IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA / EXCEPCIÓN DE FALTA DE LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR ACTIVA / SESIONES DE INSTALACIÓN DEL CONGRESO DE LA REPÚBLICA / DERECHO DE RÉPLICA / DERECHO A LA OPOSICIÓN POLÍTICA - Los titulares del derecho son los representantes de los partidos y movimientos políticos en oposición [E]l actor pretende que se ordene al Presidente de la República que organice una sesión en el Congreso en la que escuche y tome en cuenta las proposiciones y observaciones de los partidos y movimientos de la oposición, habida cuenta que no asistió a su intervención en la ceremonia de apertura de la legislatura celebrada el 20 de julio de 2021.
(…) [E]n lo que tiene que ver con las sesiones de instalación del Congreso de la República, se observa que las organizaciones políticas declaradas en oposición tienen derecho a tener un tiempo de participación en el evento de 20 minutos en los cuales podrán presentar observaciones y plantear alternativas frente a los planteamientos realizados por el Gobierno Nacional, según lo previsto en el artículo 14 de la Ley 1909.
(…) [L]a Sala concluye que los titulares del derecho a la oposición que estaría presuntamente vulnerado con ocasión de la omisión alegada por el actor son los partidos y movimientos políticos declarados en oposición en los términos del artículo 6 de la Ley 1909. En este orden de ideas, para la Sala no es admisible que la presente acción sea instaurada por el actor en nombre propio, debido a que no es el titular del derecho cuya protección reclama (…).
En consecuencia, no puede el accionante alegar que se encuentra legitimado para promover la presente acción de tutela, (…) toda vez que en las pasadas elecciones para Presidente de la República votó por el candidato de la oposición, pues dicha circunstancia no lo habilita para actuar en calidad de uno de los representantes del partido o movimiento político de oposición que son los titulares del derecho fundamental presuntamente vulnerado con la omisión alegada.
FUENTE FORMAL: CONSTITUCION POLÍTICA - ARTÍCULO 86 / LEY 1909 DE 2018 - ARTÍCULO 3 / LEY 1909 DE 2018 - ARTÍCULO 14 / DECRETO 2591 DE 1991 - ARTÍCULO 10 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Consejera ponente: NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Bogotá, D. C., nueve (9) de septiembre de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 11001-03-15-000-2021-04986-00(AC) Actor: ARIEL QUIROGA VIDES Demandado: PRESIDENCIA DE LA REPUBLICA SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA La Sala procede a decidir la acción de tutela promovida por el actor contra el PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA.
I.
ANTECEDENTES I.1.- La Solicitud El señor ARIEL QUIROGA VIDES, actuando en nombre propio, en ejercicio de la acción de tutela prevista en el artículo 86 de la Constitución Política, solicitó la protección de sus derechos fundamentales a la libertad de expresión, al libre desarrollo de la personalidad, a la participación ciudadana, la oposición política y la réplica, los cuales estima vulnerados por el PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA, por cuanto no asistió al discurso realizado por la oposición al Gobierno Nacional el 20 de julio de 2021, privándolo, a su juicio, del derecho de réplica.
I.2.- Hechos Afirmó que conforme con lo previsto en el artículo 12 de la Ley 5° de 17 de junio de 1992[1], el 20 de julio de cada año, el Congreso de la República inicia un nuevo período de legislatura y el Presidente de la República emite un discurso con ocasión de la fecha. Señaló que los partidos políticos declarados en oposición como garantía al derecho de réplica, tienen el derecho a manifestarse por el término de 20 minutos en dicho acto, con la finalidad de presentar observaciones y propuestas frente a lo señalado en su discurso por el Presidente de la República.
Manifestó que en la pasada ceremonia de apertura de la legislatura del Congreso de la República celebrada el 20 de julio de 2021, el Presidente pronunció su discurso de instalación y se retiró del recinto, sin escuchar las observaciones y propuestas que presentaría la oposición en el término que les fue concedido. Indicó que lo anterior vulneró sus derechos fundamentales a la libertad de expresión, al libre desarrollo de la personalidad, a la participación ciudadana, a la oposición política y a la réplica, habida cuenta que en las anteriores elecciones votó por el candidato presidencial de la oposición y que el hecho de que no se escuchen sus observaciones y propuestas, intrínsecamente significa que tampoco atienden las de él. Expuso que el Presidente de la República constantemente niega a los congresistas de la oposición el derecho a una “réplica digna”, al no escuchar sus propuestas e inquietudes.
I.3.- Pretensiones El actor solicitó el amparo de sus derechos fundamentales invocados como violados y, en consecuencia, pidió que se ordene al demandado que organice una sesión en el Congreso en la que escuche y tome en cuenta las proposiciones de la oposición al Gobierno Nacional, en los siguientes términos: “[…]
PRIMERO: Tutelar el derecho fundamental a mi libertad de expresión y libre desarrollo de la personalidad en cabeza de la bancada opositora y los derechos a la oposición al no permitírseles ser escuchadas como miembros de la máxima corporación del legislativo por el jefe máximo del poder ejecutivo colombiano y algunos derechos a las organizaciones políticas independientes.
SEGUNDO: Ordenar al Presidente de la República garantizar los derechos enunciadas en esta tutela y se le ordene que una pequeña sesión del Congreso deba escuchar personalmente sin que pueda delegar tan alta responsabilidad la obligación en algún miembro del poder ejecutivo nacional perfeccionar los derechos de la oposición escuchando y tomando en cuenta sus proposiciones […]”.
I.4.- Defensa I.4.1.- El PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA solicitó declarar improcedente la acción de tutela de la referencia por falta de legitimación en la causa por activa, por cuanto la pretensión del actor no obedece a su interés propio sino al de los representantes de la oposición de los partidos que apoyan al Gobierno Nacional. Señaló que el actor no demostró siquiera sumariamente ser miembro de un partido o movimiento de la oposición y se limitó a manifestar que la violación de los derechos fundamentales de otras personas afectaba los suyos.
Indicó que el actor tampoco demostró actuar como apoderado o agente oficioso de un miembro de un partido o movimiento político, para que fuera procedente la solicitud de tutela. Expuso que la ceremonia de instalación del Congreso de la República fue llevada a cabo y culminó el 20 de julio de 2021, por lo que carece de sentido analizar de fondo la solicitud.
Señaló que de conformidad con lo previsto en la Resolución núm. 1313 de 12 de marzo de 2020[2], expedida por el Consejo Nacional Electoral, el deber de escuchar a la oposición es del Gobierno Nacional, por lo que es dable que pueda delegar a uno de sus ministros para su cumplimiento. Expuso que mediante Decreto núm. 781 de 2021, “por el cual se hace una delegación”, delegó en el Ministro del Interior la función de escuchar de forma inmediata a la terminación de su intervención las intervenciones de los partidos y movimientos políticos declarados en oposición. I.4.2.
El CONGRESO DE LA REPÚBLICA solicitó que se le desvinculara del proceso por falta de legitimación en la causa por pasiva, habida cuenta que no era responsable de la acción u omisión alegada por parte de la actora en la solicitud. Indicó que el actor carece de legitimación en la causa por activa para incoar la presente acción, por cuanto no demostró la vulneración de un derecho individual y subjetivo, sino que se limitó a manifestar que una actuación realizada respecto de otras personas amenazó sus derechos.
Expuso que el actor tampoco demostró representar a un partido o movimiento político ni actuar en calidad de representante o agente oficioso de aquellos, lo cual descarta la procedencia de la acción. II. CONSIDERACIONES DE LA SALA Competencia La Sala es competente para conocer del presente asunto, de conformidad con lo previsto en el artículo 1º del Decreto 1983 de 30 de noviembre de 2017 y en virtud del artículo 2º del Acuerdo número 377 de 11 de diciembre de 2018 de la Sala Plena del Consejo de Estado, que regula la distribución de las acciones de tutela entre las Secciones; y del artículo 13 del Acuerdo 80 de 12 de marzo de 2019 de la misma Sala, que asigna a esta Sección el conocimiento de las acciones de tutela.
Cuestión previa Previo al planteamiento del problema jurídico, resulta necesario precisar los extremos de la litis para efectos de determinar, tanto el punto de derecho en discusión como el alcance del contenido de la sentencia. La Sala advierte que el CONGRESO DE LA REPÚBLICA solicitó su desvinculación en la presente acción de tutela por falta de legitimación en la causa por pasiva.
Cabe señalar que la Corte Constitucional, mediante sentencia T-1001 de 30 de noviembre de 2006[3], se refirió a la falta de legitimación en la causa por pasiva en los siguientes términos: “[…] En relación con la falta de legitimidad por pasiva, esta Corporación en la Sentencia T-416/97 M.P. José Gregorio Hernández, dijo lo siguiente: “2.1.
La legitimación en la causa es un presupuesto de la sentencia de fondo porque otorga a las partes el derecho a que el juez se pronuncie sobre el mérito de las pretensiones del actor y las razones de la oposición por el demandado, mediante sentencia favorable o desfavorable. En resumen, la legitimación en la causa es una calidad subjetiva de las partes en relación con el interés sustancial que se discute en el proceso.
(…). La legitimación pasiva se consagra como la facultad procesal que le atribuye al demandado la posibilidad de desconocer o controvertir la reclamación que el actor le dirige mediante la demanda sobre una pretensión de contenido material. Si bien la tutela se establece por la Constitución como un proceso preferente y sumario, con ello no se quiso consagrar un instrumento judicial carente de garantías procesales, en donde la brevedad y celeridad procesal sirvan de excusa para desconocer los derechos de las partes o de los terceros, de manera que en dicho proceso, como en cualquier otro, el juez debe lograr que la actuación se surta sin vulnerar los principios de legalidad y contradicción. La identificación cabal del demandado es una exigencia que tanto la Constitución como el Decreto 2591 de 1991 avalan.
Según aquélla, la acción de tutela se promueve contra autoridad pública y, en ciertos casos, contra los particulares por la acción u omisión que provoque la violación de los derechos fundamentales de las personas, y lo mismo señala el segundo estatuto."[[2]]. (Negrilla fuera de texto). Y más adelante, en sentencia T-519 de 2001 M.P. Clara Inés Vargas, esta misma Corporación anotó que: " cuando del trámite procesal se deduce que el demandado no es responsable del menoscabo de los derechos fundamentales del actor, no puede, bajo ninguna circunstancia, concederse la tutela en su contra.
La legitimación por pasiva de la acción de tutela se rompe cuando el demandado no es el responsable de realizar la conducta cuya omisión genera la violación, o cuando no es su conducta la que inflige el daño […]” (Destacado de la Sala). En el presente caso, se advierte que la omisión alegada por el actor tiene que ver con un evento realizado en el Congreso de la República y con la intervención de sus miembros, circunstancia de la cual se desprende que le asiste interés en las resultas de la acción de tutela de la referencia como tercero, calidad en la que fue vinculado, razón por la cual la Sala denegará su solicitud de desvinculación por falta de legitimación en la causa por pasiva, como en efecto se dispondrá en la parte resolutiva de la presente providencia. Caso concreto La acción de tutela, prevista en el artículo 86 de la Constitución Política, fue instituida para proteger en forma inmediata los derechos constitucionales fundamentales cuando estos resulten vulnerados o amenazados por la acción u omisión de cualquier autoridad pública o particular, en los casos previstos en el artículo 42 del Decreto Ley 2591 de 19 de noviembre de 1991[4].
Dicha acción se establece como instrumento subsidiario, es decir, que solo procede cuando el afectado no dispone de otros medios de defensa judiciales, salvo que se utilice como mecanismo transitorio, con miras a evitar un perjuicio irremediable. En el presente caso, el actor instauró acción de tutela con el fin de obtener el amparo de sus derechos fundamentales a la libertad de expresión, al libre desarrollo de la personalidad, a la participación ciudadana, a la oposición política y a la réplica, los cuales estima vulnerados por el PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA, por cuanto no asistió al discurso realizado por la oposición al Gobierno Nacional, el 20 de julio de 2021, privándolo, a su juicio, del derecho de réplica.
Visto lo anterior, le corresponde a la Sala determinar si al actor le asiste legitimación en la causa por activa para demandar vía acción de tutela. La legitimación por activa en las acciones de tutela El artículo 86 de la Constitución Política establece que toda persona podrá ejercer la acción de tutela en nombre propio o mediante apoderado para obtener la protección inmediata de sus derechos fundamentales.
En relación con la legitimación en la causa por activa, el artículo 10° del Decreto 2591 de 1991[5], preceptúa lo siguiente: “[…] Artículo 10. Legitimidad e interés. La acción de tutela podrá ser ejercida, en todo momento y lugar, por cualquiera persona vulnerada o amenazada en uno de sus derechos fundamentales, quien actuará por sí misma o a través de representante.
Los poderes se presumirán auténticos. También se pueden agenciar derechos ajenos cuando el titular de los mismos no esté en condiciones de promover su propia defensa. Cuando tal circunstancia ocurra, deberá manifestarse en la solicitud. También podrán ejercerla el Defensor del Pueblo y los personeros municipales […]”. De las normas transcritas, se desprende que quien promueve acción de tutela puede hacerlo i) en nombre propio, actuando por sí mismo o mediante apoderado, o ii) a través de la figura de la agencia oficiosa, caso en el cual se debe manifestar expresamente tal circunstancia, además de demostrar las razones por las cuales el agenciado no está en capacidad de ejercer su propia defensa.
La Corte Constitucional ha establecido que la legitimación en la causa por activa constituye un presupuesto de la sentencia de fondo, en la medida en que se analiza la calidad subjetiva de las partes respecto del interés sustancial que se discute en el proceso de tutela, de modo que el derecho cuya protección se persigue debe ser propio del demandante y no de otra persona[6].
En ese orden de ideas, la Sala debe establecer si se acredita la legitimación en la causa por activa del señor ARIEL QUIROGA VIDES para incoar la acción de tutela de la referencia. En el presente caso, el actor pretende que se ordene al PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA que organice una sesión en el Congreso en la que escuche y tome en cuenta las proposiciones y observaciones de los partidos y movimientos de la oposición, habida cuenta que no asistió a su intervención en la ceremonia de apertura de la legislatura celebrada el 20 de julio de 2021.
Teniendo en cuenta lo anterior, la Sala advierte que si bien el actor invoca la vulneración de varios derechos fundamentales, lo cierto es que de la lectura de la presente solicitud se desprende que lo pretendido es el amparo del derecho a la oposición política, previsto en el artículo 3° de la Ley 1909 de 9 de julio de 2018[7], que establece: “[…] Artículo 3°.
Derecho fundamental a la oposición política. De conformidad con los artículos 40 y 112 de la Constitución Política, la oposición es un derecho fundamental autónomo que goza de especial protección por el Estado y las autoridades públicas […]”. En cuanto a las manifestaciones del mencionado derecho, el artículo 11 de la Ley 1909, señala que las organizaciones políticas declaradas en oposición, tienen los siguientes derechos: “[…] Artículo 11.
Derechos. Las organizaciones políticas declaradas en oposición de que trata la presente ley, tendrán los siguientes derechos específicos: a) Financiación adicional para el ejercicio de la oposición. b) Acceso a los medios de comunicación social del Estado o que hacen uso del espectro electromagnético. c) Acceso a la información y a la documentación oficial. d) Derecho de réplica. e) Participación en mesas directivas de plenarias de las corporaciones públicas de elección popular. f) Participación en la Agenda de las Corporaciones Públicas. g) Garantía del libre ejercicio de los derechos políticos. h) Participación en la Comisión de Relaciones Exteriores. i) Derecho a participar en las herramientas de comunicación de las corporaciones públicas de elección popular. j) Derecho a la sesión exclusiva sobre el Plan de Desarrollo y presupuesto […]”.
(Destacado de la Sala). Ahora bien, en lo que tiene que ver con las sesiones de instalación del Congreso de la República, se observa que las organizaciones políticas declaradas en oposición tienen derecho a tener un tiempo de participación en el evento de 20 minutos en los cuales podrán presentar observaciones y plantear alternativas frente a los planteamientos realizados por el Gobierno Nacional, según lo previsto en el artículo 14 de la Ley 1909.
Al respecto, la norma establece: “[…] Artículo 14. Acceso a medios de comunicación en instalación del Congreso. En la instalación de las sesiones del Congreso por parte del Presidente de la República, luego de la transmisión oficial, las organizaciones políticas declaradas en oposición al Gobierno nacional tendrán un tiempo de veinte (20) minutos para presentar sus observaciones y dar a conocer los planteamientos alternativos, en los mismos medios de comunicación social utilizados para la transmisión oficial.
De no ser posible construir un acuerdo entre las organizaciones políticas declaradas en oposición, el tiempo será distribuido en proporción a su representación en el Congreso […]”. (Destacado de la Sala) Con fundamento en lo anterior, la Sala concluye que los titulares del derecho a la oposición que estaría presuntamente vulnerado con ocasión de la omisión alegada por el actor son los partidos y movimientos políticos declarados en oposición en los términos del artículo 6°[8] de la Ley 1909.
En este orden de ideas, para la Sala no es admisible que la presente acción sea instaurada por el actor en nombre propio, debido a que no es el titular del derecho cuya protección reclama, lo que significa, en términos del artículo 86 superior, que no es la persona afectada en sus derechos y, por ende, no es el llamado a reclamar por sí mismo o por quien actúe en su nombre -con la debida acreditación- la protección del mismo.
En consecuencia, no puede el accionante alegar que se encuentra legitimado para promover la presente acción de tutela, con fundamento en que se vulneraron sus derechos fundamentales a la libertad de expresión, al libre desarrollo de la personalidad y a la participación ciudadana, toda vez que en las pasadas elecciones para Presidente de la República votó por el candidato de la oposición, pues dicha circunstancia no lo habilita para actuar en calidad de uno de los representantes del partido o movimiento político de oposición que son los titulares del derecho fundamental presuntamente vulnerado con la omisión alegada[9].
Así las cosas, para la Sala la presente acción debe ser declarada improcedente por no cumplir con el requisito previsto en el artículo 10º del Decreto 2591 de 1991, pues no se acreditó el presupuesto de la legitimación en la causa por activa del señor ARIEL QUIROGA VIDES, como en efecto se dispondrá en la parte resolutivo de la presente providencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, F A L L A:
PRIMERO: DENEGAR la solicitud de desvinculación alegada por el CONGRESO DE LA REPÚBLICA, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: DECLARAR improcedente la solicitud de amparo elevada por el señor ARIEL QUIROGA VIDES, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de la presente providencia.
TERCERO: NOTIFICAR a las partes por el medio más expedito y eficaz.
CUARTO: En caso de que esta providencia no sea impugnada y quede en firme, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, Se deja constancia de que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión del día 9 de septiembre de 2021. ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Presidente (E) NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Ausente con excusa ----------------------- [1] “Por la cual se expide el Reglamento del Congreso; el Senado y la Cámara de Representantes”. [2] “Por medio de la cual se DECIDE la Acción de Protección de los Derechos de Oposición presentada por el Representante Legal del Partido Alianza Verde, RAFAEL JAIME NAVARRO WOLF, en la que deprecó amparar el derecho de acceso a medios de comunicación, con ocasión de la instalación de las sesiones del Congreso de la República el 20 de julio de 2019, dentro del radicado 14851-19”. [3] Corte Constitucional, sentencia T-1001 de 30 de noviembre de 2006, expediente núm. T-1412872.
M.P. Jaime Araújo Rentería. [4] «Por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política». [5] “Por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política”. [6] Sentencia T-086 de 2010; M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub. [7] “Por medio de la cual se adoptan el estatuto de la oposición política y algunos derechos a las organizaciones políticas independientes”. [8] “Artículo 6°.
Declaración política. Dentro del mes siguiente al inicio del 1I Gobierno, so pena de considerarse falta al régimen contenido en la Ley 1475 de 2011 y ser sancionadas de oficio por la Autoridad Electoral, las organizaciones políticas deberán optar por: 1. Declararse en oposición. 2. Declararse independiente. 3. Declararse organización de gobierno. Las organizaciones políticas que inscribieron al candidato electo como Presidente de la República, gobernador o alcalde se tendrán como de gobierno o en coalición de gobierno. En consecuencia, mientras dure su mandato no podrán acceder a los derechos que se le reconocen a las organizaciones políticas de oposición o independientes, en la presente ley”. [9] Asimismo tampoco indicó ni acreditó actuar en calidad de agente oficioso.