ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / AUSENCIA DE DEFECTO SUSTANTIVO – Debida aplicación de las normas pertinentes / PRIMA TÉCNICA EN LA CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA / IMPROCEDENCIA DEL RECONOCIMIENTO DE LA PRIMA TÉCNICA / REQUISITOS DE LA PRIMA TÉCNICA – Incumplimiento de la experiencia altamente calificada [S]i bien la demandante era empleada de la Contraloría General de la República y se le aplicaban las disposiciones del Decreto 1661 de 1991, reglamentado parcialmente por el Decreto 2164 de 1991 y modificado por el Decreto 1724 de 1997, lo cierto es, que no logró acreditar el cumplimiento de uno de los requisitos previstos para el reconocimiento y pago de la prima técnica.

(…) En efecto, se advierte que la decisión cuestionada, con suficientes argumentos fácticos y jurídicos acogió la jurisprudencia del Consejo de Estado, para precisar que el requisito de experiencia altamente calificada debe verificarse a partir del momento en que se adquiere el título de formación avanzada, tal como lo es el obtenido de estudios de especialización, maestría o doctorado, siempre que sea conferido con posterioridad a otro título de estudios profesionales.

(…) Así mismo, se estima adecuada la interpretación que realizó el Tribunal accionado sobre que la tutelante no es beneficiaria del régimen de transición previsto en el Decreto 1724 de 1997, en tanto que con anterioridad a la entrada en vigencia del mismo, no existía un reconocimiento expreso de dicha prima en favor de la señora Luz Maritza Martínez Ramos.

(…) De este modo, se colige que el análisis normativo y jurisprudencial desplegado por la autoridad judicial accionada en la providencia acusada, sobre sí a la actora le es aplicable el régimen legal de la prima técnica de los empleados de la Contraloría General de la República, resulta coherente y razonable, sin que se puede evidenciar la existencia de un argumento arbitrario o contrario al ordenamiento jurídico que afecte o desconozca el derecho al debido proceso de la tutelante.

(…) En ese sentido, se demostró que la tutelante no cumplió uno de los requisitos mínimos exigidos por el Decreto 1724 de 1997 para el reconocimiento de la prima técnica, esto es, el haber acreditado la experiencia altamente calificada en áreas relacionadas con las funciones del cargo por un término superior a 3 años. DESCONOCIMIENTO DEL PRECEDENTE – Los fallos citados no constituyen precedente vinculante / REQUISITOS DEL PRECEDENTE JUDICIAL – Incumplimiento / PRIMA TÉCNICA EN LA CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA / IMPROCEDENCIA DEL RECONOCIMIENTO DE LA PRIMA TÉCNICA Con respecto a la primera providencia invocada como desconocida, se advierte que no constituye precedente jurisprudencial, porque fue proferida en una acción de tutela con efectos inter partes; y sobre el supuesto desconocimiento del concepto de 26 de octubre de 2006, lo cierto es que la parte actora no proporcionó los datos para individualizar el documento mencionado, no obstante, la Sala hace hincapié en que de acuerdo con lo establecido en el artículo 112 del CPACA, los conceptos proferidos por la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado no son vinculantes.

(…) Así las cosas, es importante indicar que de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 230 de la Constitución Política, los Jueces guardan una carga de respetar los precedentes relevantes como un imperativo derivado del principio de igualdad, lo que constituye a su vez un medio para promover la seguridad jurídica, la confianza de la sociedad en las decisiones judiciales y la unificación de la interpretación de las normas jurídicas.

Adicionalmente, el principio de legalidad ordena un manejo adecuado de estos, como medio para erradicar la arbitrariedad de las decisiones judiciales; presupuesto esencial del Estado Social de Derecho. (…) La jurisprudencia Constitucional ha señalado que el precedente es toda decisión previa adoptada principalmente por los Órganos de Cierre de las diferentes Jurisdicciones que por abordar un problema jurídico originado en hechos idénticos o semejantes desde un punto de vista jurídicamente relevante al que debe resolver el Juez, debe ser tenido en cuenta como condición de eficacia del principio de igualdad; por lo que resulta de obligatorio cumplimiento para las autoridades judiciales de inferior jerarquía, salvo que existan razones fácticas y jurídicas para modificarlo; sin embargo en el presente caso la providencia citada por el tutelante fue expedida por el Consejo de Estado, en virtud de su autonomía judicial, sin que constituye precedente obligatorio y, por ende, para el caso concreto resulta ser vinculante.

(…) Bajo estas consideraciones, la Sala advierte que el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca en ejercicio de los principios de autonomía funcional y sana crítica dio un alcance probatorio coherente y válido a los pronunciamientos existentes sobre el particular, proferidos por los órganos de cierre que, pese a no resultar satisfactoria en su integridad a la parte demandante, hoy tutelante, no se puede colegir que su actuación fuere contraria a Derecho.

FUENTE FORMAL: DECRETO 1661 DE 1991 / DECRETO 2164 DE 1991 / DECRETO 1724 DE 1997. CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN B Consejero ponente: CÉSAR PALOMINO CORTÉS Bogotá D.C., diez (10) de mayo de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 11001-03-15-000-2021-00295-01(AC) Actor: LUZ MARITZA MARTÍNEZ RAMOS Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL VALLE DEL CAUCA La Sala decide la impugnación presentada por el apoderado de la parte actora contra el fallo de 4 de marzo de 2021 proferido por el Consejo de Estado- Sección Segunda, Subsección A, por medio del cual se negó el amparo de tutela solicitado por la señora Luz Maritza Martínez Ramos.

I.

ANTECEDENTES 1. La solicitud y las pretensiones La señora Luz Maritza Martínez Ramos, en ejercicio de la acción de tutela, solicitó mediante apoderado judicial la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad y de acceso a la administración de justicia, que estimó lesionados por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, al expedir la providencia del 5 de octubre de 2020, dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado número 76001-33-33-015-2017-00041-01, promovido por la actora en tutela contra la Nación- Contraloría General de la República.

En amparo de los derechos fundamentales invocados la parte actora solicitó: “(…) Solicito se me tutelen mis derechos fundamentales al debido proceso, igualdad y acceso a la administración de justicia y como consecuencia de ello procédase a dejar sin efecto la sentencia de segunda instancia del 5 de octubre de 2020 proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca en el expediente 76001-33-33-015-2017-00041-01, demandante LUZ MARITZA MARTÍNEZ, demandado CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA, Magistrado Ponente RONALD OTTO CEDEÑO BLUME”.

(Sic) 2. Los hechos y las consideraciones de la accionante La parte actora expuso como fundamento de su solicitud los hechos que se resumen a continuación: La señora Luz Maritza Martínez Ramos mediante el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho demandó a la Contraloría General de la República con el fin de que se declarara la nulidad del acto administrativo de 9 de marzo de 2007 expedido por el gerente de talento humano en el que se negó la solicitud de reconocimiento de la prima técnica.

Correspondió conocer de dicho proceso al Juzgado Quince Administrativo de Cali que por sentencia N° 63 de 10 de mayo de 2019 accedió a las pretensiones de la demanda. La anterior decisión fue apelada por la Contraloría General de la República, ante el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca- Sala Segunda de Decisión Oral, que en sentencia de 5 de octubre de 2020 revocó la decisión del a quo y en su lugar negó las pretensiones de la demanda. 1.

Consideraciones de la parte actora Manifestó que la sentencia del Tribunal incurrió en defecto material o sustantivo al realizar una interpretación equivocada del artículo 5° del Decreto 1384 de 1996, debido a que la señora Luz Maritza Martínez acreditó el título de formación avanzada de especialización en derecho administrativo con anterioridad a la entrada en vigencia del Decreto 1724 de 1997.

Agregó que la providencia acusada también desconoció la jurisprudencia del Consejo de Estado aplicable a este caso, para tal efecto enunció las siguientes providencias: i) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, CP. Carmen Teresa Ortiz de Rodríguez de 23 de septiembre de 2013, radicación N° 11001-03-15-000-2013-01715-00 ii) Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, octubre de 2006, sobre el carácter imprescriptible, operancia y aplicación del régimen de transición de la prima técnica. 2.

Trámite procesal Mediante auto de 12 de febrero de 2021, se admitió la demanda, se ordenó la notificación a la autoridad accionada, es decir al Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, y se puso en conocimiento el escrito de la tutela a los terceros interesados en las resultas del proceso, esto es, a la Nación- Contraloría General de la República. 3.

Intervenciones 1. El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca[1], remitió copia digital del expediente y no se pronunció sobre los hechos de la demanda. 2. La Nación- Contraloría General de la República[2], Señaló que la parte actora no satisfizo el requisito de subsidiariedad, en tanto que no hizo uso del recurso extraordinario de revisión y tampoco se evidenció que se estuviese ante una situación que ocasionara un perjuicio irremediable.

Por otro lado, indicó que la providencia atacada no incurrió en ningún defecto que configurara una vía de hecho, por el contrario, estuvo ajustada a la constitución y las leyes aplicables, por lo que la acción de tutela no puede ser utilizada como una instancia adicional al proceso ordinario, con el fin de satisfacer sus pretensiones. 4.

La providencia impugnada El Consejo de Estado- Sección Segunda, Subsección A, mediante sentencia de 4 de marzo de 2021, negó el amparo de tutela solicitado por la señora Luz Maritza Martínez Ramos, argumentando lo siguiente: Indicó que del Decreto Ley 1661 de 1991 en su artículo 2° y de lo establecido en la sentencia C 100 de 7 de marzo de 1996, proferida por la Corte Constitucional se establecen los criterios mínimos para otorgar la prima técnica; los cuales son: i) desempeñar en propiedad un cargo susceptible de asignación de prima técnica, ii) acreditar al menos un título de formación avanzada, especialización, maestría o doctorado, iii) acreditar experiencia altamente calificada en áreas relacionadas con las funciones del cargo por un término superior a 3 años.

Argumentó con base en lo anterior, que el Consejo de Estado en diferentes oportunidades estableció que la experiencia altamente calificada «se empieza a contabilizar después de la obtención del título de formación avanzada y no del profesional, por cuanto ello tiene como objetivo principal, vincular al servicio público a servidores con conocimientos calificados cuyo desempeño demanda estudios específicos y experiencia adquirida con posterioridad a la obtención del título»[3].

Agregó que los hechos probados en el proceso son los siguientes: 1. La señora Luz Maritza Martínez Ramos se vinculó a la Contraloría General de la República el día 25 de agosto de 1989, en el rango de profesional grado 3. 2. Luego, para el año de 1994 fue nombrada como profesional universitario grado 11 y, finalmente, en el mes de octubre de 1997 logró vincularse al nivel ejecutivo grado 14 como jefe de la división seccional. 3.

La señora Luz Maritza Martínez Ramos obtuvo título profesional de abogada el día 23 de mayo de 1986 y de especialista el 30 de abril de 1997. Explicó que por lo anterior, se evidenció que la sentencia de 5 de octubre de 2020 no incurrió en defecto sustantivo, ya que la decisión de recovar el fallo de primera instancia y en su lugar negar el reconocimiento de la prima técnica por formación avanzada y experiencia altamente calificada, estuvo basada en las normas aplicables al caso concreto.

En ese sentido manifestó que comoquiera que la experiencia calificada se contabiliza desde el momento en que se adquiere el título universitario de especialización, maestría o doctorado, para el sub examine el 30 de abril de 1997, se concluyó que la tutelante no cumplió con los 3 años de experiencia calificada requerida con anterioridad a la entrada en vigencia del Decreto 1724 de 1997, que modificó los términos de la prima técnica, ni tampoco hace parte del régimen de transición, al no haber acreditado los requisitos mínimos exigidos antes del 11 de julio de 1997.

Alegó que adicionalmente, no se incurrió en desconocimiento del precedente judicial porque la sentencia de 23 de septiembre de 2013, proferida por el Consejo de Estado, es una sentencia de tutela con efectos inter partes, por lo que no constituye precedente en la medida que resuelve un caso particular. Afirmó que frente a la inconformidad con el concepto de la Sala de Consulta de 26 de octubre de 2006, se evidenció que con la información aportada no fue posible lograr la individualización de la providencia aludida; sin embargo, de conformidad con lo señalado en el artículo 112 del CPACA, los conceptos proferidos por la Sala de Consulta y Servicios Civil del Consejo de Estado, no son vinculantes. 5.

La impugnación El apoderado de la parte actora[4], impugnó la sentencia del Consejo de Estado- Sección Segunda, Subsección A en los siguientes términos: “NESTOR ACOSTA NEITO, conocido de autos en la acción de la referencia, a Usted, con todo respeto le manifiesto que impugno el fallo de primera instancia proferido en la acción de la referencia”.

(Sic) II. CONSIDERACIONES 1. Competencia. La Sala es competente para conocer la impugnación interpuesta contra el fallo de primera instancia en virtud de lo dispuesto en el artículo 32 del Decreto 2591 de 1991, en concordancia con el artículo 25 del Acuerdo Nº 080 de12 de marzo de 2019[5]. 2. Problema jurídico La Sala debe decidir si revoca la decisión de primera instancia proferida por el Consejo de Estado- Sección Segunda, Subsección A, que negó el amparo de los derechos fundamentales invocados por la señora Luz Maritza Martínez Ramos, o si como lo alega la accionante, el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, al proferir la sentencia de 5 de octubre de 2020, incurrió en vía de hecho por defecto sustantivo y desconocimiento del precedente al revocar la sentencia de 10 de mayo de 2019 proferida por el Juzgado 15 Administrativo Oral de Cali y en su lugar negar las pretensiones de la demanda. 3.

Procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales Tratándose de la acción de tutela contra providencias judiciales la postura reiterada y uniforme de la Corte Constitucional[6] y el Consejo de Estado[7] ha sido admitir su procedencia excepcional, siempre que se cumplan los requisitos generales de procedibilidad (exigencias generales) y las causales específicas de procedencia (defectos).

Al respecto, la Corte Constitucional en las sentencias C-543 de 1992 y T- 079 de 1993, analizó la procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales en los eventos que se prueba la configuración de una vía de hecho. Dicha posición fue redefinida por la misma Corporación a través de la sentencia C-590 de 2005, decisión en la cual se fijaron las reglas de procedibilidad de este mecanismo constitucional contra decisiones judiciales como se conocen actualmente.

Por su parte, el Consejo de Estado, en sentencia de unificación por importancia jurídica del 5 de agosto de 2014, con ponencia del Doctor Jorge Octavio Ramírez, precisó que la acción de tutela procede contra providencias judiciales, siempre y cuando se respete el principio de autonomía del juez natural, y se cumplan los requisitos generales y específicos destacados por la Corte Constitucional.

Así: Requisitos generales: Los requisitos generales de procedibilidad son exigibles en su totalidad, porque la ausencia de alguno de ellos impide el estudio de fondo de la acción de tutela. Estos requisitos son los siguientes: (i) La cuestión que se discute tiene relevancia constitucional; (ii) Se agotaron todos los medios de defensa judicial con los que cuenta la persona afectada;

(iii) Se cumple el requisito de inmediatez; (iv) No se argumentó una irregularidad procesal; (v) Se expresaron de manera clara los hechos y argumentos que controvierten la providencia bajo estudio; y (vi) La providencia objeto de la presente acción no fue dictada dentro de una acción de tutela. Causales específicas: Las causales específicas de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial son aquellos defectos o errores en los cuales puede incurrir la decisión cuestionada.

Son las siguientes[8]: a) Defecto orgánico, que se presenta cuando el juez carece de competencia; b) Defecto procedimental, el cual ocurre cuando la autoridad judicial actuó al margen del procedimiento establecido; c) Defecto fáctico, esto es, cuando el juez no tuvo en cuenta el material probatorio obrante en el expediente para proferir decisión; d) Defecto material o sustantivo, el cual se origina en el evento en que se decida con fundamento en normas inexistentes o inconstitucionales, en contravía de ellas, o existe una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión; e) Error inducido, cuando la autoridad judicial es víctima de engaño por terceros y el mismo lo condujo a tomar una decisión que afecta derechos fundamentales; f) Decisión sin motivación; g) Desconocimiento del precedente judicial y h) Violación directa de la Constitución Política.

Es importante advertir que, si la decisión judicial cuestionada incurrió en alguna de las causales específicas, podrá ser razón suficiente para conceder el amparo constitucional. 3.1 Defecto sustantivo La jurisprudencia Constitucional ha considerado que el funcionario judicial incurre en defecto sustantivo cuando: “(…) (i) la decisión impugnada se funda en una disposición que ha sido derogada, subrogada o declarada inexequible;

(ii) la aplicación o interpretación que se hace de la norma en el asunto concreto desconoce la sentencia con efectos erga omnes que ha definido su alcance; (iii) la decisión impugnada se funda en una disposición que indiscutiblemente no es aplicable al caso; (iv) cuando la norma pertinente para el asunto en concreto es desatendida y, por ende, inaplicada;

(v) se interpreta una disposición normativa desbordando el sentido de la misma; y (vi) la interpretación de ésta se hace sin tener en cuenta otras disposiciones aplicables al caso y que son necesarias para efectuar una interpretación sistemática (…)”.[9] La Corte Constitucional, en sentencia T-284 de 2006 al referirse a la limitación del principio de la autonomía de los jueces para aplicar e interpretar las normas, consideró: “[…] Puede, entonces, señalarse que la función otorgada a los funcionarios judiciales en su labor de administrar justicia y concretamente de aplicación e interpretación de las normas jurídicas que encuentra su soporte en el principio de autonomía e independencia judicial no es absoluta por cuanto se encuentra sujeta a los valores, principios y derechos previstos en la Constitución. Por ello, “pese a la autonomía de los jueces para elegir las normas jurídicas pertinentes al caso concreto, para determinar su forma de aplicación y para establecer la manera de interpretar e integrar el ordenamiento jurídico, en esta labor no le es dable apartarse de las disposiciones de la Constitución o la ley, ya que la justicia se administra con sujeción a los contenidos, postulados y principios constitucionales que son de forzosa aplicación […]”[10].

En las sentencias T- 092 de 2008 y T-686 de 2007 la Corte Constitucional, indicó: “[…] una decisión judicial adolece de un defecto material o sustantivo en los siguientes eventos (…) Cuando a pesar del amplio margen interpretativo que la Constitución le reconoce a las autoridades judiciales, la aplicación final de la regla es inaceptable por tratarse de una interpretación contraevidente[11] (interpretación contra legem) o perjudicial para los intereses legítimos de una de las partes[12] (irrazonable o desproporcionada) […]”.

(Destacado de la Sala). 3.2 Desconocimiento del precedente Para la Corte Constitucional el desconocimiento del precedente consiste en que una autoridad judicial modifique su posición frente a determinado asunto, o se separe del criterio establecido por su superior jerárquico, haciendo caso omiso al precedente en la materia, y aún más, que a pesar de reconocer la existencia de éste, se aparte total o parcialmente del mismo sin cumplir con la carga argumentativa que le corresponde en esos casos, toda vez que con ese proceder se desconocen principios de relevancia constitucional como la igualdad, la seguridad jurídica, la confianza legítima, entre otros, que están directamente relacionados con el respeto del precedente.

Sobre el particular, en la sentencia T-446 de 2013 la Corte Constitucional señaló: […] es la ratio decidendi que es la base jurídica directa de la sentencia, el precedente judicial que, en virtud del derecho a la igualdad, tiene efectos vinculantes y debe ser aplicado para resolver casos similares, esto por cuanto ella constituye el conjunto de argumentos jurídicos que permiten solucionar el problema debatido en el caso y explicar la decisión adoptada a la luz de los hechos que lo fundamentan.

De manera que la ratio decidendi expresada en el precedente judicial constituye un importante límite a la autonomía judicial que no puede ser desconocido por los jueces. Ahora bien, es importante resaltar que la jurisprudencia ha distinguido entre precedente horizontal y precedente vertical para explicar, a partir de la estructura orgánica del poder judicial, los efectos vinculantes del precedente y su contundencia en la valoración que debe realizar el fallador en su sentencia. En este sentido, mientras el precedente horizontal supone que, en principio, un juez –individual o colegiado- no puede separarse del precedente fijado en sus propias sentencias; el precedente vertical implica que los jueces no se pueden apartar del precedente establecido por las autoridades judiciales con atribuciones superiores, particularmente por las altas cortes.

En esta óptica, la Corte ha reconocido que es preciso hacer efectivo el derecho a la igualdad, sin perder de vista que el juez goza de autonomía e independencia en su actividad, al punto que si bien está obligado a respetar el precedente fijado por él mismo y por sus superiores funcionales, también es responsable de adaptarse a las nuevas exigencias que la realidad le impone y asumir los desafíos propios de la evolución del derecho.

En consecuencia, un juez puede apartarse válidamente del precedente horizontal o vertical si (i) en su providencia hace una referencia expresa al precedente conforme al cual sus superiores funcionales o su propio despacho han resuelto casos análogos, pues “sólo puede admitirse una revisión de un precedente si se es consciente de su existencia” (requisito de transparencia); y (ii) expone razones suficientes y válidas a la luz del ordenamiento jurídico y los supuestos fácticos del caso nuevo que justifiquen el cambio jurisprudencial, lo que significa que no se trata simplemente de ofrecer argumentos en otro sentido, sino que resulta necesario demostrar que el precedente anterior no resulta válido, correcto o suficiente para resolver el caso nuevo (requisito de suficiencia).

Satisfechos estos requisitos por parte del juez, en criterio de la Corte, se entiende protegido el derecho a la igualdad de trato ante las autoridades y garantizada la autonomía e independencia de los operadores judiciales […]”[13]. Por ello, la Corte Constitucional permite, siempre y cuando se justifique de manera razonada la decisión que en uno y otro sentido toma un juez en virtud del principio de autonomía, que las autoridades judiciales se aparten de un precedente pues la interpretación y aplicación del ordenamiento jurídico no es absoluta.

Y en caso de que el cambio de postura no se justifique expresamente, se produce una violación a los derechos fundamentales a la igualdad, al acceso a la administración de justicia y al debido proceso, que puede ser reclamada a través de la acción de tutela. 4. Caso concreto 4.1 Análisis de los requisitos generales de procedibilidad La Sala advierte que la cuestión que se discute reviste relevancia constitucional, toda vez que el defecto alegado puede llevar consigo una violación de los derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad y de acceso a la administración de justicia, los cuales constituyen bienes jurídicos constitucionalmente amparados.

No existen medios ordinarios y/o extraordinarios de defensa judicial con los cuales la accionante pueda lograr la protección de los derechos invocados, pues se adelantaron las etapas pertinentes dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho instaurado por la señora Luz Maritza Martínez Ramos contra la Nación- Contraloría General de la República y no se configura ninguna de las causales para hacer uso del recurso extraordinario de revisión[14].

Respecto al cumplimiento del requisito de inmediatez, se observa que la providencia proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, que hoy se cuestiona en tutela, esto es, la sentencia de 5 de octubre de 2020 se notificó a las partes por correo electrónico el 17 de noviembre de 2020[15] y la demanda de tutela se presentó el 10 de enero de 2021[16], es decir, dentro de un término prudencial.

Adicionalmente, se observa que la accionante plantea de forma clara los hechos por los cuales considera que se vulneran sus derechos fundamentales; y que la providencia que se cuestiona en el asunto de la referencia no fue proferida dentro de una acción de tutela, sino que se dictó dentro de proceso de nulidad y restablecimiento del derecho. 4.2 Análisis de las causales específicas de procedibilidad La tutelante plantea la vulneración de los derechos al debido proceso, a la igualdad y de acceso a la administración de justicia, porque considera que el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, al expedir la providencia de 5 de octubre de 2020, incurrió en vía de hecho por defecto sustantivo al realizar una interpretación equivocada del artículo 5° del Decreto 1384 de 1996, debido a que la señora Luz Maritza Martínez acreditó el título de formación avanzada de especialización en derecho administrativo con anterioridad a la entrada en vigencia del Decreto 1724 de 1997.

Agregó que la providencia acusada también desconoció la jurisprudencia del Consejo de Estado aplicable a este caso, para tal efecto enunció las siguientes providencias: i) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, CP. Carmen Teresa Ortiz de Rodríguez de 23 de septiembre de 2013, radicación N° 11001-03-15-000-2013-01715-00 ii) Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, octubre de 2006, sobre el carácter imprescriptible, operancia y aplicación del régimen de transición de la prima técnica.

Con el fin de analizar los motivos de inconformidad de la parte actora, la Sala revisará el análisis probatorio realizado por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca en la providencia de 5 de octubre de 2020[17], en la que se consideró lo siguiente[18]: “(…) 9.1 El incentivo de prima técnica fue creado por el Decreto 2285 de 1968 con la finalidad específica y especial de atraer o mantener personal altamente calificado en el ejercicio de cargos públicos de especial responsabilidad o superior especialización técnica, tomando en cuenta la experiencia, competencia especial o títulos profesionales de quien ejerza o sea llamado a ejercer un empleo de las características señaladas.

Luego, fueron expedidas una seria de normas que finalmente fueron compiladas en el Decreto 602 de 1977 “Por el cual se determina el régimen de primas técnicas en la Rama Ejecutiva del Poder Público del orden nacional”. Posteriormente fue promulgada la Ley 60 de 1990, a través de la cual se le otorgaron facultades extraordinarias al señor Presidente de la República para modificar el régimen de prima técnica en las distintas Ramas y Organismos del Sector Público.

En virtud de ello, se expidió entre otros, el Decreto Ley 1661 de 1992, a través del cual se modificó el régimen de prima técnica existente, se definió la finalidad del incentivo, así como su campo de aplicación; incluyendo los criterios, competencia, límites y el procedimiento para su asignación. De la lectura del artículo 1° del citado Decreto se tiene que, está dirigido únicamente a los servidores públicos pertenecientes a la Rama Ejecutiva del Poder Público, es decir, que en principio dicha disposición excluye a los empleados públicos de la Rama Legislativa y de la Rama Judicial, así como del Ministerio Público y de los entes de control, dentro de los cuales se encuentra la Contraloría General de la República.

(…) 9.2 Ahora bien, para el caso concreto de los empleados de la CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA el Decreto 720 del 20 de abril de 1978[19] regula dicha prestación en los siguientes términos: “Artículo 46. De la prima técnica. Como reconocimiento del nivel de formación técnico-científica de sus titulares, podrá fijarse prima técnica para los empleos cuyas funciones demanden la aplicación de conocimientos altamente especializados.

Esta prima sólo podrá ser asignada a aquellos funcionarios con especial preparación o experiencia que desempeñen los cargos de Contralor Auxiliar, Asistente del Contralor General, Secretario General, Director General, Director de Escuela de Capacitación, Jefe de Oficina, Delegada Territorial, Jefe de División y el Secretario Privado del Contralor” Por su parte, en lo atinente al reconocimiento de la prima técnica, el artículo 47 de la norma en cita consagró los siguientes requisitos así: “Artículo 47.

De los requisitos para recibir prima técnica. Para tener derecho a prima técnica se requiere poseer en una carrera profesional, título universitario de especialización y experiencia en áreas relacionadas con las funciones propias del cargo de quien va a percibirla” (…) Los requisitos mínimos para la asignación de la prima técnica por formación avanzada y experiencia altamente calificada para el régimen de la CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA son entonces, los previstos por el Decreto Ley 1661 de 1991 reglamentado parcialmente por el Decreto 2164 de 1991 y modificado por el Decreto 1724 de 1997, esto es: i) Desempeñar en propiedad un cargo susceptible de asignación de prima técnica ii) Acreditar al menos un título de formación avanzada, esto es, Especialización, Maestría o Doctorado iii) Acreditar experiencia altamente calificada en áreas relacionadas con las funciones del cargo por un término superior a 3 años iv) Exceder los requisitos mínimos requeridos para el ejercicio del cargo 10.1 Una vez revisadas las pruebas obrantes en el plenario, la Sala encuentra acreditado lo siguiente: -La demandante ingresó a prestar sus servicios en la CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA desde el 25 de agosto de 1989 en el cargo de Profesional Universitario, grado 11 en la Unidad de Acciones Fiscales y Jurídicas de la Dirección Seccional del Valle del Cauca. -Por medio de Resolución N° 6122 del 18 de julio de 1989 la señora Luz Maritza Martínez Ramos fue nombrada con carácter ordinario en el cargo de profesional universitario, grado 3 en la Auditoría Especial ante la Administración de Impuestos nacionales de Cali. -Luego, a través de la Resolución N° 5748 del 03 de agosto de 1994 la demandante fue nombrada en período de prueba en el cargo de Profesional Universitario grado 11, del cual tomó posesión el día 08 de agosto de 1994. -Finalmente, se tiene que la señora Luz Maritza Martínez Ramos obtuvo el título de abogada el día 23 de mayo de 1986 y se graduó como Especialista en Derecho Administrativo el día 30 de abril de 1997, según diplomas conferidos por la Universidad de Santiago de Cali.

Desde la vigencia del Decreto 1724 del 4 de julio de 1997, la citada prima se reconoce de manera exclusiva a los niveles directivo, asesor o ejecutivo, o sus equivalentes en los distintos órganos de la Rama Ejecutiva del poder público, es decir, que excluyó a los cargos del nivel profesional como beneficiarios del reconocimiento de la referida prestación económica; y además, se deben acreditar los siguientes requisitos en el caso de prima técnica por formación avanzada y experiencia altamente calificada (…) Al respecto, la Sala advierte que la demandante no cumple con el requisito relativo a la experiencia altamente calificada en áreas relacionadas con el cargo durante 3 años.

Frente a este punto, debe recordarse que sobre la experiencia altamente calificada el Consejo de Estado ha expresado que se empieza a contar desde el momento de la adquisición de un título de formación avanzada, el cual debe ser obtenido de la realización de estudios de Especialización, Maestría y/o Doctorado, siempre y cuando este sea conferido con posterioridad a otro título de estudio profesional.

A partir de lo anterior, se observa que la demandante para la fecha de entrada en vigencia del Decreto 1724 del 4 de julio de 1997 no tenía acreditada la experiencia altamente calificada en áreas relacionadas con las funciones del cargo por un término superior a 3 años, si se cuenta la misma a partir del título de Especialista en Derecho Administrativo, el cual sólo lo obtuvo hasta el 30 de abril de 1997.

Lo anterior, por cuanto la experiencia anterior a la citada fecha (30 de abril de 1997) no puede valorarse como experiencia altamente calificada, en tanto la misma sólo puede aplicarse al ejercicio de sus funciones desde la obtención del título de especialista en derecho administrativo. No está de más precisar en este punto que a la demandante no le es aplicable la transición prevista en el artículo 4° del citado Decreto 1724 de 1997, pues conforme se viene explicando, con anterioridad a la entrada en vigencia de dicho estatuto normativo no existía un reconocimiento expreso de la prima técnica reclamada en favor de la señora Luz Maritza Martínez Ramos.

(…)” (Subrayado por fuera del texto original) Revisado el contenido de la providencia cuestionada, la Sala observa que el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, luego de examinar los documentos obrantes en el expedientes, la normativa y la jurisprudencia de la Corte Constitucional y el Consejo de Estado sobre la materia, señaló que para el reconocimiento de la prima técnica de los funcionarios de la Contraloría General de la República se deben tener en cuenta los criterios previstos en el artículo 2° del Decreto 1661 de 1991, reglamentado parcialmente por el Decreto 2164 de 1991 y modificado por el Decreto 1724 de 1997.

Los cuales son: i) Desempeñar en propiedad un cargo susceptible de asignación de prima técnica ii) Acreditar al menos un título de formación avanzada, esto es, Especialización, Maestría o Doctorado iii) Acreditar experiencia altamente calificada en áreas relacionadas con las funciones del cargo por un término superior a 3 años iv) Exceder los requisitos mínimos requeridos para el ejercicio del cargo De esta manera, el Tribunal precisó que la señora Luz Maritza Martínez Ramos obtuvo el título de abogado el 23 de mayo de 1986 y se graduó de Especialista en Derecho Administrativo de la Universidad Santiago de Cali el 30 de abril de 1997.

La autoridad accionada indicó que de conformidad con lo señalado por el Consejo de Estado y para los fines de determinar si la tutelante cumple los requisitos para el reconocimiento de la prima técnica, se tiene que la experiencia altamente calificada es aquella que se empieza a contar desde el momento de la adquisición de un título de formación avanzada, el cual debe ser obtenido de la realización de estudios de Especialización, Maestría y/o Doctorado, siempre y cuando este sea conferido con posterioridad a otro título de estudio profesional.

De esta manera para el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, es claro que la señora Martínez Ramos no cumplió con el requisito de acreditar la –experiencia altamente calificada en áreas relacionadas con el cargo durante 3 años- para la fecha de entrada en vigencia del Decreto 1724 de 1997, teniendo en cuenta que el mismo se cuenta a partir de la fecha en que obtuvo su título de especialista en derecho administrativo, esto es, desde el 30 de abril de 1997.

De acuerdo con estas consideraciones, el Tribunal concluyó que no le asiste derecho a la actora para acceder a lo solicitado con respecto a la prima técnica, porque no cumple con los requisitos exigidos para el reconocimiento y pago de dicha prestación como empleada de la Contraloría General de la República. En ese orden de ideas, la Sala considera que la providencia de 5 de octubre de 2020, proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, no incurrió en vía de hecho por defecto sustantivo, ni en desconocimiento del precedente, pues la decisión de revocar el fallo de primera instancia[20] para negar las pretensiones de la demanda, estuvo soportada en un estudio razonable de las pruebas aportadas, la normativa aplicable al proceso de nulidad y restablecimiento del derecho y la jurisprudencia del caso, lo que le permitió concluir que si bien la demandante era empleada de la Contraloría General de la República y se le aplicaban las disposiciones del Decreto 1661 de 1991, reglamentado parcialmente por el Decreto 2164 de 1991 y modificado por el Decreto 1724 de 1997, lo cierto es, que no logró acreditar el cumplimiento de uno de los requisitos previstos para el reconocimiento y pago de la prima técnica.

En efecto, se advierte que la decisión cuestionada, con suficientes argumentos fácticos y jurídicos acogió la jurisprudencia del Consejo de Estado[21], para precisar que el requisito de experiencia altamente calificada debe verificarse a partir del momento en que se adquiere el título de formación avanzada, tal como lo es el obtenido de estudios de especialización, maestría o doctorado, siempre que sea conferido con posterioridad a otro título de estudios profesionales.

Así mismo, se estima adecuada la interpretación que realizó el Tribunal accionado sobre que la tutelante no es beneficiaria del régimen de transición previsto en el Decreto 1724 de 1997, en tanto que con anterioridad a la entrada en vigencia del mismo, no existía un reconocimiento expreso de dicha prima en favor de la señora Luz Maritza Martínez Ramos.

De este modo, se colige que el análisis normativo y jurisprudencial desplegado por la autoridad judicial accionada en la providencia acusada, sobre sí a la actora le es aplicable el régimen legal de la prima técnica de los empleados de la Contraloría General de la República, resulta coherente y razonable, sin que se puede evidenciar la existencia de un argumento arbitrario o contrario al ordenamiento jurídico que afecte o desconozca el derecho al debido proceso de la tutelante.

En ese sentido, se demostró que la tutelante no cumplió uno de los requisitos mínimos exigidos por el Decreto 1724 de 1997 para el reconocimiento de la prima técnica, esto es, el haber acreditado la experiencia altamente calificada en áreas relacionadas con las funciones del cargo por un término superior a 3 años. De igual manera, se tiene que la autoridad judicial accionada realizó una valoración integral tanto de la normativa como de la jurisprudencia aplicable al caso, atendiendo a las circunstancias específicas de la parte actora.

Por otro lado, se observa que la accionante, argumenta que el Tribunal accionado incurrió en un desconocimiento del precedente, porque no tuvo en cuenta las decisiones adoptadas por el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, CP. Carmen Teresa Ortiz de Rodríguez, en la sentencia de 23 de septiembre de 2013, radicación N° 11001-03-15-000-2013- 01715-00, y por la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado de 26 octubre de 2006, sobre el carácter imprescriptible, operancia y aplicación del régimen de transición de la prima técnica.

Con respecto a la primera providencia invocada como desconocida, se advierte que no constituye precedente jurisprudencial, porque fue proferida en una acción de tutela con efectos inter partes; y sobre el supuesto desconocimiento del concepto de 26 de octubre de 2006, lo cierto es que la parte actora no proporcionó los datos para individualizar el documento mencionado, no obstante, la Sala hace hincapié en que de acuerdo con lo establecido en el artículo 112 del CPACA, los conceptos proferidos por la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado no son vinculantes.

Así las cosas, es importante indicar que de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 230 de la Constitución Política, los Jueces guardan una carga de respetar los precedentes relevantes como un imperativo derivado del principio de igualdad, lo que constituye a su vez un medio para promover la seguridad jurídica, la confianza de la sociedad en las decisiones judiciales y la unificación de la interpretación de las normas jurídicas[22].

Adicionalmente, el principio de legalidad ordena un manejo adecuado de estos, como medio para erradicar la arbitrariedad de las decisiones judiciales; presupuesto esencial del Estado Social de Derecho[23]. La jurisprudencia Constitucional ha señalado que el precedente es toda decisión previa adoptada principalmente por los Órganos de Cierre de las diferentes Jurisdicciones[24] que por abordar un problema jurídico originado en hechos idénticos o semejantes desde un punto de vista jurídicamente relevante al que debe resolver el Juez, debe ser tenido en cuenta como condición de eficacia del principio de igualdad[25]; por lo que resulta de obligatorio cumplimiento para las autoridades judiciales de inferior jerarquía, salvo que existan razones fácticas y jurídicas para modificarlo; sin embargo en el presente caso la providencia citada por el tutelante fue expedida por el Consejo de Estado, en virtud de su autonomía judicial, sin que constituye precedente obligatorio y, por ende, para el caso concreto resulta ser vinculante.

Bajo estas consideraciones, la Sala advierte que el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca en ejercicio de los principios de autonomía funcional y sana crítica dio un alcance probatorio coherente y válido a los pronunciamientos existentes sobre el particular, proferidos por los órganos de cierre que, pese a no resultar satisfactoria en su integridad a la parte demandante, hoy tutelante, no se puede colegir que su actuación fuere contraria a Derecho.

Por otra parte se debe señalar que los argumentos alegados por la accionante en el escrito de tutela, demuestra su inconformidad con la decisión adoptada por la autoridad judicial accionada, sin acreditar las irregularidades de orden constitucional en las que presuntamente incurrió, por tal razón, para la Sala no es de recibo que la parte actora pretenda hacer uso de la acción de tutela como si se tratara de una instancia adicional, con el fin de reabrir el debate jurídico y probatorio que se surtió dentro del trámite del proceso ordinario, con el único propósito de obtener un pronunciamiento favorable a sus intereses.

Así las cosas, se concluye que la providencia del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, no vulneró los derechos fundamentales invocados por la parte accionante, por cuanto no se evidencia en su contenido, un análisis arbitrario, infundado, o caprichoso ajeno a preceptos jurídicos de un orden constitucional y legal, que constituyan una vía de hecho por defecto sustantivo o desconocimiento del precedente, que amerite la intervención del juez de tutela.

III. DECISIÓN En atención a las consideraciones expuestas, la Sala confirmará la sentencia de 4 de marzo de 2021 proferida por el Consejo de Estado- Sección Segunda, Subsección A, que negó el amparo de los derechos fundamentales invocados por la accionante contra el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA CONFIRMAR la sentencia de 4 de marzo de 2021, proferida por el Consejo de Estado- Sección Segunda, Subsección A, que negó la protección de los derechos fundamentales invocados por la señora Luz Maritza Martínez Ramos contra el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. Se deja constancia de que esta providencia se firma en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema valida la integridad y autenticidad del presente documento en el link http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador De no ser recurrida la presente providencia, por Secretaría remitir a la Corte Constitucional para su eventual revisión. La anterior providencia se discutió y aprobó por la Sala en la sesión de la fecha.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. (Firmado electrónicamente) CÉSAR PALOMINO CORTÉS (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ CARMELO PERDOMO CUÉTER ----------------------- [1] Enviado mediante correo electrónico s02tadvalle@cendoj.ramajudicial.gov.co [2] Enviado mediante correo electrónico Anderson.jaimes@contraloria.gov.co [3] Sentencia de 22 de febrero de 2018 proferida por la Sección Segunda – Subsección B del Consejo de Estado, dentro del proceso con radicado interno No. 2129-2016.

Magistrada Ponente: Sandra Lisset Ibarra Vélez. [4] Enviado mediante correo electrónico nestoran@hotmail.com [5] Reglamento interno del Consejo de Estado [6] Al respecto ver, entre otras, sentencias T-573 de 1997, T-567 de 1998, T-001 de 1999, T-377 de 2000, T-1009 de 2000, T-852 de 2002, T-453 de 2005, T-061 de 2007, T-079 de 1993,T-231 de 1994, T-001 de 1999, T-814 de 1999,T-522 de 2001, T-842 de 2001, SU-159 de 2002, T-462 de 2003,T-205 de 2004, T-701 de 2004, T-807 de 2004, T-1244 de 2004, T-056 de 2005, T-189 de 2005, T-800 de 2006, T-061 de 2007, T-018 de 2008, T-051 de 2009, T-060 de 2009, T-066 de 2009, T-889 de 2011, T- 010 de 2012, T- 1090 de 2012, T-074 de 2012, T- 399 de 2013, T-482 de 2013, T- 509 de 2013,, T- 254 de 2014, T- 941 de 2014 y T-059 de 2015. [7] Sentencia de unificación por importancia jurídica, proferida por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo el 5 de agosto de 2014.

M.P: Jorge Octavio Ramírez Ramírez. Exp. n. º 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ) Demandante: Alpina Productos Alimenticios S.A. [8] Sentencias T-352 de 2012, T-103 de 2014, T-125 de 2012, entre otras. [9] Sobre el particular puede apreciarse la sentencia T-474 de 2008 de la Corte Constitucional, M.P. Clara Inés Vargas Hernández [10] Sentencia T-284 de 2006.

M.P. Clara Inés Vargas Hernández. [11] Cfr. Sentencia T-567 de 1998. [12] Cfr. Sentencia T-001 de 1999. [13] Sentencia de 11 de julio de 2013, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva. [14] Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, artículo 250. [15] Enviado mediante correo electrónico sgtadmincli@notificacionesrj.gov.co [16] Enviado mediante correo electrónico nestoran@hotmail.com [17] El Magistrado Dr. Fernando Augusto García Muñoz presentó salvamento de voto en el entendido de interpretar que los factores de valoración que se deben tener en cuenta para el otorgamiento de la prima técnica pueden ser estudiados de manera conjunta o separada. [18] Cuaderno aportado digitalmente.

En los folios 350 a 357 [19] “Por el cual se establece el sistema de clasificación y nomenclatura de los empleos de la Contraloría General de la República, se fijan las escalas de remuneración correspondientes a dichos empleos y se dictan otras disposiciones” [20] Sentencia 063 de 10 de mayo de 2019, dictada por el Juzgado Quince (15) Administrativo del Circuito de Cali [21] Consejo de Estado- Sección Segunda, Subsección B. Radicado 1880-2012 MP.

Dr. Gerardo Arenas Monsalve. Actor: Jorge Jairo Quintero Bustamante del 27 de junio de 2013; y sentencia de 8 de marzo de 2012 accionante Flori Elena Fierro Manzano, demandado: Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales [22]Al respecto, ver la Sentencia C-836 de 2001. [23]En este sentido ver las providencias C-539 y C-634 de 2011. [24] Precedente Vertical. [25]Concretamente, y de conformidad con lo establecido en las Sentencias T- 292 de 2006, C-836 de 2001 y SU-047 de 1997, el precedente constituye la regla de decisión contenida en la ratio decidendi.