47001-23-31-000-2012-00047-01 — Consejo de Estado

47001-23-31-000-2012-00047-01Consejo de Estado · SECCIÓN PRIMERASentencia2021-09-16

Ponente: Nubia Margoth Peña Garzón

Actor: Weatherford Colombia Limited Y La Agencia De Aduanas Granandina Ltda. Nivel 1·Demandado: Dirección De Impuestos Y Aduanas Nacionales – Dian

De qué trata

Síntesis: [E]n este caso el problema a resolver se concreta en dar respuesta al siguiente interrogante: ¿La sanción impuesta por la DIAN a la sociedad Weatherford era improcedente y por tanto contraria a derecho, atendiendo a que para la fecha en que la DIAN expidió el requerimiento para que la mercancía se pusiera a su disposición para su aprehensión y posterior decomiso ya se había reexportado, lo que impedía cumplir la orden administrativa? […] De la síntesis adelantada, para la Sala es incuestionable que en el presente caso Weatherford sí incumplió la normatividad aduanera, en específico la obligación que le imponía el artículo 503 del Decreto 2685 de 1999, toda vez que para el 7 de diciembre de 2010, fecha en que se le pidió poner la mercancía a disposición de la DIAN para su aprehensión, aquella se encontraba en el territorio aduanero colombiano. Así las cosas, al tenor del numeral 1.14 del artículo 502 ibidem, sobre las causales de aprehensión y decomiso, no se puede desconocer que para el momento en que se notificó el requerimiento núm. 066 de 1o. de diciembre de 2010, la mercancía que había importado Weatherford se encontraba inmersa en una de las causales de aprehensión, medida cautelar que no pudo materializar la DIAN por causa imputable a la demandante, la cual, se reitera, a pesar de que desde el 7 de diciembre de 2010 conocía que debía poner a disposición de la autoridad aduanera la mercancía, no lo hizo y procedió a adelantar a través de la aduana de Cúcuta unas gestiones tardías para su reexportación. La Sala insiste en que normativamente la sanción prevista en el artículo 503 del Decreto 2685 de 1999, procede subsidiariamente ante la imposibilidad de aprehender una mercancía que fue requerida a tiempo y se encontraba dentro del territorio para el momento de la notificación, como sucedió en el caso de Weatherford, por ello, la actuación administrativa que se inició al expedir el requerimiento 08 de 2011, no tenía por finalidad requerir la mercancía, como parece darlo a entender la parte demandante, sino que esa actuación se dirigió a sancionar la omisión al requerimiento ordinario 066 de 1o. de diciembre de 2010 y que legalmente prevé, cuando el actuar del usuario aduanero no permite aprehender la mercancía, una sanción del 200% que la DIAN concretó en los actos administrativos demandados, respecto de los cuales no se avizora vicio de ilegalidad. Ahora bien, no escapa a la Sala la circunstancia de que la DIAN el 24 de diciembre de 2010 autorizó la reexportación de la mercancía; sin embargo, lo que castiga la ley es que la parte requerida, la implicada en la vulneración de las normas aduaneras, no ponga a disposición de la autoridad la mercancía cuando se le ha solicitado en tiempo y la mercancía se encuentra aún dentro del territorio colombiano, como sucedió en este caso, en el que está demostrado que el requerimiento 066 de 1o. de diciembre de 2010 se notificó a Weatherford antes que reexportara la mercancía el 24 de diciembre de 2010, a pesar de lo cual no puso la misma a órdenes de la DIAN, hecho que sin lugar a duda generaba la sanción que se le impuso mediante los actos administrativos cuestionados. Para la Sala la actuación que adelantó la DIAN no conlleva la vulneración de los principios y derechos que invocan las demandantes. Por el contrario, se ajustó a la ley y respetó en todo momento el debido proceso, razones que resultan suficientes para confirmar el fallo de 30 de abril de 2014 proferido por el Tribunal Administrativo del Magdalena, como en efecto se dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia.

ADUANERO / MERCANCÍA – Importación a corto plazo / IMPORTACIÓN TEMPORAL PARA REEXPORTACIÓN EN EL MISMO ESTADO – Concepto / RÉGIMEN DE IMPORTACIÓN TEMPORAL A CORTO PLAZO – Incumplimiento. Sanción / APREHENSIÓN DE MERCANCIA / REEXPORTACIÓN DE LA MERCANCÍA – Diligencias tardías / REEXPORTACIÓN DE LA MERCANCÍA – No se efectuó oportunamente / REQUERIMIENTO PARA PONER A DISPOSICIÓN DE LA AUTORIDAD ADUANERA LA MERCANCÍA – Se notificó antes de que la mercancía fuera reexportada / SANCIÓN ADUANERA – Procedencia [E]n este caso el problema a resolver se concreta en dar respuesta al siguiente interrogante: ¿La sanción impuesta por la DIAN a la sociedad Weatherford era improcedente y por tanto contraria a derecho, atendiendo a que para la fecha en que la DIAN expidió el requerimiento para que la mercancía se pusiera a su disposición para su aprehensión y posterior decomiso ya se había reexportado, lo que impedía cumplir la orden administrativa? […] De la síntesis adelantada, para la Sala es incuestionable que en el presente caso Weatherford sí incumplió la normatividad aduanera, en específico la obligación que le imponía el artículo 503 del Decreto 2685 de 1999, toda vez que para el 7 de diciembre de 2010, fecha en que se le pidió poner la mercancía a disposición de la DIAN para su aprehensión, aquella se encontraba en el territorio aduanero colombiano. Así las cosas, al tenor del numeral 1.14 del artículo 502 ibidem, sobre las causales de aprehensión y decomiso, no se puede desconocer que para el momento en que se notificó el requerimiento núm. 066 de 1o. de diciembre de 2010, la mercancía que había importado Weatherford se encontraba inmersa en una de las causales de aprehensión, medida cautelar que no pudo materializar la DIAN por causa imputable a la demandante, la cual, se reitera, a pesar de que desde el 7 de diciembre de 2010 conocía que debía poner a disposición de la autoridad aduanera la mercancía, no lo hizo y procedió a adelantar a través de la aduana de Cúcuta unas gestiones tardías para su reexportación. La Sala insiste en que normativamente la sanción prevista en el artículo 503 del Decreto 2685 de 1999, procede subsidiariamente ante la imposibilidad de aprehender una mercancía que fue requerida a tiempo y se encontraba dentro del territorio para el momento de la notificación, como sucedió en el caso de Weatherford, por ello, la actuación administrativa que se inició al expedir el requerimiento 08 de 2011, no tenía por finalidad requerir la mercancía, como parece darlo a entender la parte demandante, sino que esa actuación se dirigió a sancionar la omisión al requerimiento ordinario 066 de 1o. de diciembre de 2010 y que legalmente prevé, cuando el actuar del usuario aduanero no permite aprehender la mercancía, una sanción del 200% que la DIAN concretó en los actos administrativos demandados, respecto de los cuales no se avizora vicio de ilegalidad.

Ahora bien, no escapa a la Sala la circunstancia de que la DIAN el 24 de diciembre de 2010 autorizó la reexportación de la mercancía; sin embargo, lo que castiga la ley es que la parte requerida, la implicada en la vulneración de las normas aduaneras, no ponga a disposición de la autoridad la mercancía cuando se le ha solicitado en tiempo y la mercancía se encuentra aún dentro del territorio colombiano, como sucedió en este caso, en el que está demostrado que el requerimiento 066 de 1o. de diciembre de 2010 se notificó a Weatherford antes que reexportara la mercancía el 24 de diciembre de 2010, a pesar de lo cual no puso la misma a órdenes de la DIAN, hecho que sin lugar a duda generaba la sanción que se le impuso mediante los actos administrativos cuestionados.

Para la Sala la actuación que adelantó la DIAN no conlleva la vulneración de los principios y derechos que invocan las demandantes. Por el contrario, se ajustó a la ley y respetó en todo momento el debido proceso, razones que resultan suficientes para confirmar el fallo de 30 de abril de 2014 proferido por el Tribunal Administrativo del Magdalena, como en efecto se dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia. FUENTE FORMAL: DECRETO 2685 DE 1999 – ARTÍCULO 143 / DECRETO 2685 DE 1999 – ARTÍCULO 156 / DECRETO 2685 DE 1999 – ARTÍCULO 482-1 NUMERAL 1.3 / DECRETO 2685 DE 1999 – ARTÍCULO 502 NUMERAL 1.14 / DECRETO 2685 DE 1999 – ARTÍCULO 503 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Consejera ponente: NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Bogotá, D.C., dieciséis (16) de septiembre de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 47001-23-31-000-2012-00047-01 Actor: WEATHERFORD COLOMBIA LIMITED Y LA AGENCIA DE ADUANAS GRANANDINA LTDA. NIVEL 1 Demandado: DIRECCIÓN DE IMPUESTOS Y ADUANAS NACIONALES – DIAN Referencia: Acción de nulidad y restablecimiento del derecho TESIS: SE CONFIRMA SENTENCIA APELADA.

EN LA MODALIDAD DE IMPORTACIÓN A CORTO PLAZO PARA REEXPORTACIÓN EN EL MISMO ESTADO, ES OBLIGACIÓN DEL RESPONSABLE ACATAR LA OBLIGACIÓN ADUANERA DE REEXPORTAR ANTES DEL VENCIMIENTO DE LA AUTORIZACIÓN; ASIMISMO, PONER A DISPOSICIÓN DE LA DIAN LA MERCANCÍA PARA QUE PUEDA MATERIALIZAR LA MEDIDA CAUTELAR DE APREHENSIÓN, SIEMPRE QUE EL REQUERIMIENTO ORDINARIO, POR MEDIO DEL CUAL LA AUTORIDAD SOLICITA LA MERCANCÍA, SE HAYA NOTIFICADO ANTES DE LA FECHA EN QUE SE REEXPORTA LA MISMA, PORQUE EL INCUMPLIMIENTO DE ESTE DEBER HACE PROCEDENTE LA IMPOSICIÓN DE LA SANCIÓN PREVISTA EN EL ARTÍCULO 503 DEL DECRETO 2685 DE 1999.

REITERACIÓN JURISPRUDENCIAL. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por las sociedades actoras contra el fallo de 30 de abril de 2014 dictado por el Tribunal Administrativo del Magdalena, por medio del cual se dispuso: “[…] DENEGAR las súplicas de la demanda […]”. I.- ANTECEDENTES I.1. Las sociedades Weatherford Colombia Limited, en adelante Weatherford, y la Agencia de Aduanas Granandina Ltda. Nivel 1, en lo sucesivo Granandina, presentaron demanda ante el Tribunal Administrativo del Magdalena[1] en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, en la que plantearon las siguientes pretensiones: “[…] A. Que se declare la nulidad total de la Resolución N° 00573 del 9 de junio de 2011, proferida por la División de Gestión de Liquidación de la Dirección Seccional de impuestos y Aduanas de Santa Marta (En adelante DIAN).

B. Que se declare la nulidad total de la Resolución N° 1-00-223-10150 del 7 de octubre de 2011, expedida por la Dirección de Gestión Jurídica de la Subdirección de Gestión de Recursos Jurídicos de la DIAN. C. Que como consecuencia de las pretensiones anteriores y a título de restablecimiento del Derecho se declare que WEATHERFORD no debe pagar a la DIAN la suma de DOSCIENTOS SETENTA Y UN MILLONES DOSCIENTOS VEINTIOCHO MIL CIENTO VEINTICUATRO PESOS ($271.228.124) por concepto de sanción por infracción al régimen de importación temporal.

D. Que se declare que no corresponde a WEATHERFORD ni a GRANANDINA el pago de las costas en que incurra la parte demandada con relación a la actuación administrativa, ni las de este proceso […]”[2]. I.2. De la lectura de los hechos de la demanda, la Sala extrae lo siguiente: Las actoras informaron que con sustento en el documento de transporte núm. HOU689935 de 21 de enero de 2010, y en la factura comercial núm. 156 de 13 de octubre de 2009, el 11 de febrero de 2010 presentaron ante la DIAN la declaración de importación, modalidad temporal a corto plazo con fines de reexportación, núm. 192010000004158-0 con sticker núm. 23873012856189[3], para una permanencia en el Estado colombiano de 6 meses.

Comunicaron que el 22 de julio de 2010, Granandina le solicitó a la DIAN autorizar una prórroga para que la mercancía permaneciera en el país otros 6 meses. Revelaron que una vez se obtuvo la autorización, Weatherford, por medio de Granandina Ltda., modificó la declaración de importación núm. 192010000004158-0 a través de la declaración núm. 500700327900-7 con sticker núm. 07552290163737 de 9 de agosto de 2010.

Comentaron que el 24 de diciembre de 2010, con la declaración de exportación núm. 6007521724253, que tuvo como respaldo la autorización 2C9DC990808080 del mismo mes y año que expidió la DIAN, Weatherford reexportó la mercancía. Expusieron que al tiempo en que se reexportaba la mercancía, Weatherford cumplió con lo previsto en el numeral 1.3 del artículo 482-1[4] del Decreto 2685 de 1999, esto es, pagó una sanción de 7 s.m.l.m.v. “[…] por la no culminación del régimen antes del vencimiento del plazo […]”.

Manifestaron que no obstante haberse pagado la sanción de ley, la División de Gestión de Fiscalización de la Dirección Seccional de Impuestos y Aduanas Nacionales de Santa Marta, el 17 de marzo de 2011 expidió el requerimiento especial aduanero núm. 0008, en el que propuso que se impusiera a Weatherford una “[…] sanción equivalente al doscientos por ciento (200%) del valor en aduana de la mercancía descrita en la Declaración de Importación temporal para reexportación en el mismo estado […] y, además, ordenó vincular al trámite administrativo a Granandina.

Adujeron que mediante escrito de 14 de abril de 2011 contestaron el requerimiento en el sentido de informar a la DIAN que la mercancía se había reexportado en el año 2010. Expresaron que mediante la Resolución núm. 00573 de 9 de junio de 2011, la DIAN decidió imponer “[…] sanción al importador WEATHERFORD COLOMBIA LIMITED, […] equivalente al doscientos por ciento (200%) del valor en aduana de la mercancía descrita en la Declaración de Importación temporal para reexportación en el mismo estado No. 23873012856196 del 11/02/10, correspondiente a la suma de DOSCIENTOS SETENTA Y UN MILLONES DOSCIENTOS VEINTIOCHO MIL CIENTO VEINTICUATRO PESOS M/CTE ($271.228.124,00), sanción a aplicar cuando no es posible aprehender una mercancía, tal como lo establece el Art. 503[5] del Decreto 2685 de 1999 […]”.

(Destacado original del texto) Anotaron que contra la anterior decisión se interpuso recurso de reconsideración en el que se explicó que no era procedente la sanción porque sí se reexportó la mercancía previa autorización de la DIAN. Indicaron que mediante la Resolución núm. 1-00-223-10150 de 7 de octubre de 2011, la DIAN confirmó “[…] la Resolución No. 00573 del 9 de junio de 2011, proferida por la División de Gestión de Liquidación de la Dirección Seccional de Impuestos y Aduanas de Santa Marta, en la cual se impone sanción del doscientos por ciento (200%) al importador WEATHERFORD COLOMBIA LIMITED. NIT 800.230.209-0, por valor de DOSCIENTOS SETENTA Y UN MILLONES DOSCIENTOS VEINTIOCHO MIL CIENTO VEINTICUATRO PESOS M/CTE ($271.228.124) […]”.

I.3. Para apoyar las pretensiones las demandantes invocaron como transgredidos los siguientes artículos: 29 y 209 de la Constitución Política; 2° y 3° del Código Contencioso Administrativo; 2142 del Código Civil; 1262 del Código de Comercio; 10°, 27-4, 150, 156, 482-1, 502 y 503 del Decreto 2685 de 1999[6]. Explicaron el concepto de violación de las normas citadas, mediante la formulación de los siguientes cargos: Falsa motivación. Expusieron que la DIAN, con la sanción que le impuso a Weatherford, pretende sostener que la sociedad le impidió materializar una medida de aprehensión a la mercancía importada a corto plazo, sin tener en cuenta que las causales de aprehensión son taxativas y se encuentran previstas en el artículo 502 del Decreto 2685 de 1999.

Señalaron, con sustento en lo anterior, que en el numeral 1.14 del artículo 502 del Decreto 2685 de 1999 se establece como causal de aprehensión: “[…] La mercancía importada temporalmente a corto plazo para reexportación en el mismo Estado, cuando vencido el término señalado en la Declaración de importación, no se haya terminado la modalidad […]”.

(Destacado de la Sala) Expresaron que Weatherford, aunque de manera extemporánea, sí terminó la modalidad de importación a corto plazo de conformidad con el literal a) del artículo 156[7] del Decreto 2685 de 1999 porque reexportó la mercancía en el año 2010, es decir, antes de que la DIAN expidiera el acto por medio del cual le impuso la sanción del 200%.

Insistieron en que si bien la mercancía se reexportó cuando ya había vencido el plazo de 6 meses por el cual la DIAN autorizó su permanencia en el territorio colombiano, esa circunstancia no implicaba que no se terminó la modalidad de importación; por el contrario, fue precisamente la terminación extemporánea de la modalidad de importación lo que produjo Weatherford pagara una sanción de 7 salarios mínimos legales mensuales vigentes en los términos del numeral 1.3 del artículo 482-1 del Decreto 2685 de 1999.

Manifestaron que la reexportación extemporánea tiene un supuesto de sanción diferente al que origina la sanción del 200%; y que en esa medida la DIAN transgredió el artículo 29 de la Constitución Política porque no fundamentó su decisión e incluso inventó hechos para sustentar la sanción[8]. Ausencia de hecho sancionable circunstancia que violó los artículos 502 y 503 del Decreto 2685 de 1999.

Sostuvieron que la causal invocada por la DIAN para sancionar a Weatherford no existía. Explicaron, con sustento en el concepto 128 de 29 de diciembre de 2003 emanado de la DIAN, que la sanción del 200% procede cuando la DIAN no puede aprehender la mercancía, lo que indica que ésta debe estar inmersa en alguna de las causales de aprehensión del artículo 502 del Decreto 2586 de 1999, de manera que el hecho que genera la aprehensión es el mismo que da lugar a la sanción. Destacaron que de lo anterior se puede extraer que la sanción de 200% solo procede cuando a una mercancía se le puede imponer la medida cautelar de aprehensión, pero en el caso de Weatherford no existían hechos sancionables porque “[…] el realizar la reexportación cumpliendo los términos legales establecidos en el artículo 482-1 del Estatuto Aduanero, no puede ser considerado como una acción sancionable por el 503 del mismo Estatuto, sería tanto como darle la posibilidad al declarante de corregir un error por un medio que contiene una sanción establecida (7 SMLMV), para más tarde decir que por el mismo hecho de reexportar la mercancía y pagar la sanción se están realizando actos que impiden a la administración aprehender la mercancía […]”.

Estimaron que si la mercancía no se puso a disposición de la DIAN, fue porque antes del requerimiento la entidad autorizó la reexportación de la mercancía y, en consecuencia, fue la actuación de la DIAN la que impidió ejecutar la medida de aprehensión por la cual sancionó a Weatherford. Indicaron que de conformidad con el numeral 1.3 del artículo 483 del Decreto 2586 de 1999, se permite que una vez venza el plazo por el cual se otorgó una autorización para importación a corto plazo, se reexporte la mercancía en el mismo estado siempre que se pague la sanción de 7 s.m.l.m.v., entonces la DIAN no podía sancionar a Weatherford porque no puso a su disposición una mercancía que para la fecha del requerimiento ya se había reexportado.

Insistieron en que “[…] [T]eniendo en cuenta las consideraciones anteriormente realizadas, donde por ausencia de los hechos que generan la causal de aprehensión, la misma resulta improcedente. Reitero, el artículo 503 del Estatuto Aduanero, exige que no se haya terminado la importación temporal, lo que deriva en la necesidad de permanencia de la mercancía en el país al momento de realizar el requerimiento, situación contraria a la vivida por WEATHERFORD y GRANANDINA, teniendo en cuenta que un mes antes del requerimiento especial la importación ya había finalizado con su respectiva reexportación. Así no se configuró o tipificó, en el caso que nos ocupa, la causal de aprehensión que pretende exigir la administración […]”.

(Destacado y subrayado de la Sala) Violación del principio al non bis in idem. Narraron que la DIAN interpretó equivocadamente las normas sancionatorias aduaneras porque Weatherford pagó la sanción prevista en el artículo 482-1 para reexportar la mercancía y de esa manera finalizó el régimen de importación a corto plazo en el año 2010; sin embargo, hasta el 17 de marzo de 2011 la DIAN expidió el requerimiento núm. 0008 y luego sancionó a la sociedad con el 200% del valor de la mercancía en aduana por los mismos hechos.

Calificaron de incongruente que la DIAN iniciara un procedimiento sancionatorio por unos mismos hechos, declaración de importación y sujeto pasivo, por lo que de esa manera violó el artículo 29 de la Constitución Política, que prevé que nadie podrá ser juzgado o sancionado dos veces por el mismo hecho. Explicó el apoderado de la parte demandante que “[…] el haber aceptado que no se había terminado dentro del término previsto la importación temporal a corto plazo, generó el allanamiento de mis representadas a la sanción prevista en el artículo 482-1 del E.A., lo que como consecuencia generó la reexportación de la mercancía, lo que a su vez se derivó en una imposibilidad física y jurídica de disposición de las mercancías para ser entregadas a la DIAN, lo que erróneamente considera la entidad como un hecho susceptible de ser sancionado, ocasionando una segunda sanción a WEATHERFORD, pero esta vez por valor del 200% de las mercancías objeto de sanción […]”.

(Destacado de la Sala) Expresaron que en la Resolución núm. 1-00-223-10150 de 2011 la DIAN incurrió en falsa motivación debido a que conforme al literal a) del artículo 156 del Decreto 2685 de 1999, la importación temporal finaliza con la reexportación de la mercancía, lo que cumplió Weatherford antes de ser requerida. Nulidad de los actos administrativos demandados por imponerse una sanción cuando no existía ánimo “defraudatorio” por las demandantes y no haber causado perjuicio a la administración de impuestos.

Sostuvieron que para imponer una sanción debe existir perjuicio, y aunque Weatherford sí finalizó de manera extemporánea la modalidad de importación a corto plazo, se allanó a la sanción prevista en el artículo 482-1 del Decreto 2685 de 1999 con lo cual el perjuicio causado a la administración se subsanó antes de la nueva sanción, es decir, que para la fecha en que se expidió el acto sancionatorio ya no existía perjuicio.

Aseguraron que la sanción que se impuso a las demandantes es constitutiva de un enriquecimiento sin causa de la DIAN Violación de los principios: nadie está obligado a lo imposible, confianza legítima, debido proceso y derecho a la defensa. Finalizaron los cargos sosteniendo que la DIAN pidió a Weatherford cumplir con un imposible porque la mercancía que en su momento solicitó poner a su disposición para aprehensión se había reexportado, esto es, para la fecha del requerimiento no se encontraba en territorio aduanero colombiano, razón por la que no se entiende por qué la DIAN profirió un requerimiento que era imposible de acatar.

Reiteraron que la actuación de la DIAN violó el principio de confianza legítima cuando olvidó que la reexportación sí se cumplió y que fue la misma entidad la que autorizó; sin embargo, en un segundo procedimiento administrativo expidió unos actos “[…] donde desconoce sus propias actuaciones y afirma, sin mayor explicación, que la terminación de la importación se realizó en contra de las disposiciones legales vigentes […]”.

II.- CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA La demanda fue admitida por auto de 6 de julio de 2012[9] en el que se ordenó la notificación del Director de la Unidad Administrativa Especial Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, DIAN. Notificado del inicio de la acción, la Unidad Administrativa Especial Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, DIAN, contestó la demanda en la oportunidad prevista en la ley, en los términos que se sintetizan a continuación: La apoderada judicial de la entidad[10] se opuso a las pretensiones de la demanda con fundamento en los siguientes argumentos: Aceptó que la Weatherford presentó ante la autoridad aduanera una declaración de importación a corto plazo; y que la sanción que se le impuso se originó porque no atendió “[…] el requerimiento ordinario de información No. 066 de 2010-12-01, por medio del cual se solicitó colocar a disposición [de] la entidad la mercancía […]”.

(Destacado de la Sala) Admitió que Granandina pidió una autorización a la DIAN para que la modalidad de importación a corto plazo que se le autorizó a Weatherford se ampliara en 6 meses; sin embargo, aclaró que la razón por la cual se impuso la sanción se debió a que la sociedad no puso a disposición de la autoridad aduanera la mercancía, lo que determinó que no se llevara a cabo la medida cautelar de aprehensión sobre aquella y que procediera la aplicación del artículo 503 del Decreto 2685 de 1999, aspecto que se explicó con suficiencia en los actos administrativos demandados.

Sostuvo que en la Resolución núm. 1-00-223-10150 de 2011 la DIAN no incurrió en falsa motivación; que tampoco desconoció la naturaleza jurídica de la declaración de importación a corto plazo, ni calificó de manera indebida la conducta sancionada. Aseguró que la entidad no vulneró los artículos 502 y 503 del Decreto 2685 de 1999 y que tampoco desconoció el principio “non bis in ídem” u otro principio o derecho, prueba de ello son las consideraciones que la administración expuso en la Resolución núm. 00573 de 2011 a las cuales se remite para sustentar la contestación a la demanda.

Indicó que no violó el principio non bis in ídem porque en el caso de Weatherford el pago de la sanción de 7 smlmv se ocasionó por no haber finalizado el régimen de importación a corto plazo antes del vencimiento del plazo autorizado; mientras que la sanción impuesta del 200% del valor de la mercancía en aduana tiene su génesis en el hecho de que la sociedad no puso a disposición de la DIAN una mercancía para su aprehensión. Reiteró que la parte demandante no tiene razón en sus afirmaciones porque ante la tipificación de la “[…] infracción aduanera como causal de aprehensión y ante el hecho de no poner a disposición de la autoridad aduanera la mercancía requerida, se impone de manera subsidiaria la sanción del doscientos por ciento (200%) establecida en el artículo 503 del Decreto 2685 de 1999, en consecuencia, los actos demandados son legales […]”.

(Destacado de la Sala) Enfatizó en que sí existió un hecho sancionable y, en consecuencia, la DIAN debía aplicar la sanción subsidiaria a la aprehensión. III.- FUNDAMENTOS DE LA SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA Surtida la etapa probatoria[11] y de alegatos[12] en la primera instancia, el Tribunal Administrativo del Magdalena mediante sentencia de 30 de abril de 2014[13] negó las pretensiones de la demanda, para lo cual adujo, en esencia, lo siguiente: Con apoyo en la jurisprudencia de la Sección Primera del Consejo de Estado, concluyó que las pretensiones no estaban llamadas a prosperar porque en la modalidad de importación a corto plazo, con fines de reexportación, era obligatorio finalizar el régimen de importación dentro del plazo señalado en el literal a) del artículo 143[14] del Decreto 2685 de 1999, so pena de hacerse acreedor a la aprehensión de la mercancía y subsidiariamente a las sanciones de ley.

Consideró que se terminaba la modalidad de importación cuando se configuraba alguno de los supuestos previstos en el artículo 156[15] ibidem, para el caso específico de Weatherford, con la reexportación de la mercancía. Señaló que ante el incumplimiento de la modalidad de importación a corto plazo, en el artículo 476[16] del Decreto 2685 de 1999 se había previsto el régimen sancionatorio, por lo que de no poderse aprehender la mercancía, la sanción procedente en los términos de ley era la del 200% de su valor en la aduana y que se determinó en el artículo 503 ibidem.

Expresó que no era posible sostener que existe un enriquecimiento sin causa del Estado “[…] cuando el objeto mismo de la facultad punitiva estatal orbita sobre la posibilidad de ejercer un control directo y efectivo sobre los administrados, como se hace mediante las sanciones administrativas […]”. Destacó que en el acto administrativo por medio del cual se autorizó a Weatherford la prórroga de la modalidad de importación a corto plazo, se le impuso el deber de modificar la declaración de importación y obtener el levante de la mercancía, no obstante, Weatherford “[…] incumplió con el deber de obtención de levante de la mercancía dentro de los términos establecidos en la declaración inicial, por lo que el plazo inicial estipulado para culminar la Importación Temporal para reexportación en el mismo estado permaneció incólume, es decir, hasta el 11 de agosto de 2010 […]”.

(Destacado de la Sala) Explicó que las demandantes reconocieron de manera expresa haber incurrido en la infracción aduanera porque no se terminó en tiempo la modalidad de importación. Señaló textualmente “[…] que la consecuencia jurídica de la reexportación en el mismo Estado antes del vencimiento del plazo estipulado, en concomitancia con la sanción del numeral 1.3 del artículo 482-1 del E.A., es la aprehensión de la mercancía como medida cautelar y ante la imposibilidad de aprehender la misma, el Decreto 2685 de 1999 contempla en su artículo 503 sanción equivalente al 200% del valor en aduana de la mercancía, derivada del mismo incumplimiento del plazo pero por situación enteramente distinta, esta es, la imposibilidad atribuible al importador de aprehender el material importado, sin que esto constituya de forma alguna violación al principio de non bis in ídem […]”.

(Destacado de la Sala) IV.- FUNDAMENTOS DEL RECURSO DE APELACIÓN Mediante escrito[17] presentado por el apoderado de Weatherford y Granandina, se interpuso recurso de apelación contra la sentencia que denegó las pretensiones de la demanda. Con tal propósito se expusieron las siguientes críticas: Que la sentencia de primera instancia avaló una conducta que se pretende sancionar conforme al artículo 503 del Decreto 2685 de 1999, porque en ella se afirmó que cuando existe un acto administrativo que ordena la aprehensión de una mercancía, sin que sea posible ejecutarla, procede la sanción del 200%.

Indicó que la sanción prevista en la citada norma tiene como supuesto la imposibilidad de aplicar la medida cautelar de aprehensión, entre otras razones, porque la mercancía no se puso a disposición de la autoridad aduanera, es decir, “[…] una de las condiciones para la procedencia de la imposición de la sanción es la existencia de una mercancía que se encuentra incursa en una de las causales de aprehensión, que para el caso y según se establece en los actos administrativos demandados, sería aquella que se señala en el numeral 1.14 del E.A. […]”, en concreto, cuando vencido el término señalado en la declaración de importación a corto plazo no se haya dado por terminada la modalidad.

(Subrayado original del texto) Explicó que el literal a) del artículo 156 del Decreto 2685 de 1999 señala que la importación temporal a corto plazo finaliza con la reexportación de la mercancía, en consecuencia, si Weatherford reexportó la mercancía se debe entender que terminó el régimen de importación temporal y desapareció el supuesto que permitía a la DIAN imponer la sanción del 200%.

Llamó la atención en cuanto a que la sanción prevista por no terminar la modalidad de importación a corto plazo con fines de reexportación es la de 7 smlmv, dispuesta en el numeral 1.3 del artículo 482-1 del Decreto 2685 de 1999, por eso afirman que la DIAN sancionó un hecho que no establecía la ley, como es no haber puesto a su disposición una mercancía para aprehensión que ya se había reexportado.

Expresó que el artículo 503 del Decreto 2685 de 1999 lo que castiga es no poner a disposición de la DIAN la mercancía que se encuentra en el territorio aduanero colombiano y, en el caso de Weatherford, no puede aceptarse que la autoridad aduanera sancionara a la demandante cuando para la fecha del requerimiento el régimen de importación se encontraba finalizado y pagado la sanción de 7 smlmv antes del vencimiento del plazo de la importación. Insistió en que para la fecha en que la DIAN requirió a Weatherford para que pusiera a su disposición la mercancía no existía causal de aprehensión ni hecho sancionable porque la modalidad de importación a corto plazo, recalca, había finalizado con la reexportación así se hubiera dado cumplimiento a la ley de manera extemporánea.

Resaltó que la razón para que no se pusiera a disposición de la DIAN la mercancía, fue que para la fecha en que se emitió el requerimiento aquella se había reexportado, previa autorización de la entidad; que, entonces lo que impidió entregar la mercancía para aprehensión fue la actuación de la DIAN. V.- TRÁMITE EN LA SEGUNDA INSTANCIA V.1 Por auto de 8 de octubre de 2014[18] la Magistrada sustanciadora de la Sección Primera del Consejo de Estado admitió el recurso de apelación que presentó el apoderado de la parte demandante.

Mediante providencia de 27 de noviembre de 2014[19] se ordenó correr traslado común a las partes para que presentaran sus alegatos de conclusión y al Ministerio Público para que rindiera concepto. V.2 Dentro del término concedido los apoderados de las partes demandante y demandada reiteraron los argumentos que expusieron durante el trámite del proceso.

Por su parte el Ministerio Público guardó silencio. VI. CONSIDERACIONES DE LA SALA VI.1. PROBLEMA JURÍDICO POR RESOLVER De acuerdo con los planteamientos del recurso de apelación la Sala establece que en este caso el problema a resolver se concreta en dar respuesta al siguiente interrogante: ¿La sanción impuesta por la DIAN a la sociedad Weatherford era improcedente y por tanto contraria a derecho, atendiendo a que para la fecha en que la DIAN expidió el requerimiento para que la mercancía se pusiera a su disposición para su aprehensión y posterior decomiso ya se había reexportado, lo que impedía cumplir la orden administrativa? Para resolver el anterior interrogante la Sala considera necesario referirse, en primer lugar, al marco normativo y al trámite administrativo que se adelantó ante la Unidad Administrativa Especial Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, DIAN, y que culminó con la imposición de una sanción a la sociedad Weatherford por violar el régimen aduanero; en segundo lugar, se traerá a colación línea jurisprudencial que la Sección Primera del Consejo de Estado ha proferido en asuntos similares al que ahora ocupa la atención de la Sala y, en tercer lugar, se abordará el estudio del caso concreto.

VI.2. MARCO NORMATIVO Y ACTUACIÓN ADMINISTRATIVA Granandina, por mandato específico que le confirió el apoderado de Weatherford[20], el 21 de enero de 2010 presentó ante la DIAN la declaración de importación núm. 192010000004158-0[21], bajo la modalidad de importación a corto plazo con fines de reexportación prevista en el artículo 143 del Decreto 2685 de 28 de diciembre de 1999, cuyo tenor es el siguiente: “[…]

ARTÍCULO 143. CLASES DE IMPORTACIÓN TEMPORAL PARA REEXPORTACIÓN EN EL MISMO ESTADO. Las importaciones temporales para reexportación en el mismo estado podrán ser: a) De corto plazo, cuando la mercancía se importa para atender una finalidad específica que determine su corta permanencia en el país. El plazo máximo de la importación será de seis (6) meses contados a partir del levante de la mercancía, prorrogables por la autoridad aduanera por tres (3) meses más o, b) De largo plazo, cuando se trate de bienes de capital, sus piezas y accesorios necesarios para su normal funcionamiento, que vengan en el mismo embarque.

El plazo máximo de esta importación será de cinco (5) años contados a partir del levante de la mercancía. La Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales determinará, conforme a los parámetros señalados en este artículo, las mercancías que podrán ser objeto de importación temporal de corto o de largo plazo.

PARÁGRAFO. En casos especiales, la autoridad aduanera podrá conceder un plazo mayor a los máximos señalados en este artículo, cuando el fin al cual se destine la mercancía importada así lo requiera; de igual manera, podrá permitir la importación temporal a largo plazo de accesorios, partes y repuestos que no vengan en el mismo embarque, para bienes de capital importados temporalmente, siempre y cuando se importen dentro del plazo de importación del bien de capital.

En estos eventos, con anterioridad a la presentación de la Declaración de Importación, deberá obtenerse la autorización correspondiente […]”. (Destacado y subrayado de la Sala) En la declaración de importación, casillas 63 y 91, con número de levante 192010000004073, se especificó que el plazo autorizado de la importación era de 6 meses para la siguiente mercancía: “[…] tractores de carretera para semirremolque Winche Unit 28346, tractocamión marca MACK, línea CH613, número VIN 1M1AA13YXXW108755, motor 8Y0299; tractocamión modelo 1999, año de fabricación 1998, capacidad 35 toneladas, dirección hidráulica, diésel, motor MACK, referencia E7-355/380, cilindrada 12.000 CM3, cilindros 6 en línea, disposición motor longitudinal, potencia 380 HP, caja manual, velocidades 10, tracción trasera, ejes 3, distancia 4.600 MM, eje delantero MACK, referencia FXL12, capacidad 5443 Kgs, aje trasero MACK, referencia S40, capacidad 18.100 Kgs, peso bruto 52 toneladas, dimensiones llantas 11R22 5 16 PR, color blanco provisto de Winche marca Tulsa Winch, modelo Rn45WM-RFO, S/N 00000021, motor eléctrico.

Importación temporal a corto plazo según lo dispuesto en el artículo 143 literal a, 147 y 156 del Decreto 2685/99, modificado por los artículos 6 y 11 del Decreto 4136 de diciembre 10 de 2004 y artículo 94 literal e y 511 de la Resolución 4240 de 2000 con todas sus modificaciones y adiciones. Tiempo de permanencia en el país 6 meses […]”.

(Destacado de la Sala) Mediante escrito de 22 de julio de 2010, el representante aduanero de Granandina solicitó a la DIAN una autorización para que la mercancía permaneciera en el territorio aduanero colombiano por un plazo adicional de 6 meses. La DIAN, mediante el auto 03-245-450-112-1220 de 27 de julio de 2010[22] autorizó que la mercancía permaneciera en el territorio aduanero colombiano por un plazo adicional de 6 meses, contados a partir del 11 de agosto de 2010; sin embargo, en el artículo tercero condicionó la autorización a que la parte interesada presentara “[…] la respectiva modificación de la Declaración de importación citada en el artículo primero junto con los documentos soportes y obtener el levante de la mercancía […]”.

(Destacado y subrayado original del texto) Mediante auto y acta de inspección núm. 13119 de 11 de agosto de 2010[23], el funcionario comisionado por la DIAN negó el levante de la mercancía importada por Weatherford bajo la modalidad a corto plazo, por la siguiente razón: “[…] No cumple con lo establecido en el #3 del artículo 128 del Dec. 2685/99.

Informa el declarante que la mercancía se encuentra en el Departamento del Huila; adicionalmente verificada la casilla 91 de la declaración de importación no se encuentra concordancia entre lo declarado y lo dispuesto por el artículo 94 Literal E de la Resolución 4240 de 2000[24] […]”. Granandina, por escrito de 22 de agosto de 2010[25] pidió a la DIAN reconsiderar la decisión de no otorgar el levante de la mercancía. La DIAN, mediante el oficio 01-03-245-00/321, recibido por Granandina el 20 de septiembre de 2010[26], confirmó la decisión de no otorgar el levante solicitado, acto que no se cuestionó y que condujo a que desde el 11 de agosto de 2010 la mercancía importada por Weatherford quedara inmersa en la causal de infracción aduanera para los declarantes en el régimen de importación temporal para reexportación prevista en el numeral 1.3 del artículo 482-1 del Decreto 2685 de 1999, que señala lo siguiente: “[…] ARTÍCULO 482-1.

INFRACCIONES ADUANERAS DE LOS DECLARANTES EN EL RÉGIMEN DE IMPORTACIÓN TEMPORAL PARA REEXPORTACIÓN EN EL MISMO ESTADO. 1.1 No terminar la modalidad de Importación Temporal para reexportación en el mismo Estado antes del vencimiento del plazo de la importación y no pagar oportunamente las cuotas de los tributos aduaneros. La sanción aplicable será de multa equivalente al cinco por ciento (5%) del valor FOB de la mercancía convertido a la tasa de cambio representativa del mercado del día del vencimiento del plazo para modificar la modalidad de importación temporal, más el cinco por ciento (5%) del valor de la cuota incumplida convertido a la tasa de cambio representativa vigente a la fecha en que debió efectuarse el pago de la cuota incumplida. 1.2 No pagar oportunamente la cuota de los tributos aduaneros, aun cuando se hubiese modificado la declaración de importación o reexportado la mercancía antes del vencimiento del plazo de la importación temporal.

La sanción aplicable será del cinco por cinco (5%) del valor de la cuota incumplida convertido a la tasa de cambio representativa vigente a la fecha en que debió efectuarse el pago de la cuota incumplida. 1.3 No terminar la modalidad de importación temporal para reexportación en el mismo Estado antes del vencimiento del plazo de la importación, aun cuando se hubiese pagado oportunamente las cuotas de los tributos aduaneros correspondientes.

La sanción aplicable será de siete (7) salarios mínimos legales mensuales vigentes. Las infracciones y sanciones de que trata este artículo serán aplicables únicamente al importador […]”. (Destacado y subrayado de la Sala) Como se advierte de la norma transcrita, la sanción de 7 smlmv, a la que se refiere la disposición, es autónoma y se origina en un único hecho: incumplir la obligación legal de terminar la modalidad de importación temporal a corto plazo antes de la fecha en que venza el plazo por el cual se otorgó la autorización de la importación, que para el caso de Weatherford acaeció el 11 de agosto de 2010.

Ahora bien, la DIAN por medio del requerimiento de información núm. 119245451-402-177 de 7 de septiembre de 2010[27], a Weatherford, con copia a Granandina, le puso de presente que el régimen de importación que se le había autorizado venció el 11 de agosto de 2010, sin que a la fecha del requerimiento la sociedad hubiera allegado “[…] las pruebas que demuestren que la importación temporal anunciada se dio por terminada en los eventos establecidos en el Art. 156 del Decreto 2685/99 […]”.

(Destacado de la Sala) El artículo 156 del Decreto 2685 de 1999, sobre la terminación de la importación temporal, prevé lo siguiente: “[…]

ARTÍCULO 156. TERMINACIÓN DE LA IMPORTACIÓN TEMPORAL. La importación temporal se termina con: a) La reexportación de la mercancía; b) La importación ordinaria o con franquicia, si a esta última hubiere lugar; c) La modificación de la declaración de importación temporal a importación ordinaria realizada por la Dirección Seccional de Aduanas o de Impuestos y Aduanas competente en los términos previstos en el artículo 150 del presente decreto; d) La destrucción de la mercancía por fuerza mayor o caso fortuito demostrados ante la autoridad aduanera o la destrucción por desnaturalización de la mercancía, siempre y cuando esta última se haya realizado en presencia de la autoridad aduanera; e) La legalización de la mercancía, cuando a ella hubiere lugar.

PARÁGRAFO 1 o. La Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, mediante resolución de carácter general, establecerá los términos y condiciones para la aceptación o negación de la causal referida a la terminación de la importación temporal por destrucción de la mercancía por fuerza mayor o caso fortuito.

PARÁGRAFO 2 o. Para efectos de la aplicación de lo previsto en el literal d) de este artículo, se entiende por desnaturalización de la mercancía el proceso de alterar las propiedades esenciales de una mercancía hasta dejarla en un estado de inservible, de tal forma que no pueda utilizarse para los fines inicialmente previstos […]”. (Destacado de la Sala) Weatherford, con escrito que radicó en la DIAN el 21 de septiembre de 2010[28], le solicitó una prórroga de 15 días para dar respuesta al requerimiento núm. 119245451-402-177 y remitir los documentos que demostraban la finalización del régimen de importación y que la autoridad aduanera le pidió. La DIAN, a través del oficio núm. 119245451-2010 de 27 de septiembre de 2010[29], le concedió a la demandante 10 días para que remitiera la información; sin embargo, solo hasta el 24 de diciembre de 2010 Weatherford cumplió con este deber, como se verá más adelante.

Granandina, en representación de Weatherford y mediante escrito que radicó en la DIAN el 4 de noviembre de 2010[30], reconoció la transgresión del régimen de importación temporal a corto plazo, para lo cual adujo: “[…] Por medio de la presente reconocemos haber incurrido en la infracción estipulada en el artículo 482-1 numeral 1.3 del decreto 2685 de 1999 con la mercancía amparada en las declaraciones de importación iniciales […] de nuestros representados WEATHERFORD COLOMBIA LIMITED, por lo cual vamos a cancelar la sanción prevista en él […]”.

(Destacado de la Sala) A folio 96 del cuaderno 1 del expediente se observa que el 21 de octubre de 2010 Weatherford, a través del recibo oficial de pago de tributos aduaneros y sanciones cambiarias núm. 6908001542307, pagó la sanción dispuesta en el numeral 1.3 del artículo 482-1 del Decreto 2685 de 1999; sin embargo, la mercancía se reexportó hasta el 24 de diciembre de 2010.

Ahora bien, el 1o. de diciembre de 2010 la DIAN, atendiendo a que Weatherford no remitió la información que demostrara que había finalizado el régimen de importación a corto plazo, procedió a expedir el requerimiento ordinario núm. 66[31] que notificó personalmente a Weatherford el 7 de diciembre de 2010[32], según guía de Servientrega núm. 1038517621.

En el requerimiento ordinario núm. 66 de 1o. de diciembre de 2010, la DIAN le pidió a Weatherford que procediera a poner “[…] a disposición de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales Dirección Seccional de Santa Marta, en las Bodegas de Almagrario S.A., ubicadas en el Barrio La Concepción V, Parque Industrial Donado de la ciudad de Santa Marta (Magdalena), la mercancía descrita en las Declaraciones de Importación con modalidad a Corto Plazo No. 238712856189 del 11/02/2010 con levante No. 192010000004073 del 11/02/2010 […]”; y le advirtió que de no acatar la orden daría aplicación al artículo 503 del Decreto 2685 de 1999, en el que se prevé (Destacado de la Sala): “[…]

ARTÍCULO 503. SANCIÓN A APLICAR CUANDO NO SEA POSIBLE APREHENDER LA MERCANCÍA. Cuando no sea posible aprehender la mercancía por haber sido consumida, destruida, transformada o porque no se haya puesto a disposición de la autoridad aduanera, procederá la aplicación de una sanción equivalente al doscientos por ciento (200%) del valor en aduana de la misma, que se impondrá al importador o declarante, según sea el caso.

También se podrá imponer la sanción prevista en el inciso anterior, al propietario, tenedor o poseedor, o a quien se haya beneficiado de la operación, o a quien tuvo derecho o disposición sobre las mercancías, o a quien de alguna manera intervino en dicha operación, salvo que se trate de un adquirente con factura de compraventa de los bienes expedida con todos los requisitos legales.

Si se trata de un comerciante, la operación deberá estar debidamente registrada en su contabilidad. En aquellos casos en que no se cuente con elementos suficientes para determinar el valor en aduana de la mercancía que no se haya podido aprehender, para el cálculo de la sanción mencionada se tomará como base el valor comercial, disminuido en el monto de los elementos extraños al valor en aduana, tales como el porcentaje de los tributos aduaneros que correspondan a dicha clase de mercancía. La imposición de la sanción prevista en este artículo no subsana la situación irregular en que se encuentre la mercancía, y en consecuencia, la autoridad aduanera podrá disponer en cualquier tiempo su aprehensión y decomiso. <Inciso adicionado por el artículo 12 del Decreto 993 de 2015.

Rige a partir del 30 de mayo de 2015. El nuevo texto es el siguiente:> La sanción antes prevista no aplicará para las mercancías que fueron objeto de toma de muestra durante el control simultáneo o posterior y con base en el resultado de los análisis merceológicos reportados con posterioridad al levante, se establezca que se trata de mercancías no declaradas.

Estas podrán ser objeto de legalización con el pago de rescate a que haya lugar aún después de haber sido consumidas, destruidas o transformadas. En caso contrario procederá la sanción correspondiente al doscientos por ciento (200%) del valor en aduana de las mismas […]”. (Destacado y subrayado de la Sala) De la norma transcrita, la Sala advierte que la sanción del 200% del valor de la mercancía en la aduana, tiene, entre otros orígenes, el hecho de que la DIAN no pueda aprehender una mercancía debido a que el responsable de ponerla a disposición de la autoridad aduanera desacató esta obligación. Así las cosas, es preciso advertir que la sanción de 7 smlmv del numeral 1.3 del artículo 482-1 del Decreto 2685 de 1999, y la del 200% prevista en el artículo 503 ibidem, surgen de causas disímiles: la primera, por no terminarse el régimen de importación a corto plazo con fines de reexportación antes que venza el plazo por el cual se otorgó la autorización, lo cual acaeció el 11 de agosto de 2010; y, la segunda, en la circunstancia de que la DIAN no pueda aprehender una mercancía debido a que quien fue requerido no la puso a su disposición, presupuesto que de lógica requiere la existencia de la mercancía en el territorio aduanero colombiano al momento de la notificación del requerimiento.

Para continuar con el estudio de la actuación administrativa, la Sala observa que la declaración de importación a la que se hizo referencia en el requerimiento núm. 066 de 1o. de diciembre de 2010, es la 192010000004158- 0, sticker 23873012856189, con la cual Weatherford introdujo la mercancía al Estado colombiano; igualmente, que el requerimiento 066 de 2010 se notificó a Weatherford 17 días antes de que la mercancía se reexportara, como se indica a continuación: El 20 de diciembre de 2010 Granandina radicó ante la autoridad aduanera en Cúcuta la solicitud de autorización de embarque núm. 6027524777432[33], con el fin de reexportar la mercancía amparada en la declaración de importación núm. 192010000004158-0, para lo cual se expidió la autorización de embarque 2c69dc990808080 de 24 de diciembre de 2010[34].

Finalmente, Weatherford con la declaración de exportación núm. 6007521724253 de 24 de diciembre de 2010[35], y a través de la aduana de Cúcuta, según se lee en las casillas 49 y 112, reexportó la mercancía. Weatherford, con escrito de 24 de diciembre de 2010[36], es decir, tres meses después de que la DIAN, por medio del requerimiento de información núm. 119245451-402-177, le hubiera pedido allegar la información para demostrar que había dado por terminado el régimen de importación, y 17 días después de que le hubiera notificado el contenido al requerimiento núm. 066, por medio del cual le solicitó poner la mercancía a disposición de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales Dirección Seccional de Santa Marta, para su aprehensión, manifestó: “[…] nos permitimos remitirles la documentación inherente a esta importación temporal corto plazo la cual terminó con reexportación de la mercancía […] y se canceló la respectiva sanción con autoadhesivo No. 23231022598691 del 21 de octubre, por el (sic) no haber culminado esta importación temporal a corto plazo de acuerdo al artículo 482-1 numeral 1.3 del decreto 2685/99 […]”.

(Destacado de la Sala) La DIAN, con sustento en la actuación administrativa que hasta aquí se ha descrito, pero especialmente en que mediante el requerimiento núm. 066 de 1o. de diciembre de 2010 pidió a Weatherford que pusiera la mercancía a su disposición, sin que hubiera cumplido su deber, lo que hizo imposible llevar a cabo la medida cautelar de aprehensión, expidió el requerimiento especial aduanero núm. 008 de 17 de marzo de 2011 en el que propuso sancionar a la sociedad con el “[…] doscientos por ciento (200%) del valor en aduana de la mercancía descrita […], sanción a aplicar cuando no es posible aprehender una mercancía tal como lo establece el Art. 503 del Decreto 2685 de 1999, previa solicitud de la misma al importador, sin obtener respuesta alguna por parte del mismo después de su notificación […]”.

(Destacado y subrayado de la Sala) En las consideraciones del acto administrativo la DIAN indicó que mediante el Requerimiento 066 de 2010 se le pidió a la demandante poner a disposición de la entidad la mercancía importada a corto plazo sin que cumpliera la orden, a pesar de lo cual Weatherford empezó “[…] a tramitar y a finalizar la modalidad de importación temporal de corto plazo una vez vencidos todos los términos y este despacho había proferido y notificado en legal forma el Requerimiento Ordinario de Información No. 066 de 01/12/10 […] donde se solicitaba la mercancía encartada en este proceso, el importador y/o interesados debieron dar cumplimiento al mismo y colocar a disposición de la DIAN la mercancía extranjera arriba descrita […]”.

(Destacado y subrayado de la Sala) La DIAN, luego de referirse al incumplimiento del plazo por el cual se autorizó la importación a corto plazo y al hecho de que la demandante no obtuvo el levante de la mercancía cuando se emitió la segunda autorización para que la mercancía permaneciera en el territorio aduanero colombiano, concluyó lo siguiente: “[…] este despacho profirió el Requerimiento Ordinario de Información No. 066 de 01/12/10, (siendo legalmente notificado el día 07/12/10 según guía No. 1038517621 de SERVIENTREGA) en el cual se solicita sea colocada a disposición de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales de Santa Marta la mercancía con disposición restringida y arriba descrita.

Lo anterior, para proceder a su aprehensión como lo exige la norma por los hechos arriba expresados, ya que la mercancía de origen extranjero declarada como importación a Corto Plazo según Nos. 23873012856189 del 11/02/10, se encuentra enmarcada dentro de la causal de aprehensión Numeral 1.14 del artículo 502 del 2685 de 1999 (sic), modificado por el artículo 17 del Decreto 4136 de 2004.

A su vez, se le dejó constancia al interesado en el Requerimiento referido, la sanción económica que le ocasionaría cuando no sea posible ejecutar la medida cautelar por haber sido consumida, destruida, transformada o porque no se haya puesto a disposición de la autoridad aduanera las mercancías requeridas, procederá la aplicación de una sanción equivalente al Doscientos por ciento (200%) del valor en aduana de la misma, de conformidad con el artículo 503 del Decreto 2685 de 1999, procedimiento administrativo que se está realizando en este proceso […]”.

(Destacado y subrayado original del texto) Posteriormente la DIAN, mediante la Resolución 573 de 9 de junio de 2011[37], resolvió sancionar a Weatherford con el 200% del valor en aduana de la mercancía equivalente a $271’228.124, prevista en el artículo 503 del Decreto 2685 de 1999. Las razones que exteriorizó la DIAN para tomar la decisión se refirieron a que Weatherford no puso a su disposición la mercancía no obstante que así se le solicitó mediante el requerimiento 066 de 2010, notificado en debida forma, con lo cual quedó incursa en la causal de aprehensión determinada en el numeral 1.14 del artículo 502 del Decreto 2685 de 1999, que establece lo siguiente: “[…]

ARTÍCULO 502. CAUSALES DE APREHENSIÓN Y DECOMISO DE MERCANCÍAS. Dará lugar a la aprehensión y decomiso de mercancías la ocurrencia de cualquiera de los siguientes eventos: 1.14 <Numeral modificado por el artículo 17 del Decreto 4136 de 2004. El nuevo texto es el siguiente:> La mercancía importada temporalmente a corto plazo para reexportación en el mismo Estado, cuando vencido el término señalado en la Declaración de importación, no se haya terminado la modalidad […]”.

(Destacado de la Sala) Como se observa de la norma transcrita, no hay duda que a diferencia de lo que considera la parte demandante en el recurso de apelación, cuando vence el término por el cual se autorizó el ingreso al territorio aduanero colombiano de una mercancía importada bajo la modalidad a corto plazo, sin que la misma se haya reexportado, la DIAN está autorizada para disponer su aprehensión, medida cautelar que puede materializar la entidad mediante el requerimiento que haga al importador para que proceda a poner a su disposición la mercancía, como sucedió en el presente asunto cuando requirió a Weatherford mediante el requerimiento 066 de 1 de diciembre de 2010, notificado a la sociedad el 7 de los mismos mes y año. Retomando la actuación administrativa, la DIAN expresó en la Resolución 573 de 9 de junio de 2011 que lo sancionable era la circunstancia que se le impidiera a la autoridad aduanera llevar a cabo la medida cautelar de aprehensión, de manera que una vez configurado el hecho, procedía la sanción del 200% derivada de la desatención del usuario al requerimiento en el que se le pide poner a disposición de la DIAN la mercancía incursa en la causal de aprehensión prevista en el numeral 1,14 del artículo 502 del Decreto 2685 de 1999.

Explicó que la sanción de 7 smlmv nacía en una situación diferente a la que le impedía a la DIAN ejecutar la medida cautelar de aprehensión, motivo por el cual, el que confluyeran las dos sanciones, no constituía una razón para sostener que se violó el principio al non bis in idem. Contra la anterior decisión Weatherford y Granandina interpusieron recurso de reconsideración con sustento en los mismos argumentos que se debaten en sede judicial.

La DIAN, mediante la Resolución núm. 1-00-223-10150 de 7 de octubre de 2011[38], confirmó la Resolución núm. 0573 de 9 de junio de 2011. Insistió en que no se violó el debido proceso porque una cosa es el procedimiento para definir a situación jurídica de la mercancía y otro el que se derivaba del incumplimiento de las obligaciones aduaneras dentro del régimen de importación a corto plazo, esto es, la infracción del numeral 1.3 del artículo 482-1 del Decreto 2685 de 1999 se daba por no finalizar, antes de que venciera el plazo otorgado, el régimen de importación a corto plazo, mientras que la sanción del 200% nacía “[…] una vez requerida la mercancía que debe ser puesta a disposición de la autoridad aduanera y el requerimiento que no es atendido por el importador y el declarante traen como consecuencia la imposición de la sanción que trata el artículo 503 del Decreto 2685 de 1999 […]”.

Manifestó que la reexportación extemporánea no enervaba la acción del Estado ni impedía que se pudiera imponer la sanción del artículo 503 del Decreto 2685 de 1999. Destaco que la reexportación extemporánea en este caso no hacía desaparecer la causal de aprehensión, motivo por el que la acción del Estado fue legítima ante la omisión de Weatherford de poner la mercancía a disposición de la autoridad aduanera.

Finalmente, manifestó que aunque las recurrentes aludían al principio según el cual nadie está obligado a lo imposible, amparadas en que la mercancía se reexportó en diciembre de 2010, por lo que para el momento en que notificó el requerimiento especial no podían poner a disposición de la DIAN la mercancía, lo evidente era que no cumplieron la orden de la autoridad aduanera y procedía la sanción del 200%.

La Sala, del resumen administrativo y normativo realizado, concluye: i) que Weatherford violó el régimen de importación a corto plazo que se le autorizó; ii) que no finalizar el régimen de importación al vencimiento del plazo por el cual se otorgó la autorización, sí es una causal de aprehensión y decomiso de la mercancía; iii) que la sanción por no finalizar el régimen de importación antes del plazo autorizado y la originada en no poner a disposición de la autoridad aduanera una mercancía, son disímiles y, por tanto, no son excluyentes; iv) que la DIAN notificó a Weatherford el acto administrativo por medio del cual le solicitó que pusiera la mercancía a su disposición 17 días antes de su reexportación, sin que la sociedad atendiera la orden y, v) que los actos administrativos demandados son los que definieron la procedencia de la sanción del 200% a Weatherford, prevista en el artículo 503 del Decreto 2685 de 1999, por no haber atendido la orden de poner a disposición de la autoridad aduanera la mercancía que para el 7 de diciembre de 2010, fecha en que se notificó el Requerimiento núm. 066 de 2010, se encontraba dentro del territorio aduanero colombiano. VI.3.

LA JURISPRUDENCIA DE LA SECCIÓN PRIMERA DEL CONSEJO DE ESTADO Como la Sala lo manifestó en párrafos precedentes, el régimen de importación a corto plazo con fines de reexportación ha sido objeto de varios pronunciamientos por parte de la Sección Primera del Consejo de Estado, entre los cuales se pueden relacionar los siguientes: i) Sentencia de 16 de octubre de 2014 (Expediente con número de radicado 76001-23-31-000-2009-0002-01, CP María Elizabeth García González).

En este proceso se discutió, entre otros asuntos, la legalidad de una sanción del 200% que la DIAN le impuso a la sociedad Hugo Restrepo & Cía. C.I., por no haber puesto a disposición de la entidad una mercancía que se había introducido al territorio aduanero colombiano bajo la modalidad de importación a corto plazo, no obstante que la “Fiscalización de la Aduana de Cali” había autorizado que se reexportara una parte de aquella y la otra se había destruido.

Para resolver el problema jurídico que se planteaba, la Sección confirmó la sentencia que denegó las pretensiones de la demanda, con sustento en los siguientes argumentos: “[…] Dentro de esta normativa, la sanción impuesta a la sociedad actora se produjo por cuanto la mercancía no fue puesta a disposición de la autoridad aduanera cuando requirió su entrega.

La investigación adelantada versó sobre la presunta comisión de la conducta establecida en el artículo 503 del Decreto 2685 de 1999, relativo a la sanción a imponer cuando no sea posible aprehender la mercancía, ya sea porque fue consumida, destruida o transformada o por no haberse puesto a disposición de la autoridad aduanera, infracción en la que pueden incurrir los importadores y declarantes en el régimen de importación, así como el propietario, tenedor o poseedor, quien se haya beneficiado de la operación o quien tuvo derecho de disposición sobre la mercancía. Para que se configure la conducta descrita en el artículo 503 y proceda la imposición de la sanción, se requiere: - Que el presunto infractor sea uno cualquiera de los sujetos señalados en la norma, esto es, solo para quien tenga la calidad de declarante, importador, propietario, tenedor o poseedor, quien se haya beneficiado de la operación o quien tuvo derecho de disposición sobre la mercancía. - Que el sujeto destinatario de la norma no ponga a disposición de la autoridad aduanera la mercancía, a pesar de haber sido requerido para el efecto, bien sea porque la mercancía fue destruida, transformada o consumida o desatendió el requerimiento o llamado que verificó la autoridad respectiva. - Que la mercancía importada se encuentre en situación de ilegalidad en el territorio aduanero nacional, acorde con lo dispuesto en el artículo 502 del Decreto 2685 de 1999, en cuanto inexorablemente debe estar configurada una causal de aprehensión para que la autoridad aduanera requiera que la mercancía se ponga a su disposición, de no atender este requerimiento hay lugar a la sanción respectiva.

Acorde con la investigación administrativa adelantada por la División de Fiscalización de la Administración Local de Aduanas de Cali se tuvo conocimiento de que la sociedad HUGO RESTREPO Y CIA S.A. C.I., introdujo a territorio aduanero nacional la mercancía descrita en las declaraciones de importación relacionadas en el oficio con el cual se requirió que dichas mercancías fueran puestas a disposición de la autoridad aduanera y que esas operaciones de comercio exterior fueron ejecutadas en calidad de importadora, circunstancia además verificada en el Sistema de Información SIFARO, obrante a folio 72 del expediente administrativo.

Igualmente, se tramitó previamente el proceso que declaró el incumplimiento de la finalización de la modalidad de importación temporal a corto plazo, así como la manifestación hecha por la firma investigada, razón por la cual se encuentra debidamente acreditada la calidad del sujeto para imponer la sanción por incumplimiento de la obligación aduanera.

En relación con el segundo supuesto normativo, en la investigación surtida contra la sociedad HUGO RESTREPO Y CIA S.A. C.I., se libró requerimiento núm. 2174 de 5 de diciembre de 2007 dirigido a la dirección reportada, oficio en el cual se requirió a la importadora para que colocara a disposición de la autoridad aduanera la mercancía descrita en las declaraciones de importación materia de investigación. No obstante, en el expediente advierte la Administración que el requerimiento no fue atendido dentro del término previsto, esto es, quince (15) días calendario, proceder del cual se desprende que se configura el segundo supuesto normativo.

De acuerdo con las pruebas obrantes en el proceso, la Administración encontró que la mercancía descrita en las declaraciones de importación objeto de investigación se encuentra incursa en la causal núm. 1.14 del artículo 502 del Decreto 2685 de 1999, según la cual habrá lugar a la aprehensión y decomiso de mercancías entre otros, cuando no se haya terminado la modalidad de importación temporal a corto plazo para reexportación en el mismo estado, una vez vencido el plazo establecido en la correspondiente declaración de importación. Llama la atención de la Administración Aduanera el hecho de que la firma investigada hubiera aceptado el incumplimiento en la finalización de la modalidad de importación temporal a corto plazo que fue objeto de decisión en la Resolución núm. 002 de 5 de junio de 2007, situación que como lo anotó la División de Fiscalización en el Oficio núm. 1764 de 28 de septiembre de 2007, generaba la posibilidad de legalización de la mercancía sin el pago de rescate.

Sin embargo, no se acreditó que la investigada hubiese legalizado en los términos de las disposiciones que fueron puestas en su conocimiento, situación que jurídicamente llevó a la DIAN a adelantar el procedimiento previsto en el artículo 150 inciso segundo del Decreto 2685 de 1999. En estos términos, el incumplimiento de la obligación aduanera de finalizar la importación temporal a corto plazo, como lo señaló la DIAN, agotó tres vías jurídicas de manera simultánea que no se excluyen, sino que son concurrentes por disposición del artículo 150 del Estatuto Aduanero: el proceso de declaratoria de incumplimiento y efectividad de la garantía constituida, objeto de investigación y decisión; la aprehensión de la mercancía que corresponde al trámite de definición de la situación jurídica de la mercancía; y el inicio y trámite del proceso sancionatorio respectivo asociado al hecho investigado, que en el presente caso corresponde a la sanción a imponer, por no haber sido posible aprehender la mercancía y la sanción al declarante por la conducta descrita en el numeral 1.3. del artículo 482.1 del Decreto 2685 de 1999, procesos que de haber efectuado la legalización voluntaria de la totalidad de la mercancía, junto con el pago de los tributos y la sanción correspondiente de conformidad con el artículo 150, se habrían evitado. […] Si bien es cierto que el objeto de la importación no fue dejar los insumos en el País, no lo es menos que debía sujetarse a las expresas condiciones que establece la modalidad de importación temporal a corto plazo. […] El hecho sancionable no lo constituye la transformación, la destrucción o el consumo de la mercancía, sino las circunstancias que impiden que la autoridad aduanera pueda llevar a cabo tanto la medida cautelar de la aprehensión, como la efectividad del decomiso, lo que hace que deba aplicarse subsidiariamente la sanción del 200% prevista en el artículo 503 del Decreto 2685 de 1999.

Así se desprende de lo establecido en el artículo 503 del Decreto 2685 de 1999, según el cual: "Cuando no sea posible aprehender la mercancía por haber sido consumida, destruida, transformada o porque no se haya puesto a disposición de la autoridad aduanera, procederá la aplicación de una sanción equivalente al doscientos por ciento (200%) del valor en aduana de la misma, que se impondrá al importador o declarante, según sea el caso…".

En estos términos, resulta indispensable que la mercancía debe existir físicamente para que sea viable su aprehensión o, en su defecto, su legalización. Como en el presente caso, la mercancía fue transformada, no era procedente su legalización, puesto que constituye presupuesto indispensable para la procedencia de dicho mecanismo la existencia de la mercancía, tal como se infiere de lo previsto en los artículos 228, 229, 230 y 231 del Decreto 2685 de 1999, pues resulta obvio que solo puede otorgarse autorización de levante, respecto de lo que realmente existe.

Acorde con el procedimiento establecido en los artículos 504 y siguientes del Decreto 2685 de 1999, la definición de la situación jurídica de la mercancía que se encuentra incursa en alguna de las causales previstas en el artículo 502, ibídem, presupone la aprehensión, la elaboración del acta correspondiente a la diligencia y su notificación al interesado y el reconocimiento y avalúo de la mercancía, lo cual a su vez requiere que la autoridad aduanera solicite al usuario, ponerla a su disposición. Es dentro de este contexto que debe entenderse la expresión: "porque no se haya puesto a disposición de la autoridad aduanera", consagrada como uno de los eventos previstos en el artículo 503 del Decreto 2685 de 1999 para que proceda la aplicación de una multa del 200% del valor en aduana de la misma, cuando no sea posible aprehender la mercancía […]”.

(Destacado y subrayado de la Sala) ii) Sentencia de 29 de abril de 2015 (Expediente con número de radicado 13001-23-33-000-2013-00163-01, CP María Elizabeth García González), en la que esta Sección, refiriéndose a la legalidad de la sanción del 200% prevista en el artículo 503 del Decreto 2685 de 1999, cuando la mercancía no se pone a disposición de la DIAN a pesar de que medió requerimiento en tal sentido, expresó: “[…] Observa la Sala que, a la letra del artículo 503 del Decreto 2685 de 1999, la autoridad aduanera podrá imponer sanción al importador o declarante en el siguiente evento: “Cuando no sea posible aprehender la mercancía por haber sido consumida, destruida, transformada o porque no se haya puesto a disposición de la autoridad aduanera, procederá la aplicación de una sanción equivalente al doscientos por ciento (200%) del valor en aduana de la misma, que se impondrá al importador o declarante, según sea el caso.

También se podrá imponer la sanción prevista en el inciso anterior, al propietario, tenedor o poseedor, o a quien se haya beneficiado de la operación, o a quien tuvo derecho o disposición sobre las mercancías, o a quien de alguna manera intervino en dicha operación, salvo que se trate de un adquirente con factura de compraventa de los bienes expedida con todos los requisitos legales.

Si se trata de un comerciante, la operación deberá estar debidamente registrada en su contabilidad”. Pues, fue esta misma causal, la que citó expresamente la DIAN al momento de proferir el Requerimiento Especial Aduanero núm. 000047 de 16 de febrero de 2012, y comunicado a las partes por correo certificado dentro de la actuación administrativa, tal y como se corrobora a folio 116 del cuaderno principal.

El derecho de defensa, en materia administrativa, se traduce en la facultad que tiene el administrado para conocer la actuación o proceso administrativo que se le adelante e impugnar o contradecir las pruebas y las providencias que le sean adversas a sus intereses. La Administración debe garantizar al ciudadano interesado tal derecho y cualquier actuación que desconozca dicha garantía es contraria a la Constitución y a la Ley.

En este sentido, el derecho de defensa de la accionante no se vulneró dentro del procedimiento administrativo de imposición de sanción consistente en multa equivalente al doscientos por ciento (200%) del valor de la mercancía, ya que estuvo presente durante toda la actuación para la interposición, trámite y sustanciación del recurso de reconsideración incoado. […] Igualmente, comprueba la Sala que la DIAN expidió y notificó los requerimientos ordinarios por medio de los cuales solicitó al importador y a la agencia declarante poner a su disposición la mercancía descrita en la Declaración de Importación núm. 23830014539659 de 25 de junio de 2009, por cuanto la misma no presentaba prueba de finalización o modificación de la importación temporal a corto plazo.

En este orden de ideas, no se observa violación al debido proceso administrativo constitucional dentro de la actuación administrativa adelantada por la DIAN para la imposición de la sanción prevista en el artículo 503 del Decreto 2685 de 1999. Por otra parte, respecto de las causales de aprehensión y decomiso de mercancías, el artículo 502 del Decreto antes citado, establece que: “1.

En el Régimen de Importación: (…) 1.14. La mercancía importada temporalmente a corto plazo para reexportación en el mismo estado, cuando vencido el término señalado en la declaración de importación, no se haya terminado la modalidad”. De la lectura de la disposición transcrita, así como de la del artículo 503 ibídem, la Sala concluye que, al no ponerse a disposición de la autoridad aduanera la mercancía importada temporalmente o a corto plazo para la reexportación en el mismo estado, se podrá imponer la sanción consistente en multa económica equivalente al doscientos por ciento (200%) del valor de la misma, multa de la cual puede ser sujeto pasivo la agencia de aduanas, en su calidad de sujeto declarante autorizado por el importador y al importador mismo […]”.

(Destacado por la Sala) Con fundamento en los argumentos transcritos, la Sección Primera confirmó la sentencia de primera instancia que denegó las pretensiones de la demandante, Agencia de Aduanas Intramar Ltda., al considerar que la sanción del 200% se había impuesto con sujeción al ordenamiento legal. iii) Ahora, la Sección Quinta del Consejo de Estado, con ocasión del Acuerdo de Descongestión núm. 357 de 5 de diciembre de 2017, suscrito con la Sección Primera de la Corporación, profirió sentencia el 18 de abril de 2018 (Expediente de nulidad y restablecimiento del derecho con número de radicado 47001-23-31-000-2011-00528-01, CP Alberto Yepes Barreiro), en la que si bien accedió a las pretensiones de la demanda, siendo demandante WEATHERFORD, lo hizo por cuanto el requerimiento para que se pusiera a disposición la mercancía se expidió el mismo día de la reexportación, situación diferente al caso que ocupa ahora la atención de la Sala en el cual el requerimiento fue notificado con antelación a la reexportación de la mercancía. iv) Finalmente, el 9 de mayo de 2019 la Sección Primera, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho promovido por la sociedad WEATHERFORD contra la DIAN (Expediente 470012331000201200048-01, CP Roberto Augusto Serrato Valdés), profirió sentencia en la que declaró la nulidad de los actos por medio de los cuales se le impuso a la demandante una sanción del 200% por no haber puesto a disposición de la autoridad aduanera una mercancía que introdujo al territorio aduanero colombiano mediante la modalidad de corto plazo con fines de reexportación, con fundamento, en esencia, en las mismas razones de la anterior sentencia, esto es, que la actora reexportó la mercancía ANTES de que la DIAN la requiriera mediante acto administrativo debidamente notificado, lo cual, se repite, no ocurrió en este caso, como se acreditará más adelante.

VI.4 LA DECISIÓN Conocidos los pormenores administrativos que dieron origen a la presente demanda, los fundamentos de los actos administrativos cuestionados, las pruebas aportadas al expediente, la normatividad que sirvió de sustento a la actuación administrativa y la jurisprudencia que sobre la materia han proferido las Secciones Primera y Quinta del Consejo de Estado (esta última en virtud del acuerdo de descongestión), la Sala considera que el recurso de apelación que interpuso la parte demandante contra la sentencia de 30 de abril de 2014, proferida por el Tribunal Administrativo del Magdalena, no está llamado a prosperar por las razones que se pasan a explicar.

Como se dijo en párrafos precedentes, el pago de la sanción de 7 smlmv, determinada en el artículo 482-1 del Decreto 2685 de 1999, solo se causa por “[…] No terminar la modalidad de importación temporal para reexportación en el mismo Estado antes del vencimiento del plazo de la importación […]”, sanción que únicamente puede ser impuesta al importador; por su parte, la sanción del 200% prevista en el artículo 503 ibidem se origina, entre otras circunstancias, cuando no es posible aprehender una mercancía porque el usuario aduanero no la puso a disposición de la autoridad, es decir, cuando medió requerimiento oportuno de la DIAN en tal sentido y la mercancía, no obstante encontrarse en el territorio aduanero colombiano, no se pone a órdenes de la entidad para que ejecute la medida cautelar de aprehensión, castigo que normativamente se puede imponer “[…] al propietario, tenedor o poseedor, o a quien se haya beneficiado de la operación, o a quien tuvo derecho o disposición sobre las mercancías, o a quien de alguna manera intervino en dicha operación […]”.

Lo anterior significa que las sanciones descritas, al tener un origen distinto, no son excluyentes y pueden recaer en una misma persona - natural o jurídica -, para el presente caso en el importador. En efecto, como se estableció en el capítulo de “Marco normativo y actuación administrativa”, el 21 de enero de 2010 Weatherford, en su calidad de importador, introdujo una mercancía al territorio aduanero colombiano bajo la modalidad de importación a corto plazo con fines de reexportación, para lo cual presentó la declaración de importación núm. 192010000004158-0, documento en el que la DIAN especificó, en las casillas 63 y 91, que se autorizaba su permanencia en el país por un término de 6 meses.

El 22 de julio de 2010, el representante aduanero de Granandina, sociedad que actuó como declarante del importador Weatherford, solicitó a la DIAN una autorización para que la mercancía permaneciera en el territorio aduanero colombiano por un plazo adicional de 6 meses, petición a la cual la autoridad demandada, mediante el auto 03-245-450-112-1220 de 27 de julio de 2010, accedió concediendo un plazo adicional de 6 meses contados a partir del 11 de agosto de 2010.

No obstante lo anterior, la autorización para que la mercancía permaneciera en el territorio aduanero colombiano no operó de manera automática, toda vez que en el artículo tercero del auto citado, condicionó la prórroga a que la parte interesada presentara: i) la modificación a la declaración de importación y ii) obtuviera el levante de la mercancía; sin embargo, mediante el auto y acta de inspección núm. 13119 de 11 de agosto de 2010, el funcionario que comisionó la DIAN para que inspeccionara la mercancía negó el levante, lo que provocó que la autorización de permanencia no cumpliera una de las condiciones para que surtiera efectos, decisión que confirmó la DIAN mediante el oficio 01-03-245-00/321.

El hecho de no haberse obtenido el levante produjo que la mercancía importada por Weatherford, que así lo aceptó expresamente mediante escrito de 3 de noviembre de 2010[39], quedara inmersa en la causal de infracción aduanera prevista en el numeral 1.3 del artículo 482-1 del Decreto 2685 de 1999. La disposición prevé: “[…] ARTÍCULO 482-1.

INFRACCIONES ADUANERAS DE LOS DECLARANTES EN EL RÉGIMEN DE IMPORTACIÓN TEMPORAL PARA REEXPORTACIÓN EN EL MISMO ESTADO. […] 1.3 No terminar la modalidad de importación temporal para reexportación en el mismo Estado antes del vencimiento del plazo de la importación, aun cuando se hubiese pagado oportunamente las cuotas de los tributos aduaneros correspondientes.

La sanción aplicable será de siete (7) salarios mínimos legales mensuales vigentes. Las infracciones y sanciones de que trata este artículo serán aplicables únicamente al importador […]”. (Destacado de la Sala) Fue por esta razón que la DIAN, por medio del requerimiento de información núm. 119245451-402-177 de 7 de septiembre de 2010, le pidió a Weatherford que allegara “[…] las pruebas que demuestren que la importación temporal anunciada se dio por terminada en los eventos establecidos en el Art. 156[40] del Decreto 2685/99 […]”, dentro de los que se encuentra la reexportación de la mercancía. (Destacado y subrayado de la Sala) El 21 de octubre de 2010 Weatherford, a través del recibo oficial de pago de tributos aduaneros y sanciones cambiarias núm. 6908001542307, pagó la sanción dispuesta en el numeral 1.3 del artículo 482-1 del Decreto 2685 de 1999; sin embargo, la mercancía no se reexportó sino hasta el 24 de diciembre de 2010, transcurridos dos meses y 3 días de efectuado el pago.

En efecto, atendiendo a que Weatherford no entregó la información que se le solicitó desde el 7 de septiembre de 2010, esto es, no demostró que la importación temporal se finalizó por reexportación de la mercancía o por cualquiera de las vías legales dispuestas para ello, la DIAN, con el requerimiento ordinario núm. 66 de 1o. de diciembre de 2010[41], que notificó a Weatherford el día 7 de diciembre de 2010[42], le solicitó a la sociedad que procediera a poner “[…] a disposición de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales Dirección Seccional de Santa Marta, en las Bodegas de Almagrario S.A., ubicadas en el Barrio La Concepción V, Parque Industrial Donado de la ciudad de Santa Marta (Magdalena), la mercancía descrita en las Declaraciones de Importación con modalidad a Corto Plazo No. 238712856189 del 11/02/2010 con levante No. 192010000004073 del 11/02/2010 […]”, y le advirtió que de no acatar la orden daría “[…] aplicación a lo establecido en el Art. 503 del Decreto 2685/99 […]”, que es del siguiente tenor (Destacado de la Sala): “[…]

ARTÍCULO 503. SANCIÓN A APLICAR CUANDO NO SEA POSIBLE APREHENDER LA MERCANCÍA. Cuando no sea posible aprehender la mercancía por haber sido consumida, destruida, transformada o porque no se haya puesto a disposición de la autoridad aduanera, procederá la aplicación de una sanción equivalente al doscientos por ciento (200%) del valor en aduana de la misma, que se impondrá al importador o declarante, según sea el caso […]”.

Ahora bien, sólo hasta el 24 de diciembre de 2010[43], mediante la declaración de exportación núm. 6007521724253, Weatherford a través de la aduana de Cúcuta reexportó la mercancía, es decir, 17 días después de que la DIAN le notificara el acto por medio le solicitó que pusiera a disposición de la entidad la mercancía. De la síntesis adelantada, para la Sala es incuestionable que en el presente caso Weatherford sí incumplió la normatividad aduanera, en específico la obligación que le imponía el artículo 503 del Decreto 2685 de 1999, toda vez que para el 7 de diciembre de 2010, fecha en que se le pidió poner la mercancía a disposición de la DIAN para su aprehensión, aquella se encontraba en el territorio aduanero colombiano. Así las cosas, al tenor del numeral 1.14 del artículo 502 ibidem, sobre las causales de aprehensión y decomiso, no se puede desconocer que para el momento en que se notificó el requerimiento núm. 066 de 1o. de diciembre de 2010, la mercancía que había importado Weatherford se encontraba inmersa en una de las causales de aprehensión, medida cautelar que no pudo materializar la DIAN por causa imputable a la demandante, la cual, se reitera, a pesar de que desde el 7 de diciembre de 2010 conocía que debía poner a disposición de la autoridad aduanera la mercancía, no lo hizo y procedió a adelantar a través de la aduana de Cúcuta unas gestiones tardías para su reexportación. La Sala insiste en que normativamente la sanción prevista en el artículo 503 del Decreto 2685 de 1999, procede subsidiariamente ante la imposibilidad de aprehender una mercancía que fue requerida a tiempo y se encontraba dentro del territorio para el momento de la notificación, como sucedió en el caso de Weatherford, por ello, la actuación administrativa que se inició al expedir el requerimiento 08 de 2011, no tenía por finalidad requerir la mercancía, como parece darlo a entender la parte demandante, sino que esa actuación se dirigió a sancionar la omisión al requerimiento ordinario 066 de 1o. de diciembre de 2010 y que legalmente prevé, cuando el actuar del usuario aduanero no permite aprehender la mercancía, una sanción del 200% que la DIAN concretó en los actos administrativos demandados, respecto de los cuales no se avizora vicio de ilegalidad.

Ahora bien, no escapa a la Sala la circunstancia de que la DIAN el 24 de diciembre de 2010 autorizó la reexportación de la mercancía; sin embargo, lo que castiga la ley es que la parte requerida, la implicada en la vulneración de las normas aduaneras, no ponga a disposición de la autoridad la mercancía cuando se le ha solicitado en tiempo y la mercancía se encuentra aún dentro del territorio colombiano, como sucedió en este caso, en el que está demostrado que el requerimiento 066 de 1o. de diciembre de 2010 se notificó a Weatherford antes que reexportara la mercancía el 24 de diciembre de 2010, a pesar de lo cual no puso la misma a órdenes de la DIAN, hecho que sin lugar a duda generaba la sanción que se le impuso mediante los actos administrativos cuestionados.

Para la Sala la actuación que adelantó la DIAN no conlleva la vulneración de los principios y derechos que invocan las demandantes. Por el contrario, se ajustó a la ley y respetó en todo momento el debido proceso, razones que resultan suficientes para confirmar el fallo de 30 de abril de 2014 proferido por el Tribunal Administrativo del Magdalena, como en efecto se dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, F A L L A: CONFIRMAR la sentencia de 30 de abril de 2014, proferida por el Tribunal Administrativo del Magdalena, de conformidad con las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen.

CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. Se deja constancia de que la anterior sentencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión del día 16 de septiembre de 2021. ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Presidente (E) NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Ausente con excusa ----------------------- [1] La demanda obra a folios 1 a 30 del C. 1 del expediente. [2] Folios 5 a 7 del C-1 del expediente. [3] Se observa a folio 23 del cuaderno de antecedentes que la mercancía que se declaró como importada es la que se describe a continuación: tractores de carretera para semirremolque Winche Unit 28346, tractocamión marca MACK, línea CH613, número VIN 1M1AA13YXXW108755, motor 8Y0299; tractocamión modelo 1999, año de fabricación 1998, capacidad 35 toneladas, dirección hidráulica, diésel, motor MACK, referencia E7-355/380, cilindrada 12.000 CM3, cilindros 6 en línea, disposición motor longitudinal, potencia 380 HP, caja manual, velocidades 10, tracción trasera, ejes 3, distancia 4.600 MM, eje delantero MACK, referencia FXL12, capacidad 5443 Kgs, aje trasero MACK, referencia S40, capacidad 18.100 Kgs, peso bruto 52 toneladas, demansiones llantas 11R22 5 16 PR, color blanco provisto de Winche marca Tulsa Winch, modelo Rn45WM-RFO, S/N 00000021, motor eléctrico.

Importación temporal a corto plazo según lo dispuesto en el artículo 143 literal a, 147 y 156 del Decreto 2685/99, modificado por los artículos 6 y 11 del Decreto 4136 de diciembre 10 de 2004 y artículo 94 literal e y 511 de la Resolución 4240 de 2000 con todas sus modificaciones y adiciones. Tiempo de permanencia en el país 6 meses. (Destacado de la Sala) [4] “[…] ARTÍCULO 482-1.

INFRACCIONES ADUANERAS DE LOS DECLARANTES EN EL RÉGIMEN DE IMPORTACIÓN TEMPORAL PARA REEXPORTACIÓN EN EL MISMO ESTADO. 1.1 No terminar la modalidad de Importación Temporal para reexportación en el mismo Estado antes del vencimiento del plazo de la importación y no pagar oportunamente las cuotas de los tributos aduaneros. La sanción aplicable será de multa equivalente al cinco por ciento (5%) del valor FOB de la mercancía convertido a la tasa de cambio representativa del mercado del día del vencimiento del plazo para modificar la modalidad de importación temporal, más el cinco por ciento (5%) del valor de la cuota incumplida convertido a la tasa de cambio representativa vigente a la fecha en que debió efectuarse el pago de la cuota incumplida. 1.2 No pagar oportunamente la cuota de los tributos aduaneros, aun cuando se hubiese modificado la declaración de importación o reexportado la mercancía antes del vencimiento del plazo de la importación temporal.

La sanción aplicable será del cinco por cinco (5%) del valor de la cuota incumplida convertido a la tasa de cambio representativa vigente a la fech a en que debió efectuarse el pago de la cuota incumplida. 1.3 No terminar la modalidad de importación temporal para reexportación en el mismo Estado antes del vencimiento del plazo de la importación, aun cuando se hubiese pagado oportunamente las cuotas de los tributos aduaneros correspondientes.

La sanción aplicable será de siete (7) salarios mínimos legales mensuales vigentes. Las infracciones y sanciones de que trata este artículo serán aplicables únicamente al importador […]”. (Destacado de la Sala) [5] “[…]

ARTÍCULO 503. SANCIÓN A APLICAR CUANDO NO SEA POSIBLE APREHENDER LA MERCANCÍA. Cuando no sea posible aprehender la mercancía por haber sido consumida, destruida, transformada o porque no se haya puesto a disposición de la autoridad aduanera, procederá la aplicación de una sanción equivalente al doscientos por ciento (200%) del valor en aduana de la misma, que se impondrá al importador o declarante, según sea el caso.

También se podrá imponer la sanción prevista en el inciso anterior, al propietario, tenedor o poseedor, o a quien se haya beneficiado de la operación, o a quien tuvo derecho o disposición sobre las mercancías, o a quien de alguna manera intervino en dicha operación, salvo que se trate de un adquirente con factura de compraventa de los bienes expedida con todos los requisitos legales.

Si se trata de un comerciante, la operación deberá estar debidamente registrada en su contabilidad. En aquellos casos en que no se cuente con elementos suficientes para determinar el valor en aduana de la mercancía que no se haya podido aprehender, para el cálculo de la sanción mencionada se tomará como base el valor comercial, disminuido en el monto de los elementos extraños al valor en aduana, tales como el porcentaje de los tributos aduaneros que correspondan a dicha clase de mercancía. La imposición de la sanción prevista en este artículo no subsana la situación irregular en que se encuentre la mercancía, y en consecuencia, la autoridad aduanera podrá disponer en cualquier tiempo su aprehensión y decomiso […]”. [6] “Por el cual se modifica la Legislación Aduanera” [7] “[…]

ARTÍCULO 156. TERMINACIÓN DE LA IMPORTACIÓN TEMPORAL. La importación temporal se termina con: a) La reexportación de la mercancía […]”.(Destacado por la Sala) [8] La parte demandante no indicó en este capítulo cuáles fueron los hechos que presuntamente inventó la DIAN para imponerle la sanción. [9] Folios 126 y 127 del C. 1 del expediente. [10] La contestación a la demanda obra en los folios 144 a 150 del C. 1 del expediente. [11] Según auto del 22 de febrero de 2013 visible en el folio 159 del C. 1 del expediente, no de decretó la práctica de pruebas porque las partes no las solicitaron. [12] Por auto de 17 de mayo de 2013 se corrió traslado para alegar de conclusión (Fl. 168 del C.1 del expediente). [13] Folios 191 a 207 del C. 1 del expediente. [14] “[…]

ARTÍCULO 143. CLASES DE IMPORTACIÓN TEMPORAL PARA REEXPORTACIÓN EN EL MISMO ESTADO. Las importaciones temporales para reexportación en el mismo estado podrán ser: a) De corto plazo, cuando la mercancía se importa para atender una finalidad específica que determine su corta permanencia en el país. El plazo máximo de la importación será de seis (6) meses contados a partir del levante de la mercancía, prorrogables por la autoridad aduanera por tres (3) meses más […]”. [15] “[…]

ARTÍCULO 156. TERMINACIÓN DE LA IMPORTACIÓN TEMPORAL. La importación temporal se termina con: a) La reexportación de la mercancía; b) La importación ordinaria o con franquicia, si a esta última hubiere lugar; c) La modificación de la declaración de importación temporal a importación ordinaria realizada por la Dirección Seccional de Aduanas o de Impuestos y Aduanas competente en los términos previstos en el artículo 150 del presente decreto; d) La destrucción de la mercancía por fuerza mayor o caso fortuito demostrados ante la autoridad aduanera o la destrucción por desnaturalización de la mercancía, siempre y cuando esta última se haya realizado en presencia de la autoridad aduanera; e) La legalización de la mercancía, cuando a ella hubiere lugar.

PARÁGRAFO 1 o. La Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, mediante resolución de carácter general, establecerá los términos y condiciones para la aceptación o negación de la causal referida a la terminación de la importación temporal por destrucción de la mercancía por fuerza mayor o caso fortuito.

PARÁGRAFO 2 o. Para efectos de la aplicación de lo previsto en el literal d) de este artículo, se entiende por desnaturalización de la mercancía el proceso de alterar las propiedades esenciales de una mercancía hasta dejarla en un estado de inservible, de tal forma que no pueda utilizarse para los fines inicialmente previstos […]” [16] “[…]

ARTÍCULO 476. AMBITO DE APLICACIÓN. El presente Título, establece las infracciones administrativas aduaneras en que pueden incurrir los sujetos responsables de las obligaciones que se consagran en el presente Decreto. Así mismo, establece las sanciones aplicables por la comisión de dichas infracciones; las causales que dan lugar a la aprehensión y decomiso de mercancías y los procedimientos administrativos para la declaratoria de decomiso, para la determinación e imposición de sanciones y para la formulación de Liquidaciones Oficiales.

Para que un hecho u omisión constituya infracción administrativa aduanera, o dé lugar a la aprehensión y decomiso de las mercancías, o a la formulación de una Liquidación Oficial, deberá estar previsto en la forma en que se establece en el presente Título. No procede la aplicación de sanciones por interpretación extensiva de la norma […]”. [17] Folios 210 a 217 del C. 1 del expediente. [18] Folio 5 del C. 2 del expediente. [19] Folio 8 del C. 2 del expediente. [20] Folio 13 del cuaderno de antecedentes. [21] Folio 2 del cuaderno de antecedentes. [22] Folios 107 a 11 del cuaderno de antecedentes. [23] Folio 114 del cuaderno de antecedentes. [24] “[…]

ARTÍCULO

94. MERCANCÍAS QUE SE PUEDEN IMPORTAR TEMPORALMENTE A CORTO PLAZO. Podrán declararse en importación temporal de corto plazo, en las condiciones y términos previstos en los artículos 142 y siguientes del Decreto 2685 de 1999, y conforme a los parámetros señalados en el artículo 144 del mismo Decreto, las siguientes mercancías: […] e) Máquinas, aparatos, instrumentos, herramientas y sus partes o accesorios que vengan al país para armar maquinaria, montar fábricas, puertos u oleoductos, destinados a la exploración o explotación de la riqueza nacional o ejecutar otras instalaciones similares, siempre que no formen parte de éstos […]”. [25] Folio 115 del cuaderno de antecedentes. [26] Folios 125 y 126 del cuaderno de antecedentes. [27] Folio 15 del cuaderno de antecedentes. [28] Folio 17 del cuaderno de antecedentes. [29] Folio 18 del cuaderno de antecedentes. [30] Folio 95 del cuaderno de antecedentes. [31] Folios 22 a 24 del cuaderno de antecedentes. [32] Folio 25 del cuaderno de antecedentes. [33] Folio 98 del C.1 del expediente. [34] Folio 135 del cuaderno de antecedentes. [35] Folios 30 a 33 del cuaderno de antecedentes. [36] Folio 25 del cuaderno de antecedentes. [37] Folios 173 a 186 del cuaderno de antecedentes. [38] Folios 207 a 213 del cuaderno de antecedentes. [39] Folio 95 del cuaderno de antecedentes. [40] “[…]

ARTÍCULO 156. TERMINACIÓN DE LA IMPORTACIÓN TEMPORAL. La importación temporal se termina con: a) La reexportación de la mercancía […]”. (Destacado de la Sala) [41] Folios 22 a 24 del cuaderno de antecedentes. [42] Folio 25 del cuaderno de antecedentes. [43] Folios 30 a 33 del cuaderno de antecedentes.