IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL POR INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE SUBSIDIARIEDAD / PROCESO EJECUTIVO / AUTO QUE NIEGA MANDAMIENTO EJECUTIVO / RECURSO DE APELACIÓN – Mecanismo de defensa idóneo y eficaz que no fue empleado / ORDEN DE REINTEGRO POR DESVINCULACIÓN DE SERVIDOR PÚBLICO POR SUPRESIÓN DE CARGO – Imposibilidad de cumplimiento / AUTO QUE NIEGA EL MANDAMIENTO DE PAGO - Frente a la indemnización compensatoria por el no reintegro al cargo / REINTEGRO AL CARGO Y PAGO DE PRESTACIONES Y SALARIOS DEJADOS DE RECIBIR / INDEMNIZACIÓN SUSTITUTIVA - No fue ordenada expresamente en la sentencia contentiva del título ejecutivo / INDEMNIZACIÓN SUSTITUTIVA - No procede porque no estaba vigente al dictarse la sentencia [L]os artículos 86 de la Constitución Política y el 6, numeral 1, del Decreto 2591 de 1991 prevén como causal de improcedencia de la acción de tutela la existencia de otros medios de defensa para la protección de los derechos invocados.
De manera que la acción de tutela sólo puede utilizarse cuando se han agotado los mecanismos de protección que el ordenamiento jurídico ha dispuesto para la protección idónea y eficaz de los derechos fundamentales. (…) [L]os nuevos elementos en la decisión del Juzgado Primero Administrativo Oral de Villavicencio, son los concernientes a: (i) que desde el 2013 el municipio ejecutado indicó la imposibilidad de dar cumplimiento a la obligación de reintegro, por lo que dicha pretensión principal no tiene vocación de prosperidad, (ii) que la pretensión relacionada con el pago de la indemnización compensatoria no podía ser atendida por vía ejecutiva por no ser una obligación expresa, clara y exigible, pues, dicha obligación no está expresamente contenida en el título ejecutivo y, (iii), que la figura de la indemnización compensatoria, introducida por el CPACA, que no se encontraba vigente al momento de dictarse la sentencia de nulidad y restablecimiento del derecho, por lo que debió en su momento, acudirse a la ejecución por perjuicios compensatorios contemplada en el artículo 428 del CGP.
(…) Luego, se advierte que el juzgado, al resolver el recurso de reposición contra el auto que negó el mandamiento ejecutivo de pago, adicionó pronunciamientos relacionados, no solo con la improsperidad de la pretensión principal, que era un aspecto ajeno a ese momento procesal, sino que, al pronunciarse frente a la pretensión subsidiaria, determinó que no resultaba aplicable el CPACA, porque la sentencia base de recaudo se profirió en vigencia el Decreto 01 de 1984.
Aspecto este último que resultaba determinante para efecto de establecer si la indemnización compensatoria procedía al amparo del artículo 189 del CPACA o no procedía por tratarse de un asunto no contemplado en el Decreto 01 de 1984, para luego sí abordar lo relacionado con las condiciones de expreso, claro y exigible del título. En ese contexto, a la parte actora le correspondía ejercer recurso de apelación contra los pronunciamientos adicionales a que dio lugar la resolución del recurso de reposición interpuesto, pues, en los términos del numeral 3 del artículo 243A de la Ley 1437 de 2011, adicionado por la Ley 2080 de 2021, «no son susceptibles de recursos ordinarios las providencias que decidan sobre los recursos de reposición, salvo que contengan puntos no decididos en el auto recurrido, caso en el cual podrán interponerse los recursos procedentes respecto de los puntos nuevos».
Justamente, vista la naturaleza de los aspectos respecto de los que emitió el nuevo pronunciamiento el Juzgado Primero Administrativo Oral de Villavicencio, se observa que en esencia constituyen razones por las que no procedía librar el mandamiento ejecutivo de pago, luego, de conformidad con la remisión normativa al CGP, en cuyo artículo 321 establece que será apelable el auto «4.
(…) que niegue total o parcialmente el mandamiento de pago (…)», es una decisión que era suceptible del recurso de apelación. Como la parte ejecutante no interpuso el recurso que procedía frente a los nuevos pronunciamientos emitidos por el juzgado de primera instancia al resolver el recurso de reposición, los argumentos relacionados con la presunta vulneración del derecho de defensa y de contradicción, no están llamados a prosperar porque al respecto correspondía a la parte actora ejercer los mecanismos ordinarios que tenía a su alcance.
(…) Dicho de otro modo, la interposición del recurso de apelación frente a los aspectos objeto de nuevo pronunciamiento resultaba indispensable para debatir lo relacionado con el estatuto procesal que le resultaba aplicable, si el Decreto 01 de 1984 o la Ley 1437 de 2011, y así definir la procedencia de la indemnización compensatoria de que trata el artículo 189 del CPACA, como ello no ocurrió, tal aspecto no fue debidamente impugando al interior del proceso ordinario.
De hecho, tampoco lo alegó el apoderado de la parte actora a instancias de la presente acción de tutela, de modo que, sobre el particular, habilitara el pronunciamiento por parte del juez de tutela auque fuera de manera excepcional. En ese contexto, se encuentra necesario precisar que, en un caso con identidad de presupuestos fácticos, -en lo relacionado con la aplicación de lo estipulado en el artículo 189 del CPACA, respecto de la indemnización compensatoria en los casos en que la obligación de hacer contenida en una sentencia sea imposible de cumplir-, esta Sala accedió al amparo solicitado, por considerar que del texto del artículo 189 del CPACA se establece que en los casos en los que resulte imposible cumplir la orden de reintegro del demandante al cargo del cual fue desvinculado (obligación de hacer) la ley prevé la posibilidad de fijar una indemnización compensatoria en su lugar.
Sin embargo, en el escrito de la presente acción de tutela, la parte actora omitió incluir algún cargo relacionado con la decisión del Tribunal Administrativo del Meta, Sala Quinta Oral, relacionado con la falta de aplicación de dicha disposición, como tampoco discutió lo relativo al régimen procesal que resultaba aplicable al proceso ejecutivo instaurado, esto es, si aplicaban las disposiciones del Decreto 01 de 1984 o las de la Ley 1437 de 2011, pese a que fue un aspecto que expresamente adujó la autoridad judicial demandada en la providencia objeto de cuestionamiento.
FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 - ARTÍCULO 306 / CÓDIGO GENERAL DEL PROCESO - ARTÍCULO 428 / LEY 1437 DE 2011 - ARTÍCULO 189 / CÓDIGO GENERAL DEL PROCESO - ARTÍCULO 422 / LEY 1437 DE 2011 - ARTÍCULO 243A / CÓDIGO GENERAL DEL PROCESO - ARTÍCULO 321 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA Consejero ponente: MILTON CHAVES GARCÍA Bogotá D.C., treinta (30) de septiembre de dos mil veintiuno (2021) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación número: 11001-03-15-000-2021-04591-00 (AC) Actor: YULITZA FERNANDA PINZÓN GAVIRIA Y OTROS Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META Temas: Tutela contra providencia judicial, contra proceso ejecutivo, Falta de cumplimiento del requisito general de subsidiariedad.
Declara improcedente. SENTENCIA PRIMERA INSTANCIA La Sala decide la acción de tutela presentada, mediante apoderado judicial, por los señores Yulitza Fernanda Pinzón Gaviria, Esteban Hernando Pinzón Gaviria y Anyi Carolina Pinzón Gaviria contra el Tribunal Administrativo del Meta, de conformidad con lo establecido en el artículo 1° del Decreto 333 de 2021.
I.
ANTECEDENTES 1. Pretensiones Los señores señores Yulitza Fernanda Pinzón Gaviria, Esteban Hernando Pinzón Gaviria y Anyi Carolina Pinzón Gaviria, interpusieron acción de tutela contra el Tribunal Administrativo del Meta, por estimar vulnerados los derechos fundamentales al debido proceso, a la defensa, a la doble instancia y de acceso a la administración de justicia. En consecuencia, formuló las siguientes pretensiones: “PRIMERO: Se tutelen a favor de los señores Yulitza Fernanda Pinzón Gaviria, Esteban Hernando Pinzón Gaviria, Anyi Carolina Pinzón Gaviria, sucesores procesales del ejecutante Luis Hernando Pinzón Quintero (Q.E.P.D), los derechos fundamentales a (sic) al debido proceso, al derecho de defensa y contradicción, a la doble instancia, al juez natural y, al acceso a la administración de justicia, los cuales fueron vulnerados con la providencia emitida el día trece (13) de mayo de 2021, por la Sala Quinta Oral – Tribunal Administrativo del Meta.
SEGUNDO: Que, como consecuencia de lo anterior, se deje sin valor y efecto la providencia emitida en trece (13) de mayo de 2021 por la Sala Quinta Oral del Tribunal Administrativo del Meta dentro del proceso ejecutivo promovido por el señor Luis Hernando Pinzón Quintero en contra del Municipio de Puerto López.
TERCERO: Se ordene al Tribunal Administrativo del Meta, que en el término perentorio que se disponga para ellos, se sirva emitir providencia de reemplazo, acatando los límites de la competencia funcional conforme el artículo 328 del Código General del Proceso”. 2. Hechos De la lectura del expediente, se advierten como hechos relevantes los siguientes: El señor Luis Hernando Pinzón Quintero laboró para el municipio de Puerto López, Meta, desde el 1 de junio de 1993, sin embargo, el municipio decretó la supresión del cargo, en consecuencia, presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho en contra del municipio de Puerto López, con el fin de que se declarara la nulidad del acto administrativo y que se ordenara su reintegro sin solución de continuidad con el pago de salarios y prestaciones dejados de percibir.
El Juzgado Quinto Administrativo de Villavicencio, en sentencia del 30 de junio de 2009, negó las pretensiones de la demanda y el Tribunal Administrativo del Meta, en sentencia del 1 de noviembre de 2011, la revocó y, en su lugar, accedió a las pretensiones de la demanda, dispuso el reintegro al cargo que ocupaba al momento de la supresión o a otro de igual o superior categoría, así como el reconocimiento y pago de los salarios y prestaciones que dejó de percibir desde su desvinculación hasta que fuere efectivamente reintegrado sin solución de continuidad.
El municipio de Puerto López expidió la Resolución 214 del 5 de abril de 2013, por medio de la cual ordenó el pago de los salarios dejados de percibir, sin embargo, indicó la imposibilidad de proceder con el reintegro, contra la cual el señor Pinzón Quinero interpuso recurso de reposición y, en subsidio, apelación, el cual fue resuelto de manera desfavorable con la Resolución 428 de 2013 y se negó el recurso de apelación. El señor Luis Hernando Pinzón Quintero ejerció demanda ejecutiva contra el municipio de Puerto López, con el propósito de que se ordenara el reintegro al cargo que venía desempeñando o, a uno de igual o menor categoría, junto con el pago de los sueldos, primas, bonificaciones, subsidios, vacaciones y demás prestaciones dejadas de percibir, desde la fecha del último salario pagado, desde el mes de junio de 2013 hasta cuando sea efectivamente reintegrado y, de manera subsidiaria, solicitó una indemnización compensatoria conforme lo determina el artículo 189 de la Ley 1437 de 2011, suma debidamente actualizada.
Lo anterior, porque la entidad demandada dio cumplimiento parcial a la orden judicial, porque no dio cumplimiento a la orden de reintegro ni optó, en su defecto, por realizar la correspondiente liquidación y posterior pago de la indemnización de que trata el artículo 189 del CPACA. El Juzgado Primero Administrativo Oral de Villavicencio, en auto del 25 de febrero de 2019, negó el mandamiento de pago, porque consideró que los documentos allegados no cumplieron con los requisitos formales de unidad y autenticidad del título ejecutivo.
La parte actora interpuso recurso de reposición y en subsidio apelación, con fundamento en que: (i) los actos administrativos cuya copia exigió el despacho lo único que probaban era el cumplimiento parcial de algunas de las obligaciones contenidas en la sentencia, las cuales no corresponden a lo que se estaba solicitando se cumpliera; (ii) los reparos del despacho para no librar mandamiento de pago debían proponerse vía exceptiva por la ejecutada;
(iii) los actos administrativos cuya copia auténtica se requirió, fueron emitidos por la entidad ejecutada y es quien puede dar fe dentro del proceso sí efectivamente lo aportado en copia simple corresponde a los documentos originales por ella expedidos. En la misma oportunidad precisó que, el auto del 10 de abril de 2012 negó la solicitud de aclaración, por lo que era irrelevante su incorporación dentro de la demanda ejecutiva, no obstante, se aportó para subsanar dicha inconformidad.
El Juzgado Primero Administrativo Oral de Villavicencio, en auto del 26 de agosto de 2014, no respuso la decisión por considerar que, si bien, la parte ejecutante allegó en copia auténtica los documentos que se echaron de menos al negar el mandamiento de pago, por lo que se tendrían como subsanados los defectos advertidos, también lo es que desde el 2013 el municipio ejecutado indicó la imposibilidad de dar cumplimiento a la obligación de reintegro, por lo que dicha pretensión principal no tiene vocación de prosperidad, tanto así, que, de manera subsidiaria, se solicita el pago de la indemnización compensatoria prevista en el artículo 189 del CPACA, pretensión frente a la cual el Consejo de Estado en un caso similar negó dicha indemnización bajo el entendido de que esa obligación no se encontraba contenida en la sentencia base de recaudo.
El Tribunal Administrativo del Meta, Sala Quinta Oral, en providencia del 13 de mayo de 2021, confirmó la decisión de primera instancia, por considerar que, al margen de establecer si los documentos aportados al plenario con la solicitud de mandamiento ejecutivo debían serlo en copia auténtica, tal como lo advirtió el juzgado en el auto mediante el cual desató el recurso de reposición y concedió la alzada, la orden de la sentencia declarativa no era de posible cumplimiento y, por lo tanto, no era procedente librar mandamiento ejecutivo por el pago de la indemnización compensatoria, debido a que no es una obligación clara, expresa y exigible contenida en los documentos que fueron aportados como base de recaudo. 3.
Argumentos de la acción de tutela A juicio de la parte actora, el Tribunal Administrativo del Meta incurrió en los defectos órganico o procedimental, fáctico, sustantivo y violación directa de la Constitución, toda vez que se pronunció sobre argumentos que no habían sido debatidos por la parte ejecutante en el recurso de apelación interpuesto contra el auto que negó librar el mandamiento ejecutivo de pago, pues los reparos formulados en el recurso fueron puntuales y versaron únicamente sobre los requisitos formales del título y la autenticidad de las copias aportadas, con lo cual aduce desconocido el artículo 328 del Código General del Proceso y, con ello, una evidente falta de competencia del juez.
Señala que el Tribunal acogió los argumentos esbozados por el juzgado de primera instancia, adicionó nuevos argumentos para la decisión de negar el mandamiento de pago, frente a las cuales, señala, se impidió ejercer los derechos de defesa, de contradicción, doble instancia y debido proceso, lo cual, señala, desbordó sus facultades funcionales, pues no era el llamado a desatar la controversia frente a la presunta imposibilidad de efectuar el reintegro del señor Pinzón Quintero.
Al efecto, explicó que no se le permitió replicar los argumentos del juez de primera instancia al desatar el recurso de reposición y, que, debido a que no habían sido controvertidos por la parte actora no podían ser ventilados por el tribunal. Dijo, además, que se desconoció el principio de congruencia, porque el recurso de apelación fue promovido por razones puntuales y exactas. 4.
Trámite Previo. El despacho sustanciador, en auto del 21 de julio de 2021, admitió la acción de tutela, ordenó notificar a la parte demandante, al demandado, al Juzgado Primero Administrativo Oral de Villavicencio y al municipio de Puerto López, como terceros interesados en el resultado del proceso, publicar la providencia en la página web del Consejo de Estado y notificar a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado. 5.
Oposición El Tribunal Administrativo del Meta, Sala Quinta Oral guardó silencio. 6. Intervención de los terceros interesados El Jefe de la Oficina Jurídica del municipio de Puerto López se refirió a los hechos que dieron origen a la presente acción de tutela y agregó otros argumentos tales como la posibilidad de demanda el acto administrativo de ejecución de la condena, respecto de la omisión en acreditar el agotamiento del requisito de procedibilidad y frente al amplió término que transcurrió desde la ejecutoria de la sentencia declarativa y la solicitud de ejecución de la sentencia. Solicitó negar las pretensiones de la acción de tutela por considerar que las decisiones que se cuestionan fueron expedidas conforme al ordenamiento jurídico.
II. CONSIDERACIONES DE LA SALA La acción de tutela está consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política, reglamentado por el Decreto 2591 de 1991, que en el artículo 1 establece: «Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe en su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que estos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares en los casos que señala este decreto».
Esta acción procede cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. Acción de tutela contra providencias judiciales En cuanto a la acción de tutela como mecanismo para controvertir providencias judiciales, se precisa que, de manera excepcional, se reconoce la procedencia cuando se advierte la afectación manifiesta de los derechos constitucionales fundamentales.
La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en sentencia de 31 de julio de 2012, Exp. 2009-01328-01, aceptó la acción la tutela contra providencia judicial y acogió el criterio de la procedencia excepcional[1], para lo cual aplicó la metodología desarrollada por la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 2005 para estudiar si, en un caso concreto, procede o no el amparo solicitado, mediante el empleo de las causales generales[2] y específicas[3] de procedencia de la acción de tutela.
Siendo así, a la Sala le corresponde establecer si en el presente caso se cumplen los requisitos de procedibilidad de la acción de tutela contra providencia judicial descritos. Problema jurídico Mediante el ejercicio de la presente acción la parte actora pretende que se deje sin efecto las providencias del 25 de febrero de 201 y del 13 de mayo de 2021, proferidas por el Juzgado Primero Administrativo Oral de Villavicencio y el Tribunal Administrativo del Meta, Sala Quinta Oral, respectivamente, por considerar que incurrieron en los defectos órganico o procedimental, fáctico, sustantivo y violación directa de la Constitución. A juicio de la parte actora las autoridades judiciales vulneraron los derechos de defensa y contradicción por no poder oponerse a lo decidido por el Juzgado Primero Administrativo Oral de Villavicencio, al resolver el recurso de reposición y e incurrieron en los defectos invocados porque el Tribunal Administrativo del Meta carecía de competencia, en los términos del artículo 328 del CGP, para emitir pronunciamiento respecto de aspectos distintos a la conformación del título ejecutivo y la autenticidad de los documentos aportados, que fueron los puntos recurridos, con lo cual adujo desconocido el principio de congruencia. En ese contexto, el estudio del caso se llevará a cabo respecto de esos dos cargos, previo a verificar el cumplimiento del requisito de subsidiariedad.
Del cumplimiento de los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales – requisito general de subsidiariedad Como se indicó, dentro de los requisitos generales de procedencia se encuentra el de subsidiariedad, consistente en “(…) (ii) Que se hayan agotado todos los medios ordinarios y extraordinarios de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable;
(…)”. En cuanto al requisito de subsidiariedad, se tiene que dicho requisito consiste en impedir que la acción de tutela, que tiene un campo restrictivo de aplicación, se convierta en un mecanismo principal de protección de los derechos fundamentales, pues eso sería tanto como desconocer que la Constitución y la ley estipulan una serie de mecanismos judiciales igualmente eficaces e idóneos para garantizar el ejercicio pleno de los derechos.
No en vano los artículos 86[4] de la Constitución Política y el 6, numeral 1, del Decreto 2591 de 1991[5] prevén como causal de improcedencia de la acción de tutela la existencia de otros medios de defensa para la protección de los derechos invocados. De manera que la acción de tutela sólo puede utilizarse cuando se han agotado los mecanismos de protección que el ordenamiento jurídico ha dispuesto para la protección idónea y eficaz de los derechos fundamentales.
Caso concreto En primer lugar, visto el expediente del proceso ejecutivo cuestionado, se encuentra que el Juzgado Primero Administrativo Oral de Villavicencio, en auto del 25 de febrero de 2019, negó el mandamiento de pago, porque consideró que los documentos allegados no cumplieron los requisitos formales de unidad y autenticidad del título ejecutivo, toda vez que el título base de recaudo no se conformó en debida forma, pues, la constancia de ejecutoria indicó que la sentencia cobró ejecutoria el 23 de abril de 2012 y, pese a que con el auto del 10 de abril de 2012, se resolvió la solicitud de aclaración de la sentencia y que tal proveído formaba parte de la misma, no fue aportado con la demanda ejecutiva, lo cual imposibilitó al despacho conocer cuáles fueron los aspectos u obligaciones aclaradas por el Tribunal.
En ese sentido, consideró que, pese a que se trató de un título ejecutivo complejo integrado por la sentencia, el auto aclaratorio y las Resoluciones 214 del 5 de abril de 2013, por medio de la cual se negó el reintegro y se ordenó efectuar la liquidación y la 636 del 27 de diciembre de 2013, la cual ordenó el pago de los salarios y prestaciones sociales -actos administrativos que cumplieron de forma parcial la sentencia-, fueron aportados en copia simple y no prestan mérito ejecutivo, como tampoco se aportó la Resolución 428 de 2013, mediante la cual resolvió el recurso de reposición interpuesto contra el primer acto.
La parte actora interpuso recurso de reposición y en subsidio apelación, con fundamento en que: (i) los actos administrativos cuya copia exigió el despacho lo único que probaban era el cumplimiento parcial de algunas de las obligaciones contenidas en la sentencia, las cuales no corresponden a lo que se estaba solicitando se cumpliera; (ii) los reparos del despacho para no librar mandamiento de pago debían proponerse vía exceptiva por la ejecutada;
(iii) los actos administrativos cuya copia auténtica se requirió, fueron emitidos por la entidad ejecutada y es quien puede dar fe dentro del proceso sí efectivamente lo aportado en copia simple corresponde a los documentos originales por ella expedidos. En la misma oportunidad, precisó que, el auto del 10 de abril de 2012 negó la solicitud de aclaración, por lo que era irrelevante su incorporación dentro de la demanda ejecutiva, no obstante, se aportó para subsanar dicha inconformidad.
El Juzgado Primero Administrativo Oral de Villavicencio, en auto del 26 de agosto de 2014, no repuso la decisión por considerar que, si bien, la parte ejecutante allegó en copia auténtica los documentos que se echaron de menos al negar el mandamiento de pago, por lo que se tendrían como subsanados los defectos advertidos, también lo es que, desde el 2013 el municipio ejecutado indicó la imposibilidad de dar cumplimiento a la obligación de reintegro, por lo que dicha pretensión principal no tenía vocación de prosperidad.
De lo expuesto hasta aquí, la Sala advierte que en esa oportunidad el Juzgado Primero Administrativo Oral de Villavicencio dio por superado lo concerniente a la autenticidad de los documentos que conformaron el título ejecutivo, que era el objeto del recurso, sin embargo, su pronunciamiento se extendió a otros puntos, tal como se pasa a transcribir: “(…) Si bien, la parte ejecutante allegó una copia auténtica los documentos que se echaron de menos al negar el mandamiento, por lo que se tendría como subsanada los defectos advertidos (sic), también lo es que desde el 2013 el municipio ejecutado indicó la imposibilidad de dar cumplimiento a la obligación de reintegro por lo que dicha pretensión principal no tiene vocación de prosperidad, tanto es así que de manera subsidiaria solicita el pago de la indemnización compensatoria prevista en el artículo 189 del CPACA.
Frente a ésta última petición, el Consejo de Estado en un caso similar negó dicha indemnización bajo el entendido que esa obligación no se encontraba contenida en la sentencia base de recaudo, además de que el trámite previsto para su cobro es diferente al contemplado para un proceso ejecutivo, así: (…) En conclusión, para poder ejecutar una obligación se hace necesario que la parte ejecutante acredite tanto los requisitos formales y sustanciales el título, es decir que las obligaciones reclamadas se encuentren incorporadas en él y sean expresas es decir cuando aparece manifiesta de la redacción misma del título, clara cuando el contenido obligacional se revela en forma nítida y es exigible cuando puede imponerse su cumplimiento en la oportunidad en que se demanda, por cuanto no está sometida para su cumplimiento a plazo pendiente o condición no ocurrida.
Por lo que la pretensión subsidiaria del ejecutante relacionada con el pago de la indemnización compensatoria no puede ser atendida por vía ejecutiva, ya que dicha obligación no está expresamente contenida en el título ejecutivo, máxime cuando es una figura que fue introducida con el CPACA, la cual no se encontraba prevista en el Decreto 01 de 1984, norma que para el momento de dictarse la sentencia base de recaudo era la que se encontraba vigente, resultando improcedente solicitar el pago de dicha indemnización, por lo que debió en su momento acudirse a la ejecución por perjuicios compensatorios contemplada en el artículo 428 del C.G.P. En atención a lo anterior, no se revocará el auto que dispuso negar el mandamiento de pago y en su lugar se procederá a conceder en el efecto suspensivo el recurso de alzada, ello de conformidad con lo consagrado en el artículo 438 en concordancia con el numeral 4 del artículo 321 del C.G.P. (…)”.
Entonces, los nuevos elementos en la decisión del Juzgado Primero Administrativo Oral de Villavicencio, son los concernientes a: (i) que desde el 2013 el municipio ejecutado indicó la imposibilidad de dar cumplimiento a la obligación de reintegro, por lo que dicha pretensión principal no tiene vocación de prosperidad, (ii) que la pretensión relacionada con el pago de la indemnización compensatoria no podía ser atendida por vía ejecutiva por no ser una obligación expresa, clara y exigible, pues, dicha obligación no está expresamente contenida en el título ejecutivo y, (iii), que la figura de la indemnización compensatoria, introducida por el CPACA, que no se encontraba vigente al momento de dictarse la sentencia de nulidad y restablecimiento del derecho, por lo que debió en su momento, acudirse a la ejecución por perjuicios compensatorios contemplada en el artículo 428 del CGP.
Por su parte, el Tribunal Administrativo del Meta, Sala Quinta Oral, en providencia del 13 de mayo de 2021, confirmó la decisión de primera instancia, para lo cual señaló que, al margen de establecer si los documentos aportados al plenario con la solicitud de mandamiento ejecutivo debían serlo en copia auténtica, consideró que tal como lo advirtió el juzgado en el auto mediante el cual desató el recurso de reposición y concedió la alzada, si bien en la sentencia proferida el 1 de noviembre de 2011 el Tribunal Administrativo del Meta ordenó al municipio de Puerto López el reintegro del señor Luis Hernando Pinzón Quintero al cargo que ocupaba al momento de la supresión, la orden de reintegro no fue posible cumplirla en atención a que: i) en el municipio de Puerto López no existe el sitio denominado Matadero Municipal para el ejercicio del degüello de ganado y, (ii) en la estructura de la planta de personal del municipio no existe el empleo denominado sacrificador de ganado, grado 3, categoría 6, ni existe otro empleo de igual o superior categoría al cargo suprimido, según certificación expedida por la Secretaria de Gobierno y Gestión Comunitaria.
En ese sentido, concluyó que no resultó procedente librar mandamiento ejecutivo por el pago de la indemnización compensatoria, debido a que no es una obligación clara, expresa y exigible contenida en los documentos que fueron aportados como base de recaudo, comoquiera que dicha circunstancia no fue prevista ni ordenada en la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo del Meta, el 1 de noviembre de 2011 y “tampoco resultó viable el reconocimiento de la indemnización compensatoria en virtud de lo dispuesto en el artículo 177 del Decreto 01 de 1984”, porque tal disposición no contempla la posibilidad de que, en el caso de ser improcedente el reintegro, haya lugar a la aplicación de la figura jurídica de la indemnización compensatoria.
Luego, se advierte que el juzgado, al resolver el recurso de reposición contra el auto que negó el mandamiento ejecutivo de pago, adicionó pronunciamientos relacionados, no solo con la improsperidad de la pretensión principal, que era un aspecto ajeno a ese momento procesal, sino que, al pronunciarse frente a la pretensión subsidiaria, determinó que no resultaba aplicable el CPACA, porque la sentencia base de recaudo se profirió en vigencia el Decreto 01 de 1984.
Aspecto este último que resultaba determinante para efecto de establecer si la indemnización compensatoria procedía al amparo del artículo 189 del CPACA o no procedía por tratarse de un asunto no contemplado en el Decreto 01 de 1984, para luego sí abordar lo relacionado con las condiciones de expreso, claro y exigible del título. En ese contexto, a la parte actora le correspondía ejercer recurso de apelación contra los pronunciamientos adicionales a que dio lugar la resolución del recurso de reposición interpuesto, pues, en los términos del numeral 3 del artículo 243A de la Ley 1437 de 2011, adicionado por la Ley 2080 de 2021, «no son susceptibles de recursos ordinarios las providencias que decidan sobre los recursos de reposición, salvo que contengan puntos no decididos en el auto recurrido, caso en el cual podrán interponerse los recursos procedentes respecto de los puntos nuevos».
Justamente, vista la naturaleza de los aspectos respecto de los que emitió el nuevo pronunciamiento el Juzgado Primero Administrativo Oral de Villavicencio, se observa que en esencia constituyen razones por las que no procedía librar el mandamiento ejecutivo de pago, luego, de conformidad con la remisión normativa al CGP, en cuyo artículo 321 establece que será apelable el auto «4.
(…) que niegue total o parcialmente el mandamiento de pago (…)», es una decisión que era suceptible del recurso de apelación. Como la parte ejecutante no interpuso el recurso que procedía frente a los nuevos pronunciamientos emitidos por el juzgado de primera instancia al resolver el recurso de reposición, los argumentos relacionados con la presunta vulneración del derecho de defensa y de contradicción, no están llamados a prosperar porque al respecto correspondía a la parte actora ejercer los mecanismos ordinarios que tenía a su alcance.
Por lo cual, no puede ahora aducir la inconformidad aludida, ni siquiera bajo el reproche del desconocimiento del artículo del artículo 328 del CGP, por las razones ya ampliamente expuestas. Dicho de otro modo, la interposición del recurso de apelación frente a los aspectos objeto de nuevo pronunciamiento resultaba indispensable para debatir lo relacionado con el estatuto procesal que le resultaba aplicable, si el Decreto 01 de 1984 o la Ley 1437 de 2011, y así definir la procedencia de la indemnización compensatoria de que trata el artículo 189 del CPACA, como ello no ocurrió, tal aspecto no fue debidamente impugando al interior del proceso ordinario.
De hecho, tampoco lo alegó el apoderado de la parte actora a instancias de la presente acción de tutela, de modo que, sobre el particular, habilitara el pronunciamiento por parte del juez de tutela auque fuera de manera excepcional. En ese contexto, se encuentra necesario precisar que, en un caso con identidad de presupuestos fácticos, -en lo relacionado con la aplicación de lo estipulado en el artículo 189 del CPACA, respecto de la indemnización compensatoria en los casos en que la obligación de hacer contenida en una sentencia sea imposible de cumplir-, esta Sala accedió al amparo solicitado, por considerar que del texto del artículo 189 del CPACA se establece que en los casos en los que resulte imposible cumplir la orden de reintegro del demandante al cargo del cual fue desvinculado (obligación de hacer) la ley prevé la posibilidad de fijar una indemnización compensatoria en su lugar[6].
Sin embargo, en el escrito de la presente acción de tutela, la parte actora omitió incluir algún cargo relacionado con la decisión del Tribunal Administrativo del Meta, Sala Quinta Oral, relacionado con la falta de aplicación de dicha disposición, como tampoco discutió lo relativo al régimen procesal que resultaba aplicable al proceso ejecutivo instaurado, esto es, si aplicaban las disposiciones del Decreto 01 de 1984 o las de la Ley 1437 de 2011, pese a que fue un aspecto que expresamente adujó la autoridad judicial demandada en la providencia objeto de cuestionamiento.
Luego, es un asunto que no puede ser estudiado a instancias de la acción de tutela porque no fue planteado como objeto de inconformidad por la parte actora y, en esa medida, tal como lo alegó en el escrito inicial, no estarían dadas las condiciones para que el juez de tutela aborde un aspecto respecto del que la parte actora no le atribuyó competencia con los argumentos en que basó los defectos alegados, en esa medida, siendo la acción de tutela es un mecanismo residual y subsidiario que procede de manera excepcional contra providencias judiciales, no es posible habilitar el estudio del juez constitucional respecto de asuntos que no fueron alegados ni siquiera suscintamente.
Como en el presente caso la inconformidad de la parte actora no satisface el requisito general de subsidiariedad, se impone declarar improcedente la acción de tutela que ejercieron los señores Yulitza Fernanda Pinzón Gaviria, Esteban Hernando Pinzón Gaviria y Anyi Carolina Pinzón Gaviria contra el Tribunal Administrativo del Meta. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, por medio de la Sección Cuarta – Sala de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA 1.
Declarar improcedente la acción de tutela interpuesta por los señores Yulitza Fernanda Pinzón Gaviria, Esteban Hernando Pinzón Gaviria y Anyi Carolina Pinzón Gaviria contra el Tribunal Administrativo del Meta. 2. En caso de no ser impugnada la presente providencia, enviar a la Corte Constitucional para su eventual revisión. 3. Notificar a las partes por el medio más expedito posible. 4.
Publicar la presente providencia en la página web del Consejo de Estado. Notifíquese y cúmplase. La anterior providencia fue considerada y aprobada en la sesión de la fecha. (Con firma electrónica) (Con firma electrónica) MILTON CHAVES GARCÍA STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO Presidente de la Sección | | | | | | | | | |(Con firma electrónica) |(Con firma electrónica) | |MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO |JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ | ----------------------- [1] La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo y las distintas Secciones que la componen, antes y después del pronunciamiento de 29 de junio de 2004 (Expediente AC-10203), han abierto paso la acción de tutela, de manera excepcional, cuando se ha advertido la vulneración de derechos constitucionales fundamentales.
De ahí que en esa oportunidad - sentencia de 31 de julio de 2012 - se admita, que debe acometerse el estudio de fondo, cuando se esté en presencia de providencias judiciales que resulten violatorias de derechos fundamentales, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento jurisprudencialmente. (Se destaca) [2] Causales genéricas de procedibilidad o requisitos generales de procedencia de la tutela contra providencia judicial son: (i) Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional;
(ii) Que se hayan agotado todos los medios ordinarios y extraordinarios de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable; (iii) Que se cumpla con el requisito de la inmediatez; (iv) Cuando se trate de una irregularidad procesal ésta debe tener un efecto determinante en la sentencia que se impugna y afectar los derechos fundamentales de la parte actora;
(v) Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos que se transgredieron y que tal vulneración hubiere sido alegada en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible y, (vi) Que no se trate de sentencias de tutela. [3] La configuración de una causal especial de procedibilidad, supone que la providencia controvertida haya incurrido en alguno de los siguientes defectos: (i) orgánico;
(ii) procedimental absoluto; (iii) fáctico, (iv) material o sustantivo; (v) error inducido; (vi) decisión sin motivación; (vii) desconocimiento del precedente constitucional que establece el alcance de un derecho fundamental y, (viii) violación directa de la Constitución. [4] “Artículo 86. Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe a su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que éstos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública.
(…) Esta acción solo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable (…)” (se destaca). [5] “Artículo 6º-Causales de improcedencia de la tutela. La acción de tutela no procederá: 1. Cuando existan otros recursos o medios de defensa judiciales, salvo que aquélla se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.
La existencia de dichos medios será apreciada en concreto, en cuanto a su eficacia, atendiendo las circunstancias en que se encuentra el solicitante (…).” [6] Ver, sentencia del 8 de agosto de 2019, expediente con radicado número: 11001-03-15-000-2018-04720-00. Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado.