PARTICIPACIÓN CIUDADANA EN EL PROCESO DE DISTRIBUCIÓN Y ASIGNACIÓN DE LA CONTRIBUCIÓN DE VALORIZACIÓN – Fundamental. Reiteración de jurisprudencia / PARTICIPACIÓN DE LOS BENEFICIADOS DE UNA OBRA – Citados por el IDU para que elijan sus representantes / FUNCIONES DE LAS VEEDURÍAS – Regulación / CUMPLIMIENTO DE LA ADMINISTRACIÓN CON LA OBLIGACIÓN DE DESARROLLAR ACTIVIDADES DE PROMOCIÓN Y ORGANIZACIÓN PARA LA PARTICIPACIÓN DE LA CIUDADANÍA BENEFICIADA CON LAS OBRAS QUE DIERON LUGAR AL COBRO DE LA CONTRIBUCIÓN POR VALORIZACIÓN - Configuración / PARTICIPACIÓN CIUDADANA EN EL PROCESO DE DISTRIBUCIÓN Y ASIGNACIÓN DE LA CONTRIBUCIÓN DE VALORIZACIÓN NO ES UN REQUISITO EXIGIBLE PREVIAMENTE A LA EXPEDICIÓN DEL ACUERDO QUE AUTORIZA LA VALORIZACIÓN – Configuración [L]a Sala encuentra que sobre la participación ciudadana en el proceso de distribución y asignación de la contribución de valorización decretada mediante el Acuerdo 180 de 2005 “por el cual se autoriza el cobro de una contribución de valorización por beneficio local para la construcción de un plan de obras”, el cual fue modificado por el Acuerdo 523 de 2013, esta Sección se manifestó, en la sentencia de 3 de abril de 2014 exp.18601, C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez, en los siguientes términos: “(…) para la Sección es claro que la participación ciudadana es fundamental dentro del proceso de valorización, en tanto hace democrática la determinación de la contribución. ( ) De acuerdo con lo expuesto, estima la Sala que los argumentos de la demandante no están llamados a prosperar, toda vez que, como se dijo, en la etapa de distribución es donde debe darse la participación ciudadana, no con anterioridad a la expedición del Acuerdo que autorizó la contribución, como lo sostiene la demandante en el recurso de apelación. Además, esta participación, puede llevarse a cabo de conformidad con el Acuerdo 7 de 1987, en consonancia con los mecanismos de participación establecidos en la Ley 850 de 2003, esto es mediante las veedurías ciudadanas.

El principal reparo es que las veedurías no realizarían las funciones propias establecidas en el artículo 15 del Acuerdo 7 de 1987, destacando la sociedad demandante la elaboración del estudio del método, aprobación del monto de la contribución y la distribución. Sin embargo, no puede perderse de vista que la mencionada norma consagra la participación en esas actividades, más no dispone que éstas sean ejecutadas por los representantes de la comunidad.

Además, dentro de las funciones de las veedurías establecidas en el artículo 15 de la Ley 850 de 2003 se pueden ejercer esas actividades, mediante (i) la vigilancia en la asignación de los presupuestos siguiendo los criterios de celeridad, equidad y eficacia, (ii) vigilancia y fiscalización de la ejecución y calidad técnica de las obras y (iii) solicitar los informes, presupuestos, fichas técnicas y demás documentos que permitan conocer el cumplimiento de los respectivos programas, contratos o proyecto.

No puede perderse de vista que lo pretendido con el Acuerdo 7 de 1987 es la participación de la comunidad en los proyectos de valorización que adelanta la administración, lo cual se garantiza, también, con el ejercicio de las funciones propias de las veedurías. (…) En el caso objeto de estudio en la memoria técnica del Acuerdo 523 de 2013, que modificó el Acuerdo 180 de 2005, el Distrito desarrolló un “Plan de Veedurías 2013”, como soporte para la promoción de actividades de vigilancia, control y participación de la comunidad, adoptando estrategias de socialización y sensibilización frente a los contribuyentes por concepto de valorización, (…) [E]s posible advertir que la administración cumplió con su obligación de desarrollar las respectivas actividades de promoción y organización para la participación e intervención de la ciudadanía beneficiada con las obras que dieron lugar al cobro de la contribución por valorización, actividades que no fueron cuestionadas por la apelante.

Además, como se advirtió, la participación ciudadana no es un requisito exigible previamente a la expedición del Acuerdo que autoriza la valorización. En ese orden este cargo de apelación no prospera. FUENTE FORMAL: ACUERDO 7 DE 1987 (INSTITUTO DE DESARROLLO URBANO IDU) – ARTÍCULO 15 / LEY 850 DE 2003 – ARTÍCULO 15 / ACUERDO 180 DE 2005 (INSTITUTO DE DESARROLLO URBANO IDU) / ACUERDO 523 DE 2013 (INSTITUTO DE DESARROLLO URBANO IDU) AVALÚO DEL INMUEBLE PARA LA DETERMINACIÓN DEL NIVEL GEOECONÓMICO EN LA CONTRIBUCIÓN POR VALORIZACIÓN - Aplicación / FACTOR GEOECONÓMICO EN LA MEMORIA TÉCNICA DEL ACUERDO DE DETERMINACIÓN DE LA CONTRIBUCIÓN POR VALORIZACIÓN – Aplicación El segundo cargo de apelación consistió en que para la demandante el avalúo del inmueble de la demandante para el año 2013 no superó los $507.501 por m2.

Esto daría lugar a reducir el monto de la contribución por valorización. Al respecto, en primera instancia y por solicitud de la sociedad demandante se decretó la práctica de una prueba documental, para lo cual se requirió al IDU para que allegara una certificación del avalúo catastral por metro cuadrado correspondiente al año 2013 del predio de la demandante (…).

En cumplimiento de lo anterior, la entidad aportó un memorando radicado con el Nro. 20175760217303 del 15 de septiembre de 2017 en el que consta que, en el Sistema Integrado de Información Catastral, SIIC, el predio tiene asignado para el año 2013 un valor por metro cuadrado de $510.000 (…). Con base en ello, el nivel geoeconómico que debía aplicarse era el de nivel 3, habida cuenta que el avalúo se encontraba dentro del rango de $507.501 y $1.015.000, conforme a la memoria técnica del Acuerdo Distrital 523 de 2013 (…), tal y como quedó consignado en los actos acusados.

Si bien la apelante considera que a su predio le corresponde un factor geoeconómico menor, lo que daría lugar a la disminución del valor de la contribución por valorización asignada, la Sala estima que la actora no aportó ninguna prueba tendiente a desvirtuar dicho factor, sino que únicamente se limitó a discutir que el inmueble padecía una serie de limitaciones al uso de la propiedad.

En esa medida no prospera el cargo. FUENTE FORMAL: ACUERDO DISTRITAL 523 DE 2013 VULNERACIÓN DEL DERECHO AL DEBIDO PROCESO POR NO PRONUNCIARSE FRENTE A UNA PRUEBA DOCUMENTAL – No se vulneró. Porque al momento de fallar no existía un pronunciamiento por parte de la Administración. En consecuencia, no se vulneró el derecho al debido proceso que alega la demandante El último cargo de apelación consiste en que en el trámite del proceso judicial la parte demandante solicitó la práctica de pruebas, ante lo cual el Tribunal ordenó al Distrito que certificara, además del avalúo catastral para el año 2013, si existía alguna reclamación administrativa contra el monto de dicho avalúo. Con esta prueba la parte actora pretendía demostrar que el mismo estaba en discusión y revestía una situación jurídica no consolidada.

No obstante, la entidad no respondió el requerimiento con relación a la reclamación del avalúo, circunstancia que fue planteada en los alegatos de conclusión de primera instancia, en la cual allegó al expediente una copia de la solicitud de revisión del avalúo identificada con radicado Nro. 2016 1241029 del 5 de octubre de 2016. En consecuencia, para la demandante, como el Tribunal no se pronunció al respecto, vulneró su derecho al debido proceso.

La Sala considera que este cargo no está llamado a prosperar comoquiera que en la sentencia apelada de manera expresa el fallador se pronunció sobre el particular (…) [E]l Tribunal se pronunció sobre el asunto debatido por la actora, en el sentido de indicar que la solicitud de revisión al avalúo catastral fue presentada con posterioridad a la interposición de la presente demanda, y que al momento de fallar no existía un pronunciamiento por parte de la Administración. En consecuencia, no se vulneró el derecho al debido proceso que alega la demandante.

Además, se comparten estos argumentos en esta instancia, toda vez que no se advirtió una situación jurídica distinta a la expuesta en la sentencia de primera instancia, dado que no se tiene certeza del trámite impartido a esta solicitud y si efectivamente el avalúo del inmueble fue modificado por la Unidad de Castrato Distrital. CONDENA EN COSTAS EN SEGUNDA INSTANCIA – Improcedencia por falta de prueba de su causación Por último, en esta instancia no habrá condena en costas procesales (gastos del proceso y agencias en derecho), porque no fue demostrada su causación según lo exige el numeral 8 del artículo 365 del Código General del Proceso, aplicable en virtud del artículo 188 de la Ley 1437 de 2011.

FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 (CPACA) – ARTÍCULO 188 / LEY 1564 DE 2012 (CÓDIGO GENERAL DEL PROCESO CGP) – ARTÍCULO 365 NUMERAL 8 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCION CUARTA Consejera ponente: MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO Bogotá D.C., veintitrés (23) de septiembre de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 25000-23-37-000-2016-00491-01(24495) Actor: CORPORACIÓN ESCUELA ECUESTRE BACATÁ Demandado: INSTITUTO DE DESARROLLO URBANO IDU FALLO La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia del 22 de noviembre de 2018, dictada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección B, que negó las pretensiones de la demanda (fls.398 a 411).

ANTECEDENTES DE LA ACTUACIÓN ADMINISTRATIVA Mediante Resolución VA 38 del 27 de diciembre de 2013, el Instituto de Desarrollo Urbano, IDU reasignó “la contribución de valorización por beneficio local correspondiente a la Zona de Influencia 1 del Grupo 2 de obras del Sistema de Movilidad, establecida en el Acuerdo Distrital 523 de 2013” para el inmueble de propiedad de la demandante, identificado con matrícula inmobiliaria Nro. 050N206560841 y numeral 235944, por un valor de $358.969.143.

Contra la anterior decisión la contribuyente interpuso el recurso de reconsideración, el cual fue resuelto en la Resolución Nro. 61181 del 29 de septiembre de 2015, en el sentido de reducir el monto de la contribución a la suma de $344.414.529 con ocasión a la modificación del uso y el desenglobe por usos.

ANTECEDENTES DE LA ACTUACIÓN JUDICIAL Demanda En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, contemplado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011 C.P.A.C.A), la parte demandante formuló las siguientes pretensiones (fl.2): PRIMERO.- Que se declare la NULIDAD de los siguientes actos administrativos, proferidos por el INSTITUTO DE DESARROLLO URBANO “IDU”: a) Resolución VA 38 del 27 de diciembre de 2013, respecto del numeral 235944, Por (sic) la cual se reasignó la contribución de valorización por beneficio local correspondiente a la Zona de Influencia 1 del Grupo 2 de obras del Sistema de Movilidad, establecida en el Acuerdo Distrital 523 de 2013 del Concejo de Bogotá D.C., para el indicado inmueble. b) Resolución No. 61181 del 29 de septiembre de 2015 – Expediente 772877, Por (sic) la cual se resolvió el recurso de reconsideración contra la citada Resolución VA 38 del 27 de diciembre de 2013 numeral 235944.

SEGUNDO. - Que como consecuencia de la nulidad decretada y a título de restablecimiento del derecho se condene a la parte demandada a restituir al actor el valor correspondiente a la contribución cancelada, esto es, la suma de TRESCIENTOS CUARENTA Y CUATRO MILLONES CUATROCIENTOS CATORCE MIL QUINIENTOS PESOS ($344’414.500,oo) junto con su respectivo reajuste monetario correspondiente desde la fecha del pago, esto es, el día 22 de diciembre de 2015, hasta la fecha en que se verifique al restitución. SUBSIDIARIA: En subsidio de la anterior pretensión segunda (sic), solicito se condene a la demanda a restituir a la actora, la suma de dinero que con ocasión del proceso se demuestre como cobrada de demás por el IDU a mi representada, junto con su respectivo reajuste monetario correspondiente, desde la fecha de pago, esto es, el día 22 de diciembre de 2015, hasta la fecha en que se verifique la restitución. La sociedad demandante invocó como violados los artículos 15, 16, 17, 35, 36, 37, 38, 57, 59, 60 y 61 del Acuerdo 7 de 1987 “por el cual se adopta el Estatuto de Valorización del Distrito Especial de Bogotá” Los cargos de la violación se resumen así: 1.

De los representantes de la comunidad y la junta de vigilancia. El Instituto de Desarrollo Urbano (en adelante IDU) vulneró el debido proceso porque para la expedición de la resolución de asignación de la contribución por valorización (i) no citó previamente a los propietarios y poseedores de los inmuebles con el fin de elegir a sus representantes para la participación en el proceso de determinación de la zona de influencia de la contribución de valorización y (ii) se dejó de conformar la junta de vigilancia, procedimiento que establecen los artículos 36, 57, 58, 59, 60 y 61 del Acuerdo 7 de 1987.

En consecuencia, el proceso de determinación de las zonas de influencia, la elaboración de presupuestos, la asignación del costo de la obra, y la distribución de la contribución se adelantaron a espaldas de la comunidad. Además, no era de recibo el argumento expuesto por la entidad en el recurso de reconsideración, según el cual, las veedurías y la normatividad que la regula reemplazaron las juntas de vigilancia, porque esta última es una norma especial que prevalece sobre las normas de veedurías y porque las veedurías no cumplen con las funciones que les otorgó el Acuerdo 7 de 1987 a las juntas. 2.

Error en la determinación del factor geoeconómico La demandante adujo que el avalúo catastral para el año 2013 del bien objeto de discusión no se encontraba dentro del rango superior a los $507.501 por metro cuadro, por tanto, le correspondía, en la liquidación de la contribución por valorización, la aplicación del factor geoeconómico 2 con un factor multiplicador de 2.8, tal como lo estable la memoria técnica del Acuerdo 523 de 2013, en lugar del factor geoeconómico 3 como se hizo en los actos acusados.

Destacó que para el año 2011 el avalúo correspondía a $336.000 el metro cuadrado del terreno para pasar el 2013 a un rango superior de $507.501 Sumado a lo anterior, el predio padece una serie de limitaciones al uso y desarrollo por la calidad otorgada de dotacional recreacional privado; está ubicado en zona de especial ocupación, construcción y densidad restringida rango 4B; las construcciones en el inmueble no tienen mayor valor, se ubica en su costado oriental contra un barrio estrato tres y más del 60% del predio es zona ladera de los bosques de los Cerros de Suba, a lo que suma que tiene una amenaza de remoción masa media.

Todas estas circunstancias hacen menos atractivo comercialmente el bien y disminuyen su valor catastral. En consecuencia, debía reducirse el monto del avalúo, y por ende, el valor de la contribución de valorización a la suma que resultara demostrada en el proceso. Oposición de la demanda La entidad controvirtió las pretensiones de la demanda (fls.87 a 107) con fundamento en las siguientes razones: Sostuvo que las actuaciones administrativas demandadas fueron expedidas conforme a las normas que regulan la materia, en especial del Acuerdo 7 de 1987, que estableció el procedimiento de participación de los propietarios o poseedores de los predios afectados con la contribución de valorización, esto mediante convocatoria por parte del IDU y la elección de representantes que participarían en el proceso de definición de las zonas de influencia, así como los demás aspectos relacionados con la distribución y asignación del gravamen, para lo cual la entidad elaboró un pre-censo predial.

Con la expedición de la Ley Estatutaria 134 de 1994, por medio de la cual se desarrolló el artículo 270 de la Constitución, se crearon las veedurías ciudadanas como una forma democrática de representación para ejercer vigilancia en todos los ámbitos y niveles en los que se empleen recursos públicos. De igual manera, la Ley 850 de 2003 reguló este tipo de organizaciones y en su artículo 15 literal a) dispuso como función de las veedurías “vigilar los procesos de planeación, para que conforme a la Constitución y la ley se dé participación a la comunidad”.

De conformidad con las anteriores disposición y algunos acuerdos distritales, las normas del Acuerdo 7 de 1987 que regulaban la forma de participación de los ciudadanos en el proceso de distribución y asignación de la valorización perdieron vigencia, y les corresponde a las veedurías ciudadanas ejercer la vigilancia y fiscalización en la ejecución de las obras e inversiones en el correspondiente nivel territorial.

Puso de presente que con el fin socializar y sensibilizar a la comunidad sobre el Acuerdo 523 de 2013, que autorizó el cobro de la contribución por valorización, la Administración diseñó el Plan de Veedurías Ciudadanas, el cual quedó consignado en la memoria técnica del dicho acuerdo, como hoja de ruta que orienta las actividades institucionales sobre las obras de valorización para atender las solicitudes y requerimientos de la comunidad.

Dicho plan consistió en realizar convocatorias, reuniones, presentaciones, resolución de interrogantes planteados por la comunidad y la creación de un equipo destinado al asesoramiento y ejecución de políticas para incrementar y facilitar la vigilancia de la comunidad. Adicionalmente, el IDU invitó a la Veeduría Distrital para que coordinadamente elaboraran el plan cronograma de acompañamiento, seguimiento y socialización a la comunidad, y así poner en su conocimiento todo lo relacionado con la discutida valorización y gestionar el proceso para la constitución de las respectivas veedurías ciudadanas.

Agregó que las entidades administrativas que asignan y cobran la contribución de valorización no son las facultadas para crear el tributo, por lo que en este caso al IDU únicamente le correspondió recaudar la contribución previamente definida por el Concejo Distrital de Bogotá. En lo relativo al cargo de nulidad por indebida aplicación del factor de beneficio geoeconómico previsto en el Acuerdo 523 de 2013, explicó que la contribución por valorización se liquida a partir de coeficientes numéricos que califican las características diferenciales de los predios y las circunstancias que los relacionan con las obras, por lo que el resultado de dichas liquidaciones será diferente dependiendo de los factores numéricos de cada uno de los atributos.

Dentro de esos atributos se tiene el nivel geoeconómico, el cual se basa, para los predios que no son residenciales ni de expansión urbana, en el valor por metro cuadrado de área de terreno que la Unidad Administrativa Especial de Catastro Distrital, en adelante UAECD, les asigna a todos los predios de la ciudad de Bogotá. En ese orden, y teniendo en cuenta que para el año 2013 el valor del metro cuadrado para el predio bajo estudio fue de $510.000, tal como consta en la consultas de avalúo del Sistema Integrado de Información Catastral, SIIS, el rango del nivel geoeconómico era el 3.

Recalcó que es necesaria la colaboración de la UAECD, dado que es quien elabora el estudio predial, teniendo en cuenta las condiciones particulares del predio sobre el cual se fija el gravamen. Por esto, ante cualquier reclamación sobre aspectos no tenidos en cuenta debió ser dirigida a esa entidad que es la encargada de hacer el estudio geoeconómico para el Distrito.

El avalúo catastral es una guía para las transacciones comerciales de los particulares, pero para el IDU es imperativo tenerlo en cuenta para la asignación de la contribución. De igual manera en el acto que resolvió el recurso de reconsideración se modificó la asignación inicial del inmueble, pasando a ser un bien de uso dotacional privado recreativo y se realizó un desenglobe por usos.

También se determinó que la amenaza por remoción de masa es de nivel medio conforme a la certificación de la Secretaría de Planeación. Propuso como excepciones (i) la falta de elementos que desvirtuaran la presunción de legalidad del acto, puesto que se actuó en debida forma y se estuvo a lo dispuesto en el Acuerdo 0523 de 2012; (ii) la legalidad del acto y de la actuación administrativa, para lo cual hizo referencia a los elementos de la valorización;

(iii) observancia del inventario predial así como de las características especiales del predio, haciendo referencia a la ubicación, uso, grado de beneficio y nivel geoeconómico del predio, entre otros; (iv) exigibilidad de la obligación de cobro de contribución de valorización, frente a lo cual expuso que si bien al demandante se le envió una cuenta de cobro con la resolución de asignación, esta no tiene la calidad de título ejecutivo;

(v) notificación del acto administrativo de acuerdo a la normatividad vigente, y (vi) la oficiosa. Sentencia apelada El Tribunal negó las pretensiones de la demanda por lo que pasa a exponerse (fls.398 a 411). Con la entrada en vigencia del artículo 270 de la Constitución de 1991, la Ley Estatutaria 134 de 1994 y la Ley 850 de 2003, normas relativas a los mecanismos de participación ciudadana, se crearon las veedurías ciudadanas como un medio de control a la gestión pública y la correcta prestación de los servicios públicos, habilitando a toda la comunidad para ejercerla en todos los niveles en los que se empleen recursos públicos.

En este caso, en la memoria técnica del Acuerdo 523 de 2013 fue diseñado un Plan de Veedurías Ciudadanas como soporte para promover las actividades de vigilancia y control social por parte de la comunidad frente a los elementos de la contribución por valorización fijada por ese mismo acuerdo. Conforme a esto, destacó que el Distrito llevó a cabo actividades de promoción y organización de los mecanismos de participación ciudadana en el nivel local, toda vez que se probó que ejecutó convocatorias de socialización de los alcances de la valorización a los contribuyentes e informó de los procedimientos correspondientes para la constitución de las respectivas veedurías ciudadanas.

Señaló que la contribución de valorización se concreta en dos etapas, la primera mediante el procedimiento de distribución que le corresponde al Concejo mediante la expedición de un acto general y la segunda, que es el procedimiento de asignación mediante un acto administrativo particular expedido por el IDU. Para el caso concreto, expuso que en cumplimiento de los Acuerdos 180 de 2005 y 523 de 2013, que autorizaron el cobro de la contribución por valorización y se ordenó su reasignación, respectivamente, el IDU expidió los actos acusados que asignaron el monto del gravamen a pagar sobre el predio de la demandante, aplicando para el efecto la fórmula matemática consignada en la memoria técnica del Acuerdo 523 de 2013.

En ese orden, no hubo desconocimiento al debido proceso de la comunidad al hacer la distribución de la contribución, toda vez que los actos demandados eran de contenido particular, máxime cuando el IDU se limitó a cumplir con sus funciones de asignación. Agregó que los argumentos relacionados con la determinación de la distribución de la contribución sin haberse agotado de manera previa la citación a los propietarios de los inmuebles gravados para elegir a sus representantes y junta de vigilancia, debieron discutirse en un proceso de nulidad simple contra los acuerdos de contenido general expedidos por el Concejo de Bogotá que fijaron los elementos propios de la distribución, y no contra la resolución de asignación expedida por la entidad demandada.

En cuanto a la indebida aplicación del beneficio geoeconómico en la liquidación de la contribución, el Tribunal, de conformidad con el memorando identificado con el Nro. 20175760217303 suscrito por el subdirector técnico de operaciones del IDU, prueba decretada en la audiencia inicial, consideró que el Distrito probó que el valor por metro cuadrado de terreno del inmueble de la demandante para el año 2013 correspondía a $510.000, en consecuencia, el nivel geoeconómico que debía aplicarse era de 3 con un factor multiplicador de 5.4., toda vez que el avalúo del metro cuadrado del bien se ubica dentro del rango de $507.501 y $1.015.000, fijado por la memoria técnica del Acuerdo Distrital 523 de 2013.

Agregó que, si bien la demandante expuso en los alegatos de conclusión que ante la Unidad de Catastro Distrital cursaba un trámite de revisión de los avalúos de los años 2013 a 2016 del inmueble objeto de discusión, lo que configuraría una situación jurídica no consolidada, dicha solicitud fue radicada con posterioridad a la presente demanda, así como de la expedición de los actos administrativos acusados.

Por tanto, la decisión del IDU estaba vigente hasta que no existiera un pronunciamiento de fondo por parte de Catastro Distrital, además la legalidad de los actos demandados no podía depender de una mera expectativa de que la entidad accediera a sus pretensiones de reducción del avalúo catastral. Recurso de apelación La parte demandante apeló la decisión de primera instancia con fundamento en lo siguiente (fls.421 a 427): Insistió en que la conformación de la junta de vigilancia y la elección de los representantes de la comunidad para participar en la determinación en la zona de influencia provisional del plan de obras por los cuales se fijó la contribución por valorización, debió realizarse de manera previa a la radicación del proyecto o acuerdo ante el Concejo Distrital para que los representantes intervinieran en el proceso de la determinación de la zona de influencia, la elaboración del presupuesto, costo de la obra y la distribución de la contribución, tal como lo establecía el Acuerdo 7 de 1987.

En este caso, el IDU no dio cumplimiento con lo anterior, por lo que se estableció y cobró a la demandante una contribución de valorización sin el cumplimiento de los requisitos legales. Reiteró que las veedurías ciudadanas no podían reemplazar la junta de vigilancia ni la participación de la comunidad, puesto que no cumplen las funciones determinadas en el Acuerdo 7 de 1987.

Se refirió nuevamente al error de la administración al liquidar el gravamen con el factor geoeconómico 3, cuando el valor del m2 del terreno de su propiedad no estaba en un rango superior a los $507.501. Resaltó que para el año 2011 el m2 de terreno del predio tenía un valor de $336.000 y del año 2011 al 2013 no podía tener un incremento de avalúo superior al 50% para colocarlo en un rango mayor de $507.501 por m2, toda vez que esto ignoraría las limitaciones del inmueble tales como el 60% del área en zona de bosque en los Cerros de Suba y con riesgo de remoción en masa.

Puso de presente que el Tribunal ordenó oficiar al Distrito Capital para que certificara si el avalúo catastral del año 2013 del inmueble objeto de controversia fue objeto de impugnación, pero la entidad no cumplió con dicha prueba, con lo cual se pretendía demostrar que el avalúo estaba en discusión y por ende era una situación jurídica no consolidada.

La falta de prueba en la primera instancia se puso de presente en los alegatos de concusión y el Tribunal no se pronunció, por lo que se violó el derecho al debido proceso. En ese orden, enfatizó que el avalúo se encuentra en discusión, y si bien su impugnación se hizo con posterioridad a la presentación de la demanda, debía valerse para todos los efectos.

Alegatos de conclusión La demandada solicitó confirmar la sentencia apelada (fls.444 a 446), para lo cual reiteró que mediante convocatoria efectuada por el IDU realizó la elección de representantes que participaron en el proceso de definición de las zonas de influencia y demás aspectos relacionados con la distribución y asignación del gravamen, igualmente se diseñó el plan de veedurías ciudadanas.

Además, señaló que en la demanda no se incluyeron pretensiones contra los Acuerdos 180 de 2005 y 523 de 2013. Agregó que este aspecto ya se había decidido en otros tres procesos judiciales[1], en los cuales se negaron las pretensiones por considerar que sí hubo plan de veedurías ciudadanas y un plan de promoción y reuniones con miembros de las localidades.

En consecuencia, existe cosa juzgada respecto al asunto planteado. Adujo que el nivel geoeconómico para el predio objeto de estudio era 3 y, de acuerdo con la tabla de factor geoeconómico para predios no residenciales, le corresponde un factor multiplicador de 5.4. Sostuvo que la demandante solicitó la revisión del avalúo catastral de su inmueble con posterioridad a la fecha de presentación de esta demanda y la expedición de las liquidaciones acusadas, por lo que la entidad al liquidar la contribución por valorización actuó de conformidad con la información proporcionada por la competente.

De esa manera no era posible hacer valer un trámite que fue iniciado durante el transcurso del proceso judicial y que no fue incorporado en la oportunidad procesal dispuesta en la Ley 1437 de 2011. La demandante reiteró lo expuesto en el recurso de apelación (fls.447 a 453). Concepto del Ministerio Público El agente del Ministerio Público no se pronunció en esta oportunidad.

CONSIDERACIONES DE LA SALA Le corresponde a la Sala revisar la legalidad de la Resolución VA 38 del 27 de diciembre de 2013, mediante la cual se reasignó la contribución de valorización por beneficio local al inmueble de propiedad de la demandante, y la Resolución Nro. 61181 del 29 de septiembre de 2015 que resolvió el recurso de reconsideración, en el sentido de disminuir el monto de la contribución asignada.

En los términos del recurso de apelación se procederá a analizar (i) si la no citación por parte de la Administración a los propietarios de los inmuebles gravados con la contribución por valorización para la conformación de la junta de vigilancia y la intervención de la ciudadanía en el proceso de distribución del gravamen, deviene en la nulidad de los actos acusados, (ii) si el IDU incurrió en error al gravar el predio de la demandante con el nivel geoeconómico Nro. 3 y (iii) la impugnación al avalúo catastral del predio de propiedad de la demandante. 1.

Para la apelante la conformación de la junta de vigilancia y la elección de los representantes de la comunidad para participar en la determinación de la zona de influencia, debió hacerse de manera previa a la radicación del proyecto ante el Concejo Distrital para que así los representantes intervinieran en el proceso de determinación de la zona de influencia, elaboración del presupuesto, determinación del costo, distribución de la contribución, entre otros, tal como lo exigía el artículo 15 del Acuerdo 7 de 1987.

Es por esto que considerara que dichas actividades se adelantaron a espaldas de la comunidad. Además, no era de recibo el argumento consistente en que las veedurías y la normatividad que las rige reemplazaron las juntas de vigilancia y las funciones otorgadas por el Acuerdo 7 de 1987, norma especial que debía aplicarse de preferencia sobre las normas de veedurías.

Para resolver la Sala encuentra que sobre la participación ciudadana en el proceso de distribución y asignación de la contribución de valorización decretada mediante el Acuerdo 180 de 2005 “por el cual se autoriza el cobro de una contribución de valorización por beneficio local para la construcción de un plan de obras”, el cual fue modificado por el Acuerdo 523 de 2013, esta Sección se manifestó, en la sentencia de 3 de abril de 2014 exp.18601, C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez, en los siguientes términos: “(…)para la Sección es claro que la participación ciudadana es fundamental dentro del proceso de valorización, en tanto hace democrática la determinación de la contribución. En ese sentido, los beneficiados con las obras, a través de sus representantes y/o veedores ciudadanos, tienen derecho a participar en el proceso de determinación de la zona de influencia definitiva, en la elaboración de los presupuestos o cuadros de valores, en la determinación del costo de la obra, en la distribución de la contribución, en la vigilancia de la inversión de los fondos destinados a la misma, y en la liquidación, terminación y entrega de la obra.

(Énfasis propio). 2.4.- Dicha participación, como puede verse, se debe garantizar desde el inicio del proceso de valorización, esto es, una vez se haya autorizado por parte del Concejo Distrital el cobro de la contribución y se hayan determinado de manera clara y precisa los sujetos activo y pasivo, el hecho generador y la base gravable, en virtud de lo dispuesto en el artículo 338 de la Constitución. No puede perderse de vista que el artículo 4º del Acuerdo No. 7 de 1987, dispone que “la ejecución y cobro de las obras que hayan de realizarse por el sistema de valorización, en el Distrito Especial, se ordenará por el Concejo de Bogotá.” 2.5.- De conformidad con el procedimiento establecido en el Acuerdo No. 7 de 1987 -Estatuto de Valorización del Distrito Especial de Bogotá-, el cobro de la contribución de valorización está dividido en tres etapas, a saber: 2.5.1.- La primera etapa comprende la planificación de las obras, planes o conjunto de obras por medio de un plan cuatrienal elaborado por las entidades distritales, previo concepto favorable de la Junta de Planeación Distrital, que deberá ser aprobado por el Concejo Distrital mediante el acuerdo que adopte el Plan de Ordenamiento Territorial.

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 5º del Acuerdo 7 de 1987, “el plan propuesto deberá contener la sustentación técnica, económica, financiera y la viabilidad administrativa de cada una de las obras que contemple y el efecto social y ambiental del mismo. En el estudio se analizará igualmente si el beneficio que de ellos se deriva es general a toda la ciudad, meramente local o mixto”. 2.5.2.- La segunda etapa está conformada por la autorización del cobro de la contribución de valorización, sea por beneficio general, local o mixto, tal como lo dispone el artículo 4º del Acuerdo 7 de 1987.

Esta etapa le corresponde exclusivamente al Concejo de Bogotá, quien mediante acuerdo debe ordenar el cobro de la contribución de valorización y fijar el hecho generador –obra o conjunto de obras-, la base gravable –monto distribuible o costo de la obra- y los sujetos pasivos –propietarios y poseedores de los predios de la zona de influencia de las obras-, sin que imponga la participación ciudadana, en la forma expuesta por el recurrente.

La participación opera, se aplica y realiza en las etapas subsiguientes, como se colige del tenor literal de las normas distritales citadas. Además, según el artículo 14 del Acuerdo 7 de 1987, la delimitación de la zona de influencia provisional es una labor que debe realizarse previamente, ya que con base en ésta es que el IDU debe convocar a elección de los representantes de los ciudadanos, con quienes se iniciará el proceso de fijación de la zona de influencia definitiva.

El Acuerdo no dispone ningún requisito previo a la expedición del acto de ordenación, relacionado con la participación ciudadana, por lo que no es dable concluir, como lo hace el demandante, que la participación ciudadana constituya un requisito de validez del acto administrativo demandado. 2.3.3.- La tercera etapa, que es propiamente el proceso de valorización, la constituye la determinación de la zona de influencia definitiva y las operaciones administrativas de cálculo, liquidación y distribución de la contribución de valorización, actividades entre las que se encuentran la elaboración de los presupuestos o cuadros de valores y la determinación del costo de la obra.

Dicha labor le corresponde al Instituto de Desarrollo Urbano, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 3º y 12º del Acuerdo 7 de 1987, que disponen: “Artículo 3. Organismo encargado de su manejo: El Instituto de Desarrollo Urbano, IDU, podrá realizar las operaciones administrativas de cálculo, liquidación y distribución de la contribución de valorización, por obras ordenadas por este sistema, ya construidas, en construcción o que se construyan directamente, por delegación o concertación, por el IDU o por cualquier otra entidad de derecho público de orden Distrital.

La asignación y cobro de las mismas compete exclusivamente al IDU, sin perjuicio de que se retribuya directamente a la entidad correspondiente los valores recaudados disminuidos en un treinta por ciento (30%), destinados a gastos de administración del recaudo de las contribuciones. Parágrafo. El IDU queda facultado para contratar con otras entidades de derecho público del orden nacional, departamental o regional el cobro del gravamen por obras que se ejecuten por ellas, dentro de los límites del Distrito Especial, de conformidad con las disposiciones legales vigentes.

(…) “Artículo 12. Aprobación: El Instituto de Desarrollo Urbano, previo concepto de su Junta Directiva y de la Junta de Planeación Distrital, a la aprobación de la Junta Asesora y de Contratos la demarcación de las zonas de influencia de las obras cuya construcción haya sido ordenada por el sistema de valorización (sic). Parágrafo.

En el evento de ser realizada la obra por una entidad diferente, se requerirá previamente el concepto de la Junta Directiva del IDU.” (Subrayas de la Sección) Es dentro de esta etapa, esto es, dentro del proceso de liquidación, distribución y derrame de la contribución, que se debe garantizar la participación ciudadana en los términos establecidos en los artículos 15 a 37 del Acuerdo 7 de 1987, en concordancia con lo dispuesto en la Ley Estatutaria No. 850 de 2003 que reglamenta las veedurías ciudadanas.” (énfasis propio).

De acuerdo con lo expuesto, estima la Sala que los argumentos de la demandante no están llamados a prosperar, toda vez que, como se dijo, en la etapa de distribución es donde debe darse la participación ciudadana, no con anterioridad a la expedición del Acuerdo que autorizó la contribución, como lo sostiene la demandante en el recurso de apelación. Además, esta participación, puede llevarse a cabo de conformidad con el Acuerdo 7 de 1987, en consonancia con los mecanismos de participación establecidos en la Ley 850 de 2003, esto es mediante las veedurías ciudadanas.

El principal reparo es que las veedurías no realizarían las funciones propias establecidas en el artículo 15 del Acuerdo 7 de 1987, destacando la sociedad demandante la elaboración del estudio del método, aprobación del monto de la contribución y la distribución. Sin embargo, no puede perderse de vista que la mencionada norma consagra la participación en esas actividades, más no dispone que éstas sean ejecutadas por los representantes de la comunidad.

Además, dentro de las funciones de las veedurías establecidas en el artículo 15 de la Ley 850 de 2003 se pueden ejercer esas actividades, mediante (i) la vigilancia en la asignación de los presupuestos siguiendo los criterios de celeridad, equidad y eficacia, (ii) vigilancia y fiscalización de la ejecución y calidad técnica de las obras y (iii) solicitar los informes, presupuestos, fichas técnicas y demás documentos que permitan conocer el cumplimiento de los respectivos programas, contratos o proyecto.

No puede perderse de vista que lo pretendido con el Acuerdo 7 de 1987 es la participación de la comunidad en los proyectos de valorización que adelanta la administración, lo cual se garantiza, también, con el ejercicio de las funciones propias de las veedurías. En el caso objeto de estudio en la memoria técnica del Acuerdo 523 de 2013, que modificó el Acuerdo 180 de 2005, el Distrito desarrolló un “Plan de Veedurías 2013”, como soporte para la promoción de actividades de vigilancia, control y participación de la comunidad, adoptando estrategias de socialización y sensibilización frente a los contribuyentes por concepto de valorización, de lo cual se resaltan las siguientes conclusiones (fls.247 a 249): “6.

CONTROL SOCIAL FRENTE AL ACUERDO (…) En este sentido, se elaboró y desarrolló un Plan de Estrategia de socialización y sensibilización en atención a los contribuyentes por concepto de valorización del Acuerdo 523 del año 2013 -, presentado y aprobado por el Director Técnico de Apoyo a la Valorización y la Subdirección Técnica de Operaciones.

El proceso de elaboración y ejecución de la socialización y sensibilización hacia la comunidad estuvo enmarcado en una estrategia bajo los siguientes procesos: Convocatoria a reuniones tomando la base de datos actualizada del Instituto Distrital de la Participación y Acción Comunal “IDPAC”, donde se discrimina la información pertinente de los dignatarios de las juntas de acción comunal, y asociaciones.

Se invitó telefónicamente a la ciudadanía y en otras oportunidades se visitaron los presidentes de las juntas de acción comunal; y a los administradores de conjuntos. Para el desarrollo de la reunión de socialización y sensibilización, se elaboró una presentación en diapositivas (dependiendo de la zona de influencia) dirigida a los asistentes, donde se presenta las zonas de influencia (con fotos).

Las veedurías ciudadanas (entrega de formato de constitución de las Veedurías Ciudadanas, se adjunta formato), temas varios y respuestas a las inquietudes de los asistentes; para este último punto, asistió a las diferentes reuniones, un grupo interdisciplinario de funcionarios del Instituto de Desarrollo Urbano como soporte para resolver dichas inquietudes.

Para cada reunión se convocaron en promedio 50 personas por sector, en cada localidad se realizaron varias reuniones; la asistencia en promedio fue de 27 personas. Se levantó un acta de reunión con el respectivo listado de asistencia firmado por los asistentes y fotos de la reunión; las reuniones se llevaron a cabo en la sede IDU ubicada en la calle 20 No. 9 - 20, en la calle 22 con carrera 6 y en las siete localidades que contempla el Acuerdo.

A la fecha se han realizado 38 reuniones soportadas con los documentos relacionados y adjuntos”. De lo citado es posible advertir que la administración cumplió con su obligación de desarrollar las respectivas actividades de promoción y organización para la participación e intervención de la ciudadanía beneficiada con las obras que dieron lugar al cobro de la contribución por valorización, actividades que no fueron cuestionadas por la apelante.

Además, como se advirtió, la participación ciudadana no es un requisito exigible previamente a la expedición del Acuerdo que autoriza la valorización. En ese orden este cargo de apelación no prospera. 2. El segundo cargo de apelación consistió en que para la demandante el avalúo del inmueble de la demandante para el año 2013 no superó los $507.501 por m2.

Esto daría lugar a reducir el monto de la contribución por valorización. Al respecto, en primera instancia y por solicitud de la sociedad demandante se decretó la práctica de una prueba documental, para lo cual se requirió al IDU para que allegara una certificación del avalúo catastral por metro cuadrado correspondiente al año 2013 del predio de la demandante (fls.350 a 354).

En cumplimiento de lo anterior, la entidad aportó un memorando radicado con el Nro. 20175760217303 del 15 de septiembre de 2017 en el que consta que en el Sistema Integrado de Información Catastral, SIIC, el predio tiene asignado para el año 2013 un valor por metro cuadrado de $510.000 (fls.363 a 366). Con base en ello, el nivel geoeconómico que debía aplicarse era el de nivel 3, habida cuenta que el avalúo se encontraba dentro del rango de $507.501 y $1.015.000, conforme a la memoria técnica del Acuerdo Distrital 523 de 2013 (fls.222), tal y como quedó consignado en los actos acusados.

Si bien la apelante considera que a su predio le corresponde un factor geoeconómico menor, lo que daría lugar a la disminución del valor de la contribución por valorización asignada, la Sala estima que la actora no aportó ninguna prueba tendiente a desvirtuar dicho factor, sino que únicamente se limitó a discutir que el inmueble padecía una serie de limitaciones al uso de la propiedad.

En esa medida no prospera el cargo. 3. El último cargo de apelación consiste en que en el trámite del proceso judicial la parte demandante solicitó la práctica de pruebas, ante lo cual el Tribunal ordenó al Distrito que certificara, además del avalúo catastral para el año 2013, si existía alguna reclamación administrativa contra el monto de dicho avalúo. Con esta prueba la parte actora pretendía demostrar que el mismo estaba en discusión y revestía una situación jurídica no consolidada.

No obstante, la entidad no respondió el requerimiento con relación a la reclamación del avalúo, circunstancia que fue planteada en los alegatos de conclusión de primera instancia, en la cual allegó al expediente una copia de la solicitud de revisión del avalúo identificada con radicado Nro. 2016 1241029 del 5 de octubre de 2016. En consecuencia, para la demandante, como el Tribunal no se pronunció al respecto, vulneró su derecho al debido proceso.

La Sala considera que este cargo no está llamado a prosperar comoquiera que en la sentencia apelada de manera expresa el fallador se pronunció sobre el particular en los siguientes términos: “(…) se observa que la solicitud allegada registra como fecha de radicación el día 05 de octubre de 2016, es decir que la impugnación de los avalúos fue presentada con posterioridad a la presentación de la demanda, así como de la expedición de los actos administrativos que liquidaron el monto de la contribución con base a la información catastral existente a 2013, la cual se entiende vigente hasta tanto exista un pronunciamiento definitivo por parte de Catastro Distrital.

Entonces el argumento planteado por la actora no es de recibo, en tanto la legalidad de las resoluciones acusadas no pueden ser controvertidas por una mera expectativa de que la entidad competente acceda a sus pretensiones de reducción del avalúo catastral del inmueble beneficiado” Lo citado demuestra que el Tribunal se pronunció sobre el asunto debatido por la actora, en el sentido de indicar que la solicitud de revisión al avalúo catastral fue presentada con posterioridad a la interposición de la presente demanda, y que al momento de fallar no existía un pronunciamiento por parte de la Administración. En consecuencia, no se vulneró el derecho al debido proceso que alega la demandante.

Además, se comparten estos argumentos en esta instancia, toda vez que no se advirtió una situación jurídica distinta a la expuesta en la sentencia de primera instancia, dado que no se tiene certeza del trámite impartido a esta solicitud y si efectivamente el avalúo del inmueble fue modificado por la Unidad de Castrato Distrital. Así las cosas, como no prosperaron los argumentos expuestos en el recurso de apelación se confirmará la sentencia de primera instancia. Por último, en esta instancia no habrá condena en costas procesales (gastos del proceso y agencias en derecho), porque no fue demostrada su causación según lo exige el numeral 8 del artículo 365 del Código General del Proceso, aplicable en virtud del artículo 188 de la Ley 1437 de 2011.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA 1. Confirmar la sentencia de primera instancia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección B. 2.

Sin condena en costas en esta instancia. 3. Reconocer personería al abogado Julio César Torrente Quintero como apoderado de la parte demandada, en los términos del poder obrante a folio 461 del expediente. Cópiese, notifíquese, comuníquese y devuélvase el expediente al tribunal de origen. Cúmplase La anterior providencia se estudió y aprobó en sesión de la fecha. |(Firmado electrónicamente) |(Firmado electrónicamente) | |MILTON CHAVES GARCÍA |STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO | |Presidente | | |(Firmado electrónicamente) |(Firmado electrónicamente) | |MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO |JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ | ----------------------- [1] Los procesos los identificó con los radicados: 250002327000200700020070024600, 25000232700020080005601 y 25000233700020160049101