el cual establece: “cuando con la demanda no se persiga o de la sentencia de nulidad que se produjere no se genere el restablecimiento automático de un derecho subjetivo a favor del demandante o de un tercero”.

El Despacho advierte que, consultado el acto demando, esto es, la Resolución nro. 003006 del 02 de agosto de 2019[3], su contenido es de carácter particular y concreto, como quiera que, además de aprobar la creación, organización, administración, sostenimiento, y funcionamiento de una casa – cárcel, genera efectos individuales sobre la sociedad Casa Cárcel Central SAS, identificada con nit 901110293, representada legalmente por Luisa Fernanda Moncada, a quien se le aprobó la solicitud de creación de la casa – cárcel, acto contra el cual, por regla general, procedería el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho dispuesto en el artículo 138 del CPACA.

Ahora bien, en relación con el medio de control procedente contra los actos administrativos, la regla general es que, respecto de los generales, procede el medio de control de nulidad, y contra los particulares, el de nulidad y restablecimiento del derecho. Sin embargo, según la teoría de los móviles y finalidades, recogida en la Ley 1437, es posible demandar un acto administrativo de contenido particular vía nulidad en los siguientes eventos: i) Cuando por disposición legal se habilite; ii) Cuando se trate de recuperar bienes de uso público; iii).

Cuando los efectos nocivos del acto administrativo afecten en materia grave el orden público, político, económico, social y ecológico; y iv) Cuando con la demanda no se persiga o de la sentencia de nulidad que se produjere no se genere el restablecimiento automático de un derecho subjetivo a favor del demandante o de un tercero. Lo anterior ha sido reseñado por esta Corporación7; desde el primer Código Contencioso Administrativo, esto es, la Ley 130 de 1913, se estableció un control contencioso contra los actos de las corporaciones o empleados administrativos, a través de las acciones de nulidad y de lesividad, esta última referida a revisar dichos actos “en el concepto de ser lesivos de derechos civiles”, caso en el cual se procedía a petición de quienes tuvieran interés en ello.

En la Ley 167 de 1941, segundo Código Contencioso Administrativo, se estructuró de manera más clara las acciones, denominándolas de nulidad y de plena jurisdicción, correspondientes a los contenciosos objetivo y subjetivo. En el Decreto 01 de 1984, tercer Código Contencioso Administrativo, se regulan las dos acciones denominándolas de nulidad simple y de nulidad y restablecimiento del derecho.

Sostuvo esta Corporación que dichas acciones se diferencian, entre otros aspectos, en cuanto a la titularidad de la acción; así, la de nulidad es una acción pública, abierta a todas las personas, cuyo ejercicio no necesita del ministerio de un abogado; en tanto que el uso de la acción de nulidad y restablecimiento está condicionado a la existencia de un interés, de manera que podrá ejercerla quien considere que su derecho ha sido lesionado y es necesario para tal efecto el apoderamiento de un profesional del derecho; otro aspecto que distingue a las dos acciones tiene que ver con su procedibilidad, el cual se vincula directamente con la teoría de los motivos y finalidades, explicada así: “Algunos meses después, la teoría de los móviles y finalidades encuentra su formulación acabada en la sentencia de agosto 10 de 1961, tomo LXIII, núms. 392-396, p. 202), con ponencia de CARLOS GUSTAVO ARRIETA ALANDETE, en donde se dijo: “No es la generalidad del ordenamiento impugnado el elemento que determina la viabilidad del contencioso popular de anulación. Son los motivos determinantes de la acción y las finalidades que a ella ha señalado la ley, los elementos que sirven para identificarla jurídicamente y para calificar su procedencia. los únicos motivos determinantes del contencioso popular de anulación son los de tutelar el orden jurídico y la legalidad abstracta contenida en esos estatutos superiores, y que sus finalidades son las de someter la administración pública al imperio del derecho objetivo.

(…) la Corporación reiteró y precisó la doctrina de 1961, al introducir la idea de “pretensión litigiosa”, como elemento de distinción entre las dos acciones. Se dijo en esa oportunidad, en auto de 8 de agosto de 1972, Mag. Pon. Dr. HUMBERTO MORA, que las acciones de nulidad y de plena jurisdicción se distinguían en el sentido de que la primera buscaba la tutela del orden jurídico abstractamente considerado, sobre la base del principio de jerarquía normativa, lo cual originaba un proceso que, en principio, no llevaba implicado un litigio o contraposición de pretensiones; en tanto que la segunda, tenía por objeto la garantía de derechos privados, vulnerados por actuaciones de la administración, lo cual se lograba mediante el restablecimiento del derecho o el resarcimiento del daño”.

(Se destaca) Respecto a la acción de lesividad, resulta ilustrativo y pertinente lo dispuesto por esta misma Sección[4]. “(…) La autoridad pública que expide un acto administrativo de contenido particular y concreto, en el evento de considerar que éste no se ajusta al ordenamiento jurídico, tiene a su alcance el mecanismo administrativo de la revocatoria directa, el cual le permite revocar su decisión, previa la obtención del consentimiento del titular de la relación jurídica establecida en aquél, de conformidad con lo previsto en el artículo 97 del CPACA.

Ahora bien, de acuerdo con el inciso segundo de esta norma, en caso de no obtenerse tal aprobación, la autoridad pública deberá demandar su propio acto ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo. La impugnación judicial que la entidad pública hace de los actos administrativos de carácter particular que ella expide, ante la imposibilidad jurídica de revocarlos, se ha denominado tradicionalmente como acción de lesividad, la cual, por sus características, se equipara al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho que ejercen los particulares cuando demandan actos de esa misma naturaleza.

Esta Sección, en sentencia de 13 de junio de 2019[5], a propósito del tema examinado, señaló que ”[…] la acción de lesividad equivale a la acción de nulidad y restablecimiento del derecho que ejercen los particulares, en tanto permite que la administración cuestione la legalidad del acto administrativo concreto y, tiene, entre otras características, que a través de ella, la administración, comparece al proceso en calidad de demandante y de demandada, buscando obtener la nulidad de un acto administrativo expedido por esta, invocando una o varias de las causales de nulidad previstas en el artículo 84 del CCA […]”.

Cuando la Administración pretende la nulidad de actos de contenido particular y concreto y la decisión anulatoria que recaiga sobre éstos genere automáticamente la lesión o afectación de derechos subjetivos del destinatario de aquellos o de un tercero, su control jurisdiccional debe surtirse a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, sometiéndose a las reglas que la ley establece para el mismo.

Lo anterior, teniendo en cuenta que la acción o medio de control de lesividad no se encuentra expresamente regulado y en garantía del principio de equilibrio e igualdad entre las partes, pues tratándose de la demanda que formulan los administrados contra actos administrativos de esa misma naturaleza, su deber es impugnarlos judicialmente a través de dicho medio de control, dentro del término previsto para el efecto en el ordenamiento jurídico.

“(…) Ahora bien, respecto al numeral 1° del artículo 137, adicionalmente resulta necesario que el actor acredite que actúa en defensa del interés general; es decir, que no basta con que alegue en la demanda que no persigue un restablecimiento de un derecho subjetivo, sino que actúa en defensa de un interés general, dado que la eventual declaratoria de nulidad del acto administrativo de contenido particular que se ataca, per se, va a generar un efecto directo sobre un particular respecto de quien se creó una situación jurídica particular.

De ahí la necesidad que en la demanda se demuestre que la actuación se inició fue en defensa de un interés general, pues ello es lo que justifica que la acción sea de nulidad, y que la jurisdicción acepte entonces que se someta a juicio el interés particular ya reconocido por la administración. Así, como quiera que lo demandado es un acto administrativo de carácter particular, para que sea tramitado por la vía de la acción de nulidad simple, deben concurrir dos presupuestos, atendiendo la teoría de los móviles y las finalidades.

En primer lugar, es indispensable que de la demanda no se produzca el restablecimiento automático de un derecho para el demandante o para un tercero, como lo señala el ordinal primero indicado, como requisito necesario; pero, adicionalmente, es indispensable que de la demanda se establezca claramente que el demandante busca la protección del interés general y del orden jurídico, pues es el presupuesto indispensable de la acción de nulidad, que debe estar vigente cuando se trata de demandar actos administrativos de carácter particular.

Con fundamento en la comprobación del cumplimiento de tales requisitos, se establece la procedencia de adelantar proceso contra un acto de carácter particular por la vía de la acción de nulidad simple, pues no puede olvidarse que tal adecuación es de carácter excepcional y está fundamentada en la teoría de los móviles y finalidades, que involucra en el análisis el motivo por el cual se demanda; ello, más aún cuando se trata de afectar derechos que la propia administración ha reconocido a particulares, pues en estos casos lo que justifica la intervención de la jurisdicción está precisamente en la defensa del interés general propio del medio de control de nulidad.

Lo dicho sin desconocer, por supuesto, que, en los eventos en los cuales la administración actúa por fuera de sus competencias, o incluso, abiertamente contra las facultades regladas que tiene, y aún en actos que no envuelven un interés general, serán otros los procedimientos correctivos; como, por ejemplo, los procesos disciplinarios e incluso penales que puedan derivarse de una conducta contraria al ordenamiento jurídico. 2.2 Análisis del caso concreto.

En caso bajo estudio, se tiene que el Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario INPEC demanda la Resolución nro. 003006 del 02 de agosto de 2019, expedida por él mismo, por considerar que fue proferida con infracción en las normas en que debía fundarse. Lo anterior ha sido reconocido por la jurisprudencia con la acción de lesividad. Sobre este aspecto, la Jurisprudencia de la Sección Primera ha señalado que: “(…) La acción de lesividad equivale a la acción de nulidad y restablecimiento del derecho que ejercen los particulares, en tanto permite que la Administración cuestione la legalidad del acto administrativo concreto y, tiene, entre otras características, que a través de ella, la Administración comparece al proceso en calidad de demandante y de demandada, buscando obtener la nulidad de un acto administrativo expedido por esta (…)”[6].

(Resaltado fuera del texto original). Así las cosas, en el caso bajo estudio el actor, entendiendo que está atacando un acto administrativo particular, argumenta que acude al medio de control de nulidad porque no pretende un restablecimiento automático del derecho, lo que encuadraría en lo dispuesto en el numeral 1° del artículo 137 del CPACA.

No obstante lo anterior, cuando se invoca el numeral 1° del artículo 137, se reitera, no es suficiente que se argumente que no se pretende un restablecimiento automático, sino que además debe acreditar el interés que le asiste de salvaguardar el interés general y el orden jurídico en abstracto, pues es evidente que de otra manera puede afectar el interés particular del destinatario del acto sin el argumento central, de conformidad con el cual, el interés particular debe ceder al interés general, que es propio del medio de control de nulidad.

En el caso concreto, el actor no acredita que actúa en defensa del interés general, comoquiera que lo que la llevó a presentar la demanda fue fundamentalmente que el acto acusado fue expedido incumpliendo las normas en que debía fundarse, en razón al incumplimiento de la reglamentación emitida por el INPEC, la Ley 65 de 1993, modificada por la Ley 1709 de 2014 y consagrada tanto en el Acuerdo No. 010 de septiembre 23 de 1997, y la Directiva permanente No. 00018 de 18 de noviembre de 2013, y unas razones de necesidad a partir de las cuales actualmente no se justificaba la existencia de la casa cárcel; todo ello, sin explicar y justificar por qué la declaratoria de nulidad del mismo iría en beneficio del interés general de la sociedad, requisito que debe acreditar para que se justifique la afectación de los derechos subjetivos particulares de la sociedad Casa Cárcel Central SAS.

Lo anterior lleva al Despacho a concluir que el presente proceso no se enmarca en la excepción señalada en el artículo 137, como lo indica el INPEC, para que se tramite el proceso bajo los presupuestos del medio de control de nulidad, sino que debe tramitarse bajo los presupuestos del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. 2.4.

Consideraciones para la inadmisión Una vez establecido lo anterior, procede el Despacho a hacer una revisión de los artículos 161 a 166 de la Ley 1437 de 2011, en relación con la admisibilidad de la demanda. Así mismo, frente a lo establecido en el Decreto 806 del 04 de junio de 2020, para lo cual se considera: En el caso concreto, advierte el Despacho que la demanda no cumple con el requisito dispuesto en el numeral 7 del artículo 162 del CPACA[7].

Ahora bien, en relación a lo señalado en el numeral 7, se tiene que el Decreto 806 de 2020 introdujo unas variaciones que son aplicables para el momento de presentación de la demanda, así: “ARTÍCULO 6. Demanda. La demanda indicará el canal digital donde deben ser notificadas las partes, sus representantes y apoderados, los testigos, peritos y cualquier tercero que deba ser citado al proceso, so pena de su inadmisión. Asimismo, contendrá los anexos en medio electrónico, los cuales corresponderán a los enunciados y enumerados en la demanda.

Las demandas se presentarán en forma de mensaje de datos, lo mismo que todos sus anexos, a las direcciones de correo electrónico que el Consejo Superior de la Judicatura disponga para efectos del reparto, cuando haya lugar a este. De las demandas y sus anexos no será necesario acompañar copias físicas, ni electrónicas para el archivo del juzgado, ni para el traslado.

En cualquier jurisdicción, incluido el proceso arbitral y las autoridades administrativas que ejerzan funciones jurisdiccionales, salvo cuando se soliciten medidas cautelares previas o se desconozca el lugar donde recibirá notificaciones el demandado, el demandante, al presentar la demanda, simultáneamente deberá enviar por medio electrónico copia de ella y de sus anexos a los demandados.

Del mismo modo deberá proceder el demandante cuando al inadmitirse la demanda presente el escrito de subsanación. El secretario o el funcionario que haga sus veces velará por el cumplimiento de este deber, sin cuya acreditación la autoridad judicial inadmitirá la demanda. De no conocerse el canal de digital de la parte demandada, se acreditará con la demanda el envío físico de la misma con sus anexos.

(…)” Subraya propia. “Artículo 8. Notificaciones personales. Las notificaciones que deban hacerse personalmente también podrán efectuarse con el envío de la providencia respectiva como mensaje de datos a la dirección electrónica o sitio que suministre el interesado en que se realice la notificación, sin necesidad del envío de previa citación o aviso físico o virtual.

Los anexos que deban entregarse para un traslado se enviarán por el mismo medio. El interesado afirmará bajo la gravedad del juramento, que se entenderá prestado con la petición, que la dirección electrónica o sitio suministrado corresponde al utilizado por la persona a notificar, informará la forma como la obtuvo y allegará las evidencias correspondientes, particularmente las comunicaciones remitidas a la persona por notificar.

La notificación personal se entenderá realizada una vez transcurridos dos días hábiles siguientes al envío del mensaje y los términos empezarán a correr a partir del día siguiente al de la notificación (…) “Subraya propia. Sobre este aspecto se tiene que, con relación a los requisitos arriba indicados, se debe tener en cuenta que, frente a la persona que el actor señala como “litisconsorte necesario”[8], informó como canal digital para la notificación del mismo la dirección de cuenta de correo electrónico “casacarcelcentral@gmail.com”[9]; sin embargo, no expresa que la dirección de correo suministrada corresponda al utilizado por el demandado para notificaciones judiciales, tampoco manifiesta cómo obtuvo la misma, que demuestren que ese sea su canal de comunicación, tal y como lo señala el párrafo subrayado de la norma transcrita.

Aunado a lo anterior, y frente a lo dispuesto en el inciso segundo del artículo 6 del Decreto 806 de 2020, el actor deberá remitir los anexos de la demanda en medio electrónico a la sociedad Casa Cárcel Central SAS, identificada con nit 901110293, representada legalmente por Luisa Fernanda Moncada, y acreditar la remisión a esta Corporación. Por otra parte, consultado el expediente, se tiene que no se encuentra el poder otorgado por el Instituto Nacional Penitenciario Inpec a la abogada Carla Viviana Diaz Lizarazo.

Finalmente, no se allegó la constancia de notificación y publicación del acto acusado, el cual, según lo ordenado en el artículo 166 numeral 1° del CPACA[10], es necesario. Por lo anterior se inadmitirá la demanda impetrada por el INPEC para que, dentro del término de diez (10) días, se corrijan los defectos formales señalados en esta providencia, de conformidad con lo señalado en el artículo 170 del CPACA, so pena de su rechazo[11].

RESUELVE

PRIMERO: INADMITIR la demanda instaurada por el Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario INPEC, de conformidad con lo anotado en la parte considerativa del presente proveído.

SEGUNDO: CONCEDER al demandante un plazo de diez (10) días para que corrija los aspectos señalados, so pena de rechazo.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, (firmado electrónicamente) OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Consejero de Estado[pic] ----------------------- [1] Por la cual se crea la creación, organización, administración, sostenimiento y funcionamiento de una casa - cárcel de Usme –Bogotá. [2] Folios 3 a 11 Cuaderno Principal. [3] Por la cual se crea la creación, organización, administración, sostenimiento y funcionamiento de una casa - cárcel de Usme –Bogotá. [4] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, providencia de 12 de marzo de 2020, número único de radicación 11001-03-24-000-2014-00366-00, CP: Oswaldo Giraldo López. [5] Proferida en el proceso con radicación número: 25000-23-27-000-2011- 00231-01, C.P. Nubia Margoth Peña Garzón. [6] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, providencia de 13 de junio de 2019, número único de radicación 25000-23-27-000-2011-00231-01, CP: Nubia Margoth Peña Garzón. [7] «[…] 7.

El lugar y dirección donde las partes y el apoderado de quien demanda recibirán las notificaciones personales. Para tal efecto, podrán indicar también su dirección electrónica. […]». [8] Folio 4 Cuaderno Principal. [9] Folio 23 Cuaderno Principal. [10] “1° copia del acto acusado, con las constancias de su publicación, comunicación, notificación o ejecución, según el caso (…)” subraya propia. [11] Artículo 170.

Inadmisión de la demanda. Se inadmitirá la demanda que carezca de los requisitos señalados en la ley por auto susceptible de reposición, en el que se expondrán sus defectos, para que el demandante los corrija en el plazo de diez (10) días. Si no lo hiciere se rechazará la demanda.