ACTO ADMINISTRATIVO DEMANDADO DE FIJACIÓN DE UN ELEMENTO NECESARIO PARA EL CÁLCULO DEL EFECTO PLUSVALÍA EN EL MUNICIPIO DE PEREIRA – Naturaleza jurídica. Acto de trámite / ACTO ADMINISTRATIVO DEMANDADO DE FIJACIÓN DE UN ELEMENTO NECESARIO PARA EL CÁLCULO DEL EFECTO PLUSVALÍA EN EL MUNICIPIO DE PEREIRA – No es susceptible de control jurisdiccional.
Sentencia inhibitoria [L]a Resolución 1266 de 2015 demandada fija el valor del efecto plusvalía por metro cuadrado, y de la participación en plusvalía por metro cuadrado sobre los predios ubicados en el área definida por el plan parcial, mas no contiene una liquidación particular de este tributo relativa a los predios de propiedad de la demandante.
Esta resolución apenas fija uno de los elementos necesarios para su cálculo (el valor del efecto y de la participación en plusvalía por metro cuadrado generada por la acción urbanística), el cual debe efectuarse posteriormente dentro del mismo trámite. El artículo 42 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo señala que “Son actos definitivos los que decidan directa o indirectamente el fondo del asunto o hagan imposible continuar la actuación”.
En este caso, la propia resolución dispone en su artículo 4.º que esa liquidación particular debe efectuarse por parte de la Secretaría de Hacienda municipal en actos posteriores, lo que supone que no resuelve definitivamente el asunto, ni impide continuar con su actuación, sino que corresponde a un acto de trámite expedido dentro de la actuación administrativa iniciada por el municipio encaminada a determinar la participación en plusvalía con ocasión de la aprobación del plan parcial de expansión urbana mencionado, en decisiones administrativas diferentes y posteriores, que deben ser expedidas por otra autoridad municipal.
En tanto la resolución parcialmente transcrita estableció el valor de la plusvalía por metro cuadrado relativa a los inmuebles ubicados en el área definida por el plan parcial, pero no determinó el valor del tributo mismo por cada inmueble, lleva a concluir que la actuación encaminada a determinar el tributo no finalizó con la expedición de los actos demandados, por lo que estos no corresponden a actos definitivos de naturaleza liquidatoria, susceptibles de control judicial.
Ni la Resolución 1266 del 17 de julio de 2015, ni los actos posteriores demandados (que aclaran su contenido y resuelven el recurso de reposición interpuesto) efectúan una liquidación del tributo que dé lugar a una modificación de la situación jurídica de la demandada. Como tales, no contienen una orden administrativa que sea pasible de control judicial, en tanto no son susceptibles, por sí mismas, de imponer una carga tributaria definitiva a cargo de la demandante, lo que lleva a esta Sala a proferir una sentencia inhibitoria en este caso.
FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 (CPACA) – ARTÍCULO 42 / RESOLUCIÓN 1266 DE 2015 CONDENA EN COSTAS EN SEGUNDA INSTANCIA – Improcedencia por falta de prueba de su causación A la luz de los artículos 188 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, y 365 numeral 8 del Código General del Proceso, no procede la condena en costas en esta instancia, por cuanto en el expediente no se encuentran pruebas que las demuestren o justifiquen.
FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 (CPACA) – ARTÍCULO 188 / LEY 1564 DE 2012 (CÓDIGO GENERAL DEL PROCESO CGP) – ARTÍCULO 365 NUMERAL 8 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCION CUARTA Consejero ponente: MILTON CHAVES GARCÍA Bogotá D.C., veintitrés (23) de septiembre de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 66001-23-33-000-2016-00123-01(24520) Actor: JARDÍN S.A.S. Demandado: MUNICIPIO DE PEREIRA (RISARALDA) FALLO La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia del 5 de octubre de 2018, proferida por el Tribunal Administrativo de Risaralda, que negó las pretensiones de la demanda.
ANTECEDENTES El Decreto 916 del 4 de diciembre de 2008, expedido por el alcalde municipal de Pereira, aprobó el Plan Parcial de Expansión Urbana “San Carlos”, en virtud del cual se incorporó el área objeto del plan parcial (31,7 Ha) dentro del perímetro urbano del municipio, como área de expansión urbana. Con base en lo dispuesto en el plan de expansión urbana mencionado, la sociedad demandante solicitó licencias de urbanización, construcción y subdivisión para el desarrollo de proyectos inmobiliarios en varios predios de su propiedad incluidos en el terreno objeto del plan parcial mencionado.
Las licencias solicitadas fueron expedidas por la Curaduría Urbana nro. 1 de Pereira entre septiembre de 2009 y septiembre de 2014[1]. El 12 de diciembre de 2008, la demandante solicitó a la Secretaría de Planeación Municipal de Pereira que efectuara una estimación general del efecto y la participación en la plusvalía para la zona reglamentada por el Plan Parcial de Expansión Urbana San Carlos, con el fin de continuar con el desarrollo urbanístico de los predios de su propiedad ubicados en esa zona[2].
Mediante Oficio 13083 del 8 de julio de 2009, la Secretaría de Planeación Municipal dio respuesta a la solicitud anterior, indicando que, según sus cálculos preliminares, la diferencia entre el valor inicial por metro cuadrado y el valor final por metro cuadrado del área que conforma el plan parcial mencionado era negativo, por lo que no se generaba plusvalía[3].
El 5 de noviembre de 2009, Jardín S.A.S. solicitó la liquidación definitiva de la participación en plusvalía, sin obtener respuesta[4]. Posteriormente, la Secretaría de Planeación Municipal expidió la Resolución 1266 del 18 de marzo de 2015, mediante la cual calculó el valor de la plusvalía y de la participación en plusvalía por metro cuadrado de los inmuebles ubicados en el área del Plan Parcial de Expansión Urbana San Carlos para los cuales se solicitaron licencias urbanísticas, y ordenó a la Secretaría de Hacienda Municipal liquidar el monto exigible por concepto de participación en plusvalía para cada inmueble[5].
Esta resolución fue modificada por la Resolución 3108 del 17 de julio de 2015, que aclaró que el recurso procedente contra la Resolución 1266 del 18 de marzo de 2015 era el recurso de reposición, de conformidad con lo dispuesto en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo[6]. La demandante presentó recurso de reposición contra las resoluciones 1266 del 18 de marzo y 3108 del 17 de julio de 2015[7], el cual fue resuelto mediante la Resolución 4026 del 24 de septiembre de 2015, confirmando en todas sus partes las resoluciones impugnadas[8].
DEMANDA 1. Pretensiones En ejercicio del medio de control previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, la sociedad Jardín S.A.S. formuló las siguientes pretensiones[9]: “ 1. Que se declare la nulidad de la Resolución 1226 del 18 de marzo de 2015, expedida por la Secretaría de Planeación Municipal de Pereira, por medio de la cual se determina la liquidación del efecto plusvalía en el Plan Parcial de Expansión Urbana San Carlos. 2.
Que se declare la nulidad de la Resolución 3108 del 17 de julio de 2015, expedida por la Secretaría de Planeación Municipal de Pereira, por medio de la cual se determina la liquidación del efecto plusvalía en el Plan Parcial de Expansión Urbana San Carlos. 3. Que como consecuencia de lo anterior se restablezca el derecho de mi mandante, dejando sin efecto la liquidación definitiva del efecto plusvalía y se ordene al municipio de Pereira cesar dicho cobro y/o abstenerse de realizarlo. 4.
Que se declare la nulidad de la Resolución 4026 del 24 de septiembre de 2015 expedida por la Secretaría de Planeación Municipal de Pereira, por medio de la cual se determina la liquidación del efecto plusvalía en el Plan Parcial de Expansión Urbana San Carlos. 5. Que como consecuencia de lo anterior se restablezca el derecho de mi mandante, dejando sin efecto la liquidación definitiva del efecto plusvalía y se ordene al municipio de Pereira cesar dicho cobro y/o abstenerse de realizarlo. 6.
Que en caso de ser la sentencia favorable a mi mandante se condene en costas y agencias en derecho al demandado”. 2. Normas violadas y concepto de violación La demandante invocó como normas violadas los artículos 1, 29 y 51 de la Constitución Política; 3, 87, 89, 91 y 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo; 80, 81, 83 y 84 de la Ley 388 de 1997; 4 y 6 del Decreto 1788 de 2004; 6, 8, 9, 10 y 13 del Decreto 1420 de 1998; 28 del Decreto 2181 de 2006; 9 del Decreto 4065 de 2008; 1 del Decreto Municipal 224 de 2005; 10, 11 y 13 del Decreto 229 de 2005; 1 del Decreto 430 de 2008; 5 del Acuerdo Municipal 065 de 2004, y 185, 187, 189, y 194 del Acuerdo Municipal 041 de 2012 (Estatuto Tributario municipal de Pereira).
El concepto de la violación se sintetiza así: Pérdida de ejecutoriedad de los actos demandados Los actos demandados son nulos, por cuanto el artículo 91 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo dispone que los actos administrativos pierden obligatoriedad, y por lo tanto no pueden ser ejecutados, cuando han transcurrido más de cinco años de estar en firme, y la autoridad no ha realizado los actos necesarios para ejecutarlos.
En este caso, el hecho generador del efecto plusvalía tuvo lugar con la incorporación del suelo rural al suelo de expansión urbana, realizado con la adopción del Plan Parcial San Carlos mediante el Decreto municipal 916 de 2008, mientras que la liquidación del efecto plusvalía contenida en los actos demandados solo se efectuó casi siete años después, por lo que resulta que no podía adelantarse legalmente su liquidación y cobro.
Expedición extemporánea de los actos administrativos El acto de liquidación de la participación en plusvalía contenido en la Resolución 1266 del 18 de marzo de 2015 fue expedido por fuera del término de los 45 días siguientes a la ocurrencia del hecho generador, según lo dispone el artículo 81 de la Ley 388 de 1997. Los actos demandados fueron proferidos más de seis años después de la expedición del plan parcial, lo cual supone que fueron expedidos sin tener competencia para ello.
Por otra parte, según lo señalado en el artículo 5 del Acuerdo Municipal 065 de 2004 y 1.º del Decreto 430 de 2008, la participación en plusvalía debe pagarse a más tardar al momento de la transferencia de los inmuebles sujetos al gravamen, lo cual ya ocurrió en la mayoría de los predios que componen el Plan Parcial San Carlos, sin que se hiciera exigible el cobro de la participación en plusvalía por parte del municipio.
Violación de los principios del debido proceso y confianza legítima La expedición de los actos demandados genera incertidumbre tanto al constructor como a los adquirentes de los inmuebles construidos, quienes pueden ver comprometido su patrimonio por la omisión de la administración en la liquidación oportuna de la plusvalía. Quien desarrolló el proyecto de construcción lo evaluó conforme a la información recibida, y pagó los impuestos a su cargo conforme las utilidades obtenidas, por lo que no puede ser sorprendido años después con un cambio en las bases económicas del proyecto, mediante la exigencia de un tributo que no se tuvo en cuenta en su desarrollo.
Adelantar el cobro de la participación en plusvalía vulnera además el principio de confianza legítima de los compradores, a quienes no se les comunicó la existencia del gravamen mediante la respectiva anotación en el folio de matrícula inmobiliaria, como lo dispone el artículo 81 de la Ley 388 de 1997. También pueden verse perjudicados al negárseles injustamente su inscripción como propietarios, en la medida en que la misma norma exige que para ello debe presentarse constancia de pago de la participación en plusvalía. También se violó el derecho al debido proceso en el proceso de liquidación y exigibilidad del tributo, pues no se dio traslado a los interesados del avalúo realizado por el IGAC que sirvió de base para determinar el valor del efecto plusvalía, según lo ordena el artículo 81 de la Ley 388 de 1997.
Desconocimiento de los actos propios El municipio desconoció lo dispuesto en actos propios sobre el mismo asunto, y emitidos previamente a los demandados, pues había sostenido en el Oficio 13083 del 8 de julio de 2009 que no se causaba plusvalía. Cobro indebido de la participación en plusvalía El municipio pretende el cobro en dinero de la participación en plusvalía, a pesar de que había acordado con la sociedad demandante el pago mediante ejecución de obras públicas, de conformidad con lo autorizado en el artículo 84 de la Ley 388 de 1997 y en los artículos 40 a 48 del decreto municipal que aprobó el plan parcial.
Por tanto, el cobro exigido en los actos demandados carece de fundamento legal, y constituiría un enriquecimiento sin causa a favor del municipio. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA El municipio de Pereira se opuso a las pretensiones de la demanda en los siguientes términos[10]: No se configura una pérdida de ejecutoriedad del plan parcial de expansión urbana que da lugar al cobro de participación en plusvalía, pues el término de ejecutoria no se cuenta desde la expedición del decreto municipal que lo contiene, ya que los planes parciales cuentan con un cronograma de ejecución. Para este caso, y según el documento técnico presentado por el promotor del proyecto, el plan parcial contaba con un plazo de ejecución hasta el mes de diciembre de 2018, y aún se encontraba en fase de desarrollo.
Además, el cumplimiento del término de cinco años que da lugar a la pérdida de ejecutoria para el cobro de la participación en plusvalía no se cuenta a partir del momento en que se configura el hecho generador, sino a partir del momento en que se hace exigible el tributo, según lo establecido en el artículo 83 de la Ley 388 de 1997. Para el caso concreto, el término se cuenta a partir de la solicitud de la licencia de construcción o urbanización de los predios.
Tampoco se presenta un vicio de legalidad de los actos demandados por expedición extemporánea, ya que los términos indicados en la ley para ello son perentorios mas no preclusivos, como lo ha sostenido la jurisprudencia del Consejo de Estado. Por otra parte, la ley no contempla la nulidad de los actos por el hecho de que no se hayan expedido en los términos indicados por la ley, por lo que esa circunstancia no afecta su validez.
Los actos demandados fueron proferidos con plena observancia de los derechos de defensa y debido proceso de la demandante, incluyendo la notificación personal de los mismos. No se desconocieron los derechos y garantía de terceros compradores de los inmuebles, en la medida en que el cobro se realiza a la demandante como titular de las licencias de construcción, y es plenamente exigible a partir de la solicitud de estas licencias, según el artículo 185 del Estatuto Tributario municipal de Pereira.
No hay un desconocimiento de actos propios por parte del municipio, en tanto la liquidación del Oficio 13083 del 8 de julio de 2009 tenía carácter provisional, lo que supone que estaba pendiente un liquidación definitiva. Por último, señaló que no existió ningún acuerdo previo entre la demandante y el municipio para pagar la plusvalía mediante la ejecución de obras públicas, por lo que no puede sostenerse que el municipio aceptó descontar el valor de la ejecución de obras públicas de la participación en plusvalía a cargo de la demandante.
SENTENCIA APELADA El Tribunal Administrativo de Risaralda negó las pretensiones de la demanda[11]. Para el Tribunal, no se configura la pérdida de fuerza ejecutoria de los actos demandados, en tanto no habían transcurrido cinco años desde el momento de su firmeza. Si bien el decreto municipal que adoptó el plan parcial (Decreto 916 de 2008) sí había sido expedido más de cinco años antes, dicho acto es diferente a los que liquidaron el efecto plusvalía a cargo de la demandante.
Además, en el plan parcial y sus reformas se estableció que tal plan tendría vigencia hasta el mes de diciembre de 2018, lo cual corresponde a la complejidad propia que demanda el desarrollo de planes de expansión urbana. No se desconocieron actos previos expedidos por el municipio, ni el derecho al debido proceso de la demandante, en tanto la estimación inicial de la participación en plusvalía era provisional, por lo que no se excluía la expedición de una liquidación posterior definitiva del gravamen, cuando se contara con un avalúo específico que determinara su valor exacto.
Según la jurisprudencia del Consejo de Estado, el término establecido en la Ley 388 de 1997 para la expedición de los actos que liquidan la participación en plusvalía es de índole perentorio y no preclusivo, por lo que su expedición extemporánea no comporta su nulidad. La expedición de los actos por fuera del término señalado en esa ley no influyó en el resultado final de la liquidación, ni desconoció las garantías procesales de la demandante, por lo que ello no lleva a considerarlas contrarias a derecho.
En cuanto a la forma de pago, no se encontró probada la realización de un acuerdo previo y expreso entre las partes que validara el pago de la participación en plusvalía mediante la ejecución de obras públicas por parte de la demandante, por lo que no puede desestimarse el cobro en dinero efectuado en los actos demandados. RECURSO DE APELACIÓN La demandante apeló la sentencia del Tribunal con base en los siguientes argumentos[12]: Insistió en la pérdida de ejecutoriedad de los actos demandados, por haber sido proferidos más de cinco años después de la expedición del plan parcial de expansión urbana que constituye el hecho generador del tributo.
La participación en plusvalía debe estar liquidada al momento del otorgamiento de la licencia de construcción, y no había lugar a liquidar provisionalmente el gravamen, para después modificarlo, en tanto la licencia supone un derecho adquirido para el constructor. La posición del Tribunal implica que la plusvalía puede ser liquidada en cualquier momento, con lo cual se desconocen los términos y procedimientos establecidos taxativamente en la ley para ello.
No puede obviarse el hecho de que en 2009, la administración municipal manifestó que el plan parcial San Carlos no generaba plusvalía, por lo que no había lugar a liquidarla seis años después, cuando al momento en que se solicitó su liquidación, el municipio contaba con toda la información para hacerlo. Se desconoció el debido proceso y el principio de confianza legítima, en la medida en que la liquidación impugnada desconoce la situación de la demandante, derivada de la liquidación provisional, relativa a que no se había causado plusvalía. Existiendo una liquidación previa, no puede considerarse legal que el municipio pretenda liquidar y cobrar el tributo en cualquier tiempo, pues ello contraviene la seguridad jurídica que protege a los administrados, quienes no pueden esperar hasta que la administración liquide definitivamente el impuesto, incluso por fuera de los términos establecidos para ello en la ley.
Reitera que los actos demandados fueron expedidos por fuera de los plazos fijados en el artículo 80 de la Ley 388 de 1997, lo que deriva en su nulidad. Los términos para la liquidación de la plusvalía no pueden tomarse como una simple formalidad, que se aplican estrictamente al contribuyente, pero no a la administración. Por último, insistió en que no había lugar al cobro de la participación en plusvalía dado que la propia Ley 388 de 1997 y el plan parcial contemplaron la posibilidad de recuperar los costos de las cargas correspondientes a la infraestructura vial y redes matrices de servicios públicos con el cobro de la participación en plusvalía. En la medida en que así fue dispuesto por el plan parcial, no habría lugar al cobro de la participación en plusvalía liquidado por el municipio en los actos demandados.
ALEGATOS DE CONCLUSIÓN Las partes no se pronunciaron en esta etapa procesal. MINISTERIO PÚBLICO El Ministerio Público solicitó revocar la sentencia apelada, y en su lugar, anular los actos demandados[13]. A su juicio, la participación en plusvalía a cargo de la demandante no es nula, en tanto los términos para la liquidación señalados en los artículos 80 y 81 de la Ley 388 de 1997 son perentorios mas no preclusivos, por lo que su expedición por fuera de estos términos no supone la pérdida de competencia de la administración para liquidar el tributo y exigir su pago.
No obstante, debe tenerse en cuenta que el tributo se hizo exigible con la expedición de las licencias de construcción a nombre de la demandante, y es a partir de estas licencias que debe contarse el término para liquidar la participación en plusvalía. Como la demandante solicitó y obtuvo las licencias de urbanización y construcción para los predios de su propiedad en 2009, la liquidación definitiva del gravamen debía efectuarse a más tardar en el año 2014; y en la medida en que el acto liquidatorio fue expedido en el año 2015, su expedición resultó inoportuna.
Para el Ministerio Público, es cierto que se había expedido una liquidación provisional del efecto plusvalía, indicando que este gravamen no se causaba, lo cual pudo obedecer a la falta de ajuste de los avalúos de los predios afectados. No obstante, no se explica por qué la realización de tales avalúos demoró más de cinco años, lo que dio lugar a que el proyecto de urbanización y construcción terminara sin que se hubiera determinado la participación en plusvalía. En consecuencia, el actuar de la administración resulta tardío, por lo que hay lugar a revocar la sentencia apelada, y anular los actos demandados por extemporaneidad.
CONSIDERACIONES DE LA SALA Se demandan en este caso la Resolución 1266 del 18 de marzo de 2015, mediante la cual el municipio de Pereira calculó el efecto de la plusvalía y de la participación en plusvalía por metro cuadrado de los inmuebles ubicados en el área del Plan Parcial de Expansión Urbana San Carlos, y ordenó su liquidación; la Resolución 3108 del 17 de julio de 2015, que aclaró que el recurso procedente contra la Resolución 1266 del 18 de marzo de 2015, y la Resolución 4026 del 24 de septiembre de 2015, que resolvió el recurso de reposición contra la primera.
Dice la Resolución 1266 de 2015, proferida por la Secretaría de Planeación Municipal de Pereira, “Por medio de la cual se liquida el efecto plusvalía en el Plan Parcial de Expansión Urbana San Carlos adoptado mediante el Decreto 916 de 2008, modificado por los decretos 095 de 2009 y 1052 de 2011 y se determina el monto de la participación en plusvalía de conformidad con las tarifas establecidas por el Honorable Concejo Municipal en el Acuerdo 65 de 2004”[14]: “ARTÍCULO 1º.
Determinación del efecto plusvalía para los inmuebles que hacen parte de la Unidad de gestión No. 1 del Plan Parcial de Expansión Urbana San Carlos. Como consecuencia de la acción urbanística conocida como Plan parcial de Expansión Urbana San Carlos –Decretos Municipales 916 de 2008, 095 de 2009 y 1052 de 2011-, el efecto plusvalía por metro cuadrado de suelo de los siguientes inmuebles se determina así: A. INMUEBLES QUE HACEN PARTE DE LA UNIDAD DE GESTIÓN NO. 1 |FICHA CATASTRAL |MATRÍCULA INMOBILIARIA | |(…) |(…) | - Efecto plusvalía por metro cuadrado para las licencias expedidas entre la adopción del Decreto 916 de diciembre 4 de 2008 y Decreto 095 de 2009: $2.904,32. - Efecto plusvalía por metro cuadrado para las licencias expedidas a partir de la adopción del Decreto 1052 de noviembre 21 de 2011: $33.164,88.
“ARTÍCULO 2º. Determinación de la participación en plusvalía para los inmuebles que hacen parte de la Unidad de gestión No. 1 del Plan Parcial de Expansión Urbana San Carlos. De acuerdo con la tasa del cincuenta por ciento (50%) precisada por el Acuerdo 65 de 2004 en su artículo 8º, se establece que el monto de la participación en plusvalía que le corresponde a Municipio de Pereira por metro cuadrado en los inmuebles que hacen parte de la Unidad de Gestión No. 1 del Plan Parcial de Expansión Urbana San Carlos, a la fecha de la expedición del Decreto Municipal 916 de diciembre 4 de 2008, que lo adoptó, y los Decretos Municipales 95 de febrero 10 de 2009 y 1052 de noviembre 21 de 2011, que lo modificaron es el siguiente: A. INMUEBLES QUE HACEN PARTE DE LA UNIDAD DE GESTIÓN NO. 1 |FICHA CATASTRAL |MATRÍCULA INMOBILIARIA | |(…) |(…) | - Participación en plusvalía por metro cuadrado para las licencias expedidas a partir de la adopción del Decreto 916 de diciembre 4 de 2008 y Decreto 095 de 2009: $1.452,16 (a Diciembre de 2008). - Participación en plusvalía por metro cuadrado para las licencias expedidas a partir de la adopción del Decreto 1052 de noviembre 21 de 2011: $16.582,44 (a Noviembre de 2011).
“ARTÍCULO 3º. EXIGIBILIDAD. Ordenar a JARDÍN S.A [sic]…, en su condición de titular de las licencias de urbanización y construcción del Plan Parcial de Expansión Urbana San Carlos, pagar al Municipio de Pereira la participación en plusvalía contenido en la presente resolución conforme a lo autorizado en los Decretos Municipales 916 de 2008, 095 de 2009 y 1052 de noviembre 21 de 2011.
“ARTÍCULO 4º. LIQUIDACIÓN PARA EL PAGO Y RECAUDO DEL MONTO EXIGIBLE DE LA PARTICIPACIÓN EN PLUSVALÍA PARA CADA PREDIO EN PARTICULAR. La Secretaría de Hacienda, liquidará el monto exigible de la participación en plusvalía de cada terreno que haga parte del Plan Parcial de Expansión Urbana San Carlos de acuerdo con lo establecido en esta resolución, en los Decretos Municipales 229 de 2005, 430 de 2008, 313 de 2011, en el Decreto Municipal 916 de 2008 que los adoptó, en los Decretos Municipales 95 de 2009 y 1052 de 2011, que lo modificaron, en los Acuerdos 65 de 2004 y 041 de 2012, en el Decreto Nacional 1788 de 2004 y en la Ley 388 de 1997, y lo recaudará. Para el efecto, tomará como base lo dispuesto en los artículo 1º., 2º., 3º.
Y 5º. de esta Resolución. (…)” Del texto transcrito se desprende que la Resolución 1266 de 2015 demandada fija el valor del efecto plusvalía por metro cuadrado, y de la participación en plusvalía por metro cuadrado sobre los predios ubicados en el área definida por el plan parcial, mas no contiene una liquidación particular de este tributo relativa a los predios de propiedad de la demandante.
Esta resolución apenas fija uno de los elementos necesarios para su cálculo (el valor del efecto y de la participación en plusvalía por metro cuadrado generada por la acción urbanística), el cual debe efectuarse posteriormente dentro del mismo trámite. El artículo 42 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo señala que “Son actos definitivos los que decidan directa o indirectamente el fondo del asunto o hagan imposible continuar la actuación”.
En este caso, la propia resolución dispone en su artículo 4.º que esa liquidación particular debe efectuarse por parte de la Secretaría de Hacienda municipal en actos posteriores, lo que supone que no resuelve definitivamente el asunto, ni impide continuar con su actuación, sino que corresponde a un acto de trámite expedido dentro de la actuación administrativa iniciada por el municipio encaminada a determinar la participación en plusvalía con ocasión de la aprobación del plan parcial de expansión urbana mencionado, en decisiones administrativas diferentes y posteriores, que deben ser expedidas por otra autoridad municipal.
En tanto la resolución parcialmente transcrita estableció el valor de la plusvalía por metro cuadrado relativa a los inmuebles ubicados en el área definida por el plan parcial, pero no determinó el valor del tributo mismo por cada inmueble, lleva a concluir que la actuación encaminada a determinar el tributo no finalizó con la expedición de los actos demandados, por lo que estos no corresponden a actos definitivos de naturaleza liquidatoria, susceptibles de control judicial[15].
Ni la Resolución 1266 del 17 de julio de 2015, ni los actos posteriores demandados (que aclaran su contenido y resuelven el recurso de reposición interpuesto) efectúan una liquidación del tributo que dé lugar a una modificación de la situación jurídica de la demandada. Como tales, no contienen una orden administrativa que sea pasible de control judicial, en tanto no son susceptibles, por sí mismas, de imponer una carga tributaria definitiva a cargo de la demandante, lo que lleva a esta Sala a proferir una sentencia inhibitoria en este caso.
Condena en costas A la luz de los artículos 188 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, y 365 numeral 8 del Código General del Proceso, no procede la condena en costas en esta instancia, por cuanto en el expediente no se encuentran pruebas que las demuestren o justifiquen. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A PRIMERO: Revocar la sentencia apelada.
En su lugar, SEGUNDO: Inhibirse para proferir una decisión de fondo en relación con la legalidad de los actos demandados.
TERCERO: Negar las demás pretensiones de la demanda.
CUARTO: Sin condena en costas en esta instancia. Cópiese, notifíquese, comuníquese y devuélvase el expediente al Tribunal de origen. Cúmplase. La anterior providencia se estudió y aprobó en sesión de la fecha. (Con firma electrónica) (Con firma electrónica) MILTON CHAVES GARCÍA STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO Presidente de la Sección | | | | | | | | | |(Con firma electrónica) |(Con firma electrónica) | |MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO |JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ | ----------------------- [1] Folios 90 a 152, c.p. 1. [2] Folio 79, c.p.1. [3] Folios 80 y 81, c. p.1. [4] Folio 87, c. p. 1. [5] Folios 33 a 39, c. p. 1. [6] Folio 31, c. p. 1. [7] Folios 60 a 78, c. p. 1. [8] Folios 40 a 80, c. p. 1. [9] Folio 1, c. p.1. [10] Folios 223 a 231, c.p. 2. [11] Folios 284 a 296, c. p. 2. [12] Folios 298 a 306, c.p. 2. [13] Folios 323 a 326, c. p. 2. [14] Folios 37 y 38, c. p. 1. [15] Cfr. CONSEJO DE ESTADO, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta.
Sentencias del 5 de julio de 2018, exp. 21114, M.P. Milton Chaves García; 19 de septiembre de 2019, exp. 22316, M.P. Stella Jeannette Carvajal Basto, y del 25 de septiembre de 2019, exp. 21367, M.P. Julio Roberto Piza Rodríguez.