25000-23-42-000-2012-01824-01 — Consejo de Estado

25000-23-42-000-2012-01824-01Consejo de Estado · SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN “B”Sentencia2021-06-24

Ponente: César Palomino Cortés

Actor: Olga Lucía Tórres Becerra·Demandado: Procuraduría General De La Nación

De qué trata

Síntesis: […] [S]e puede definir el contrato o el convenio interadministrativo como aquel acuerdo en el que concurre la voluntad de dos o más personas jurídicas de derecho público con la finalidad de cumplir, en el marco de sus objetivos misionales y sus competencias, con los fines del Estado. Esta modalidad contractual está sometida a los principios de la contratación administrativa, entre ellos el principio de transparencia que se encuentra tipificado en el artículo 24 de la Ley 80 de 1993. […] [L]a Sala no encuentra que el argumento de apelación reste piso a las rigurosas apreciaciones esgrimidas en el fallo de primera instancia que negaron las pretensiones de la demanda, por cuanto le correspondía a la parte actora la carga probatoria al invocar la falsa motivación de los fallos sancionatorios. […] [L]e correspondía a la parte actora probar que las motivaciones esgrimidas en los fallos disciplinarios objeto de la presente demanda, eran contrarias frente a la realidad fáctica y jurídica de la participación de la demandante en la fase pre contractual a la suscripción del Convenio Interadministrativo 321 de 2009, por el hecho de que la falta endilgada no se ajustaba a la realidad de los hechos cuestionados con el fin de llevar al convencimiento del juez contencioso, en el sentido de avizorar que la sancionada no había participado en los comités de contratación o porque no había elaborado ningún estudio de comparación de propuestas de FONADE y la red ALMA MATER, entre otras actividades que le fueron cuestionadas. […] Estas actuaciones no fueron desvirtuadas por la actora, llamando la atención que bastaba con que el abogado defensor hubiera aportado copias que acreditaran su dicho, incluso que hubiera aportado mínimos datos como el de la fecha y hora en que se llevó a cabo la declaración del testigo señor (…) mediante la cual pretende acreditar que la actora no tenía la función de “evaluadora de propuestas”. Sin embargo, no se encuentra ninguna prueba en este sentido, puesto que la parte actora dirigió su argumentación en demostrar la supuesta variación de la falta disciplinaria que le fue endilgada en el auto de cargos y por la que fue sancionada, así como el pretender esgrimir que nunca efectuó análisis de propuestas. En otras palabras, la parte accionante no desvirtuó la presunción de legalidad que ampara los fallos demandados. […] [A] juicio de esta Sala, desde ningún punto de vista resulta admisible aceptar la supuesta ilegalidad de la sanción impuesta, por el hecho de que en el auto de cargos se le hubiera enrostrado a la sancionada la comisión del verbo “evaluar” y en este último párrafo del fallo de primera instancia el verbo utilizado por el operador disciplinario hubiera sido el de “participar”, como quiera que no cabe duda que una forma de participar en la fase precontractual fue a través de la evaluación de las propuestas, conducta que en todo caso dio lugar a la falta cuestionada como gravísima, al haberse apartado la accionante del principio de transparencia que orienta la contratación pública estatal. Por tanto, a juicio de esta Sala resulta indistinto el verbo utilizado por el operador disciplinario cuando lo cierto es que resulta ser la misma y única falta disciplinaria endilgada y por la cual resultó sancionada la accionante, como quiera que lo que se pretendía denotar del comportamiento disciplinario cuestionado, fue que la participación activa de la demandante en el proceso pre contractual se evidenció al evaluar las propuestas de las contratistas FONADE y red ALMA MATER, inferencia ésta que bien podía haber sido objeto de controversia por parte de la defensa de la parte actora, pero con fundamento probatorio que así lo acreditara, sin embargo ello no ocurrió. Por lo anteriormente expuesto, no se encuentra acreditado el cargo de la falsa motivación por la supuesta variación del cargo endilgado a la sancionada, como quiera que el que le fue enrostrado en el auto de cargos no varió, fue el mismo por el que resultó sancionada en el fallo disciplinario. Así mismo observa la Sala que no adolecen los fallos disciplinarios demandados de esta causal de nulidad, por cuanto lo que evidenció la autoridad disciplinaria fue que el comportamiento de la actora, en su condición de Subdirectora de Gestión Corporativa de la UAECOB, refirió un factor para escoger a la contratista -RED ALMA MATER- que no estaba fijado como condición en el proceso de selección, lo que se evidenció en el desconocimiento del principio de transparencia que orienta la contratación estatal, que a nivel disciplinario se tradujo en la ilicitud sustancial en los términos del artículo 5° de la Ley 734 de 2002, que define que la falta es antijurídica cuando se afecta el deber funcional sin justificación alguna. […] [E]n el marco de la celebración del proceso contractual objeto de cuestionamiento, dicha circunstancia no viciaría de nulidad la sanción impuesta, como quiera que lo que se le cuestionó a la investigada, fue su actuación activa en la fase pre contractual al haber evaluado las propuestas presentadas por FONADE y la red ALMA MATER, para lo cual no requería de estar enlistada esta función en el cargo que desempeñaba. […] [O]bserva la Sala que tampoco sirve de exoneración de responsabilidad la afirmación de la parte actora, en el sentido de que la sancionada no estaba obligada a solicitar ninguna propuesta a las oferentes FONADE y red ALMA MATER, al considerar que bien podía contratar directamente razón por la cual no podía haber efectuado ninguna evaluación, por cuanto pierde de presente la demandante que indistinta la modalidad contractual llevada a cabo por la UAECOB, lo que se le censuró fue que no atendió el principio de transparencia que orienta la contratación pública.

PROCESO DISCIPLINARIO / VARIACIÓN DE LA FALTA DISCIPLINARIA ENDILGADA / PRUEBA / CULPABILIDAD / FALTA DISCIPLINARIA / RECURSO DE APELACIÓN […] [S]e puede definir el contrato o el convenio interadministrativo como aquel acuerdo en el que concurre la voluntad de dos o más personas jurídicas de derecho público con la finalidad de cumplir, en el marco de sus objetivos misionales y sus competencias, con los fines del Estado.

Esta modalidad contractual está sometida a los principios de la contratación administrativa, entre ellos el principio de transparencia que se encuentra tipificado en el artículo 24 de la Ley 80 de 1993. […] [L]a Sala no encuentra que el argumento de apelación reste piso a las rigurosas apreciaciones esgrimidas en el fallo de primera instancia que negaron las pretensiones de la demanda, por cuanto le correspondía a la parte actora la carga probatoria al invocar la falsa motivación de los fallos sancionatorios. […] [L]e correspondía a la parte actora probar que las motivaciones esgrimidas en los fallos disciplinarios objeto de la presente demanda, eran contrarias frente a la realidad fáctica y jurídica de la participación de la demandante en la fase pre contractual a la suscripción del Convenio Interadministrativo 321 de 2009, por el hecho de que la falta endilgada no se ajustaba a la realidad de los hechos cuestionados con el fin de llevar al convencimiento del juez contencioso, en el sentido de avizorar que la sancionada no había participado en los comités de contratación o porque no había elaborado ningún estudio de comparación de propuestas de FONADE y la red ALMA MATER, entre otras actividades que le fueron cuestionadas. […] Estas actuaciones no fueron desvirtuadas por la actora, llamando la atención que bastaba con que el abogado defensor hubiera aportado copias que acreditaran su dicho, incluso que hubiera aportado mínimos datos como el de la fecha y hora en que se llevó a cabo la declaración del testigo señor (…) mediante la cual pretende acreditar que la actora no tenía la función de “evaluadora de propuestas”.

Sin embargo, no se encuentra ninguna prueba en este sentido, puesto que la parte actora dirigió su argumentación en demostrar la supuesta variación de la falta disciplinaria que le fue endilgada en el auto de cargos y por la que fue sancionada, así como el pretender esgrimir que nunca efectuó análisis de propuestas. En otras palabras, la parte accionante no desvirtuó la presunción de legalidad que ampara los fallos demandados. […] [A] juicio de esta Sala, desde ningún punto de vista resulta admisible aceptar la supuesta ilegalidad de la sanción impuesta, por el hecho de que en el auto de cargos se le hubiera enrostrado a la sancionada la comisión del verbo “evaluar” y en este último párrafo del fallo de primera instancia el verbo utilizado por el operador disciplinario hubiera sido el de “participar”, como quiera que no cabe duda que una forma de participar en la fase precontractual fue a través de la evaluación de las propuestas, conducta que en todo caso dio lugar a la falta cuestionada como gravísima, al haberse apartado la accionante del principio de transparencia que orienta la contratación pública estatal.

Por tanto, a juicio de esta Sala resulta indistinto el verbo utilizado por el operador disciplinario cuando lo cierto es que resulta ser la misma y única falta disciplinaria endilgada y por la cual resultó sancionada la accionante, como quiera que lo que se pretendía denotar del comportamiento disciplinario cuestionado, fue que la participación activa de la demandante en el proceso pre contractual se evidenció al evaluar las propuestas de las contratistas FONADE y red ALMA MATER, inferencia ésta que bien podía haber sido objeto de controversia por parte de la defensa de la parte actora, pero con fundamento probatorio que así lo acreditara, sin embargo ello no ocurrió. Por lo anteriormente expuesto, no se encuentra acreditado el cargo de la falsa motivación por la supuesta variación del cargo endilgado a la sancionada, como quiera que el que le fue enrostrado en el auto de cargos no varió, fue el mismo por el que resultó sancionada en el fallo disciplinario.

Así mismo observa la Sala que no adolecen los fallos disciplinarios demandados de esta causal de nulidad, por cuanto lo que evidenció la autoridad disciplinaria fue que el comportamiento de la actora, en su condición de Subdirectora de Gestión Corporativa de la UAECOB, refirió un factor para escoger a la contratista –RED ALMA MATER- que no estaba fijado como condición en el proceso de selección, lo que se evidenció en el desconocimiento del principio de transparencia que orienta la contratación estatal, que a nivel disciplinario se tradujo en la ilicitud sustancial en los términos del artículo 5° de la Ley 734 de 2002, que define que la falta es antijurídica cuando se afecta el deber funcional sin justificación alguna. […] [E]n el marco de la celebración del proceso contractual objeto de cuestionamiento, dicha circunstancia no viciaría de nulidad la sanción impuesta, como quiera que lo que se le cuestionó a la investigada, fue su actuación activa en la fase pre contractual al haber evaluado las propuestas presentadas por FONADE y la red ALMA MATER, para lo cual no requería de estar enlistada esta función en el cargo que desempeñaba. […] [O]bserva la Sala que tampoco sirve de exoneración de responsabilidad la afirmación de la parte actora, en el sentido de que la sancionada no estaba obligada a solicitar ninguna propuesta a las oferentes FONADE y red ALMA MATER, al considerar que bien podía contratar directamente razón por la cual no podía haber efectuado ninguna evaluación, por cuanto pierde de presente la demandante que indistinta la modalidad contractual llevada a cabo por la UAECOB, lo que se le censuró fue que no atendió el principio de transparencia que orienta la contratación pública.

FUENTE FORMAL: CP – ARTÍCULO 6 / CP – ARTÍCULO 209 / LEY 80 DE 1993 – ARTÍCULO 24 / LEY 489 DE 1998 – ARTÍCULO 95 / LEY 734 DE 2002 – ARTÍCULO 5 / LEY 734 DE 2002 – ARTÍCULO 143 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN “B” Consejero ponente: CÉSAR PALOMINO CORTÉS Bogotá, D.C., veinticuatro (24) de junio de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 25000-23-42-000-2012-01824-01(2468-15) Actor: OLGA LUCÍA TÓRRES BECERRA Demandado: PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN Referencia: SANCIÓN DE SUSPENSIÓN POR EL TÉRMINO DE SEIS (6) MESES, DADA LA PARTICIPACIÓN DE LA ACTORA EN LA FASE PRE CONTRACTUAL A LA SUSCRIPCIÓN DEL CONVENIO INTERADMINISTRATIVO N° 0321 DE 2009, INEXISTENCIA DE LA CAUSAL DE FALSA MOTIVACIÓN DE LOS FALLOS DISCIPLINARIOS La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia del 20 de marzo de 2015 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Segunda Subsección C, mediante la cual negó las pretensiones de la demanda.

ANTECEDENTES 1.1. La demanda[1] En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, previsto en el artículo 138 CPACA, la ciudadana Olga Lucía Torres Becerra, por conducto de apoderado judicial, solicitó fuera declarada la nulidad de los siguientes actos administrativos: -Resolución IUS 278032/2011 de 13 de diciembre de 2011 Fallo de primera instancia proferido por la Procuraduría Delegada para la Vigilancia Preventiva de la Función Pública, mediante el cual sancionó a la señora Olga Lucía Torres Becerra, en su condición de Subdirectora de Gestión Corporativa de la Unidad Administrativa Especial del Cuerpo Oficial de Bomberos de Bogotá, con sanción de suspensión en el ejercicio del cargo e inhabilidad general por el término de seis (6) meses. -Resolución 161-5291 (IUS-278032-2011) de 26 de abril de 2012 proferida por la Sala Disciplinaria de la Procuraduría General de la Nación, mediante la cual confirmó la sanción de suspensión por el término de seis (6) meses, en contra de la demandante.

A título de restablecimiento del derecho solicitó se ordene a la Procuraduría General de la Nación pagar los perjuicios morales y materiales padecidos que cuantificó en cincuenta millones de pesos por concepto de daño emergente y de 50 s.m.l.m.v. por concepto de daños morales subjetivos; además solicitó se cancelen 300 s.m.l.m.v. por concepto de daños morales objetivados; además pidió se le paguen los salarios y prestaciones sociales dejados de percibir que cuantificó en la suma de $62.519.107 m/c. Los hechos que fundamentan las anteriores pretensiones se resumen en los siguientes: El 25 de julio de 2011 fue designada la Procuradora Delegada para la Vigilancia Administrativa de la Función Pública, para que adelantara las diligencias respecto de las presuntas irregularidades que se pudieron haber presentado en las etapas precontractual y contractual del Convenio Interadministrativo de interés público N° 321 entre la Unidad Administrativa Especial Cuerpo Oficial de Bomberos de Bogotá en adelante -UAECOB- y la Red de Universidades Públicas del Eje Cafetero en adelante ALMA MATER.

El 8 de agosto de 2011 la funcionaria designada, comunicó al Director de la UAECOB la apertura de la indagación preliminar y decretó la práctica de pruebas; el 17 de agosto de la misma anualidad, el Procurador General de la Nación asumió de manera preferente las diligencias que adelantaba por estos mismos hechos la Personería Distrital de Bogotá que fueron incorporadas a la preliminar radicada IUS 278032.

Entre el 18 de agosto y el 23 de agosto de 2011 se realizó visita especial para la práctica de pruebas a las dependencias se la UAECOB, diligencia a la cual nunca fue convocada la señora Olga Lucía Torres Becerra, esta misma visita especial se practicó a las instalaciones de la Red ALMA MATER, a la cual tampoco fue convocada la ahora actora, quien fue vinculada formalmente a la investigación disciplinaria el 12 de septiembre de 2011, en su calidad de Subdirectora de Gestión Corporativa.

El 10 de octubre de 2011 la Procuradora Delegada para la Vigilancia Administrativa de la Función Pública emitió auto de citación a audiencia mediante el cual adecuó la actuación al procedimiento verbal, en razón a que estaba demostrada objetivamente la materialidad de la falta y porque en el plenario obran pruebas que comprometen la responsabilidad de tres investigados, entre ellos, la señora Olga Lucía Torres Becerra por parte de la UAECOB y un investigado por parte de ALMA MATER.

El 25 de octubre de 2011 se dio inicio a la audiencia pública, la cual continuó los días 26 y 31 de octubre y el 8, 13 y 23 de noviembre de 2011, en la cual se le dio la oportunidad a la investigada de que rindiera versión libre, la cual sin embargo no fue valorada en vista de que se procedió a dar lectura de los cargos, tal y como estaban en el auto de citación a audiencia. Dentro del proceso verbal la investigada rindió descargos y su apoderado dentro de la audiencia presentó alegatos de conclusión. La Procuraduría Delegada para la Vigilancia Preventiva de la Función Pública, profirió fallo de primera instancia el 13 de diciembre de 2011 mediante el cual sancionó a la actora con suspensión e inhabilidad general por el término de seis meses, decisión que fue apelada pero confirmada mediante fallo de segunda instancia proferido el 26 de abril de 2012 por la Sala Disciplinaria del ente de control.

Normas violadas y concepto de la violación: La parte actora por conducto de su apoderado judicial, invocó como vulnerados por los fallos disciplinarios acusados, los artículos 29 de la Constitución Política y el artículo 137 de la Ley 1437 de 2011 “Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo”, al plantear los siguientes cargos de nulidad: i) Falsa motivación de los actos administrativos acusados, por cuanto el cargo endilgado fue “proceder a evaluar en el documento de estudios previos de fecha 10 de noviembre de 2009 las ofertas presentadas por FONADE y la RED ALMA MATER(…)”, conducta que nunca fue ejecutada por la sancionada a quien en los fallos disciplinarios la sancionaron por haber “participado” del proceso de selección con desconocimiento del principio de transparencia, por lo que “se estaría variando inadecuadamente el cargo imputado, haciendo así absolutamente nugatorio el ejercicio del derecho de defensa y contradicción y queda así en evidencia una flagrante violación del derecho al debido proceso de mi representada”.

Advirtió que desde el mes de septiembre de 2009, la investigada exploró la posibilidad de manejar el proyecto de suscripción del Convenio Interadministrativo mediante una Gerencia, por lo que en el mes de noviembre de 2009 solicitó a dos entidades públicas -FONADE y la red ALMA MATER-, que estudiaran la viabilidad de suscribir un convenio interadministrativo, en todo caso advirtió que esto no fue una invitación a participar en ningún concurso.

Indicó que el 9 de noviembre de 2009, a solicitud de FONADE, se realizó una reunión para explicar el proyecto en la que los funcionarios delegados de esta entidad manifestaron que el monto de la remuneración de este tipo de contratos es del 5 % o 6%, por lo que al tratarse de un valor adicional la decisión la debía adoptarla un Comité Técnico.

En todo caso destacó que los procesos internos de FONADE no se adaptaban a los de la UAECOB, por lo que se continuó el proceso únicamente con la red ALMA MATER, motivo que justificó se le solicitara sólo a esta entidad que incluyera en su propuesta de gerencia del proyecto, la contratación de unos estudios y diseños para la adecuación y mejoramiento de las condiciones de habitabilidad y funcionamiento de cuatro estaciones de bomberos.

Según la actora, estos hechos no fueron tenidos en cuenta por la Procuraduría en la actuación disciplinaria. Cuestionó que la imputación “evaluar” endilgada a la actora, debió haber sido desestimada por encontrarse probado que no la ejecutó, pero que debido a un falso juicio de raciocinio en la valoración de convicción al documento denominado Alcance a Estudios Previos de Conveniencia y Oportunidad, correspondían a una evaluación de las propuestas, por lo que la demandada incurrió en un grave error factico, ya que la señora Olga Lucía nunca efectuó una evaluación o comparación de propuestas, actividad que supuestamente le enrostran estaba realizando sin contar con criterios previos de selección. Afirmó el apoderado de la actora que en ningún momento efectuó la evaluación por las siguientes razones: i) el 10 de noviembre de 2011 la doctora Torres Becerra radicó el documento de alcance a estudios previos, en el que se sustentó los cargos endilgados a la actora, es decir, un día antes de que FONADE radicara su propuesta el 11 de noviembre de 2011; ii) resulta un imposible lógico y fáctico afirmar que se evaluó una propuesta que no había sido radicada aún, de tal manera que las informaciones con que contaba la UAECOB de una posible intención de FONADE de suscribir un convenio, eran informaciones no vinculantes para FONADE por lo que no podían constituir ni ser consideradas como una oferta.; iii) la investigada no tenía entre sus funciones ni le había sido delegada la función de evaluar procesos de contratación estatal.

Por tanto, aduce la parte actora que no obra prueba en el expediente que acredite que evaluó propuesta alguna, tal y como así lo constató el testimonio del ingeniero Hernando Ibagué, quien afirmó que en la entidad la doctora Olga Lucía Torres Becerra “jamás había evaluado propuestas” así mismo afirmó que “jamás la UAECOB inició un concurso”, sino que abrió un proceso de selección de contratación directa encaminado a contratar con una entidad estatal, por lo que en ningún caso la actora se extralimitó en el ejercicio de sus funciones, al no haber efectuado evaluación de propuesta alguna. ii) el segundo cargo de nulidad invocado es el de la violación de la ley, al afirmar que la demandada incurrió en un error al haber considerado que la UAECOB realizó un concurso, cuando el material probatorio demostró que lo que se llevó a cabo fue un proceso de selección de contratación directa, el cual no obligaba a la entidad a realizar comparaciones derivadas de invitaciones plurales a ofertar, razón por la cual la sancionada la no haber efectuado evaluación alguna menos pudo haber desconocido los principios de la contratación administrativa.

Insistió que el fallador nunca estableció la existencia de la propuesta de FONADE con anterioridad al 10 de noviembre de 2009, además se acreditó que no se adelantó un concurso en cambio sí un proceso de selección de contratación directa encaminado a la suscripción de un convenio interadministrativo. Siendo ello así, afirmó la parte actora que fue transgredido por la actuación disciplinaria el literal c) del numeral 4 del artículo 2 del Título I de la Ley 1150 de 2007 que establece en qué eventos procede la modalidad de selección de contratación directa, que fue el que se llevó a cabo dada la naturaleza del contrato a celebrar y del procedimiento realizado, en el que en ningún momento se dio apertura a un concurso para seleccionar ofertas, sino que se procedió a realizar u procedimiento de selección de contratación directa, que no exigía solicitar múltiples ofertas.

Refirió que el principio de selección objetiva, no exige que dentro de un proceso de contratación directa se comparen o se convoquen dos o más propuestas, pue lo que se exige es que la entidad haya fijado previamente los criterios que le van a permitir determinar cuál es la oferta más favorable para la entidad, criterios que para el caso particular se encuentran fijados en el Acta de 24 de septiembre de 2010, que fueron ignorados por el fallador disciplinario de primera instancia. iii) el tercer cargo de nulidad es el relativo a la violación al debido proceso, al haberse estructurado en el presente caso los dos elementos: el acto ilícito sustancial y la culpabilidad, por cuanto la investigada no fue convocada a la visita especial para la práctica de pruebas llevada a cabo el 18 de agosto de 2011 al haber sido atendida esta diligencia por el Jefe Jurídico de la UAECOBB, pues la investigada apenas fue llamada a explicar el cálculo de la gerencia que ya había hecho el supervisor del contrato, además que sólo era llamada para participar de la visita cuando las diligencias ya se habían finalizado.

Adujo que, si bien la investigada rindió versión libre de los hechos, sus declaraciones no fueron valoradas pues la Procuradora de primera instancia procedió a la lectura de los cargos, tal cual como estaban en el auto de citación a audiencia, lo que evidencia que no tuvo en cuenta las exculpaciones de la investigada, ni decretó prueba de oficio alguna para investigar su versión de manera imparcial, desatendiendo su deber de investigar los hechos que favorecían a la actora.

Manifestó que existió falta de valoración probatoria que acreditara la ausencia de responsabilidad de la disciplinada, por lo que se trató de una valoración sesgada, incompleta y parcializada como consecuencia de un falso juicio de raciocinio, al interpretar que las informaciones contenidas en el documento de Alcance a Estudios Previos de Conveniencia y Oportunidad, correspondía a una evaluación de las propuestas, fundamento de la imputación del cargo. 1.2.

Contestación de la demanda[2] La Procuraduría General de la Nación por conducto de apoderado judicial, presentó escrito mediante el cual se opuso a las pretensiones de la demanda al considerar que la actuación disciplinaria se encuentra ajustada al marco legal, con fundamento en las siguientes motivaciones[3]: Advirtió que tanto en el auto de cargos como en el fallo de primera instancia, a la subdirectora de Gestión Corporativa se le endilgó siempre la misma conducta que fue la de haber evaluado los ofrecimientos efectuados por las dos entidades FONADE y ALMA MATER, así mismo que fue con ocasión de un argumento expresado por la defensa de la investigada, que la primera instancia utilizó el verbo “participar”, pero que lo cierto es que esta circunstancia no le hace perder fundamento jurídico al cargo.

Igualmente señaló que se encuentra demostrado que la investigada sí participó activamente durante todo el proceso de contratación, tal y como se evidencia en las actas de los comités de contratación, lo cual en ningún momento se contrapone al reproche de evaluar las protestas, pues al contrario lo que está es reforzando aquella acción. En cuanto a la supuesta imposibilidad de la investigada en haber realizado una evaluación de las ofertas presentadas por FONADE y ALMA MATER, pues el 10 de noviembre de 2009 la Subdirectora de Gerencia Corporativa aún no conocía el informe presentado por FONADE el cual en todo caso dice que no constituía una oferta formal, tampoco es acogido por la entidad demandada, pues para la fecha de elaboración del documento sí se conocía la propuesta de FONADE ya que en el estudio se hizo referencia a la misma, de allí que no es un imposible fáctico ni jurídico afirmar que la investigada sí evaluó las ofertas, así las hubiera conocido de manera informal.

Destacó que la disciplinada sí cometió la falta disciplinaria por la que fue sancionada mediante los actos acusados, por cuanto sí estaba facultada para evaluar propuestas como miembro del comité de contratación que escogió a ALMA MATER, además que evaluó las propuestas en el alcance a los estudios previos, la cual fue además confirmada por el Director de la UAECOBB, en quien se concentró la responsabilidad de la selección del contratista.

Respecto de los cargos de violación a la ley y el desconocimiento del debido proceso, advirtió el apoderado de la demandada que tampoco le asiste la razón a la actora como quiera que la actuación disciplinaria se adelantó con las ritualidades propias del proceso disciplinario garantizándole a la investigada el ejercicio del derecho de defensa y contradicción, que los fallos disciplinarios expusieron los hechos investigados, la conducta endilgada y el análisis de su culpabilidad, por lo que resultó sancionada previo el respeto de las garantías procesales.

Descartó la supuesta violación al debido proceso, por el hecho de que a la investigada no se le hubiera convocado a las visitas practicadas los días 18 y 19 de agosto de 2011 en las que dice hubiera podido ejercer su derecho de defensa, por cuanto dichas visitas se realizaron dentro de la etapa de indagación preliminar momento procesal en el que aún no había sido vinculada formalmente a la investigación. Por último, el apoderado de la Procuraduría General de la Nación recalcó que el criterio jurisprudencial, es que no puede volverse sobre el debate probatorio ya zanjado en el proceso disciplinario, pues lo que se debe verificar es la garantía por los componentes que integran el derecho al debido proceso. 1.3.

Audiencia Inicial El 15 de julio de 2014 ante el despacho ponente de primera instancia, se llevó a cabo Audiencia Inicial del artículo 180 de la Ley 1437 de 2011, a la que asistieron los apoderados judiciales de los extremos procesales. En la fijación del litigió se planteó como problema jurídico determinar “si los actos administrativos demandados mediante los cuales se impuso sanción de suspensión en el ejercicio del cargo e inhabilidad general por el término de seis (6) meses a la demandante, se encuentran o no viciados de nulidad por los cargos alegados en la demanda.

Además, teniendo en cuenta que se han pedido unas pretensiones consecuenciales como lo son el restablecimiento del derecho y la reparación del daño, si se accede a la pretensión de nulidad se determinará si hay lugar o no al reconocimiento y pago de las pretensiones consecuenciales”.[4] 1.4. La sentencia apelada El Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Segunda Subsección C mediante sentencia del 20 de marzo de 2015 negó las pretensiones de la demanda, con fundamento en los siguientes razonamientos[5]: Con fundamento en la valoración probatoria efectuada a los medios de prueba allegados al expediente, analizó cada uno de los cargos de la demanda.

En cuanto a la falsa motivación porque en el sentir de la actora, en los fallos definitivos se varió el cargo endilgado en el pliego de cargos, por cuanto allí se le acusó de haber “evaluado” las ofertas presentadas por FONADE y la RED ALMA MATER en el documento de estudios previos de 10 de noviembre de 2009, mientras que en el fallo se le sancionó por haber “participado” en el proceso de selección con desconocimiento del principio de transparencia, no lo encontró acreditado el a quo.

Lo anterior, por cuanto la accionante fue sancionada por la misma conducta que le fue endilgada desde la acusación en el pliego de cargos, al comprobarse que fue quien evaluó las propuestas presentadas por las dos oferentes como quiera que fue quien elaboró los estudios previos fechado 10 de noviembre de 2009. Indicó que si bien es cierto la celebración de convenios interadministrativos se efectúa por contratación directa, que no requiere de un proceso de selección como tal, sí está sometida a los principios y al trámite de la contratación directa, de acuerdo con el parágrafo 2° del artículo 2° de la Ley 1150 de 2007.

Para el a quo la accionante sí actuó activamente en la etapa precontractual del Convenio 321 de 2009 por cuanto: i) participó en el Comité de Contratación del 4 de noviembre de 2009, en el que se desarrollaron temas relacionados con el proyecto de construcción del comando de bomberos de la sala de crisis distrital, ii) el 6 de noviembre de dicha anualidad solicitó a FONADE y a la red ALMA MATER, que estudiaran la viabilidad de realizar un convenio para llevar a cabo la construcción del comando; iii) el 9 de noviembre la actora le solicitó a la RED ALMA MATER, que adicionara a su propuesta la elaboración de estudios con la licencia urbanística existente y, iv) evaluó las propuestas el 10 de noviembre de 2009, de los parámetros plasmados en el documento denominado “estudios previos de conveniencia y oportunidad – alcance”.

Señaló que la sancionada sí participó activamente en la fase precontractual, por lo que no erró la Procuraduría al utilizar el término “participar” para describir el papel de la actora dentro de esta etapa, aunque es evidente que la conducta que se cuestionó fue la de evaluar las ofertas, comportamiento éste que es sólo uno de los que ejecutó la señora Olga Lucía en el proceso de selección, que fue objeto de reproche en los actos acusados.

Respecto del cuestionamiento en cuanto a que el operador disciplinario hubiera determinado que se inició un proceso licitatorio, por el solo hecho de que la sancionada hubiera solicitado a las entidades FONADE y RED ALMA MATER, que se pronunciaran sobre la posibilidad de suscribir un Convenio Interadministrativo, el Tribunal de primera instancia no encontró discusión frente a la modalidad de selección procedente para la celebración de dicho Convenio, de acuerdo con el artículo 24 de la Ley 80 de 1993 relativo a la contratación directa.

Advirtió sin embargo, que en el caso de la invitación del 6 de noviembre de 2009 a estas dos entidades para que estudiaran la viabilidad de suscribir dicho Convenio para desarrollar un objeto contractual previamente descrito, equivale a haberles pedido que presentaran propuestas, tanto así que dichas entidades presentaron sus ofertas, las cuales fueron analizadas por la UAECOB previa la selección de la contratista.

Insistió el fallador que el llamar a dos entidades para que presenten sus propuestas sobre un objeto contractual, no desnaturaliza la modalidad de selección por contratación directa, por cuanto se abren las puertas a las oferentes para que concursaran con sus mejores ofertas, sin la exigencia de la licitación. En todo caso advirtió, que la convocante debe garantizar los principios de transparencia y selección objetiva, además debe valorar las ofertas en los términos del artículo 3° del Decreto 2474 de 2008.

Esta valoración fáctica y probatoria que hizo el fallador disciplinario, no pudo ser desvirtuada por la actora. Señaló que el documento del 10 de noviembre de 2009 denominado “estudios previos de conveniencia y oportunidad-alcance”, según lo aportado a la actuación, equivale a un estudio comparativo de las propuestas presentadas por las entidades oferentes y la evaluación de las mismas.

Advirtió que a pesar de no contarse con el Manual Específico de funciones que permita tener como demostrada la afirmación de la parte actora según la cual, dentro de sus funciones no tenía la de efectuar la evaluación dentro de los procesos de contratación estatal, lo cierto es que de los hechos probados durante la actuación disciplinaria se extrae que la sancionada integró el Comité de Contratación de la UAECOB, que intervino activamente en la etapa precontractual del Convenio 321 de 2009 y que fue quien elaboró el documento de estudios previos, documento determinante para que el Comité decidiera que la propuesta de ALMA MATER era la más favorable para la entidad.

En cuanto al cargo de violación de la ley, por cuanto en el sentir de la actora la selección de una entidad para la celebración de convenios interadministrativos, se hace directamente y en razón a ello, fue que la UAECOB no invitó a FONADE y a la RED ALMA MATER a participar en un proceso de selección como se afirma en los actos enjuiciados, adujo el fallador de primera instancia que este asunto ya fue analizado como quiera que no se equivocó el operador disciplinario al considerar que la invitación del 6 de noviembre de 2009 a FONADE y a la red ALMA MATER, para que se estudiara la viabilidad de suscribir un convenio interadministrativo para desarrollar un objeto contractual previamente descrito, equivale a pedirles que presenten propuestas y con ello se inició un proceso de selección, que debía garantizar los principios de transparencia y selección objetiva.

Por último, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, no encontró acreditada la violación al debido proceso de la demandante por el hecho de que no se hubiera convocado a las audiencias especiales de práctica de pruebas los días 18 y 19 de agosto de 2011, por cuanto la accionante apenas fue vinculada formalmente a la actuación disciplinaria cuando se aperturó la investigación disciplinaria el 12 de septiembre de 2011.

En todo caso, señaló según la actuación disciplinaria, que la actora tuvo la oportunidad de controvertir las pruebas. Por lo expuesto, el a quo no encontró probada ninguna de las causales de nulidad invocadas por la actora. 1.5. El recurso de apelación El apoderado de la parte demandante presentó tres (3) escritos contentivos del recurso de apelación radicados los días 27 y 28 de abril de 2015 respectivamente, mediante los cuales pretende la revocatoria de la sentencia de primera instancia[6].

Cuestionó el impugnante que el a quo no tuvo en cuenta la contradicción lógica jurídica entre la conducta endilgada a la accionante y la sanción que se le impuso, lo cual evidencia la falsa motivación del acto sancionatorio, por cuanto se le cuestionó por el hecho de haber evaluado propuestas dentro de un proceso de contratación directa, cuando lo cierto es que no era necesario que la UAECOB solicitara propuesta alguna por cuanto bien podía contratar directamente.

Afirmó que a pesar de la evidente contradicción del a quo en dos apartes del fallo recurrido, pues no obstante considerar que no había pruebas que desvirtuaran la participación del proceso de selección por parte de la señora Torres Becerra luego consignó en forma enfática lo siguiente: “En los actos acusados se revisó a profundidad la situación fáctica que rodeó la etapa precontractual del convenio interadministrativo N° 321 de 2009 y se indicaron varias irregularidades advertidas como la ausencia de términos de referencia y factores de escogencia, la falta de señalamiento de un plazo para la presentación de las ofertas y la valoración de las ofertas presentadas por FONADE Y RED ALMA MATER sin seguir las exigencias propias del artículo 3 del decreto 2474 de 2008.

De los hechos que se encontraron dentro de la actuación disciplinaria se colige sin dubitación alguna que la actora intervino activamente en la etapa precontractual del convenio 321 habida consideración a que participó en el comité de contratación solicitó a FONADE y a la RED ALMA MATER estudiar la viabilidad de realizar un convenio para llevar a cabo la construcción de un comando de bomberos y sala de crisis distrital y evaluó las propuestas bajo los parámetros revisados y plasmados en el documento que denominó estudios previos de convenio y oportunidad –alcance”.

Consideró el apelante que la señora Torres Becerra, en su condición de Sub Directora Corporativa de la UAECOB no tenía la función de EVALUAR propuesta o propuestas dentro del proceso de selección de contratación directa para la escogencia de la Gerencia Integral, que desembocó en la suscripción del Convenio Interadministrativo N° 321 de 2009 entre la UAECOB y la red ALMA MATER.

Según el apelante, existe prueba recaudada dentro del proceso disciplinario en la que el señor Hernando Ibagué, deja claro que la actora durante su permanencia en la entidad, nunca realizó la función de evaluadora por cuanto dicha función siempre fue desempeñada, en lo que a los aspectos técnico – financiero se refiere, por la propia Dirección Financiera de la entidad en cabeza del señor Ibagué. 1.6.

Alegatos de conclusión en segunda instancia La Procuraduría General de la Nación descorrió traslado en el que presentó los alegatos de conclusión mediante los cuales reiteró los argumentos esgrimidos en su momento en la contestación de la demanda, con los que defiende la legalidad de los actos administrativos sancionatorios, argumentos que fueron acogidos por la primera instancia, al desestimar las pretensiones de la demanda.

Solicitó se confirme la decisión impugnada [7]. Por su parte, la parte demandante guardó silencio al no radicar alegatos de conclusión, según la certificación secretarial del 27 de septiembre de 2016[8]. 1.7. Concepto del Ministerio Público. La señora Procuradora Tercera Delegada ante esta Corporación radicó concepto mediante el cual solicitó fuera confirmada la sentencia de primera instancia que negó las pretensiones de la demanda[9].

En cuanto a la causal de falsa motivación apreció que la conducta reprochada a la investigada en el auto de cargos no fue modificada en el fallo de primera instancia, por cuanto en los actos acusados quedó establecido que la actora sí evaluó las propuestas cuando participó en las actas del Comité de Contratación; descartó la afirmación defensiva según la cual la actora no tenía entre sus funciones las de evaluar propuestas, por cuanto todo lo contrario ocurrió ya que ella sí evaluó los estudios previos sin tener en cuenta el criterio de transparencia. Tampoco encontró acreditada la violación al debido proceso.

No encontró necesario trasladar el expediente disciplinario para corroborar que la actora no evaluó la propuesta, pues la defensa de la actora faltó a su deber de indicar cuáles son las piezas procesales que servirían de sustento a su dicho. Encontró proporcional la sanción frente a la falta endilgada a la demandante, aunado a que en los fallos disciplinarios se motivó suficientemente la sanción de suspensión proferida a la actora.

II. CONSIDERACIONES 1. Competencia De conformidad con el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo[10], el Consejo de Estado es competente para resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante. 2. Planteamiento del problema jurídico En el presente caso el problema jurídico se contrae en determinar, en los términos del recurso de apelación interpuesto por el apoderado de la parte actora, si le asiste la razón al cuestionar la providencia impugnada por cuanto la demandante no evaluó ni participó en la etapa precontractual del Convenio Interadministrativo N° 321 de 2009, ya que ella en su condición de Subdirectora Corporativa de la UAECOB, no cumplió funciones de evaluadora de propuestas y, porque fue distinta la conducta disciplinaria endilga en el auto de cargos frente a la que motivó la sanción impuesta en los fallos disciplinarios.

La Sala con el fin de resolver el problema jurídico planteado seguirá el siguiente esquema: 2.1. actos administrativos demandados; 2.2. Marco normativo que orienta la presente decisión; 2.3. Hechos probados; 2.4. Caso concreto; 2.4.1. Resolución del Recurso de apelación; 2.4.1.1. La supuesta falsa motivación de los actos acusados debido a la contradicción entre la conducta disciplinaria endilgada en el pliego de cargos y la sanción impuesta a la actora en el fallo de primera instancia. 2.1.

Actos Administrativos demandados Fueron demandados en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, las siguientes decisiones proferidas por la Procuraduría General de la Nación: 2.1.1. Fallo de primera instancia consignado en la Resolución IUS 278032/2011 proferido el 13 de diciembre de 2011 por la Procuradora Delegada para la Vigilancia Preventiva de la Función Pública, mediante el cual sancionó a la señora Olga Lucía Torres Becerra con suspensión en el ejercicio del cargo de Subdirectora de Gestión Corporativa de la Unidad Administrativa Especial del Cuerpo de Bomberos de Bogotá UAECB e inhabilidad general por el término de seis (6) meses[11]. 2.1.2.

Fallo de segunda instancia consignado en la Resolución 161-5291 proferida el 26 de abril de 2012 por la Sala Disciplinaria de la Procuraduría General de la Nación, que en su parte resolutiva dispuso confirmar el ordinal segundo de la providencia recurrida, por medio de la cual se le declaró disciplinariamente responsable a la señora Olga Lucía Torres Becerra en su condición de Subdirectora de Gestión Corporativa de la Unidad Administrativa Especial del Cuerpo Oficial de Bomberos de Bogotá UAECOB, por la falta imputada en el cargo único que le fuera formulado y le impuso la sanción de suspensión por el término de seis (6) meses[12]. 2.2.

Marco normativo y jurisprudencial que orienta la presente decisión Se considera tener de presente el siguiente marco legal y jurisprudencial como parámetro de ilustración en torno a los siguientes temas: control jurisdiccional de los fallos sancionatorios; reglamentación del proceso verbal disciplinario a la luz del Código Disciplinario Único; regulación y noción de un convenio interadministrativo;

La Subsección A de esta Sección trazó la postura según la cual, en sede del control de legalidad en virtud de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, se concibe el ejercicio de un control pleno e integral sobre los actos administrativos expedidos en virtud del derecho disciplinario al señalar[13]: “El control que ejerce la jurisdicción contencioso-administrativa sobre los actos administrativos disciplinarios proferidos por la Administración Pública o por la Procuraduría General de la Nación es un control pleno e integral, que se efectúa a la luz de las disposiciones de la Constitución Política como un todo y de la ley en la medida en que sea aplicable, y que no se encuentra restringido ni por aquello que se plantee expresamente en la demanda, por ende no serán de recibo las interpretaciones restrictivas que limiten la función disciplinaria a simplemente garantizar el pleno apego con el orden jurídico como garantía de legitimidad de estas potestades públicas.” Con fundamento en las anteriores pautas jurisprudenciales, corresponde al juez contencioso verificar si en el caso sometido a control de legalidad, le fueron garantizados los derechos fundamentales al investigado en sede disciplinaria, entre ellos el debido proceso, de tal suerte que a pesar de no haber sido invocado como vulnerado en la demanda debe el juez pronunciarse en este sentido, siempre y cuando advierta irregularidades insoslayables por parte del operador disciplinario, dando así cumplimiento a la prevalencia del derecho sustancial sobre el formal en los términos del artículo 228 superior.

Respecto del procedimiento verbal en el Código Disciplinario Único, encuentra su fundamentación normativa en los artículos 175, 177 y 178 de la Ley 734 de 2002, que prevén los siguientes supuestos fácticos y legales: “ARTÍCULO 175. APLICACIÓN DEL PROCEDIMIENTO VERBAL. El procedimiento verbal se adelantará contra los servidores públicos en los casos en que el sujeto disciplinable sea sorprendido en el momento de la comisión de la falta o con elementos, efectos o instrumentos que provengan de la ejecución de la conducta, cuando haya confesión y en todo caso cuando la falta sea leve.

También se aplicará el procedimiento verbal para las faltas gravísimas contempladas en el artículo 48 numerales 2, 4, 17, 18, 19, 20, 21, 22, 23, 32, 33, 35, 36, 39, 46, 47, 48, 52, 54, 55, 56, 57, 58, 59 y 62 de esta ley. En los eventos contemplados en los incisos anteriores, se citará a audiencia, en cualquier estado de la actuación, hasta antes de proferir pliego de cargos.

En todo caso, y cualquiera que fuere el sujeto disciplinable, si al momento de valorar sobre la decisión de apertura de investigación estuvieren dados los requisitos sustanciales para proferir pliego de cargos se citará a audiencia. “ (…) Artículo 177. AUDIENCIA. Calificado el procedimiento a aplicar conforme a las normas anteriores, el funcionario competente citará a audiencia al posible responsable, para que dentro del término improrrogable de dos días rinda versión verbal o escrita sobre las circunstancias de su comisión. Contra esta decisión no procede recurso alguno. En el curso de la audiencia, el investigado podrá aportar y solicitar pruebas, las cuales serán practicadas en la misma diligencia, dentro del término improrrogable de tres días, si fueren conducentes y pertinentes.

Si no fuere posible hacerlo se suspenderá la audiencia por el término máximo de cinco días y se señalará fecha para la práctica de la prueba o pruebas pendientes. De la audiencia se levantará acta en la que se consignará sucintamente lo ocurrido en ella. Artículo 178. ADOPCIÓN DE LA DECISIÓN. Concluidas las intervenciones se procederá verbal y motivadamente a emitir el fallo.

La diligencia se podrá suspender, para proferir la decisión dentro de los dos días siguientes. Los términos señalados en el procedimiento ordinario para la segunda instancia, en el verbal, se reducirán a la mitad. Los anteriores dispositivos normativos deben interpretarse de manera armónica con el artículo 165 de la legislación disciplinaria que establece: “Artículo 165.

Notificación del pliego de cargos y oportunidad de variación. El pliego de cargos se notificará personalmente al procesado o a su apoderado si lo tuviere. Para el efecto inmediatamente se librará comunicación y se surtirá con el primero que se presente. Si dentro de los cinco días hábiles siguientes a la comunicación no se ha presentado el procesado o su defensor, si lo tuviere, se procederá a designar defensor de oficio con quien se surtirá la notificación personal.

Las restantes notificaciones se surtirán por estado. El pliego de cargos podrá ser variado luego de concluida la práctica de pruebas y hasta antes del fallo de primera o única instancia, por error en la calificación jurídica o por prueba sobreviniente. La variación se notificará en la misma forma del pliego de cargos se otorgará un término prudencial para solicitar y practicar otras pruebas, el cual no podrá exceder la mitad del fijado para la actuación original.” De acuerdo con los fallos sancionatorios, la actora fue sancionada por haber incurrido en la siguiente falta calificada como gravísima, por lo que el operador disciplinario al advertir que se reunían los requisitos para proferir pliego de cargos, fue que dispuso el adelantamiento de la actuación disciplinaria por el trámite verbal.

La falta endilgada a la actora, se encuentra consignada en la siguiente norma: “Artículo 48. Faltas gravísimas. Son faltas gravísimas las siguientes: (…) 31. Participar en la etapa precontractual o en la actividad contractual, en detrimento del patrimonio público, o con desconocimiento de los principios que regulan la contratación estatal y la función administrativa contemplados en la Constitución y en la ley”[14].

En cuanto al tipo de contrato o convenio interadministrativo objeto de cuestionamiento mediante los fallos disciplinarios objeto de la presente demanda, se observa que su regulación normativa se encuentra en las siguientes disposiciones: El artículo 209 de la Carta Política prevé: “La función administrativa está al servicio de los intereses generales y se desarrolla con fundamento en los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad, mediante la descentralización, la delegación y la desconcentración de funciones.

Las autoridades administrativas deben coordinar sus actuaciones para el adecuado cumplimiento de los fines del Estado. La administración pública, en todos sus órdenes, tendrá un control interno que se ejercerá en los términos que señale la ley.” Estos principios que orientan la función administrativa, son replicados a su vez en las regulaciones del funcionamiento de las entidades públicas y las que ilustran el marco de la contratación estatal.

Es así como la Ley 489 de 29 de diciembre de 1998 “Por la cual se dictan normas sobre la organización y funcionamiento de las entidades del orden nacional, se expiden las disposiciones, principios y reglas generales para el ejercicio de las atribuciones previstas en los numerales 15 y 16 del artículo 189 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones.”, concibe así la naturaleza de los convenios interadministrativos: “ARTÍCULO 95.- Asociación entre entidades públicas.

Las entidades públicas podrán asociarse con el fin de cooperar en el cumplimiento de funciones administrativas o de prestar conjuntamente servicios que se hallen a su cargo, mediante la celebración de convenios interadministrativos o la conformación de personas jurídicas sin ánimo de lucro. Las personas jurídicas sin ánimo de lucro que se conformen por la asociación exclusiva de sus entidades públicas, se sujetan a las disposiciones previstas en el Código Civil y en las normas para las entidades de este género.

Sus Juntas o Consejos Directivos estarán integrados en la forma que prevean los correspondientes estatutos internos, los cuales proveerán igualmente sobre la designación de su representante legal.” La Sección Tercera de esta Corporación señaló las características de los convenios interadministrativos así: “A partir de lo anterior y de acuerdo con la calidad de las partes -dos entidades públicas[15]-, es evidente que se trata de un convenio interadministrativo de aquellos a los que se refiere el artículo 95 de la ley 489 de 1998 y cuyas principales características han sido definidas por esta Corporación en los siguientes términos[16]: “(i) constituyen verdaderos contratos en los términos del Código de Comercio cuando su objeto lo constituyen obligaciones patrimoniales;

(ii) tienen como fuente la autonomía contractual; (iii) son contratos nominados puesto que están mencionados en la ley[17]; (iv) son contratos atípicos desde la perspectiva legal dado que se advierte la ausencia de unas normas que de manera detallada los disciplinen, los expliquen y los desarrollen, como sí las tienen los contratos típicos, por ejemplo compra venta, arrendamiento, mandato, etc.

(v) la normatividad a la cual se encuentran sujetos en principio es la del Estatuto General de Contratación, en atención a que las partes que los celebran son entidades estatales y, por consiguiente, también se obligan a las disposiciones que resulten pertinentes del Código Civil y del Código de Comercio; (vi) dan lugar a la creación de obligaciones jurídicamente exigibles;

(vii) persiguen una finalidad común a través de la realización de intereses compartidos entre las entidades vinculadas; (viii) la acción mediante la cual se deben ventilar las diferencias que sobre el particular surjan es la de controversias contractuales”[18] Ahora bien, en la Ley 80 de 28 de octubre de 1993 “Por la cual se expide el Estatuto General de Contratación de la Administración Pública” se concibe la tipología de un contrato interadministrativo, pero es en la Ley 1150 de 16 de julio de 2007 “Por medio de la cual se introducen medidas para la eficiencia y la transparencia en la Ley 80 de 1993 y se dictan otras disposiciones generales sobre la contratación con Recursos Públicos”, que encuentra su desarrollo: ARTÍCULO 2o.

DE LAS MODALIDADES DE SELECCIÓN. La escogencia del contratista se efectuará con arreglo a las modalidades de selección de licitación pública, selección abreviada, concurso de méritos y contratación directa, con base en las siguientes reglas: (…) 4. Contratación directa. La modalidad de selección de contratación directa, solamente procederá en los siguientes casos: (…) c) <Inciso 1o. modificado por el artículo 92 de la Ley 1474 de 2011.

El nuevo texto es el siguiente:> Contratos interadministrativos, siempre que las obligaciones derivadas del mismo tengan relación directa con el objeto de la entidad ejecutora señalado en la ley o en sus reglamentos. Se exceptúan los contratos de obra, suministro, prestación de servicios de evaluación de conformidad respecto de las normas o reglamentos técnicos, encargos fiduciarios y fiducia pública cuando las instituciones de educación superior públicas o las Sociedades de Economía Mixta con participación mayoritaria del Estado, o las personas jurídicas sin ánimo de lucro conformadas por la asociación de entidades públicas, o las federaciones de entidades territoriales sean las ejecutoras.

Estos contratos podrán ser ejecutados por las mismas, siempre que participen en procesos de licitación pública o contratación abreviada de acuerdo con lo dispuesto por los numerales 1 y 2 del presente artículo. <Inciso 2o. modificado por el artículo 95 de la Ley 1474 de 2011. El nuevo texto es el siguiente:> En aquellos eventos en que el régimen aplicable a la contratación de la entidad ejecutora no sea el de la Ley 80 de 1993, la ejecución de dichos contratos estará en todo caso sometida a esta ley, salvo que la entidad ejecutora desarrolle su actividad en competencia con el sector privado o cuando la ejecución del contrato interadministrativo tenga relación directa con el desarrollo de su actividad.

En aquellos casos en que la entidad estatal ejecutora deba subcontratar algunas de las actividades derivadas del contrato principal, no podrá ni ella ni el subcontratista, contratar o vincular a las personas naturales o jurídicas que hayan participado en la elaboración de los estudios, diseños y proyectos que tengan relación directa con el objeto del contrato principal.

Estarán exceptuados de la figura del contrato interadministrativo, los contratos de seguro de las entidades estatales; Por su parte, el Decreto 2474 de 7 de julio de 2008 “Por el cual se reglamentan parcialmente la Ley 80 de 1993 y la Ley 1150 de 2007 sobre las modalidades de selección, publicidad, selección objetiva, y se dictan otras disposiciones”, reguló lo relativo a la modalidad de selección por contratación directa así: “Artículo 77.

Acto administrativo de justificación de la contratación directa. Cuando proceda el uso de la modalidad de selección de contratación directa, la entidad así lo señalará en un acto administrativo que contendrá: 1. El señalamiento de la causal que se invoca. 2. La determinación del objeto a contratar. 3. El presupuesto para la contratación y las condiciones que se exigirán a los proponentes si las hubiera, o al contratista. 4.

La indicación del lugar en donde se podrán consultar los estudios y documentos previos, salvo en caso de contratación por urgencia manifiesta. En los eventos previstos en los literales b) y d) del numeral 4 del artículo 2° de la Ley 1150 de 2007 y en los contratos interadministrativos que celebre el Ministerio de Hacienda y Crédito Público con el Banco de la República, no requieren de acto administrativo alguno, y los estudios que soportan la contratación, no serán públicos.

Parágrafo 1°. En caso de urgencia manifiesta, el acto administrativo que la declara hará las veces del acto a que se refiere el presente artículo, y no requerirá de estudios previos. Parágrafo 2°. En tratándose de los contratos a los que se refiere el artículo 82 del presente decreto no será necesario el acto administrativo a que se refiere el presente artículo.” Con fundamento en las anteriores normas, se puede definir el contrato o el convenio interadministrativo como aquel acuerdo en el que concurre la voluntad de dos o más personas jurídicas de derecho público con la finalidad de cumplir, en el marco de sus objetivos misionales y sus competencias, con los fines del Estado.

Esta modalidad contractual está sometida a los principios de la contratación administrativa, entre ellos el principio de transparencia que se encuentra tipificado en el artículo 24 de la Ley 80 de 1993[19]. 2.3. Hechos probados En el presente control de legalidad se cuenta con la prueba documental que la conforma el texto de los dos actos administrativos demandados relacionados en el acápite 2.1. de esta providencia. En el trámite ante esta instancia, fue requerida la Procuraduría General de la Nación para que remitiera copia en medio magnético, del expediente con los antecedentes administrativos que dieron origen a la investigación disciplinaria adelantada contra la señora Olga Lucía Torres Becerra[20].

Mediante oficio radicado el 15 de marzo de 2016 en la Secretaría de la Sección Segunda de esta Corporación, la Procuradora Delegada para la Vigilancia Preventiva de la Función Pública informó a este Despacho que el proceso disciplinario está conformado por dos cuadernos originales, 60 anexos que contienen el material probatorio recaudado y 16 cds que registran las grabaciones de las audiencias que se celebraron dentro del proceso verbal, los cuales fueron remitidos a esta instancia[21]. 2.4.

Caso Concreto La demandante por conducto de apoderado judicial, concurrió en sede contenciosa administrativa en virtud del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho artículo 138 CPACA, con el fin de que se declare la nulidad de los fallos disciplinarios proferidos el 13 de diciembre de 2011 y el 26 de abril de 2012 por la Procuraduría Delegada para la Vigilancia Preventiva da la Función Pública y por la Sala Disciplinaria respectivamente, mediante los cuales fue sancionada con suspensión e inhabilidad general por el término de seis (6) meses del cargo de Subdirectora de Gestión Corporativa de la Unidad Administrativa Especial del Cuerpo de Bomberos de Bogotá. Invocó como causales de nulidad de los anteriores actos administrativos, la falsa motivación, el desconocimiento de la normativa en que debían fundarse y la violación al debido proceso de la investigada durante la actuación disciplinaria, por cuanto la autoridad disciplinaria partió de un error al considerar que la actora había efectuado la evaluación de las propuestas para la selección del contratista, cuando lo cierto es que ella nunca efectuó tal actividad ni participó en el proceso precontractual que dio lugar a la suscripción del Convenio Interadministrativo 321.

Igualmente consideró la parte actora que los fallos disciplinarios desconocieron el marco normativo en que se debieron fundarse, como quiera que en tratándose de la modalidad de un convenio interadministrativo a celebrar, no se requería de un concurso para seleccionar ofertas, pues lo que procedía era la realización de un procedimiento de selección directa de contratación. En cuanto a la violación al debido proceso señaló que se evidenció, por cuanto en el proceso disciplinario no se acreditó ni la ilicitud sustancial ni la culpabilidad en la actuación desplegada por la investigada.

Ninguno de los anteriores cargos fueron acogidos por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Segunda Subsección C en la sentencia proferida el 20 de marzo de 2015, motivo por el cual negó las súplicas de la demanda, al considerar que no fue desvirtuada la presunción de legalidad endilgada por la parte demandante como quiera que los fallos disciplinarios fueron proferidos en acatamiento del marco normativo, al proferir la sanción a la demandante en vista de que se encontró probada su participación activa en la fase pre contractual del Convenio Interadministrativo 321, que dio lugar a la falta que le fue endilgada.

Así mismo no encontró acreditado el cargo relativo al desconocimiento de la normatividad en que debía fundarse, por cuanto efectuó la invitación el 6 de noviembre de 2009 a las entidades FONADE y red ALMA MATER para que participaran en el proceso de selección, sin acatar los principios de transparencia y selección objetiva. Tampoco evidenció la violación al debido proceso, por cuanto la actuación disciplinaria se ajustó al procedimiento de la Ley 734 de 2002, en el cual se le dio la oportunidad de ejercer su defensa. 2.4.1.

Resolución del Recurso de Apelación El apoderado de la parte actora radicó tres escritos ante la Secretaría de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, el primero el día 27 de abril a las 4:34 pm, el segundo el 28 de abril a las 8:47 am y el tercero el 28 de abril a las 11:49 am, es decir, que existió un escrito inicial y dos escritos adicionales al primer recurso de apelación. Mediante auto de 26 de mayo de 2015 el Despacho Ponente de la primera instancia, consideró “Por otra parte, se advierte al apoderado demandante que los escritos a folios 399-417 y 418-419, referente a la adición del recurso de apelación, se encuentran presentados por fuera de tiempo, puesto que los términos para presentar el recurso de alzada empezaron a correr a partir del día siguiente a la notificación de la sentencia enviada por correo electrónico, es decir, del 14 de abril de 2015 al 27 del mismo mes y año, por consiguiente son extemporáneos”, motivo por el cual en la parte resolutiva dispuso conceder el recurso de apelación visto a folios 395-398 del expediente y rechazar por extemporáneos los escritos de adición al recurso de apelación[22].

Siendo ello así, procede la Sala a resolver la impugnación presentada por la parte demandante como quiera que el pronunciamiento del ad quem, está limitado a resolver los puntos o cuestionamientos de controversia planteados por el apelante frente al fallo de la primera instancia, que en el presente caso se limitaron a los siguientes argumentos: 2.4.1.1.

Falsa motivación de los actos acusados debido a la contradicción entre la conducta disciplinaria endilgada en el pliego de cargos y la sanción impuesta a la actora en el fallo de primera instancia El apoderado de la parte actora insiste en la supuesta contradicción que se evidencia entre la conducta que le fue endilgada a la señora Olga Lucia Torres Becerra y la sanción que le fue impuesta, lo cual evidencia la falsa motivación del acto sancionatorio.

Reiteró que la señora Olga Lucía Torres Becerra en su condición de Subdirectora Corporativa de la UAECOB, no tenía la función de evaluar propuestas dentro del proceso de selección de contratación directa para la escogencia de la Gerencia Integral que dio origen a la suscripción del Convenio Interadministrativo 321 de 2009, motivo por el cual no comparte la consideración esgrimida en el fallo impugnado en el sentido de que según la actuación disciplinaria, la actora sí intervino activamente en la etapa pre contractual del Convenio 321, dada su participación en el Comité de contratación en el que solicitó a FONADE y a la RED ALMA MATER, estudiar la viabilidad de suscribir el convenio para la construcción de un comando de bomberos según el documento denominado estudios previos del Convenio oportunidad y alcance.

Según el apelante, existe prueba testimonial recaudada dentro del proceso disciplinario entre ellas la declaración del señor Hernando Ibagué, quien refirió que la sancionada durante su permanencia en la entidad, no realizó nunca la función de ser evaluadora de propuestas, por cuanto dicha función siempre fue desempeñada por la Dirección Financiera de la Unidad Administrativa Especial del Cuerpo Oficial de Bomberos de Bogotá, de la cual era su titular.

Observa la Sala entonces que el marco del debate jurídico, en los términos del recurso de apelación lo constituye el determinar, si le asiste la razón al abogado impugnante al cuestionar la providencia impugnada, por cuanto la demandante no evaluó ni participó en la etapa precontractual del Convenio Interadministrativo N° 321 de 2009, ya que ella en su condición de Subdirectora Corporativa de la UAECOB, no cumplió funciones de evaluadora de propuestas y, porque fue distinta la conducta disciplinaria endilgada en el auto de cargos frente a la que motivó la sanción impuesta en los fallos disciplinarios.

Sea lo primero advertir que no obstante los esfuerzos del Despacho Ponente al haber decretado la práctica de pruebas en el sentido de que se remitiera “copia en magnético del expediente que contiene los antecedentes administrativos, que dieron origen a la investigación disciplinaria adelantada contra la señora Olga Lucía Torres Becerra”, fue recibido de la Procuraduría Delegada para la Vigilancia Preventiva de la Función Pública, el oficio radicado el 15 de marzo de 2016 en el que informan que el proceso disciplinario está conformado por dos cuadernos originales, 60 anexos que contienen el material probatorio recaudado y 16 Cds.

De tal manera que fueron allegados copia de los 16 Cds, los cuales una vez fueron revisados por el Despacho Ponente, se verificó que registran las grabaciones de las audiencias llevadas a cabo en la Procuraduría General de la Nación en los meses de octubre y noviembre de 2011 dentro del proceso verbal disciplinario, pero no remitieron dado el volumen advertido del expediente, los antecedentes administrativos del proceso pre contractual objeto de cuestionamiento.

Empero la circunstancia advertida, la Sala no encuentra que el argumento de apelación reste piso a las rigurosas apreciaciones esgrimidas en el fallo de primera instancia que negaron las pretensiones de la demanda, por cuanto le correspondía a la parte actora la carga probatoria al invocar la falsa motivación de los fallos sancionatorios.

Al respecto resulta ilustrativo el siguiente precedente judicial proferido por la Sección Tercera de esta Corporación, al pronunciarse sobre la causal o excepción de falsa motivación de actos administrativos expedidos en virtud de la contratación pública, al considerar[23]: “Sobre la excepción de falsa motivación de los actos administrativos y de acuerdo con algunos antecedentes jurisprudenciales se puede concluir: a) La falsa motivación, como vicio de ilegalidad del acto administrativo, puede estructurarse cuando en las consideraciones de hecho o de derecho que contiene el acto, se incurre en un error de hecho o de derecho, ya sea porque los hechos aducidos en la decisión son inexistentes o, cuando existiendo éstos son calificados erradamente desde el punto de vista jurídico.

En el primer caso, se genera el error de hecho y, en el segundo, el error de derecho. b) Quien impugna un acto administrativo bajo el argumento de encontrarse falsamente motivado, tiene la carga probatoria (onus probandi) de demostrarlo, dado que sobre los actos de la administración gravita una presunción de legalidad que debe ser desvirtuada por quien pretenda impugnarlos.” (subrayas nuestras) De allí que le correspondía a la parte actora probar que las motivaciones esgrimidas en los fallos disciplinarios objeto de la presente demanda, eran contrarias frente a la realidad fáctica y jurídica de la participación de la demandante en la fase pre contractual a la suscripción del Convenio Interadministrativo 321 de 2009, por el hecho de que la falta endilgada no se ajustaba a la realidad de los hechos cuestionados con el fin de llevar al convencimiento del juez contencioso, en el sentido de avizorar que la sancionada no había participado en los comités de contratación o porque no había elaborado ningún estudio de comparación de propuestas de FONADE y la red ALMA MATER, entre otras actividades que le fueron cuestionadas.

Estas actuaciones no fueron desvirtuadas por la actora, llamando la atención que bastaba con que el abogado defensor hubiera aportado copias que acreditaran su dicho, incluso que hubiera aportado mínimos datos como el de la fecha y hora en que se llevó a cabo la declaración del testigo señor Hernando Ibagué mediante la cual pretende acreditar que la actora no tenía la función de “evaluadora de propuestas”.

Para confirmar las anteriores afirmaciones, se debe primero poner en contexto el antecedente de la actuación disciplinaria adelantada en contra de la demandante, señalando que se trató de un investigación que adelantó de oficio el ente de control disciplinario, al advertir presuntas irregularidades que se presentaron en la fase precontractual y propiamente dicha contractual a la suscripción del Convenio Interadministrativo N° 0321 de 2009 entre la Unidad Administrativa Especial del Cuerpo de Bomberos de Bogotá -UAECOB- y la Red de Universidades Públicas del Eje Cafetero para el Desarrollo Regional -ALMA MATER-.

En dicha actuación disciplinaria fueron investigados y sancionados además de la actora, el Director de la contratante –quien fue sancionado con destitución del cargo e inhabilidad general por el término de diez (10) años- y el Jefe de la Oficina Asesora Jurídica de la UAECOB –sancionado también con suspensión e inhabilidad en el cargo por seis (6) meses-, así como el Director Ejecutivo de la Red ALMA MATER –a quien le fue impuesta sanción de destitución e inhabilidad general por diez (10) años-, según se lee en el fallo disciplinario de primera instancia objeto de la presente demanda.

En el caso particular de la señora Olga Lucía Torres Becerra, señala el numeral 4.4. del fallo de responsabilidad disciplinaria de primera instancia literalmente lo siguiente[24]: “La conducta objeto de reproche consistió en proceder a evaluar en el documento de estudios previos de fecha 10 de noviembre de 2009 las ofertas presentadas por FONADE y la RED ALMA MATER para realizar ‘la Gerencia Integral para la construcción e interventoría del proyecto denominado Comando de Bomberos y Sala de Crisis Distrital de acuerdo con planos y especificaciones y demás información entregada por la Unidad Administrativa Especial Cuerpo Oficial de Bomberos de Bogotá, de conformidad con los anexos técnicos, los cuales hacen parte integral del presente convenio y la gerencia de los Estudios y Diseños de Estaciones de conformidad con lo dispuesto en el plan Maestro de Equipamento de Seguridad Ciudadana, Defensa y Justicia’, observando la primera en el sentido de que no había ofrecido la elaboración de estudios y diseños, a diferencia del ofrecimiento efectuado por la RED ALMA MATER, pese a que dicho servicio adicional no le fue requerido a la Empresa Industrial y Comercial del Estado, y sin haberse fijado esta condición como factor de escogencia previo que permitiera identificar a esta oferta como la más favorable a la Unidad”[25].

Esta conducta fue calificada como falta gravísima al haber desconocido uno de los principios que regulan la contratación estatal, como lo es el de transparencia desarrollado en los numerales 1° y 2° del artículo 5° de la Ley 1150 de 2007, pues –dice el fallo disciplinario- sin haberse determinado factores de escogencia previos que permitieran comparar las ofertas presentadas, de cuyo análisis se permitiera determinar la oferta más favorable a la UAECOB para la realizar el objeto del Convenio 321 de 2010, procedió a evaluar los ofrecimientos efectuados, mediante el análisis comparativo de los mismos observando las dos propuestas con fundamento en criterios inexistentes, es decir, tal como se le señaló en el auto de cargos de manera discrecional, producto de un criterio subjetivo y en tal sentido contrario al principio de transparencia que debe imperar en los procesos de selección de contratistas, en virtud del cual la evaluación de las ofertas no puede apartarse de criterios de selección previamente fijados en los documentos previos de la respectiva contratación, deber que se omitió con el comportamiento desplegado por la investigada.

Fue con fundamento en el anterior reproche disciplinario que se le endilgó a la actora la falta gravísima del numeral 31 del artículo 48 de la Ley 734 de 2002, que prevé lo siguiente: “ARTÍCULO 48. FALTAS GRAVÍSIMAS. Son faltas gravísimas las siguientes: (…) 31. <Aparte subrayado CONDICIONALMENTE exequible> Participar en la etapa precontractual o en la actividad contractual, en detrimento del patrimonio público, o con desconocimiento de los principios que regulan la contratación estatal y la función administrativa contemplados en la Constitución y en la ley”[26].

Según se lee son dos los presupuestos fácticos que prevé la falta que en este caso le fue enrostrada a la actora, el primero, participar en la etapa precontractual o en la actividad contractual propiamente dicha en detrimento del patrimonio público, y el segundo, con desconocimiento de los principios que orientan la contratación estatal y la función administrativa.

Precisamente la Corte Constitucional al declarar la exequibilidad del numeral 31 del artículo 48 de la Ley 734 de 2002, se refirió a la aplicación de los principios que orientan la contratación estatal y la función administrativa en materia disciplinaria y, a la posibilidad de hacer uso de ellos para la descripción típica de las conductas reprochables, al exponer las siguientes consideraciones: “En la teoría del derecho se reconocen a los principios y a las reglas como categorías de normas jurídicas[64].

Ambas se suelen clasificar dentro de dicho concepto pues desde un punto de vista general (principio) o desde otro concreto y específico (regla) establecen aquello que es o debe ser. Así las cosas, tanto los principios como las reglas al tener vocación normativa se manifiestan en mandatos, permisiones o prohibiciones que delimitan y exigen un determinado comportamiento[65] (…) La principal diferencia entre ambos tipos de normas radica en la especificidad de sus órdenes o preceptos, pues mientras los principios son típicas normas de organización, mediante los cuales se unifica o estructura cada una de las instituciones jurídicas que dan fundamento o valor al derecho, a través de la condensación de valores éticos y de justicia; las reglas constituyen normas de conducta que consagran imperativos categóricos o hipotéticos que deben ser exactamente cumplidos en cuanto a lo que ellas exigen, sin importar el ámbito fáctico o jurídico en el que se producen.

Así las cosas, mientras las reglas se limitan a exigir un comportamiento concreto y determinado, los principios trascienden a la mera descripción de una conducta prevista en un precepto jurídico, para darle valor y sentido a muchos de ellos, a través de la unificación de los distintos pilares que soportan una institución jurídica.” Observa la Sala el acertado fundamento del precedente judicial de la Alta Corporación, según el cual no cabe duda que el desconocimiento de los principios que orientan la contratación pública y la función administrativa, se constituye en causal de falta disciplinaria en los términos del numeral 31 del artículo 48 de la Ley 734 de 2002.

Precisamente esta fue la falta que le fue endilgada a la señora Olga Lucía Torres Becerra a título de culpa grave, al haber encontrado acreditado el operador disciplinario que la investigada evaluó las ofertas de FONADE y la red ALMA MATER en la etapa precontractual, con desconocimiento de los principios de la contratación estatal y la función administrativa que conllevan el detrimento del patrimonio público, según lo acreditan las actas de los comités de contratación. La parte actora no aportó prueba que desvirtuara esta actuación cuestionada, limitándose por ejemplo a suministrar en sede judicial copia de las actas de los comités de contratación llevados a cabo en la UAECOB, los días 6 y 9 de noviembre de 2009, que dieran cuenta de la inasistencia y ausencia de participación de la sancionada en los mismos.

Ahora bien, siguiendo con la lectura del fallo disciplinario acusado se observa que le fue enrostrado a la sancionada el siguiente comportamiento: “No se puede desconocer que la investigada en su condición de Subdirectora de Gestión Corporativa de la Unidad participó en la etapa previa a la celebración del Convenio 321 del 9 de noviembre de 2009, omitiendo el deber de cuidado requerido para cumplir con el principio de transparencia que orienta la contratación estatal el cual se encontraba obligada a cumplir en virtud de lo establecido en los artículos 6 y 123 de la Constitución Política, y en tal sentido no debería ser ajeno a la investigada, pero pese a esto, prescindió someter a todos los oferentes y sus propuestas a las mismas reglas, pues solicitó al proponente ALMA MATER incluir en su oferta un servicio adicional al requerido mediante invitación del 6 de noviembre de 2009, para con base en esto evaluar las ofertas observando al otro proponente, que para el caso era FONADE en el sentido de consignar que no había incluido en su oferta el servicio de estudios y diseños de cuatro estaciones de bomberos, actuación que no le era permitida, es decir, participar en esta etapa con inobservancia del referido principio máxime cuando en ningún momento se habían fijado factores de escogencia previos que permitieran comparar los ofrecimientos, circunstancias que no la eximen de responsabilidad”.

(negritas fuera de texto) La Subsección A de esta Sección, efectuó el siguiente precedente judicial, que es aplicable mutatis mutandi al caso en estudio[27]: “En consecuencia, la obligación de la elaboración de los estudios, que se constituye en una regla que desarrolla tanto el principio de economía como el responsabilidad, hacen parte de lo que la Ley 734 de 2002, en su numeral 31 del artículo 48, denominó etapa precontractual, pues (1) no se hizo ninguna excepción, clasificación o precisión para entender que en aquella expresión quedaban excluidas algunas actividades o deberes que deben cumplirse antes de la apertura formal del proceso contractual; y (2) la ilustración de la jurisprudencia ratifica que en dicha etapa se comprenden todas las reglas que desarrollan los principios de economía y planeación, lo cual involucra el deber de que se realicen los respectivos estudios previos.” (subrayas fuera de texto) Teniendo de presente los anteriores enfoques, a juicio de esta Sala, desde ningún punto de vista resulta admisible aceptar la supuesta ilegalidad de la sanción impuesta, por el hecho de que en el auto de cargos se le hubiera enrostrado a la sancionada la comisión del verbo “evaluar” y en este último párrafo del fallo de primera instancia el verbo utilizado por el operador disciplinario hubiera sido el de “participar”, como quiera que no cabe duda que una forma de participar en la fase precontractual fue a través de la evaluación de las propuestas, conducta que en todo caso dio lugar a la falta cuestionada como gravísima, al haberse apartado la accionante del principio de transparencia que orienta la contratación pública estatal.

Por su parte, respecto de la culpabilidad en la actuación cuestionada a la investigada, el fallo disciplinario de primera instancia consignó lo siguiente: “Así las cosas, encuentra este Despacho que el comportamiento desplegado por la investigada encuadra dentro de la definición de culpa grave dispuesta en el parágrafo del artículo 44 de la Ley 734 de 2002, pues inobservó el deber de cuidado necesario que una persona en sus mismas condiciones imprime a sus actuaciones: se espera que una persona que del nivel directivo como era Subdirectora de Gestión Corporativa, despliegue la mayor diligencia en el ejercicio de sus funciones públicas que para el caso era en materia de contratación estatal, lo que se tendrá en cuenta al momento de dosificar la sanción”.

En cuanto al argumento del apelante según el cual la accionante, en su condición de Subdirectora Corporativa de la UAECOB no tenía entre sus funciones la de efectuar la evaluación de los procesos de contratación, dirá la Sala que una vez más el defensor de la sancionada no se esmeró por acreditar su dicho, para lo cual bastaba con haber aportado copia del Manual de Funciones del cargo ocupado por la actora con sus respectivas atribuciones.

En todo caso y sin perjuicio de lo anterior, se le pone de presente que en el marco de la celebración del proceso contractual objeto de cuestionamiento, dicha circunstancia no viciaría de nulidad la sanción impuesta, como quiera que lo que se le cuestionó a la investigada, fue su actuación activa en la fase pre contractual al haber evaluado las propuestas presentadas por FONADE y la red ALMA MATER, para lo cual no requería de estar enlistada esta función en el cargo que desempeñaba.

Al respecto resultan ilustrativos los siguientes apartes del fallo de primera instancia, que por manera alguna fueron desvirtuados por la defensa de la parte actora en sede administrativa ni en sede judicial: “El hecho de que se tratara de una contratación directa, no significaba que pudiera sustraerse del régimen establecido en el Estatuto de Contratación y decretos reglamentarios para contratar con otra entidad estatal la gerencia del proyecto (…), razón por la cual el grado de autonomía que tiene la autoridad administrativa se ve ostensiblemente limitado frente a las reglas del derecho público en materia de contratación, y aunque se trate de una contratación directa, esta modalidad no escapa del cumplimiento de los principios que orientan la contratación estatal, como así lo dispone el parágrafo del artículo 2 de la Ley 1150 de 2007 según el cual, para la selección de contratistas, se aplicarán los principios de economía, transparencia y responsabilidad contenidos en la Ley 80 de 1993 y los postulados que rigen la función administrativa.

Contrario a lo alegado el análisis comparativo de ofertas económicas de FONADE y la RED ALMA MATER efectuado por la investigada en el documento de ‘Estudios Documentos Previos-alcance-”, no se puede equiparar a un análisis de precios del mercado que es el que se realiza para determinar el presupuesto oficial de la respectiva contratación (…) En efecto, no es en el documento de estudios y documentos previos en el que se deben realizar las evaluaciones o valoraciones de las ofertas, es decir, el análisis comparativo de las mismas, ya que este documento tiene sus exigencias propias que son las establecidas en el artículo 3 del Decreto 2474 de 2008, razón por la cual no era el escrito apropiado para proceder a su análisis, y en tal sentido no es válido afirmar que por no estar llamado este documento a que se valoren ofertas, estas no se hicieron o era un imposible lógico práctico que se efectuaran como lo aduce la defensa, porque sí las efectuó como se ha probado” No obra prueba que acredite que la señora Olga Lucía Torres Becerra, no fue quien elaboró el análisis comparativo de ofertas económicas en el documento “Estudios Documentos Previos –alcance-“, actividad ésta que evidencia su papel de evaluadora de las ofertas tal y como lo encontró probado la autoridad disciplinaria de primer grado.

En suma, no figura prueba que desligue a la demandante de su papel activo y participativo en los comités de contratación en la fase previa a la suscripción del Convenio Interadministrativo 321 de 2009. Y es que en punto al tema de la actuación participativa que tuvo la actora en la fase pre contractual a la suscripción del Convenio Interadministrativo 321, resulta pertinente tener en cuenta la relación de los hechos en los que participó la sancionada, que para la Sala son incuestionables, tal y como fueron enlistados en el fallo disciplinario de segunda instancia: “El 6 de noviembre de 2009, la Subdirectora de Gestión Corporativa de la UAECOB remitió a FONADE y a ALMA MATER ‘Solicitud de Convenio (construcción infraestructura)’ (folios 133-134 Cuad 1) [28]: Nos permitimos solicitar el estudio de viabilidad de la realización del convenio entre FONADE (ALMA MATER) y la UAECOB que tendrá como finalidad llevar a cabo la construcción del Comando y la Sala de Crisis Distrital, teniendo en cuenta lo siguiente: (…) La UAECOB ha venido trabajando en la elaboración de los estudios y diseños para la construcción del Comando y Sala de Crisis Distrital desde el mes de julio de 2007, momento en el que la UAECOB adjudicó la licitación pública N° UAECOB 012.

(…) Conforme a lo anterior me permito remitir la siguiente información para que sea estudiada por su entidad: 1.Objeto del Convenio: ‘EJECUCIÓN DE LAS OBRAS PARA LA CONSTRUCCIÓN DEL COMANDO DE BOMBEROS Y SALA DE CRISIS DISTRITAL, DE ACUERDO CON LOS PLANOS, ESPECIFICACIONES Y DEMÁS INFORMACIÓN ENTREGADAS POR LA UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL CUERPO OFICIAL DE BOMBEROS DEL DISTRITO’. 2.Valor: $6.400.000.000 (seis mil cuatrocientos millones de pesos m/cte de la vigencia 2009 CDP 908 del 8 de octubre de 2009, $5.400.000.000 (cinco mil cuatrocientos millones de pesos m/cte) con vigencia del año 2010 y $3.800.000.000 (tres mil ochocientos millones de pesos m/cte) con vigencia del año 2011. 3.Documentación Técnica (archivo adjunto). 4.Especificaciones Técnicas 1 archivo.

(…) -El 9 de noviembre de 2009, la Subdirectora de Gestión Corporativa, remitió comunicación al director ejecutivo de ALMA MATER, dando alcance a la solicitud de convenio (fol. 37 anexo): ‘Cordialmente me permito solicitarle adicionar a su propuesta la elaboración de estudios y diseños que contemplen la obtención de licencia urbanística, para cuatro estaciones de bomberos existentes que permitan formular proyectos de intervención en cada una de las estaciones en aras de realizar los ajustes a los estándares arquitectónicos’.

(…) -El 10 de noviembre de 2009, se elaboró un alcance a los estudios previos, suscritos por la Subdirectora de Gestión Corporativa, proyectados por César Hernando Lozano, supervisor de Estudios y Diseños, y revisados por Carlos Ariel Jaramillo, Coordinador de Infraestructura, indicando (fols. 7-17 anexo 1) (…) -El 10 de noviembre de 2009, la Subdirectora de Gestión Corporativa le remitió al Jefe de la Oficina Asesora Jurídica los estudios previos para la elaboración del convenio (fol.4 anexo 1): ‘Cordialmente me permito remitir los estudios para la elaboración del convenio interadministrativo (…), lo anterior para su revisión integral especialmente para su revisión integral especialmente en los fundamentos, el tipo de contrato y garantías exigidas” De acuerdo con los apartes transcritos, resulta evidente la participación activa de la actora en la fase pre contractual y respecto de la actuación en la evaluación de las propuestas y el alcance de los estudios previos, tanto así que la propia investigada en la diligencia de versión libre tangencialmente los reconoció cuando dijo[29]: “(…) con una observación referente a la comunicada de manera informal y posterior a la realización del comité de contratación. Esta información, aunque era totalmente irrelevante para efectos de la toma de decisión de contratar con la Red Alma Mater, la consideré pertinente incluirla por cuanto entraba a ser parte de las informaciones y elementos necesarios para dar fe de la manera como el proceso estaba siendo realizado y dar fe que no estábamos tomando una decisión de inversión desfasada con respecto a las condiciones generales del mercado para el desarrollo de la gerencia del proyecto (DVD 2 (4-5-6), parte segunda, minuto 7:23) Según el aparte destacado de la versión libre rendida por la propia investigada, no cabe duda de su asistencia al comité de contratación y su actuación activa en la elaboración de los estudios previos, lo que presupone a juicio de la Sala, que la actora necesariamente tuvo que hacer la respectiva evaluación de las ofertas presentadas y por contera resulta innegable su participación en la fase pre contractual, así lo pretenda desvirtuar su abogado defensor.

Acerca de la tipicidad de la conducta endilgada a la sancionada, el fallo de segunda instancia consideró: “Se ha querido hacer ver como si el comportamiento de la disciplinada no fue en nada relevante, ni como criterio de selección, ni sus valoraciones observadas como un elemento adicional relevante dentro de las informaciones analizadas por el jefe de la Oficina Jurídica, al momento de elaborar el concepto jurídico favorable para la celebración del convenio; sin embargo, por el contrario, como se ha sostenido la razón aducida por la disciplinada en el alcance a los estudios previos si fue determinante y justificó la selección del contratista” (subrayas nuestras) Como se lee, fue trascendental la actuación de la demandante en el cuestionado proceso contractual que dio lugar a la suscripción del Convenio Interadministrativo 321 de 2009, siendo ausente medio probatorio aportado por el apoderado de la actora, quien tenía la carga probatoria con el fin de desvirtuar la situación fáctica analizada en precedencia, que acredita su papel decisivo y su intervención en la etapa precontractual, deber irrestricto que le correspondía en aras de dar crédito a la causal de falsa motivación endilgada a los fallos acusados.

Pero como si la anterior circunstancia no resultara suficiente, observa la Sala que tampoco sirve de exoneración de responsabilidad la afirmación de la parte actora, en el sentido de que la sancionada no estaba obligada a solicitar ninguna propuesta a las oferentes FONADE y red ALMA MATER, al considerar que bien podía contratar directamente razón por la cual no podía haber efectuado ninguna evaluación, por cuanto pierde de presente la demandante que indistinta la modalidad contractual llevada a cabo por la UAECOB, lo que se le censuró fue que no atendió el principio de transparencia que orienta la contratación pública.

Sobre este punto, ha sido por demás prolífico el aporte jurisprudencial en el sentido de que en materia de contratación pública, sin interesar que sea mediante selección directa o por licitación o concurso público, lo que importa es que dicha actuación esté orientada por los principios de la contratación estatal, siendo uno de ellos el de transparencia, así lo consignó el siguiente precedente de la Sección Tercera de esta Corporación[30]: “En efecto, en la contratación, ya sea de manera directa o a través de licitación o concurso públicos, la administración está obligada a respetar principios que rigen la contratación estatal y, especialmente, ciertos criterios de selección objetiva a la hora de escoger el contratista al que se le adjudicará el contrato.

Respecto a la contratación directa, en interpretación de la norma precitada, la Sala observa que con anterioridad a la suscripción del contrato, es deber de la administración hacer un análisis previo a la suscripción del contrato, análisis en el cual se deberán examinar factores tales como experiencia, equipos, capacidad económica, precios entre otros, con el fin de determinar si la propuesta presentadas resulta ser la más ventajosa para la entidad que contrata” (subrayas nuestras) Respecto de los principios que orientan la contratación pública, importantes son los aportes del siguiente fallo de la Subsección B de la Sección Tercera[31]: “El principio de transparencia, previsto en el artículo 24 de la Ley 80 de 1993 garantiza otros principios, entre los que se encuentran los de imparcialidad, igualdad, moralidad y selección objetiva en la contratación, para lo cual se instrumenten procedimientos de selección, con actuaciones motivadas, públicas y controvertibles por los interesados, con el fin de elegir la mejor oferta.

(…) Para garantizar el cumplimiento del principio de responsabilidad los servidores públicos que intervienen en la actividad contractual responderán civil, penal y disciplinariamente, razón por la cual están obligados a cumplir los fines de la contratación, vigilando la correcta ejecución de lo contratado y velando por la protección de los derechos de la entidad y del contratista (Nos. 1 y 8 art. 26); responderán por sus actuaciones y omisiones antijurídicas y deberán indemnizar los daños que se causen por razón de ellas (No. 2 ídem); verbigracia, cuando hubieren abierto licitaciones o concursos sin haber elaborado previamente los correspondientes pliegos de condiciones, términos de referencia, diseños, estudios, planos y evaluaciones que fueren necesarios, o cuando los pliegos de condiciones o términos de referencia hayan sido elaborados en forma incompleta, ambigua o confusa que conduzcan a interpretaciones o decisiones de carácter subjetivo por parte de aquéllos (No. 3 ídem).

(…) La selección objetiva consiste en la escogencia de la oferta más favorable para la entidad, siendo improcedente considerar para ello motivaciones subjetivas. Para tal efecto, con carácter enunciativo, la norma consagra factores determinantes para esa elección, los cuales deben constar de manera clara, detallada y concreta en el respectivo pliego de condiciones, o en el análisis previo a la suscripción del contrato si se trata de contratación directa, y que sobre todo, deben apuntar al cumplimiento de los fines estatales perseguidos con la contratación pública.

(…) el deber de selección objetiva constituye uno de los principios más importantes de la contratación pública, dada su virtualidad de asegurar el cumplimiento de los demás, como que con él se persigue garantizar la elección de la oferta más favorable para la entidad y el interés público implícito en esta actividad de la administración, mediante la aplicación de precisos factores de escogencia, que impidan una contratación fundamentada en una motivación arbitraria, discriminatoria, caprichosa o subjetiva, lo cual sólo se logra si en el respectivo proceso de selección se han honrado los principios de igualdad, libre concurrencia, imparcialidad, buena fe, transparencia, economía y responsabilidad.” De acuerdo con los apartes transcritos, observa la Sala que para el caso en estudio, tal y como lo afirmó también el a quo, no se está en discusión que la modalidad contractual que dio lugar a la suscripción del Convenio Interadministrativo N° 0321 de 2009 fue a través de la contratación directa, pero lo cierto también es que en vista de que la actora el 6 de noviembre de 2009 envió a las proponentes la invitación para que estudiaran la viabilidad de suscribir dicho convenio con la UAECOB, lo que hizo fue solicitarles que presentaran sus propuestas, tal y como quedó acreditado con la transcripción de los hechos relacionados en precedencia, lo cual no logró ser desvirtuado por la actora.

Ahora bien, respecto de la afirmación efectuada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca en el fallo apelado según la cual “esta valoración fáctica y probatoria que hizo la Procuraduría no pudo ser desvirtuada en esta instancia, porque no se trajo el expediente que permita contrastar la actuación que adelantó la demandada y verificar si la selección contradice el análisis de la autoridad de disciplina”, a juicio de esta Sala no puede llevar a entenderse como si el fallador abriera la posibilidad a pensar que de haberse contado con dicho material, su decisión hubiera sido distinta, por cuanto a juicio de esta instancia lo que pretendió denotar el a quo, es precisamente que la parte actora no logró demostrar que no hubiera participado en la fase pre contractual ni asistió a los comités de contratación ni elaboró estudio de propuestas, porque no se requerían ya que se estaba ante un proceso de selección directa.

Al no haber sido acogidos los argumentos de la apelación, la decisión de la primera instancia será confirmada, tal y como así se dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “B”, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley.

III. FALLA CONFÍRMASE la sentencia de 20 de marzo de 2015, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Segunda Subsección C, mediante la cual negó las pretensiones de la demanda, con fundamento en las razones expuestas en esta providencia. Cópiese, notifíquese y devuélvase el expediente al Tribunal de origen. Cúmplase.

La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en la presente sesión. (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ CARMELO PERDOMO CUÉTER (Firmado electrónicamente) CÉSAR PALOMINO CORTÉS ----------------------- [1] Folios 77-126 demanda inicial que fue reformada mediante escrito visible a folios 193-239, en cuanto al acápite de hechos y de pruebas, por lo que solicitó fuera tenida en cuenta para todos los efectos del proceso, la integralidad del texto de la reforma de la demanda. [2] Fue contestada tanto la demanda inicial como el texto de la reforma de la demanda. [3] Folios 246-267 [4] Folios 278-282 CD visible a folio 277 [5] Folios 358-392 [6] Folios 421-422 [7] Folios 458-469 [8] Folio 477 [9] Folios 466-476 [10]

ARTÍCULO 150. COMPETENCIA DEL CONSEJO DE ESTADO EN SEGUNDA INSTANCIA Y CAMBIO DE ADICACIÓN. <Artículo modificado por del artículo 615 de la Ley 1564 de 2012. El nuevo texto es el siguiente:> El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación, así como de los recursos de queja cuando no se conceda el de apelación por parte de los tribunales, o se conceda en un efecto distinto del que corresponda, o no se concedan los extraordinarios de revisión o de unificación de jurisprudencia. (…) [11] folios 2-38 [12] Folios 39-72 [13] Sentencia del 26 de marzo de 2014 radicación número: 1101-03-25-000- 2013-00117-000 (0263-13) M.P. Gustavo Eduardo Gómez Aranguren [14] Aparte subrayado declarado exequible condicionado por la Corte Constitucional mediante sentencia C-818 de 2005 M.P. Rodrigo Escobar Gil [15] Una entidad territorial (el departamento de Casanare) y un establecimiento público del orden municipal (IDURY) (decreto 0135 de 2001, folios 22 a 28 del cuaderno 1.). [16] Sentencia del 24 de mayo de 2018 radicado número 85001-23-31-000-2006- 00197-01 (35735) M.P. Carlos Alberto Zambrano [17] Ley 489 de 1998, “Artículo 95.- Asociación entre entidades públicas.

Las entidades públicas podrán asociarse con el fin de cooperar en el cumplimiento de funciones administrativas o de prestar conjuntamente servicios que se hallen a su cargo, mediante la celebración de convenios interadministrativos o la conformación de personas jurídicas sin ánimo de lucro.” [18] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia de 23 de junio de 2010, exp.17860. [19] ART. 24.

Del principio de transparencia. En virtud de este principio: 1. Numeral derogado por el artículo 32 de la Ley 1150 de 2007. 2. En los procesos contractuales los interesados tendrán oportunidad de conocer y controvertir los informes, conceptos y decisiones que se rindan o adopten, para lo cual se establecerán etapas que permitan el conocimiento de dichas actuaciones y otorguen la posibilidad de expresar observaciones. 3.

Las actuaciones de las autoridades serán públicas y los expedientes que las contengan estarán abiertos al público, permitiendo en el caso de licitación el ejercicio del derecho de que trata el artículo 273 de la Constitución Política. 4. Las autoridades expedirán a costa de aquellas personas que demuestren interés legítimo, copias de las actuaciones y propuestas recibidas, respetando la reserva de que gocen legalmente las patentes, procedimientos y privilegios. 5.

En los pliegos de condiciones o términos de referencia. (El aparte señalado en negrilla fue derogado por el artículos 32 y 33 de la Ley 1150 de 2007). a) Se indicarán los requisitos objetivos necesarios para participar en el correspondiente proceso de selección. b) Se definirán reglas objetivas, justas, claras y completas que permitan la confección de ofrecimientos de la misma índole, aseguren una escogencia objetiva y eviten la declaratoria de desierta de la licitación o concurso.

(El aparte señalado en negrilla fue derogado por el artículo 32 de la Ley 1150 de 2007). c) Se definirán con precisión las condiciones de costo y calidad de los bienes, obras o servicios necesarios para la ejecución del objeto del contrato. d) No se incluirán condiciones y exigencias de imposible cumplimiento, ni exenciones de la responsabilidad derivada de los datos, informes y documentos que se suministren. e) Se definirán reglas que no induzcan a error a los proponentes y contratistas y que impidan la formulación de ofrecimientos de extensión ilimitada o que dependan de la voluntad exclusiva de la entidad. f) Se definirá el plazo para la liquidación del contrato, cuando a ello hubiere lugar, teniendo en cuenta su objeto, naturaleza y cuantía. Serán ineficaces de pleno derecho las estipulaciones de los pliegos o términos de referencia y de los contratos que contravengan lo dispuesto en este numeral, o dispongan renuncias a reclamaciones por la ocurrencia de los hechos aquí enunciados.

(El aparte señalado en negrilla fue derogado por el artículo 32 de la Ley 1150 de 2007). 6. En los avisos de publicación de apertura de la licitación o concurso y en los pliegos de condiciones o términos de referencia, se señalarán las reglas de adjudicación del contrato. (El aparte subrayado derogado por el artículo 32 de la Ley 1150 de 2007). 7.

Los actos administrativos que se expidan en la actividad contractual o con ocasión de ella, salvo los de mero trámite, se motivarán en forma detallada y precisa e igualmente lo serán los informes de evaluación, el acto de adjudicación y la declaratoria de desierto del proceso de escogencia. 8. Las autoridades no actuarán con desviación o abuso de poder y ejercerán sus competencias exclusivamente para los fines previstos en la ley.

Igualmente, les será prohibido eludir los procedimientos de selección objetiva y los demás requisitos previstos en el presente estatuto. 9. Los avisos de cualquier clase a través de los cuales se informe o anuncie la celebración o ejecución de contratos por parte de las entidades estatales, no podrán incluir referencia alguna al nombre o cargo de ningún servidor público.

PARÁGRAFO 1 o. Parágrafo derogado por el artículo 32 de la Ley 1150 de 2007.

PARÁGRAFO 2 o. El Gobierno Nacional expedirá, dentro de los seis (6) meses siguientes a la promulgación de esta ley, un reglamento de contratación directa, cuyas disposiciones garanticen y desarrollen los principios de economía, transparencia y selección objetiva previstos en ella. Si el Gobierno no expidiere el reglamento respectivo, no podrá celebrarse directamente contrato alguno por ninguna entidad estatal, so pena de su nulidad (Parágrafo declarado Exequible por la Corte Constitucional en la Sentencia 508 de 2002).

PARÁGRAFO 3 o. Cuando la venta de los bienes de las entidades estatales deba efectuarse por el sistema de martillo, se hará a través del procedimiento de subasta que realicen las entidades financieras debidamente autorizadas para el efecto y vigiladas por la Superintendencia Bancaria. La selección de la entidad vendedora la hará la respectiva entidad estatal, de acuerdo con los principios de transparencia, economía, responsabilidad y selección objetiva y teniendo en cuenta la capacidad administrativa que pueda emplear cada entidad financiera para realizar los remates. [20] Folios 439-441 [21] Folio 449 [22] Folio 422 [23] Sentencia del 9 de octubre de 2003 radicación número: 76001-23-31-000- 1994-09988-01 (16718) M.P. Germán Rodríguez Villamizar [24] Folio 18 [25] Folio 18 y siguientes [26] Mediante Sentencia C-818 de 9 de agosto de 2005 M.P. Rodrigo Escobar Gil, la Corte Constitucional declaró exequible condicionado en el entendido que la conducta constitutiva de falta gravísima debe ser siempre de carácter concreto y estar descrita en normas constitucionales de aplicación directa o en normas legales que desarrollen esos principios [27] Sentencia del 24 de octubre de 2019 radicación número: 11001-03-25-000- 2010-00264-00 (2217-2010) M.P. William Hernández Gómez [28] Folios (44, 45, 46) [29] Folio 48 [30] Sentencia del 14 de abril de 2005 radicación número: 19001-23-31-000- 2002-01577-01 (AP) M.P. Germán Rodríguez Villamizar [31] Sentencia del 28 de mayo de 2012 radicación número: 07001-23-31-000- 1999-00546-01 (21489) M.P. Ruth Stella Correa Palacio