IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL POR INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE RELEVANCIA CONSTITUCIONAL – Se pretende una instancia adicional del proceso ordinario Revisada la demanda se evidencia que el señor [Y.G.S.] acudió a la acción de tutela con el propósito de reabrir el debate suscitado en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho y, a partir de allí, obtener que se declare la nulidad de los actos sancionatorios y se le reintegre a la Policía Nacional, cuando lo cierto es que el mecanismo judicial de protección de derechos fundamentales no comporta una tercera instancia. Tan evidente resulta que la parte actora busca un nuevo análisis de los aspectos definidos por el juez natural de la causa, que en la presente acción se plantearon los mismos argumentos que dieron lugar a la interposición del recurso de apelación contra la sentencia de 13 de agosto de 2018, mediante la cual el Juzgado Quinto Administrativo Oral de Villavicencio negó las pretensiones de la demanda (…) Aspectos que fueron analizados y definidos de manera razonable por el Tribunal Administrativo del Meta, el que, mediante providencia de 4 de marzo de 2021, confirmó la decisión de primera instancia (…) Así las cosas, la Sala concluye que la acción de tutela no cumple con el requisito de la relevancia constitucional, porque el objeto de la demanda es continuar con el debate planteado en el recurso de apelación promovido contra la sentencia de primera instancia, que fue razonablemente definido por el Tribunal Administrativo del Meta.
CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A Consejera ponente: MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO Bogotá D.C., veinticuatro (24) de septiembre de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 11001-03-15-000-2021-05720-00 (AC) Actor: YHORMAN GUTIÉRREZ SILVA Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META Y OTRO Referencia: ACCIÓN DE TUTELA (SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA) Temas: ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL – RELEVANCIA CONSTITUCIONAL – Se pretende convertir la acción de tutela en una instancia adicional del proceso ordinario.
Corresponde a la Sala pronunciarse en relación con la demanda de tutela instaurada por el señor Yhorman Gutiérrez Silva, de conformidad con el Decreto 333 de 2021. I. A N T E C E D E N T E S 1. La demanda El 26 de agosto de 2021, el señor Yhorman Gutiérrez Silva, por conducto de apoderado judicial, instauró demanda de tutela contra el Tribunal Administrativo del Meta y el Juzgado Quinto Administrativo Oral de Villavicencio, por considerar vulnerados sus derechos fundamentales al debido proceso, de acceso a la administración de justicia, a la igualdad y al trabajo.
El tutelante elevó las siguientes pretensiones (se trascribe de manera literal, con posibles errores incluidos): PRIMERA: Que el H. Consejo de Estado, TUTELE a favor de mi mandante, los Derechos Constitucionales Fundamentales a un debido proceso, al acceso a la administración de justicia, a la igualdad, al trabajo, a la defensa, amenazados y vulnerados por las sentencias de agosto 13 de 2018 del Juzgado Quinto Administrativo Oral de Villavicencio y de marzo 4 de 2021, proferido por el Tribunal Administrativo del Meta, los cuales negaron las pretensiones de la demanda dentro del proceso con radicación No. 50001-33-33-005-2015-00440-01, argumentando que los actos administrativos se encontraban ajustados a derecho.
SEGUNDA: Que, una vez tutelados los derechos fundamentales del Señor YHORMAN GUTIÉRREZ SILVA, anteriormente citados, como consecuencia, se dejen sin efectos o se revoquen las Sentencias anteriormente mencionadas, proferidas por el Tribunal Administrativo del Meta y el Juzgado Quinto Administrativo Oral de Villavicencio, y en su lugar se ordene emitir una nueva sentencia en la que se reconozcan todas las pretensiones de la demanda y con la cual se tutelen y restablezcan de manera efectiva los derechos del señor YHORMAN GUTIÉRREZ SILVA. 2.
Hechos relevantes El señor Yhorman Gutiérrez Silva, quien se desempeñaba como patrullero de la Policía Nacional, fue sancionado con destitución del cargo e inhabilidad general por el término de 10 años, por considerarlo responsable de “manipular imprudentemente las armas de fuego o utilizarlas en estado de embriaguez o bajo los efectos de sustancias que produzcan dependencia física o síquica” y, en cumplimiento de lo anterior, se le retiró del servicio el 13 de febrero de 2015.
En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, el señor Gutiérrez Silva demandó a la Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional, con el fin de que se declarara la nulidad de los actos administrativos sancionatorios y, como consecuencia, se ordenara su reintegro al cargo que desempeñaba o a uno de igual o superior jerarquía y el pago de todos los salarios y prestaciones dejadas de percibir durante el tiempo de su desvinculación. Mediante fallo de 13 de agosto de 2018, el Juzgado Quinto Administrativo Oral de Villavicencio negó las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho.
Contra la anterior decisión, la parte demandante interpuso el recurso de apelación ante el Tribunal Administrativo del Meta, el que, por medio de sentencia de 4 de marzo de 2021, confirmó la sentencia de primera instancia. 3. Fundamentos de la demanda El accionante señaló (trascripción literal con posibles errores incluidos): … la Jueza de primera instancia desecha todo el apoyo probatorio sustentado por la parte demandante, tal como lo hicieron las instancias disciplinarias y para descartarlas de lleno, solo manifestó, que la parte demandante, puso de presente ‘ciertas omisiones en los procedimientos idóneos que debieron realizarse posterior a la ejecución de la conducta del demandante’ y reconoce que hay una negligencia por parte de los superiores del patrullero Yhorman pero que nada de esto afecta el material probatorio valorado en la investigación disciplinaria para determinar la configuración de la falta disciplinaria.
De otra parte, indicó que el tribunal accionado incurrió en un defecto por exceso de ritual manifiesto, porque se abstuvo de pronunciarse frente a los argumentos planteados en los alegatos de conclusión de primera instancia, tras considerar que “no están dirigidos a reforzar los argumentos de la demanda, a efectos de obtener la nulidad de los actos sancionatorios, sino que se trata de hechos nuevos…”, cuando lo cierto es que esos planteamientos sí estaban encaminados a reforzar la demanda y, además, a controvertir su contestación. Agregó (trascripción literal con posibles errores incluidos): Decir el Ad quem que los argumentos presentados por la parte demandante con los alegatos de conclusión y que sirvieron de sustento al recurso de apelación no tienen vocación de prosperar porque no existe congruencia entre lo alegado y discutido en el proceso disciplinario y los planteamientos esbozados en la demanda, porque va en contra vía del requisito descrito en el numeral 4 del artículo 162 del CPACA, es un atentado contra el artículo 53 de la Constitución, es no darle prevalencia al derecho sustancial sobre el formal.
Trascribió un pronunciamiento de la Sección Cuarta del Consejo de Estado (proceso con número interno 20.258) respecto de los requisitos de la demanda y concluyó que en este caso sí debieron tenerse en cuenta los alegatos de conclusión presentados por la parte demandante en primera instancia y que, a su vez, fueron el sustento del recurso de apelación interpuesto contra la decisión del Juzgado Quinto Administrativo Oral de Villavicencio.
Planteó (trascripción literal con posibles errores incluidos): El Tribunal Administrativo del Meta y el Juzgado Quinto Administrativo de Villavicencio, como se ha venido manifestando, VULNERARON LOS DERECHOS FUNDAMENTALES, a un debido proceso, al acceso a la administración de justicia, a la igualdad, al trabajo y a la defensa, al incurrir en sus fallos en una vía de hecho (hoy día llamado “causales genéricas de procedibilidad”) por DEFECTO FÁCTICO, EXCESO DE RITUAL MANIFIESTO y no aplicación del PRINCIPIO IURA NOVIT CURIA, al imponer una carga desproporcionada al demandante dejando de valorar el hecho protuberante de que en el proceso disciplinario en el cual fue sancionado el actor, sólo se tuvieron en cuenta los testimonios que, a juicio del operador disciplinario, fueron suficientes y concluyentes para demostrar la comisión de la falta, calificada como gravísima a título de dolo, pero dejando de valorar los aspectos favorables, como el hecho de que, partiendo del supuesto de que los hechos efectivamente ocurrieron, el mentado dolo no existió y, por consiguiente, la sanción disciplinaria fue desproporcionada, pues no debió ser destituido e inhabilitado por diez años para ejercer cargos públicos, si no, a lo sumo, suspendido. 4.
La oposición 4.1. Mediante providencia de 31 de agosto de 2021, se admitió la demanda de tutela, se ordenó notificar a las autoridades judiciales accionadas y se vinculó, como tercero con interés, al Ministerio de Defensa – Policía Nacional. 4.2. El Tribunal Administrativo del Meta se opuso a la prosperidad de las pretensiones, tras considerar que ha cumplido con el deber que le impone la Constitución Política, las convenciones, los pactos internacionales y el artículo 153 de la Ley Estatutaria de Administración de Justicia. Informó que, contrario a lo afirmado por la parte tutelante, la ocurrencia de los hechos quedó debidamente acreditada, pues los testimonios recaudados que corresponden a los de otros uniformados que estaban presentes en el momento de la ocurrencia de los hechos, fueron coincidentes en indicar que el señor Gutiérrez Silva, quien se encontraba en estado de alicoramiento, tomó el fusil, amenazó con quitarse la vida e hizo varios disparos al aire, poniendo en riesgo su integridad física y la de los demás uniformados que se encontraban en la estación de policía. En cuanto a la falta de prueba técnica para establecer el grado de embriaguez, el tribunal accionado adujo que, tal y como se indicó en el fallo accionado, en materia disciplinaria existe libertad probatoria para establecer la falta y la responsabilidad, tal como lo prevé el artículo 131 de la Ley 734 de 2002 y, además, la jurisprudencia del Consejo de Estado ha determinado que la prueba técnica no es el único medio para determinar el grado de embriaguez de una persona.
Dijo que tampoco es cierto que se dejaron de valorar las comunicaciones relacionadas con la omisión de captura de la denuncia penal contra el señor Gutiérrez Silva y las actas del almacén en las que no se registraron faltantes de munición, otra cosa es que se considerara que “dicha comunicación no tiene la capacidad de desvirtuar la realización de la conducta, como quiera que la omisión en el control del uso de municipio está relacionado con el incumplimiento de un procedimiento interno de la entidad, que como ya se explicó en nada afecta la investigación disciplinaria adelantada en contra del demandante”.
Agregó que en la decisión cuestionada se puso de presente que lo planteado en los alegatos de conclusión de primera instancia no se expuso en la demanda para que la entidad demandada presentara sus argumentos de defensa y, en ese sentido, no era posible analizarlos porque se sorprendería a la entidad con nuevos cargos de violación en contra de los actos demandados.
Explicó que los argumentos de defensa siempre estuvieron enfocados a la ausencia de prueba de la alcoholemia, el informe de gasto de munición y el informe de policía judicial sobre los hechos ocurridos el 3 de junio de 2014, sin que se hiciera pronunciamiento sobre la calificación de la conducta y la forma de culpabilidad, lo que solo fue replicado en los alegatos de conclusión. En ese sentido, concluyó que no se incurrió en el defecto por exceso de ritual manifiesto, bajo el entendido de que, si no se tuvo en cuenta el nuevo cargo de nulidad planteado en los alegatos de conclusión y el recurso de apelación, es porque ello no fue formulado en el proceso disciplinario, ni en la demanda ordinaria y, por tanto, al analizarse se estaría transgrediendo el derecho al debido proceso y a la defensa de la entidad.
En línea con lo anterior, sostuvo que (trascripción literal): … tampoco es acertada la afirmación del apoderado del accionante que en virtud del principio iura novit curia el juez debía pronunciarse sobre aspectos que no fueron planteados en la demanda, como quiera que este principio está concebido para aquellos casos en los cuales el juez debe pronunciarse sobre las pretensiones de la demanda, aunque la acción o medio de control elegido para el reclamo no es la adecuada o en los casos de responsabilidad del estado el título de imputación sea equivocado, pero de ninguna manera para subsanar omisiones de la demanda o del concepto de violación. Mencionó que, si bien es cierto que es posible que el operador judicial analice si los actos administrativos se encuentran estructurados bajo los elementos de responsabilidad disciplinaria, también lo es que debe existir una congruencia entre lo alegado y discutido en el proceso disciplinario y los planteamientos esbozados en la demanda, “pues el control judicial integral no desnaturaliza el requisito en numeral 4 del artículo 162 del CPACA, esto es, señalar las normas violadas y e concepto de violación respecto de los cargos alegados”.
Por lo expuesto, afirmó que la presente acción no cumple con el requisito de la relevancia constitucional, porque no se demostró la vulneración de normas de rango constitucional y lo que se pretende es controvertir los fundamentos jurídicos y jurisprudenciales utilizados en la sentencia de segunda instancia. 4.3. El Juzgado Quinto Administrativo Oral de Villavicencio solicitó que se rechace por improcedente el amparo solicitado en aplicación al principio de cosa juzgada o, en su defecto, se niegue la protección constitucional al no haberse configurado uno solo de los defectos que hacen procedente la acción de tutela contra providencia judicial.
Señaló que ese despacho “hizo un análisis en conjunto y minucioso de las pruebas arrimadas al proceso sin perder de vista la normatividad aplicable al caso y algunos precedentes jurisprudenciales, para el Despacho, las argumentaciones del tutelante carecen de fundamento, pues en el trámite surtido dentro del proceso en el que se profirió la decisión que hoy se debate por vía de tutela, en manera alguna se vulneraron los derechos invocados, ya que se realizaron las actuaciones propias de la primera instancia y en las oportunidades debidas”.
II. C O N S I D E R A C I O N E S 1. La acción de tutela contra providencias judiciales La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en fallo de 31 de julio de 2012, unificó la postura en relación con la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales1. Posteriormente, a través de una nueva sentencia de unificación, la Sala Plena de la Corporación adoptó los criterios expuestos por la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 2005 para determinar la procedencia de la acción constitucional contra providencia judicial y reiteró que la tutela es un mecanismo residual y excepcional para la protección de derechos fundamentales como lo señala el artículo 86 Constitucional y, por ende, se consideró que el amparo frente a decisiones judiciales no puede ser ajeno a esas características2.
Con fundamento en lo anterior, esta Corporación ha sostenido que los requisitos generales para la procedencia del mecanismo de amparo de derechos fundamentales que deben ser cuidadosamente verificados, son3: - Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional, dado que el juez constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional, so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones. - Que se hayan agotado todos los medios –ordinarios y extraordinarios– de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable. - Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se haya interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración. - Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora. - Que la parte actora identifique, de manera razonable, tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible. - Que no se trate de sentencias de tutela.
A su turno, los requisitos específicos de procedencia que ha precisado la jurisprudencia constitucional en la sentencia C-590 de 2005, acogida por la Sala Plena de esta Corporación, son los siguientes: - El defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada carece, absolutamente, de competencia para ello. - El defecto procedimental absoluto, que se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido. - El defecto fáctico, que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión. - El defecto material o sustantivo, como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión. - El error inducido, que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales. - La decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional. - El desconocimiento del precedente, hipótesis que se presenta, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance.
En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado. - La violación directa de la Constitución Política. Así pues, la Corporación ha determinado que le corresponde al juez de tutela verificar el cumplimiento estricto de todos los requisitos generales, de tal manera que una vez superado ese examen formal pueda constatar si se configura, por lo menos, uno de los defectos arriba mencionados, los cuales deben ser alegados por el interesado4. 2.
Caso concreto La Subsección considera que no hay lugar a hacer un estudio de fondo en el presente asunto, por cuanto no se cumple con el requisito de la relevancia constitucional, tal como pasa a explicarse. La Corte Constitucional ha establecido que el requisito de la relevancia constitucional tiene por lo menos tres finalidades: a) proteger la autonomía e independencia judicial y evitar que el juez de tutela invada la órbita de competencia del juez natural de la causa; b) restringir el ejercicio de la acción de tutela a cuestiones de relevancia constitucional que afecten derechos fundamentales e c) impedir que la acción de tutela se convierta en una instancia o recurso adicional para controvertir las decisiones de los jueces.
En ese sentido, la Corte expuso (trascripción literal): Por un lado, la relevancia constitucional tiene como finalidad que el juez constitucional no entre a estudiar cuestiones que carezcan de una clara y marcada importancia constitucional, so pena de involucrarse en asuntos cuya definición es competencia exclusiva del juez ordinario. De esta manera, se garantiza ‘la órbita de acción tanto de los jueces constitucionales, como de los de las demás jurisdicciones’5 y, de contera, se erige en garantía misma de la independencia de los jueces ordinarios.
Por otra parte, el requisito de la relevancia constitucional busca evitar que, por medio de la acción de tutela contra providencias judiciales, se discutan asuntos legales que, por definición, no le compete resolver al juez de tutela, cuya competencia se limita a aquellos casos en que existan afectaciones o vulneraciones de derechos fundamentales.
En otras palabras, este requisito garantiza que la tutela en contra de decisiones judiciales no se convierta en un escenario para controvertir y ‘discutir asuntos de mera legalidad’6. La Corte ha sostenido al unísono que ‘la definición de asuntos meramente legales o reglamentarios que no tengan una relación directa con los derechos fundamentales de las partes o que no revistan un interés constitucional claro, no puede ser planteada ante la jurisdicción constitucional’7.
Igualmente, el requisito de relevancia constitucional tiene como objetivo evitar que este mecanismo se convierta en una instancia o en un recurso judicial adicional. En este sentido, la Corte ha exigido que ‘teniendo en cuenta que la tutela contra providencias judiciales no da lugar a una tercera instancia, ni puede reemplazar los recursos ordinarios, es necesario que la causa que origina la presentación de la acción suponga el desconocimiento de un derecho fundamental’8.
Solo así, la intervención del juez de tutela, por definición excepcional, no se convierte en una instancia más dentro de los procesos ordinarios9 (se destaca). Por su parte, la Sala Plena del Consejo de Estado ha sostenido que para establecer si una solicitud de amparo de tutela tiene o no relevancia constitucional es necesario examinar dos elementos, a saber10: - Que el actor cumpla su carga argumentativa de justificar suficientemente la relevancia constitucional por vulneración de derechos fundamentales, pues no basta aducir la vulneración de estos derechos. - Que la demanda de tutela no constituya una instancia adicional al proceso ordinario en el cual fue proferida la providencia acusada, dado que este mecanismo especial constitucional está constituido para proteger derechos fundamentales y no discutir la discrepancia que el actor tenga frente a la decisión judicial.
Revisada la demanda se evidencia que el señor Yhorman Gutiérrez Silva acudió a la acción de tutela con el propósito de reabrir el debate suscitado en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho y, a partir de allí, obtener que se declare la nulidad de los actos sancionatorios y se le reintegre a la Policía Nacional, cuando lo cierto es que el mecanismo judicial de protección de derechos fundamentales no comporta una tercera instancia. Tan evidente resulta que la parte actora busca un nuevo análisis de los aspectos definidos por el juez natural de la causa, que en la presente acción se plantearon los mismos argumentos que dieron lugar a la interposición del recurso de apelación contra la sentencia de 13 de agosto de 2018, mediante la cual el Juzgado Quinto Administrativo Oral de Villavicencio negó las pretensiones de la demanda, “por estar ajustados a derecho los actos administrativos acusados, por no encontrar ningún tipo de vulneración al debido proceso ni también (sic) evidenciar irregularidades en la falta de análisis probatorio dentro del proceso disciplinario”.
Lo anterior, se evidencia si se tiene en cuenta que en el recurso de apelación –al igual que se hizo en la demanda de tutela– se alegó: Inconforme con la decisión del a quo, el apoderado del demandante afirma que la juez de primera instancia, solamente se refirió a un pequeño aparte de los alegatos de conclusión y dejó de lado el argumento jurídico principal.
Señala el apoderado que la argumentación jurídica planteada en los alegatos de conclusión, parte del supuesto de que lo todo concluido por la entidad demandada en su defensa y el contenido de las decisiones disciplinarios fueran ciertos; aun así, la sanción a imponer no era la de destitución, sino a lo sumo, una suspensión porque en ningún momento hubo dolo.
Sin embargo, alega que la juez le restó importancia a la notoria ausencia de pruebas concluyentes que determinaran la realización de la conducta que se le endilgó al demandante. Así mismo, insiste en que a su representado se le vulneró el debido proceso, pues afirma que nunca debió ser destituido, teniendo en cuenta que del informe que originó el proceso disciplinario, se deduce que el comandante de la estación y del Distrito de Policía tenían conocimiento que el señor Yhorman Gutiérrez Silva, presentaba problemas familiares y a raíz de ello quiso quitarse la vida; entonces se pregunta ¿por qué razón, YHORMAN no fue llevado por sus superiores, inmediatamente ocurrió el hecho, al Hospital de La Primavera, que se encontraba a tan solo 180 metros dela Estación de Policía ? Continúa señalando, que el artículo 39 de la Ley 1015 de 2006 previó una serie de sanciones, sus límites y grados, lo que permite concluir que no solamente la verificación de la conducta típica basta para la imposición de la sanción; sino que se requiere la valoración del elemento de culpabilidad, pues este elemento es la fuente directa de la responsabilidad personal del sancionado.
Al respecto, consideró que no es comprensible, cómo: ¿ los operadores disciplinarios pudieron determinar tan olímpicamente que la conducta asumida por el Patrullero Gutiérrez fue cometida a título de DOLO? ¿Cómo se puede pensar que una persona completamente normal en su comportamiento y que nunca antes había tenido conductas iguales o parecidas, producto de la ingesta de licor y luego de haber sostenido una acalorada discusión telefónica con un familiar a causa de algún problema que, en sus palabras lo podía llevar hasta la muerte, hubiera premeditado hacer todo lo que se le imputó? Refiere, que si el señor Yhorman Gutiérrez Silva no se encontraba en sus normales condiciones anímicas y de sobriedad, es decir, que no tenía ninguna intención de producir un hecho reprochable en su trayectoria profesional, toda vez que siempre mostró buen comportamiento y no tenía ningún antecedente.
Por lo tanto, advierte que no es acertado que los operadores disciplinarios determinaran que la conducta realizada por el demandante haya sido ejecutada con dolo, sin verificar las circunstancias en que se produjo la conducta. Como sustento de sus argumentos cita sentencia de la Corte Constitucional, en la cual se consideró que la destitución solamente es viable, cuando la conducta es cometida con dolo o culpa gravísima, verificando necesariamente el elemento subjetivo.
Finalmente, concluye de acuerdo con el precedente jurisprudencial citado, que ‘ no es cierto, que cualquier falta disciplinaria catalogada como gravísima genere la destitución del servidor de la Policía. De acuerdo con la ley, sólo derivan en dicha sanción aquellas faltas gravísimas en que se incurre con dolo o culpa gravísima, y analizada la situación presentada por mi mandante, ninguna de esas dos condiciones se presentaron, pudiendo quedar tipificada la conducta de Yhorman Gutiérrez Silva, en los numerales 2° y 3° del artículo 39 de la ley 1015 de 2006, es decir, que si la falta cometida hubiese sido una falta gravísima realizada con culpa grave o grave dolosa, de acuerdo con la ley, la sanción era de ‘Suspensión e Inhabilidad Especial entre seis (6) y doce (12) meses, sin derecho a remuneración’ o si fuese una falta grave realizada con culpa gravísima, la sanción es de ‘Suspensión e Inhabilidad Especial entre un (1) mes y ciento setenta y nueve (179) días, sin derecho a remuneración’, pero nunca de destitución como ocurrió en nuestro caso’11.
Aspectos que fueron analizados y definidos de manera razonable por el Tribunal Administrativo del Meta, el que, mediante providencia de 4 de marzo de 2021, confirmó la decisión de primera instancia, bajo los siguientes argumentos (trascripción literal): Frente a los actos que impusieron la sanción disciplinaria, el apoderado de la parte demandante inicialmente plantea irregularidad en la valoración de las pruebas, de una parte, manifiesta que la valoración de los testimonios, como único medio probatorio, para establecer el estado de embriaguez del disciplinado no resultaban suficientes, como tampoco para acreditar la manipulación del arma de fuego, toda vez que tales hechos debieron ser demostrados con prueba técnica; y de otra, que no fueron tenidos en cuenta todo los elementos de prueba allegados al proceso disciplinario.
Posteriormente, en lo alegatos de conclusión aduce que en el supuesto de ser ciertas las conclusiones a las cuales llegó la autoridad disciplinaria que los hechos puestos en conocimiento por parte del Comandante del Segundo Distrito de Policía de Vichada sí acaecieron, tampoco resultaba procedente aplicarle la máxima sanción consagrada en la Ley, en el entendido que debe analizarse el elemento subjetivo de la conducta desplegada por el investigado.
En primera instancia, el operador judicial luego de hacer una disertación sobre los cargos relacionados con las pruebas concluyó, frente el primer evento, que los testimonios son coincidentes con el informe suscrito por el Comandante de Segundo Distrito de Policía que dan cuenta de los hechos acaecidos el 3 de junio de 2014, en cuanto al ‘estado de embriaguez del demandante y la manipulación por parte de este de arma de fuego asignada al Auxiliar de Policía Carlos Andrés Bossa Rivero’; y por ende la configuración de la falta investigada.
Frente al segundo, cargo el a quo indicó: ‘Frente a lo manifestado por el apoderado de la parte demandante, que pone de presente ciertas omisiones en los procedimientos idóneos que debieron realizarse posterior a la ejecución de la conducta del demandante, es evidente para el Despacho que hubo carencia por parte de los superiores del demandante, para la época de los hechos, que debieron realizarse, y que no se encuentra dentro del expediente disciplinario ni en el presente proceso, es decir, no se evidencia el reporte específico del faltante de las armas, como tampoco se adelantó investigación de tipo penal por la conducta del señor YHORMAN GUTIÉRREZ SILVA; no obstante, la omisión en los procedimientos por parte de los superiores, evidencia es una negligencia por parte de los mismos, pero en nada afecta el material probatoria valorado dentro de la investigación disciplinaria para determinar la configuración de la falta disciplinaria del demandante’.
Ahora, en el escrito de apelación el apoderado de la parte demandante, refiere que la juez de primera instancia omitió pronunciarse sobre el argumento principal de los alegatos de conclusión en los cuales indicó, que si se partiera del supuesto que todo lo esgrimido por la demandante en su defensa y del contenido de los fallos disciplinarios de primera y segunda instancia, fueran ciertos, la sanción disciplinaria no habría tenido porque ser la de destitución, por cuanto no se configuró el dolo.
Así mismo, alega el apoderado que la juez de primera instancia, le restó importancia a la ausencia de prueba concluyente que determinara la realización de la conducta, dándole un excesivo valor a las pruebas practicadas por la entidad demandada en el trámite de proceso disciplinario, que no sustituyen la prueba la prueba necesaria. 5.1.
De la falsa motivación y desviación de poder por indebida valoración de las pruebas. (…) De lo anterior, concluye la Sala que no existe duda referente a la situación que se presentó en la estación de Policía de La Primavera Vichada, el 3 de junio de 2014 respecto a que el señor Yhorman Gutiérrez Silva, estando alicorado tomó el fusil de dotación del auxiliar de policía Carlos Andrés Bossa Rivero, amenazó con quitarse la vida e hizo varios disparos al aire, poniendo en riesgo su integridad física y la de los demás uniformados que se encontraban en la estación. Nótese, que todas las declaraciones son coincidentes frente a las circunstancias de modo, tiempo y lugar en relación con la ocurrencia de los hechos.
Por tanto, no son de recibo de la Corporación las afirmaciones del apoderado del demandante, respecto a que la juez de primera instancia le restó importancia a la notoria ausencia de pruebas, pues de las declaraciones antes referidas se puede extractar claramente la ocurrencia de los hechos que dieron lugar a la investigación disciplinaria adelantada en contra del demandante.
Ahora, frente a la afirmación del apoderado del demandante que no se practicó una prueba técnica, con la cual se determinara el estado de embriaguez del señor Yhorman Gutiérrez Silva, la Sala destaca que en materia disciplinaria existe libertad probatoria, para establecer la falta y la responsabilidad, de conformidad con lo señalado en el artículo 131 de la Ley 734 de 2002.
De la misma manera, la jurisprudencia del Consejo de Estado ha determinado que la prueba técnica no es el único medio para determinar el estado de embriaguez de una persona. Al respecto, esa Corporación ha señalado: (…) Bajo ese contexto, se advierte que la conducta ejecutada por el señor Yhorman Gutiérrez Silva se adecua a la descripción prevista en el numeral 20 del artículo 34 de la Ley 1015 de 2002, pues de las declaraciones recibidas en el proceso disciplinario de parte de los uniformados que estuvieron presentes el día de los hechos se determinó claramente que el patrullero Gutiérrez Silva, había ingerido bebidas embriagantes y en dicho estado utilizó un arma de dotación de la entidad, que estaba bajo la custodia del señor Carlos Andrés Bossa Rivero, la cual establece: (…) Así las cosas, se encuentra demostrado que el señor Yhorman Gutiérrez Silva, ejecutó la conducta antes descrita, conforme a la prueba testimonial recaudada dentro del trámite disciplinario, como quiera que manipuló de manera imprudente el fusil calibre 5.56 de serie 04363696 que estaba asignado al auxiliar de policía Carlos Andrés Bossa Rivero, como da cuenta el comprobante de dotación y adicionalmente se encontraba bajos los efectos de bebidas embriagantes.
De la misma manera, se acreditó dentro del expediente disciplinario que el señor Yhorman Gutiérrez Silva, junto con los demás miembros de la Estación de Policía de La Primavera Vichada recibían instrucciones sobre las consignas, contenidas en el Acta No. 0114 COMAND ESPRI 2.29, relacionadas con las condiciones de seguridad para el manejo y utilización de armas de fuego, como da cuenta el registro de asistencia, donde se evidencia que el demandante suscribe el acta.
(CD fl. 179 exp. proceso disciplinario pag. 33 a 36) De otra parte, la Sala encuentra necesario precisar que no obstante mediante el oficio No. 00346/COMAN-ASJUR del 17 de octubre de 2014, la entidad demandada manifestó que no se adelantaba investigación por el gasto de munición en contra del señor Yhorman Gutiérrez Silva, dicha comunicación no tiene la capacidad de desvirtuar la realización de la conducta, como quiera que la omisión en el control del uso de munición está relacionado con el incumplimiento de un procedimiento interno de la entidad, que como ya se explicó en nada afecta la investigación disciplinaria adelantada en contra del demandante, máxime si se tiene en cuenta que se acreditó la realización de la conducta.
Frente a la desviación de poder, alegada por la parte demandante por la indebida valoración de las pruebas, la Sala estima necesario realizar las siguientes precisiones: Se ha explicado que la desviación de poder se configura cuando una autoridad administrativa con fundamento en una determinada atribución, de la cual está investida la ejerce, no para obtener el fin que la ley persigue y quiere, sino otro distinto por fuera del orden jurídico, es decir, cuando la autoridad administrativa en ejercicio de la función administrativa expide un acto de dicha naturaleza que, si bien puede ajustarse a las competencias de que es titular y a las formalidades legalmente exigidas, da cuenta del uso de las atribuciones que le corresponden a efectos de satisfacer una finalidad contraria a los intereses públicos o al propósito que buscó realizar el legislador al momento de otorgar la competencia en cuestión. No obstante, la desviación de poder implica llevar al juzgador a la convicción plena de que la intención de quien profirió el acto se alejó de los fines previstos por la norma.
Cuando se invoca este vicio, necesariamente la prueba ha de encontrarse en circunstancias anteriores a la determinación que se acusa, pues se trata de establecer, precisamente, la intención del funcionario que expide el acto, que es previa a la toma de la decisión. En el contexto anterior, tampoco le asiste razón al apoderado cuando afirma que los actos administrativos que impusieron la sanción al demandante, fueron expedidos con desviación de poder, como quiera no se acreditó una finalidad distinta a la de garantizar el cumplimiento de los deberes funcionales de los servidores públicos, los cuales se vieron afectados por la conducta desplegada por el demandante. 5.2.
De la valoración de la calificación de la conducta realizada en el proceso disciplinario y de la ilicitud sustancial. El apoderado en el escrito de apelación plantea que partiendo del supuesto que la conducta endilgada al demandante, en el proceso disciplinario, fuera cierta la sanción a imponer necesariamente no era la destitución, ni la inhabilidad como en efecto ocurrió; sino que dadas las circunstancias en las que ocurrieron los hechos debió analizarse la previsión normativa descrita en el artículo 39 de la Ley 1015 de 2006, que establece una graduación de sanciones de acuerdo con la calificación de la falta, por lo que considera que la sola verificación de la conducta típica no basta para la imposición de la sanción, pues siempre se requiere la valoración del elemento de la culpabilidad a efectos de asignar la sanción correspondiente.
Advierte, que la máxima sanción otorgada por la ley es la de destitución e inhabilidad general por el término de 10 a 20 años, para ello la falta debe ser gravísima, realizada con dolo o culpa gravísima. Señala que al demandante le fue impuesta la máxima sanción –destitución del cargo e inhabilidad general por un término de diez (10) años, teniendo en cuenta que la conducta le fue calificada como gravísima con dolo; calificación que afirma el apoderado, no se encuentra acreditada en el proceso disciplinario.
Frente al análisis subjetivo de la conducta, resulta pertinente hacer referencia al artículo 4 de la Ley 1015 de 2006, que establece que la ‘conducta de la persona destinataria de esta ley será contraria a derecho cuando afecte el deber funcional sin justificación alguna’. En materia disciplinaria, a partir de la previsión normativa antes menciona, es exigible que la conducta realizada por el disciplinado quebrante el deber funcional que le impone la Constitución y la ley que le fueron encargados y consecuente con ello se afecten los fines del Estado, sin ninguna justificación. (…) De acuerdo, con lo analizado por la autoridad disciplinaria sobre la ilicitud sustancial de la conducta, del contenido del auto de fecha 5 de agosto de 2014, que ordenó tramitar el asunto por el procedimiento verbal previsto en la Ley 734 de 2002, se advierte que para ese estadio procesal la conducta del encartado fue calificada como falta gravísima a título de dolo, el cual fue notificado el 19 de agosto de 2014.
(CD folio 174 exp. Disciplinario pag. 51 a 64 y 67-68) En diligencia realizada el 14 de octubre de 2014, dentro del proceso disciplinario No. DEVIC-2014-39, una vez leído el auto de apertura de la investigación, el apoderado de confianza del disciplinado, procedió a rendir los descargos los cuales estuvieron centrados en la ausencia de la prueba de alcoholemia, el informe de gasto de munición y el informe de policía judicial sobre los hechos ocurridos el 3 de junio de 2014, argumentos que igualmente soportaron la solicitud probatoria.
(CD folio 174 exp. Disciplinario pag. 78 a 84 y 88-89) Sobre el cargo endilgado al señor Yhorman Gutiérrez Silva, indicó el apoderado en sus descargos: ‘Para la defensa y teniendo en cuenta el cargo, que se le señala en el auto que cita a audiencia y con el fin de demostrar que el señor Gutiérrez no ha afectado el deber funcional, me he tomado el cuidado de recorrer las diligencias recaudadas, como el material probatorio que se recolectó y después de realizar una serie de silogismos, encontrando que no existe una sola prueba en la cual se demuestre que se accionó el arma de fuego fusil galil 5.56 y mucho menos que el señor investigado se encontrara en estado de embriaguez, más bien si encuentro como existen declaraciones donde no se da la certeza de esa condición y se deja totalmente en duda, pero la discusión o Litis de controversia va más allá, es de destacar que quienes afirma tal condición son oficiales que ni se le acercaron al señor Gutiérrez’.
La anterior postura fue replicada en la audiencia de alegatos de conclusión realizada el 6 de noviembre de 2014, al señalar que en razón que la misma entidad había informado que no había investigación en contra del demandante por gasto de munición, era posible arribar a la conclusión que no estaba demostrado que el señor Yhorman Gutiérrez Silva hizo uso de armas de fuego en estado de embriaguez, y advierte que el sonido generado pudo haber sido ocasionado por elementos externos –pólvora, caída de un elemento pesado o en el peor de los eventos fueron hostigados y no se dieron cuenta, lo cierto es que aquí no tenemos falta de munición, no hubo disparos y el cargo es bastante técnico uso de armas de fuego en estado de embriaguez, de la misma manera insiste en que al no existir informe del comandante de la Estación de Policía de La Primavera, es porque los hechos no ocurrieron.
(CD folio 174 exp. Disciplinario pag. 175 a 177) Argumentos de defensa que igualmente fueron expuestos en el recurso de apelación presentado en la audiencia en la cual se profirió el fallo de primera instancia el 10 de noviembre de 2014 (fl. 16 a 44) De lo precedente, se advierte que los argumentos de la defensa dentro del proceso disciplinario, estuvieron enfocados en señalar que los hechos investigados no existieron, es decir, que no se configuró la conducta descrita en la Ley 1015 de 2006, como falta disciplinaria.
De igual manera, los cargos alegados –falsa motivación y deviación de poder- en contra de la decisión de primera y segunda instancia, se enfocaron en la falencia de los medios que prueba con los cuales, según la argumentación del apoderado del investigado, no era posible determinar la falta que se le enrostra al demandante y la consecuente sanción disciplinaria.
No obstante, es hasta en el término para alegar de conclusión de primera instancia que el apoderado del señor Yhorman Gutiérrez Silva, manifiesta que en el supuesto de aceptarse que los hechos si ocurrieron, la sanción a imponer tampoco habría sido la destitución del cargo, puesto que la conducta no fue ejecutada a título de dolo, en la medida que no actuó con plena conciencia para apartarse del deber funcional, como sustento de su afirmación cita documento de la Procuraduría General de la Nación frente a la ilicitud sustancial de la conducta del investigado.
En esa oportunidad, alega el apoderado que no es compresible como los operadores disciplinarios calificaron la conducta a título de dolo, pues una persona ¿ con un trastorno mental, producto de la ingesta de licor y con un problema de familiar que lo podía llevar hasta la muerte, quisiera en forma premeditada hacer todo lo que se le ha imputado a Yhorman Gutiérrez Silva? Ahora, la calificación de la falta y forma de culpabilidad se mantuvo en los fallos de primera y segunda instancia, de la siguiente manera: (…) En este punto, la Sala pone de presente que, si bien le asiste razón a apoderado sobre la falta de pronunciamiento respecto de dichos argumentos en la sentencia de primera instancia, las alegaciones en ese sentido no tienen vocación de prosperidad, como quiera que ni en el trámite del proceso disciplinario, ni en la demanda, los argumentos de la defensa estuvieron orientados a desvirtuar la calificación de la falta, ni su forma de culpabilidad.
Ahora, a pesar que la jurisprudencia del Consejo de Estado ha determinado que el control de los actos administrativos expedidos en ejercicio de la facultad disciplinaria, es plena y en virtud de ello es posible que el operador judicial, analice si se encuentran estructurados los elementos de la responsabilidad disciplinaria, también lo es que debe existir una congruencia entre lo alegado y discutido en el proceso disciplinario y los planteamientos esbozados en la demanda, pues el control judicial integral no desnaturaliza el requisito descrito en numeral 4 del artículo 162 del CPACA, esto es, señalar las normas violadas y el concepto de violación respecto de los cargos alegados.
Frente al control integral de los actos administrativos que debe ejercer el juez contencioso, sobre la ilicitud sustancial de la conducta, el Consejo de Estado, en la sentencia de unificación indicó: (…) La Sala pone de presente que si bien es cierto los planteamientos jurídicos expuestos por el apoderado de la parte demandante sobre la ilicitud sustancial, calificación de la falta y la culpabilidad en los alegatos de conclusión y en el recurso de apelación, esta razonablemente expuesto y cuestionan en forma coherente los planteamientos de las decisiones contenidas en los actos demandados; también lo es que a la Corporación no le es posible valorar en la sentencia irregularidades expuestas por el demandante en estas etapas procesales que no están dirigidos a reforzar los argumentos de la demanda, a efectos de obtener la nulidad de los actos sancionatorios, sino que se trata de hechos nuevos frente a los cuales no se explicó el concepto de violación y normas violadas, pues ello supondría en el último momento sorprender a la parte demandada con situaciones de las cuales no tuvo la oportunidad de defenderse, ni solicitar pruebas lo que claramente afectaría su derecho de defensa.
Sobre este asunto, el Consejo de Estado ha señalado que el juez de segunda instancia no puede abortar planteamientos que no hacen parte del concepto de violación, en aras de salvaguardar el debido proceso y derecho a la defensa. Al respecto, ha concluido: (…) Bajo tales consideraciones, y como ya lo expresó las Sala, las deficiencias en las posiciones litigiosas en las que eventualmente se pudo incurrir en el escrito de la demanda no pueden ser subsanadas en la etapa de alegatos de conclusión o en el término para presentar el recurso de apelación, como quiera que estas oportunidades procesales están concebidas, la primera para que las ‘partes manifiesten sus impresiones respecto de lo ocurrido en el proceso y expresen al juez cuál debe ser, en su sentir, la conclusión a la que debe llegar luego de analizar los fundamentos de hecho, de derecho y el acervo probatorio, lo cual no implica la posibilidad de adicionar los cargos o argumentos de defensa, pues ello comprometería el debido proceso, como quiera que la otra parte no tendría oportunidad de oponerse a esos nuevos argumentos’; y la segunda, para que la parte que se encuentra inconforme con la decisiones exponga su desavenencias con la decisión, las cuales, deben estar directamente relacionadas con lo decidido en primera instancia y con el concepto de violación expuesto en la demanda, pues de lo contrario se vulneraría el principio de congruencia y lealtad procesal de los demás sujetos procesales (negrilla del original).
Así las cosas, la Sala concluye que la acción de tutela no cumple con el requisito de la relevancia constitucional, porque el objeto de la demanda es continuar con el debate planteado en el recurso de apelación promovido contra la sentencia de primera instancia, que fue razonablemente definido por el Tribunal Administrativo del Meta. Al respecto, se ha indicado (transcripción literal): 4.2.3.
Así las cosas, lo que verdaderamente busca el actor es que el Juez constitucional vuelva a efectuar el estudio de su caso, como si este mecanismo constitucional, que es excepcional y residual, se tratara de una instancia adicional, o medio alterno y/o paralelo, para volver a analizar y ponderar lo que adecuada y razonablemente, dentro del ámbito de su competencia y autonomía, hizo adecuadamente el Juez natural.
Lo que, en sí mismo, comporta la improcedencia por falta de relevancia constitucional. La jurisprudencia Constitucional ha sido explícita en recalcar que cuando se cuestionan providencias judiciales, la procedencia de la acción de tutela está sujeta a que el asunto sea de tal relevancia en materia constitucional, que se logre apreciar sin mayor esfuerzo una vulneración grosera o de bulto, lo que no ocurre en este caso. … lo que realmente existe es una inconformidad del demandante con respecto al análisis y decisión asumida en el fallo censurado, lo que, de modo alguno, lo habilita para pretender, a través de un mecanismo excepcional como es la acción de tutela, se deje sin efectos lo decidido por el Juez de la causa.
Más aún, si se tiene en cuenta que la acción de tutela contra providencias judiciales supone siempre una discusión en torno a derechos fundamentales. No está concebida para cuestiones de mera apreciación judicial que no involucre aquellos. Dichas cuestiones carecerían de relevancia constitucional, tal y como lo recordó la Sala Plena del Consejo de Estado en sentencia del 5 de agosto de 201412.
De conformidad con lo anterior, la Sala declarará la improcedencia del amparo solicitado por el señor Yhorman Gutiérrez Silva, dado que no se cumplió con el requisito de la relevancia constitucional. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando Justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A PRIMERO: Declarar improcedente la acción de tutela promovida por el señor Yhorman Gutiérrez Silva, por las razones expuestas en la parte motiva de la presente providencia.
SEGUNDO: NOTIFICAR la presente decisión a los interesados, por el medio más expedito.
TERCERO: de no ser impugnada la presente providencia, ENVIAR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE MARÍA ADRIANA MARÍN JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO