CONTRATO DE PRESTACIÓN DE SERVICIOS / CONTRATO REALIDAD / ELEMENTOS DE LA RELACIÓN LABORAL Conforme lo consagrado en el artículo 122 y 125 constitucionales existen tres formas para vincularse con una entidad pública. La primera de ellas se da a través de una relación legal y reglamentaria y corresponde a los denominados empleados públicos; la segunda por medio de un contrato laboral y cobija los llamados trabajadores oficiales y; finalmente, los contratistas de prestación de servicios, vinculación que ha sido considerada como una relación de naturaleza contractual con el Estado. […] Dicha clase de contrato, de acuerdo con la norma que la regula, tiene como propósito el de suplir actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de las entidades estatales, o para desarrollar labores especializadas que no pueden ser asumidas por el personal de planta de estas. […] [C]omo características principales del contrato de prestación de servicios está la prohibición del elemento de subordinación continuada del contratista, en tanto que este debe actuar como sujeto autónomo e independiente bajo los términos del contrato y de la ley contractual, y estos no pueden versar sobre el ejercicio de funciones permanentes.
De acuerdo con lo anterior, debe advertirse que la vinculación por contrato de prestación de servicios es de carácter excepcional, a través de la cual no pueden desempeñarse funciones públicas de carácter permanente o de aquellas que se encuentren previstas en la ley o el reglamento para un empleo público. Ello con el fin de evitar el abuso de dicha figura y como medida de protección de la relación laboral, en tanto que, a través de la misma, se pueden ocultar verdaderas relaciones laborales y la desnaturalización del contrato estatal.
Frente a este punto, se resalta que el Estado Colombiano ha ratificado convenios internacionales que propugnan por el trabajo en condiciones dignas lo cual hace obligatoria su aplicación en el ordenamiento interno, con el fin de evitar la vulneración del derecho fundamental al trabajo. […] [E]l artículo 53 de la Carta Política elevó a rango constitucional el derecho al trabajo con unos principios mínimos fundamentales. […] Dicho canon constitucional, consagra precisamente el principio de la primacía de la realidad sobre las formalidades en materia laboral, que responde a las normas de rango supra y constitucional sobre las condiciones dignas del trabajo, señaladas, el cual se desarrolla seguidamente. […] [E]l contrato de prestación de servicios se desfigura cuando se demuestra la concurrencia de los tres elementos constitutivos de la relación laboral, es decir, cuando: i) la prestación de servicio es personal; ii) bajo subordinación continuada; y iii) remunerada.
En dicho caso, el derecho al pago de las prestaciones sociales surge a favor del contratista, en aplicación del principio de la primacía de la realidad sobre las formalidades contenido en el artículo 53 de la Constitución Política de Colombia, lo que se ha denominado como contrato realidad. En ese orden de ideas, la figura del contrato realidad se aplica cuando se constata la continua prestación de servicios personales remunerados, propios de la actividad misional de la entidad contratante, para ejecutarlos en sus dependencias o instalaciones, con sus elementos de trabajo, bajo sujeción de órdenes y condiciones de desempeño que desbordan las necesidades de coordinación respecto de verdaderos contratistas autónomos, para configurar dependencia y subordinación continuada propia de las relaciones laborales.
SUBORDINACIÓN Y DEPENDENCIA CONTINUADA / COORDINACIÓN DE LABORES Este elemento esencial del contrato de trabajo (…) es considerado por la doctrina como el determinante para distinguir la relación laboral de las demás prestaciones de servicios, y que faculta al empleador para exigir el cumplimiento de órdenes, en cualquier momento, en cuanto al tiempo, modo o cantidad de labores, así como para imponerle reglamentos y el poder disciplinario, teniendo en cuenta para ello, los límites constitucionales que imponen el respeto a la dignidad humana del trabajador y sus derechos mínimos, es decir, bajo criterios de razonabilidad y sin arbitrariedad. […] [D]e los contratos que anteceden se advierte que estos tenían como objeto la prestación de servicios profesionales de asesoría jurídica externa al municipio de Ciénaga de Oro y de legalización de predios donde funcionan instituciones y centros educaciones del aludido ente territorial. […] [S]e puede advertir que las actividades no tenían vocación de permanencia en tanto que, las tareas asignadas denotan necesidades específicas del ente a cargo. […] Por otra parte, en el clausulado de los contratos no se advierte exclusividad de la demandante, lo que le permitía ejercer su profesión y celebrar abiertamente otros contratos, ya sea con personas naturales o jurídicas o entidades públicas o privadas.
Ello se puede inferir de los contratos suscritos simultáneamente entre demandante y demandada en tanto que, en algunos periodos, además de los contratos de prestación de servicios de asesoría jurídica externa, el municipio contrató a la señora Pastrana Santiago como asesora en la legalización de los predios en los que se encuentran ubicados los centros educativos de ese ente territorial. […] No obstante, si bien no se puede decir que existe una prueba reina para demostrar el elemento de la subordinación y dependencia continuada, esta Sala si ha considerado que para acreditar este elemento de la relación laboral deben aportarse aquellas que permitan acreditar fehacientemente que el contratista no ejercía su actividad, para la cual fue contratado, en forma autónoma e independiente, sino que debía someterse ineludiblemente a las órdenes e instrucciones de funcionarios de la entidad, en las circunstancias de tiempo, modo y lugar que estos impusieran. […] [L]a coordinación, más que una facultad es una obligación que el estatuto de contratación estatal, por medio de las normas que lo rigen, impone a los entes públicos que desarrollen cualquier tipo de convenio con rubros oficiales, y que deben realizar para garantizar la correcta ejecución del objeto contractual.
Dicha obligación incluye facultades de carácter administrativo, que implican regularizar algunas funciones, el definir horarios en la prestación del servicio contratado e incluso el suministro de algunos elementos, que identifiquen al contratista con la comunidad; empero, coordinar de ningún modo lleva implícita la superioridad jerárquica contenida de la subordinación. CONDENA EN COSTAS [S]e condenará en costas en esta instancia a la parte demandante, comoquiera que parte demandada intervino en esta instancia. Éstas deberán liquidarse por el a quo.
FUENTE FORMAL: CP – ARTÍCULO 53 / CP – ARTÍCULO 122 / CP – ARTÍCULO 125 / LEY 80 DE 1993 – ARTÍCULO 32 NUMERAL 3 / CST – ARTÍCULO 23 / PROTOCOLO DE SAN SALVADOR: ADICIONAL A LA CONVENCIÓN AMERICANA SOBRE DERECHOS HUMANOS EN MATERIA DE DERECHOS ECONÓMICOS, SOCIALES Y CULTURALES – ARTÍCULO 6 / PROTOCOLO DE SAN SALVADOR: ADICIONAL A LA CONVENCIÓN AMERICANA SOBRE DERECHOS HUMANOS EN MATERIA DE DERECHOS ECONÓMICOS, SOCIALES Y CULTURALES – ARTÍCULO 7 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN A Consejero ponente: WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ Bogotá, D.C., veintinueve (29) de julio de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 23001-23-33-000-2014-00400-01(3536-18) Actor: VERÓNICA VIRGINIA PASTRANA SANTIAGO Demandado: MUNICIPIO DE CIÉNAGA DE ORO – CÓRDOBA Referencia: EXISTENCIA DE RELACIÓN LABORAL.
ASUNTO La Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante en contra de la sentencia proferida el 16 de noviembre de 2017, por el Tribunal Administrativo de Córdoba que denegó las pretensiones de la demanda presentada. DEMANDA La señora Verónica Virginia Pastrana Santiago, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho consagrado en el artículo 138 de la Ley 1437 de 2011, demandó al municipio de Ciénaga de Oro (Córdoba), para lo cual formuló, en síntesis, las siguientes: Pretensiones[1] 1.
Declarar la nulidad de la Resolución 011 del 20 de enero de 2014, expedida por el alcalde municipal de Ciénaga de Oro, mediante la cual se negó el reconocimiento y pago de las prestaciones sociales y demás acreencias laborales generadas como consecuencia de la relación laboral existente entre la demandante y el aludido ente territorial, en el período comprendido entre el 12 de marzo de 2009 hasta el 31 de diciembre de 2011, tiempo en el cual prestó sus servicios como asesora jurídica. 2.
Como consecuencia de lo anterior, a título de restablecimiento del derecho, declarar la existencia de una relación laboral entre las partes, sin solución de continuidad. Así mismo, condenar al municipio demandado a reconocer, liquidar y pagar a su favor los siguientes conceptos: cesantías, intereses sobre las cesantías, primas de navidad, primas de servicio y demás emolumentos y derechos salariales y prestacionales dejados de percibir durante la relación laboral aludida, con la inclusión de la totalidad de los factores salariales. 3.
Condenar al municipio de Ciénaga de Oro a pagar la indexación por las sumas que se reconozcan de conformidad con el artículo 193 del CPACA, así como ordenar que la sentencia se cumpla en los términos de los artículos 192 y 195 ibidem. 4. Condenar al ente territorial en costas procesales. 5. En subsidio de lo anterior, condenar al ente territorial, a título de indemnización, a pagar a favor de la demandante el equivalente a las prestaciones sociales, tales como prima de vacaciones, indemnización de vacaciones, cesantías, intereses a las cesantías, indemnización por despido injusto, subsidio de transporte, prima de alimentación y dotaciones de vestido y calzado, por la prestación de sus servicios sin solución de continuidad.
Fundamentos fácticos[2] 1. La señora Verónica Virginia Pastrana Santiago laboró al servicio del municipio de Ciénaga de Oro (Córdoba) a través de continuos contratos de prestación de servicios profesionales y órdenes de prestación de servicios, desde el 12 de marzo de 2009 hasta el 31 de diciembre de 2011. 2. La prestación de sus servicios la realizó bajo subordinación permanente del alcalde municipal, donde atendió un horario de trabajo de 8:00 a.m. a 12:00 m y de 2:00 p.m. a 6:00 p.m. y desarrolló funciones como asesora jurídica. 3.
El 25 de noviembre de 2013 radicó ante la entidad territorial demandada solicitud con el ánimo que esta le reconociera y pagara las prestaciones sociales propias de una relación laboral y mediante Resolución 011 de 20 de enero de la misma anualidad, le fue resulta su petición de forma desfavorable. DECISIONES RELEVANTES EN LA AUDIENCIA INICIAL La fijación del litigio es la piedra basal del juicio por audiencias de modo que la relación entre ella y la sentencia es la de «tuerca y tornillo», porque es guía y ajuste de esta última.
De esta manera se preserva la congruencia que garantiza el debido proceso, razón por la cual el juez al proferir la sentencia debe resolver el litigio en forma concordante con los hechos, las pretensiones y las excepciones; puntos que fueron condensados y validados por las partes al precisar el «acuerdo sobre el desacuerdo» en la audiencia inicial.
De allí que los problemas jurídicos adecuadamente formulados y aceptados por las partes se convierten en una eficiente guía para el decreto de las pruebas, las alegaciones, la sentencia y sustentación de los recursos pertinentes. Por lo dicho, la audiencia inicial es el punto de partida más legítimo y preciso para fundamentar adecuadamente la sentencia. Fecha de la audiencia inicial: 27 de julio de 2015[3].
Resumen de las principales decisiones Excepciones previas (art. 180-6 CPACA) En el acta se consignó lo siguiente al momento de decidir las excepciones: «Se observa que la parte demandada contestó oportunamente la demanda, proponiendo la excepción denominada “improcedencia de la demanda”. […] Ahora bien, el Despacho declarara la no prosperidad de la excepción por cuando esta no fue sustentada, toda vez que la parte demandada simplemente se limita a indicar que se propone la excepción de improcedencia de la demanda, por cuanto no cumple con los requisitos que la configuran, sin que se precise cuáles son esos requisitos. […]» Se notificó la decisión en estrados y las partes no interpusieron recursos.
Fijación del litigio (art. 180-7 CPACA) El litigio se fijó en los siguientes términos: «[…] 1. El litigio se contrae a establecer si entre la demandante y el Municipio de Ciénaga de Oro, existió una relación laboral durante los períodos que prestó sus servicios -desde el 12 de marzo de 2009 hasta el 31 de diciembre de 2011-, desempeñando el cargo de asesoría jurídica de dicho ente territorial. 2.
Como consecuencia de lo anterior, determinar si tiene derecho al reconocimiento y pago de las prestaciones sociales dejadas de percibir con ocasión de ese vínculo. En consecuencia para resolver el litigio el Despacho deberá resolver como mínimo los siguientes interrogantes: 4.1.- ¿Cuáles son los elementos jurídicos que configuran una relación laboral? 4.2.- ¿Se encuentran probados los elementos que configuran la relación laboral en el presente asunto? 4.3.- ¿En caso de hallarse probados los elementos de la relación laboral, tendría la demandante derecho a que se le preconozcan los emolumentos salariales y prestacionales que reclama? 4.4.- De hallarse probado lo anterior, determinar si habría lugar a declarar la nulidad el (sic) acto administrativo N° 011 del 24 de enero de 2011, mediante el cual se denegó el reconocimiento de prestaciones sociales. […]» Se notificó la decisión en estrados y no se presentaron recursos.
SENTENCIA APELADA[4] Mediante sentencia proferida el 16 de noviembre de 2017, el Tribunal Administrativo de Córdoba negó las súplicas de la demanda presentada por la señora Verónica Virginia Pastrana Santiago con fundamento en las siguientes razones: El a quo expuso que se encuentran demostrados los elementos de prestación personal del servicio y remuneración con las certificaciones suscritas por el jefe de recursos humanos del ente territorial demandado y de los contratos de prestación de servicios, los cuales indican que la señora Pastrana Santiago trabajó de la siguiente manera: • 12 de marzo de 2009 hasta el 12 de abril de 2009. • 13 de abril de 2009 hasta el 13 de julio de 2009. • 04 de agosto de 2009 hasta el 04 de diciembre de 2009. • 28 de enero de 2010 hasta el 28 de diciembre de 2010. • 06 de enero de 2011 hasta el 16 de febrero de 2011. • 17 de febrero de 2011 hasta el 17 de noviembre de 2011.
En cuanto al tercer elemento, manifestó que no se configuró, puesto que de las pruebas documentales y los testimonios recepcionados no se puede determinar una continuada subordinación, pues si bien los declarantes manifestaron que la demandante cumplía un horario para desempeñar sus funciones y que existía una supervisión por parte del alcalde municipal, ello no era suficiente para determinar que se dio una relación laboral.
Destacó que los deponentes dieron cuenta que entre las partes existió una coordinación para llevar a cabo las actividades objeto de la prestación del servicio, toda vez que no podía realizarlas de manera aislada y por fuera del horario y de las instalaciones de la entidad, dada la asesoría que debía brindar a los distintos funcionarios del municipio.
De igual forma, sostuvo que frente a los límites de temporalidad, la Corte Constitucional en sentencia C-171 de 2012 destacó que de existir una función permanente, esta no puede ser contratada por medio de la figura de la prestación de servicios y, para esclarecer qué constituye una función permanente, identificó los siguientes criterios a observar: continuidad, igualdad, habitualidad y excepcionalidad, los cuales no se lograron probar.
Lo anterior, comoquiera que no se probó i) la vocación de permanencia respecto de las funciones por ella desarrolladas, máxime cuando de forma paralela, en el período comprendido entre el 13 de octubre y el 31 de diciembre de 2009, suscribió un contrato con objeto distinto al de asesoría jurídica, ii) que en la planta de personal del municipio no existe un cargo que desempeñe las labores con ella convenidas o que la labor que realizó fue distinta a la de apoyo especializado a la administración y, iii) que el horario que debía cumplir está asociado a la labor ocasional de asesoría jurídica al alcalde municipal y demás funcionarios.
Finalmente, resaltó que, aun en el caso de considerar que no se desvirtuó la autonomía e independencia en la prestación del servicio, sí se demostró la temporalidad de la labor presentada, propia de un verdadero contrato de prestación de servicios, por lo que en dicho caso tampoco podría reconocerse la existencia de la relación laboral. RECURSO DE APELACIÓN[5] La señora Verónica Virginia Pastrana Santiago apeló la sentencia de primera instancia, para lo cual cuestionó la decisión del tribunal al sostener que los elementos materiales probatorios demostraron claramente la subordinación a la cual fue sometida.
En ese sentido, destacó que el a quo afirmó que se demostró el cumplimiento de horario y de manera contradictoria, al referirse a la temporalidad, sostuvo que no se probó el cumplimiento de un horario, toda vez que este correspondía a las labores ocasionales por ella realizadas. Pese a ello, sostuvo que los testimonios rendidos por los señores Cristóbal Bonilla Galindo y Roberto Antonio Díaz López, dan cuenta que cumplía el horario de 8:00 a.m. a 12:00 m y de 2:00 p.m. a 6:00 p.m., situación que se traduce en una subordinación y no en una simple coordinación de las actividades a su cargo, pues corresponde al mismo horario que debían atender los demás funcionarios del ente territorial.
Así mismo, destacó que no tiene peso jurídico afirmar que no tenía exclusividad durante el período comprendido entre el 13 de octubre y el 31 de diciembre de 2009, cuando en el proceso no existe ningún otro contrato por ella suscrito, diferente a los celebrados con el ente territorial. Finalmente, enfatizo que está desvirtuado el carácter temporal de las labores contratadas al haber probado: i) que la función convenida -asesoría jurídica-, son de aquellas que debe adelantar la entidad pública como propia, en forma ordinaria y, que en ningún momento se desvirtuó que desarrollara actividades distintas a las asignadas a un abogado de planta, ii) no existe temporalidad y excepcionalidad de la labor contratada, pues se trató de una vinculación mediante contratos de prestación de servicios continuos y de carácter permanente, durante más de 2 años, entre las mismas partes y el mismo objeto, y iii) se desvirtuó con los testimonios rendidos la autonomía e independencia en la prestación del servicio de la demandante al exigírsele atender y asesorar personal externo, por lo que debía permanecer en la entidad, sin poder trabajar desde su oficina o en horario flexible.
En atención a los argumentos expuestos, reiteró la razón de ser del contrato de prestación de servicios como una modalidad de trabajo con el Estado y de la prohibición de su uso por parte de la administración para el ejercicio de funciones de carácter permanente, para luego concluir que el municipio de Ciénaga de Oro la vinculó bajo una modalidad con la cual pretendida encubrir la naturaleza real de la labor que desempeñaba y, en consecuencia, solicitó la aplicación en su favor del principio de la primacía de la realidad sobre las formas.
ALEGATOS DE CONCLUSIÓN La parte demandada[6] destacó que el a quo luego de realizar una valoración al material probatorio recaudado, documental y testimonial, consideró que la demandante no alcanzó a demostrar el elemento de subordinación, decisión que apoyó con extractos jurisprudenciales del Consejo de Estado y de la Corte Constitucional, por lo que solicitó confirmar la decisión de primera instancia. La parte demandante y el Ministerio Público guardaron silencio según se advierte de la constancia secretarial visible a folio 243.
CONSIDERACIONES Competencia De conformidad con el artículo 150 del CPACA, el Consejo de Estado es competente para resolver el recurso de apelación interpuesto. De igual forma, según el artículo 328 del Código General del Proceso, el juez de segunda instancia debe pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos en el recurso de alzada.
Problemas jurídicos Con fundamento en los anteriores argumentos, los problemas jurídicos que se debe resolver en esta instancia son los siguientes: 1. ¿En el caso de la señora Verónica Virginia Pastrana Santiago se demostró la configuración del elemento de la subordinación y dependencia continuada mientras duró su vinculación contractual con el municipio de Ciénaga de Oro (Córdoba)? En caso afirmativo, 2.
¿Bajo qué parámetros debe restablecerse el derecho de la demandante? Primer problema jurídico ¿En el caso de la señora Verónica Virginia Pastrana Santiago se demostró la configuración del elemento de la subordinación y dependencia continuada mientras duró su vinculación contractual con el municipio de Ciénaga de Oro (Córdoba)? Sobre el particular, esta Sala sostendrá la tesis de que en el caso de la señora Verónica Virginia Pastrana Santiago no se demostró la configuración de los elementos del contrato de trabajo, como se explica a continuación: Contrato de prestación de servicios vs contrato realidad Conforme lo consagrado en el artículo 122 y 125 constitucionales existen tres formas para vincularse con una entidad pública.
La primera de ellas se da a través de una relación legal y reglamentaria y corresponde a los denominados empleados públicos; la segunda por medio de un contrato laboral y cobija los llamados trabajadores oficiales y; finalmente, los contratistas de prestación de servicios, vinculación que ha sido considerada como una relación de naturaleza contractual con el Estado.
Esta última forma de vinculación con el Estado se reguló a través del numeral 3 del artículo 32 de la Ley 80 de 1993 que consagra: «Artículo 32. Son contratos estatales todos los actos jurídicos generadores de obligaciones que celebren las entidades a que se refiere el presente estatuto, previstos en el derecho privado o en disposiciones especiales, o derivados del ejercicio de la autonomía de la voluntad, así como los que, a título enunciativo, se definen a continuación: […] 3.
Son contratos de prestación de servicios los que celebren las entidades estatales para desarrollar actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad. Estos contratos sólo podrán celebrarse con personas naturales cuando dichas actividades no puedan realizarse con personal de planta o requieran conocimientos especializados.
En ningún caso estos contratos generan relación laboral ni prestaciones sociales y se celebrarán por el término estrictamente indispensable. […]» (Subraya la Sala). Dicha clase de contrato, de acuerdo con la norma que la regula, tiene como propósito el de suplir actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de las entidades estatales, o para desarrollar labores especializadas que no pueden ser asumidas por el personal de planta de estas.
Por su parte, como características principales del contrato de prestación de servicios está la prohibición del elemento de subordinación continuada del contratista, en tanto que este debe actuar como sujeto autónomo e independiente bajo los términos del contrato y de la ley contractual[7], y estos no pueden versar sobre el ejercicio de funciones permanentes[8].
De acuerdo con lo anterior, debe advertirse que la vinculación por contrato de prestación de servicios es de carácter excepcional, a través de la cual no pueden desempeñarse funciones públicas de carácter permanente o de aquellas que se encuentren previstas en la ley o el reglamento para un empleo público. Ello con el fin de evitar el abuso de dicha figura[9] y como medida de protección de la relación laboral, en tanto que, a través de la misma, se pueden ocultar verdaderas relaciones laborales y la desnaturalización del contrato estatal[10].
Frente a este punto, se resalta que el Estado Colombiano ha ratificado convenios internacionales que propugnan por el trabajo en condiciones dignas lo cual hace obligatoria su aplicación en el ordenamiento interno, con el fin de evitar la vulneración del derecho fundamental al trabajo. Al respecto, como Estado parte de la Convención Americana sobre Derechos Humanos Pacto de San José de Costa Rica, ratificó el Protocolo de San Salvador: Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en materia de derechos económicos, sociales y culturales, adoptado en San Salvador, el 17 de noviembre de 1988; el cual en sus artículos 6 y 7 consagra el Derecho al Trabajo: «[…] Artículo 6 Derecho al Trabajo 1.
Toda persona tiene derecho al trabajo, el cual incluye la oportunidad de obtener los medios para llevar una vida digna y decorosa a través del desempeño de una actividad lícita libremente escogida o aceptada. 2. Los Estados partes se comprometen a adoptar las medidas que garanticen plena efectividad al derecho al trabajo, en especial las referidas al logro del pleno empleo, a la orientación vocacional y al desarrollo de proyectos de capacitación técnico-profesional, particularmente aquellos destinados a los minusválidos.
Los Estados partes se comprometen también a ejecutar y a fortalecer programas que coadyuven a una adecuada atención familiar, encaminados a que la mujer pueda contar con una efectiva posibilidad de ejercer el derecho al trabajo. Artículo 7 Condiciones Justas, Equitativas y Satisfactorias de Trabajo Los Estados partes en el presente Protocolo reconocen que el derecho al trabajo al que se refiere el artículo anterior supone que toda persona goce del mismo en condiciones justas, equitativas y satisfactorias, para lo cual dichos Estados garantizarán en sus legislaciones nacionales, de manera particular: a. Una remuneración que asegure como mínimo a todos los trabajadores condiciones de subsistencia digna y decorosa para ellos y sus familias y un salario equitativo e igual por trabajo igual, sin ninguna distinción; b. El derecho de todo trabajador a seguir su vocación y a dedicarse a la actividad que mejor responda a sus expectativas y a cambiar de empleo, de acuerdo con la reglamentación nacional respectiva; c. El derecho del trabajador a la promoción o ascenso dentro de su trabajo, para lo cual se tendrán en cuenta sus calificaciones, competencia, probidad y tiempo de servicio; d. La estabilidad de los trabajadores en sus empleos, de acuerdo con las características de las industrias y profesiones y con las causas de justa separación. En casos de despido injustificado, el trabajador tendrá derecho a una indemnización o a la readmisión en el empleo o a cualesquiera otra prestación prevista por la legislación nacional; […] h. El descanso, el disfrute del tiempo libre, las vacaciones pagadas, así como la remuneración de los días feriados nacionales. […]» (Subraya la Corporación) Las disposiciones citadas, generan el deber del Estado Colombiano de otorgar esas garantías mínimas que deben permear la materialización del derecho al trabajo, por cuanto en los artículos 1 y 2 del citado Protocolo de San Salvador[11] se consagró la obligación de los Estados partes de adoptar las medidas necesarias en su orden interno y en cooperación con los demás; para efectivizar los derechos que en el Protocolo citado se reconocen, entre ellos, al trabajo.
De allí que en el artículo 53 de la Carta Política elevó a rango constitucional el derecho al trabajo con unos principios mínimos fundamentales, al respecto: «ARTICULO 53. El Congreso expedirá el estatuto del trabajo. La ley correspondiente tendrá en cuenta por lo menos los siguientes principios mínimos fundamentales: Igualdad de oportunidades para los trabajadores; remuneración mínima vital y móvil, proporcional a la cantidad y calidad de trabajo; estabilidad en el empleo; irrenunciabilidad a los beneficios mínimos establecidos en normas laborales; facultades para transigir y conciliar sobre derechos inciertos y discutibles; situación más favorable al trabajador en caso de duda en la aplicación e interpretación de las fuentes formales de derecho; primacía de la realidad sobre formalidades establecidas por los sujetos de las relaciones laborales; garantía a la seguridad social, la capacitación, el adiestramiento y el descanso necesario; protección especial a la mujer, a la maternidad y al trabajador menor de edad.» (Subraya la Sala).
Dicho canon constitucional, consagra precisamente el principio de la primacía de la realidad sobre las formalidades en materia laboral, que responde a las normas de rango supra y constitucional sobre las condiciones dignas del trabajo, señaladas, el cual se desarrolla seguidamente. Elementos que naturalizan la relación laboral En el anterior hilo argumentativo, para la jurisprudencia, el contrato de prestación de servicios se desfigura cuando se demuestra la concurrencia de los tres elementos constitutivos de la relación laboral, es decir, cuando: i) la prestación de servicio es personal; ii) bajo subordinación continuada; y iii) remunerada.
En dicho caso, el derecho al pago de las prestaciones sociales surge a favor del contratista, en aplicación del principio de la primacía de la realidad sobre las formalidades contenido en el artículo 53 de la Constitución Política de Colombia, lo que se ha denominado como contrato realidad. En ese orden de ideas, la figura del contrato realidad se aplica cuando se constata la continua prestación de servicios personales remunerados, propios de la actividad misional de la entidad contratante, para ejecutarlos en sus dependencias o instalaciones, con sus elementos de trabajo, bajo sujeción de órdenes y condiciones de desempeño que desbordan las necesidades de coordinación respecto de verdaderos contratistas autónomos, para configurar dependencia y subordinación continuada propia de las relaciones laborales.[12] Ahora bien, en el caso concreto y conforme con el recurso de apelación, se advierte que la inconformidad planteada en la alzada consiste en una supuesta insuficiente valoración del material probatorio por parte del tribunal respecto del elemento de la subordinación y dependencia continuada, especialmente, respecto de la prueba testimonial practicada en la instancia, razón por la cual la subsección se enfocará en determinar si la señora Pastrana Santiago logró acreditar el citado elemento esencial de la relación laboral.
Subordinación y dependencia continuada Este elemento esencial del contrato de trabajo, según el artículo 23 del CST[13], es considerado por la doctrina como el determinante para distinguir la relación laboral de las demás prestaciones de servicios, y que faculta al empleador para exigir el cumplimiento de órdenes, en cualquier momento, en cuanto al tiempo, modo o cantidad de labores, así como para imponerle reglamentos y el poder disciplinario, teniendo en cuenta para ello, los límites constitucionales que imponen el respeto a la dignidad humana del trabajador y sus derechos mínimos, es decir, bajo criterios de razonabilidad y sin arbitrariedad.
De acuerdo con lo anterior, la subordinación parte del poder de dirección respecto a las actividades de trabajo y como potestad disciplinaria del empleador para conservar el orden en la empresa, pero únicamente en lo atinente al ámbito laboral. Sobre el particular, la Corte Constitucional en sentencia C-386 de 2000 indicó: «[…] La subordinación del trabajador al empleador como elemento distintivo y definidor del contrato de trabajo ha sido entendida, según la concepción más aceptable por la doctrina y la jurisprudencia, como un poder jurídico permanente de que es titular el empleador para dirigir la actividad laboral del trabajador, a través de la expedición de órdenes e instrucciones y la imposición de reglamentos, en lo relativo a la manera como éste debe realizar las funciones y cumplir con las obligaciones que le son propias, con miras al cumplimiento de los objetivos de la empresa, los cuales son generalmente económicos.
Se destaca dentro del elemento subordinación, no solamente el poder de dirección, que condiciona la actividad laboral del trabajador, sino el poder disciplinario que el empleador ejerce sobre éste para asegurar un comportamiento y una disciplina acordes con los propósitos de la organización empresarial y el respeto por la dignidad y los derechos de aquél. […]»[14] Colofón de lo expuesto, como subordinación y dependencia continuada se debe entender el elemento esencial y configurativo de la relación laboral, según el cual el empleador, en ejercicio de su potestad de dirección, puede exigir a sus empleados el acatamiento de órdenes e instrucciones sobre el modo y la cantidad de trabajo, el cumplimiento de horarios para el desarrollo de este, y la imposición de los reglamentos internos, en cualquier momento, respetando la dignidad del trabajador y sus derechos mínimos constitucionales y laborales.
De acuerdo con lo anterior, frente a la subordinación o dependencia continuada se observa que, según la documentación obrante en el expediente, la señora Verónica Virginia Pastrana Santiago fue vinculada al municipio de Ciénaga de Oro para prestar sus servicios profesionales, a través de contratos de prestación de servicios de la siguiente forma: |CPS |Duració|Objetos |Plazo |Valor | | |n | | | | |014 del 12 |1 mes |Prestación de |Del 12 de |$1.800.000| |de marzo de| |servicios |marzo al 12 de|.00 | |2009[15] | |profesionales de |abril de 2009 | | | | |asesoría jurídica | | | | | |externa integral | | | | | |para el municipio | | | | | |de Ciénaga de Oro | | | |021 del 13 |3 meses| |Del 13 de |$6.000.000| |de abril de| | |abril al 13 de|.00 | |2009[16] | | |julio de 2009 | | |103 del 4 |5 meses| |Del 4 de |$12.000.00| |de agosto | | |agosto al 4 de|0,00 | |de 2009[17]| | |diciembre de | | | | | |2009 | | |N/R del 13 |2 meses|Prestación de |Del 13 de |$15.800.00| |de octubre |y 17 |servicios |octubre al 31 |0.oo | |de 2009[18]|días |profesionales para |de diciembre | | | | |la legalización de |de 2009[19] | | | | |los predios donde | | | | | |funcionan las | | | | | |instituciones | | | | | |educativas Madre | | | | | |Bernarda sede | | | | | |principal y María | | | | | |Montessori;
San | | | | | |Isidro sede Santa | | | | | |teresa y el Carmen;| | | | | |San Antonio del | | | | | |Táchira; Barro | | | | | |Prieto sedes | | | | | |principal, La | | | | | |Arena, Mayoría; y | | | | | |los Centros | | | | | |Educativos Rurales | | | | | |los Copeles sedes I| | | | | |y II, Guaimaro; | | | | | |Palma Abajo sedes | | | | | |principal, El | | | | | |Higal, Palmas | | | | | |Arriba;
Punta de | | | | | |Yánez sede Boca | | | | | |Catabre, Puerto de | | | | | |La Cruz y Campo | | | | | |Alegre; Predio | | | | | |Urbano de 12 Haz y | | | | | |5000 mts. cuadrados| | | | | |del municipio de | | | | | |Ciénaga de Oro. | | | |020 del 28 |11 |Prestación de |Del 28 de |$27.600.00| |de enero de|meses |servicios |enero al 28 de|0.00 | |2010[20] | |profesionales de |diciembre de | | | | |asesoría jurídica |2010 | | | | |externa del | | | | | |municipio de | | | | | |Ciénaga de Oro | | | |022 del 28 |9 meses|Prestación de |Del 23 de |$40.000.00| |de enero de| |servicios |febrero al 23 |0.oo | |2010[21] | |profesionales para |de noviembre | | | | |la legalización de |de 2010[22] | | | | |35 predios en donde| | | | | |funcionan las | | | | | |instituciones y | | | | | |centro educativos | | | | | |del municipio de | | | | | |Ciénaga de Oro: | | | | | |I.E: Marco Fidel | | | | | |Suárez sedes | | | | | |principal, Nuestra | | | | | |Señora de Fátima, | | | | | |Seis de E y Suárez;| | | | | |I.E. Alianza para | | | | | |el progreso Sedes | | | | | |principal y San | | | | | |José: I.E. San | | | | | |Isidro sedes | | | | | |principal: I.E. San| | | | | |Francisco de Asís y| | | | | |Alegría sedes | | | | | |principal, La | | | | | |Granja China, la | | | | | |Zorra Uno y Zorra | | | | | |Dos;
I.E. José | | | | | |María Berastegui | | | | | |sedes principal, | | | | | |Málaga San Antonio | | | | | |Seis: I.E. el Siglo| | | | | |sedes principal, El| | | | | |Salado Abajo, | | | | | |Egipto, El Bobo y | | | | | |Venado Amarillo; | | | | | |I.E. La Palmitas | | | | | |sedes principal, La| | | | | |Gloria y Charcón | | | | | |arriba;
I.E. San | | | | | |José de Laguneta | | | | | |sedes Nuestra | | | | | |Señora del Rosario;| | | | | |C.E. Las Balsas, La| | | | | |Draga y Bellavista | | | | | |Uno; C.E. Los | | | | | |Mimbres sedes | | | | | |principal, Puente | | | | | |Seco, Caño Bugre, | | | | | |Mimbres Abajo y Las| | | | | |Palomas; I.E. San | | | | | |Antonio del Táchira| | | | | |sedes Salguero y El| | | | | |Curial;
C.E. | | | | | |Santiago pobres | | | | | |sedes principal y | | | | | |La Lucha. | | | |024 del 6 |1 mes y|Prestación de |Del 6 de enero|$3.533.333| |de enero de|10 días|servicios |al 16 de |,33 | |2011[23] | |profesionales de |febrero de | | | | |asesoría jurídica |2011 | | | | |externa del | | | | | |municipio de | | | | | |Ciénaga de Oro | | | |001 del 17 |9 meses| |Del 17 de |$28.266.66| |de febrero | | |febrero al 17 |,67 | |de 2011[24]| | |de noviembre | | | | | |de 2011 | | De la relación de los contratos que anteceden se advierte que estos tenían como objeto la prestación de servicios profesionales de asesoría jurídica externa al municipio de Ciénaga de Oro y de legalización de predios donde funcionan instituciones y centros educaciones del aludido ente territorial.
Al respecto debe señalarse que estos objetos contractuales fueron ejecutados paralelamente; no obstante ello, las diferentes obligaciones contractuales que debía desempeñar, en razón a su finalidad y el término de duración de los mismos, se puede advertir que las actividades no tenían vocación de permanencia en tanto que, las tareas asignadas denotan necesidades específicas del ente a cargo, como así también quedó consignado en los mismos contratos[25], lo que a juicio de la Sala, se puede considerar como uno de los supuestos razonables autorizados por el artículo 32 de la Ley 80 de 1993.
De igual modo, se observa que, si bien en los últimos tres contratos de asesoría jurídica externa, a la señora Pastrana Santiago se le indicó en sus contratos que debía desempeñar el rol de jefe de la Oficina Jurídica del municipio, lo cual podría entenderse como que esta ejercía una función propia de la administración municipal, ello no significa por si solo que se encontrase bajo continua subordinación y dependencia porque las actividades que debía desempeñar eran de asesoría legal, las cuales podían ser realizadas por personal externo como en su caso.
Lo anterior, en tanto que no obran documentos u otros medios de prueba que permitan acreditar que realizó actuaciones en las que se pueda inferir que ejerció en dicha calidad, pues en el expediente solo se allegaron copias de los contratos y los testimonios a los que se hará alusión más adelante, y se echan de menos actos administrativos, memorandos, oficios suscritos por la libelista como jefe de la Oficina Jurídica del municipio de Ciénaga de Oro.
Por otra parte, en el clausulado de los contratos no se advierte exclusividad de la demandante, lo que le permitía ejercer su profesión y celebrar abiertamente otros contratos, ya sea con personas naturales o jurídicas o entidades públicas o privadas. Ello se puede inferir de los contratos suscritos simultáneamente entre demandante y demandada en tanto que, en algunos periodos, además de los contratos de prestación de servicios de asesoría jurídica externa, el municipio contrató a la señora Pastrana Santiago como asesora en la legalización de los predios en los que se encuentran ubicados los centros educativos de ese ente territorial, esto es, entre el 13 de octubre y el 31 de diciembre de 2009, y entre el 23 de febrero y el 23 de noviembre de 2010.
Además, para la Sala no resulta razonable encontrar acreditada la subordinación y dependencia continuada de la libelista hacia el ente territorial por el hecho de citarse en algunos de los contratos de prestación de servicios que debía ejercer el rol de jefe de la Oficina Jurídica del municipio de Ciénaga de Oro para, simultáneamente, ser contratada para ayudar en un proceso de legalización de predios donde funcionaban las instituciones educativas del municipio, pues se puede inferir que dicho objeto contractual también respondía a las actividades que tendría a su cargo un secretario jurídico o jefe de oficina legal de un ente territorial.
Es decir, que si realmente actuó bajo la calidad de abogada interna a título de jefe de oficina, habría estado bajo su responsabilidad llevar adelante el proceso de legalización de predios al que se alude en los contratos del 13 de octubre de 2009 y 28 de enero de 2010, sin que el municipio requiriese celebrar estos. Ahora, frente al elemento esencial de la relación laboral, es decir, la subordinación, las únicas pruebas que se recaudaron con el propósito de su acreditación fueron los testimonios de los señores Cristóbal Manuel Bonilla Galindo y Roberto Antonio Díaz López, cuyas declaraciones no son concluyentes para tener por acreditado el aludido elemento esencial de la relación laboral, como se analizará a continuación, para lo cual se transcribirán los apartes de lo manifestado por estos: Así, en este caso, se tiene que el señor Cristóbal Manuel Bonilla Galindo, quien se desempeñó para el año 2009 como Secretario de Planeación del municipio demandado, sostuvo: «[…] PREGUNTADO: Sírvase señor Bonilla, manifestar desde hace cuánto conoce a la señora Verónica Pastrana Santiago y qué trato ha tenido con ella.
CONSTESTADO: Bueno, conozco la doctora Verónica aproximadamente del año 2003, 2004. La conozco por vínculos de amistad en el mismo sector, en el mismo barrio donde vivíamos, posteriormente la veía cumplir horario, trabajando con el municipio, éramos compañeros porque trabajamos en unas dependencias muy cercanas, ella trabaja en la parte jurídica y yo manejaba la Secretaría de Planeación. PREGUNTADO: Sírvase manifestar, si Usted recuerda, a partir de cuándo ingresó a laborar al servicio del municipio de Ciénaga de Oro la doctora Pastrana Santiago.
CONTESTADO: Puedo recordar el año 2009, que era el tiempo que yo trabajé, yo trabajé aproximadamente un año y medio en la alcaldía como secretario, en ese lapso de tiempo, en el año 2009, pasando del 2010, algo así estuvo vinculada. PREGUNTADO: Sírvase manifestar si Usted pudo advertir durante el lapso en que hubo esa coincidencia, si la doctora Verónica Pastrana Santiago cumplía horario de trabajo.
CONTESTADO: Sí, me consta, sí señor. PREGUNTADO: Bien, manifieste el testigo quién y mediante qué acto o mediante qué forma jurídica estableció el horario de trabajo en el municipio de Ciénaga de Oro y concretamente en la dependencia en la que laboraba la doctora Verónica Pastrana Santiago. CONTESTADO: Bueno, ella trabajaba en la parte jurídica, que yo recuerde, allí estaba la doctora, una doctora de apellido Dueñas, quién podría ser, digamos, la jefe directa de ella y el alcalde, el doctor Plinio de Paola, eran las personas que estaban muy cercanas a ella, eran básicamente las personas que impartían las órdenes laborales, le coordinaban el trabajo a ella en su área jurídica.
PREGUNTADO: Señor Bonilla, Usted recuerda cómo se estableció el horario de trabajo, si hubo alguna circular, algún acto administrativo que estableciera el horario de trabajo. CONTESTADO: Bueno, en términos generales en la alcaldía se manejan unos horarios ordinarios que usualmente eran 8 a 12, 2 a 6 de la tarde, pero, no obstante, muchos funcionarios por razones de las mismas funciones, a veces están mucho más temprano o de pronto llegan un poco tarde, pero si debían estar en horas laborales ordinarias usualmente.
PREGUNTADO: Si el horario de trabajo que Usted manifiesta que cumplía la señora Verónica Pastrana Santiago fue impuesto mediante algún acto administrativo de obligatorio cumplimiento. CONTESTADO: No tengo evidencias acerca de la imposición del horario, pero la alcaldía como tal tiene instaurados unos horarios ordinarios para los funcionarios, para los asesores en términos generales.
Muchas veces es posible que esa rigurosidad no esté formalmente, digamos, por escrito, pero la doctora Pastrana yo siempre la veía a ella en los horarios usuales. PREGUNTADO: Sírvase manifestar sí existía algún funcionario o funcionaria que controlará el cumplimiento del horario en el caso de la doctora Verónica Pastrana Santiago. CONTESTADO: Generalmente lo hacen los jefes de área o los dueños de los procesos, en este caso la parte jurídica, ya recuerdo el nombre, ahí estaba la doctora Dueñas, ella se llama María del Carmen Dueñas, era la responsable del área o del doctor Daladier Mendoza, quien también coordinaba esa parte jurídica.
Lo que respecta, digamos de estar o no informado pues no, yo no puedo decirle a Usted que vi algún acto, alguna circular o algo por el estilo, porque no era de mi resorte de pronto tener injerencia sobre esa información. PREGUNTADO: Bien, sírvase manifestar si Usted conoció o presenció situaciones en las cuales la doctora Verónica Pastrana Santiago, recibiera órdenes de algún superior para el cumplimiento de sus funciones, en caso tal descríbalas.
CONTESTADO: Sí, claro, ella asesoraba el área jurídica, atendía personal externo a la alcaldía que llegaba con inquietudes o a solicitar información acerca de algunas situaciones de orden jurídico que tienen que ver directamente con la alcaldía. Tengo conocimiento de eso porque muchas veces yo la consulté a ella para pedirle algún tipo de concepto sobre las funciones, sobre los itinerarios de trabajo que se daban en la alcaldía. PREGUNTADO: Usted lo que ha hecho al responderme, simplemente es describir qué era lo que hacía la doctora Verónica Pastrana, pero yo le he preguntado es si Usted presenció si a ella algún superior le daba órdenes y en caso que fuera así, qué situaciones presenció, le estoy solicitando que describa si presenció quién le daba órdenes a ella y cómo fue la situación que Usted pudo haber presenciado.
CONTESTADO: Perdón, sí claro que sí, por supuesto. Hubo algunas reuniones de las cuales no tengo fechas exactas en dónde por la naturaleza misma del trabajo, nos reuníamos los jefes de despacho, digamos de las distintas dependencias y ella estuvo en algunas reuniones y si presencié en el caso de la doctora María del Carmen Dueñas, coordinando trabajos o coordinando actividades en forma conjunta con ella.
PREGUNTADO: Sírvase manifestar si la doctora Verónica Pastrana Santiago para desempeñar sus funciones de asesoría jurídica, debía necesariamente permanecer en las instalaciones de las dependencias de la alcaldía municipal o ella podía desarrollar su actividad en su oficina particular o en su residencia de habitación u obligatoriamente tenía que estar allí. CONTESTADO: Bueno, en el seno mismo de la administración se presentan situaciones donde necesariamente hay que estar presente.
Muchas veces la vi a ella en forma presencial en la oficina, otras veces en forma externa, porque también debía a veces ausentarse de su puesto de trabajo, o sea, ambas cosas las presencié en ella desarrollando actividades a veces externas a la oficina y muchas veces dentro de la alcaldía.» Al resolver el interrogatorio apoderada de la parte demandante indicó: «[…]PREGUNTADO: Señor Bonilla, Usted manifiesta al despacho que muchas veces presenció que la doctora Verónica Pastrana de manera externa cumplía labores propias de la alcaldía municipal o pues del ente municipal, quisiera preguntar o que le manifiesta el despacho que labores eran esas que podía ser externas, si eran externas de entidades externas o externas en alguna oficina que tuviera la doctora.
CONTESTADO: Bueno, hubo muchas actividades de parte de ella que concretamente, por ejemplo, asesoraba a nuestra oficina, en donde a veces nos tocaba desplazarnos a alguna parte del municipio a constatar situaciones que tenían una relación muy directa con la misión territorial, con el cumplimiento de las funciones que nosotros deberíamos tener.
Frente a esas actividades, ella muchas veces nos apoyó en ese tipo de actividades. […].» Según lo expuesto por el señor Bonilla Galindo, este conoció a la demandante por vínculos de amistad desde el año 2003, 2004 y laboralmente, cuando en el año 2009 y parte del año 2010 trabajó con ella en la administración, lo que comporta la posibilidad de que en efecto conociera las posibles condiciones de subordinación y dependencia continuada en las que laboró la señora Pastrana Santiago, pero solo para el período en que manifestó prestó sus servicios como Secretario de Planeación del municipio demandado.
De igual forma, se advierte que, si bien afirmó que la señora Pastrana Santiago cumplía el horario que ordinariamente se trabajaba en la alcaldía municipal, esto es, de las 8:00 a.m. a las 12:00 m y de las 2:00 p.m. a 6:00 p.m., también lo es que tal afirmación pierde fuerza de credibilidad pues de su dichos no se desprende que el horario fuera impuesto unilateralmente por la entidad demandada por el solo hecho de indicar que veía a la libelista laborar en dichos lapsos de tiempo, cuando además destacó que no tenía evidencia acerca de acto administrativo alguno que le hubiese impuesto acatar la citada jornada laboral.
Además, al preguntarle si conoció situaciones en las que la libelista recibió órdenes de algún superior para el cumplimiento de sus funciones, precisó que en algunas reuniones presenció cuando la doctora María del Carmen Dueña -quien según indicó era una de las responsables del área jurídica- coordinaba conjuntamente con ella trabajos o actividades a realizar, situación que en ningún caso puede catalogarse como una instrucción o directriz en la forma como debía realizar sus obligaciones contractuales.
Por su parte, el señor Roberto Antonio Díaz López, quién manifestó desempeñarse desde el año 1975 hasta el momento de la diligencia, como Jefe de Catastro del municipio de Ciénaga de Oro, precisó: «[…] PREGUNTADO: Sírvase manifestar desde hace cuánto conoce Usted a la doctora Verónica Pastrana Santiago y qué trato ha tenido con ella. CONTESTADO: Bueno, la conozco desde hace mucho tiempo, desde niñita, porque por coincidencia, residimos prácticamente en el mismo barrio, barrio 6 de enero y aparte de eso, porque pues llegó a laborar al municipio de Ciénaga de Oro como asesora jurídica, yo en mi cargo como jefe de catastro, soy conocedor de eso, porque también le asignaron a ella el cobro coactivo o cobro jurídico del impuesto predial, entonces por eso tengo conocimiento de que ella, por allá más o menos, a principios del año 2009 hasta 31 de diciembre del 2011 desempeñó esas funciones como asesora jurídica del municipio, encargada del cobro coactivo y de otras cosas jurídicas que competían a la alcaldía, porque más que todo ella era la que permanecía en la oficina, abría su oficina y la cerraba porque era una de las últimas que se iba, entonces, precisamente, en base a eso, la conozco perfectamente.
PREGUNTADO: Sírvase manifestar si Usted tiene conocimiento de cuál fue el procedimiento jurídico que utilizó el municipio de Ciénaga de Oro para que la doctora Verónica Pastrana Santiago iniciará la prestación de sus servicios en dicho municipio. CONTESTADO: Bueno, tengo entendido que ella tenía un contrato con el municipio. Las funciones de ella más que todo, era el cobro encargado y cobro jurídico, me pedía a mí como jefe de catastro que le suministra la información de los contribuyentes que estaban moroso con el impuesto predial, yo le enviaba una lista, ella elaboraba cartas de cobro persuasivo en primera instancia, las enviaba con los corregidores a instancias del Secretario de Gobierno municipal; después de eso venía a la otra etapa, que era el cobro pre-jurídico y así sucesivamente, hasta las últimas consecuencias.
PREGUNTADO: Sírvase manifestar si Usted sabe si la doctora Verónica Pastrana Santiago recibía como remuneración el pago de prestaciones sociales como cesantías, primas. etcétera. CONTESTADO: Bueno, de que recibiera cesantía o prestaciones no, no, no tengo, sé que un sueldo, si lo percibía. Incluso, tengo entendido que los últimos sueldos por atraso que tuvo la administración con sus empleados, en los cuales yo también me encontré, hubo que hacer cruce de cuentas con personas morosas del impuesto predial, autorización del tesorero y del alcalde, entonces con eso, pues nos pagaban a nosotros.
PREGUNTADO: Sírvase manifestar si Usted tiene conocimiento si la doctora Verónica Pastrana Santiago recibía órdenes de algún superior jerárquico para desarrollar el cumplimiento de sus funciones. CONTESTADO: Sí recibía de la Secretaría de Hacienda, del mismo alcalde, incluso del tesorero, para esa labor claro. PREGUNTADO: Manifieste Usted de qué manera, de qué forma le daban las órdenes a la doctora Verónica Pastrana Santiago las personas o funcionarios que Usted ha mencionado.
CONSTESTADO: Bueno, exactamente con las palabras si no sabría decirle, pero sí sé porque existía la relación de trabajo y siempre los veía reunidos y me pedían “mira, tráele a la doctora esto, y yo le sacaba la lista o listado de los morosos y así periódicamente hacíamos eso. PREGUNTADO: Sírvase manifestar si Usted conoció alguna situación en la cual a la doctora Verónica Pastrana Santiago se le hubiera hecho algún llamado de atención y si lo presenció, manifieste cuáles fueron los hechos.
CONSTESTADO: No, no tengo conocimiento de nada de eso, que le hayan hecho alguna llamada de atención no, pero sí puedo decir que ella tenía que rendir un informe periódicamente, mensual, de las actividades que ella desarrollaba como encargada del cobro jurídico del predial. PREGUNTADO: Sírvase manifestar a quién debía ella entregarle el informe al que Usted se acaba de referir.
CONTESTADO: Tengo entendido que al señor tesorero y a la Secretaría de Hacienda, e incluso también al Secretario de Gobierno parece. PREGUNTADO: Sírvase manifestar si conoce que la doctora Verónica Pastrana Santiago tuviera que cumplir horario de trabajo. CONTESTADO: Sí cumplía horario de trabajo porque como le dije anteriormente, yo llegaba o llegamos a las 8:00 y salíamos a las 6:00 p.m. y siempre estaba ella en la mañana y en la tarde estaba en su oficina de labores.
PREGUNTADO: Sírvase manifestar el declarante si había algún control para el cumplimiento del horario y en caso tal, quién efectuaba un control para el cumplimiento del horario, en caso tal quién controlaba ese cumplimiento. CONTESTADO: Bueno existe en la alcaldía un jefe de personal que era el que estaba pendiente si estábamos cumpliendo nuestras labores o no, esa era la persona.
PREGUNTADO: Ese jefe de personal, de qué manera ejercía ese control. CONTESTADO: Pues lógicamente, como cualquier otro funcionario, él sabía cuáles eran sus deberes, lo que debía exigirnos a nosotros, que cumpliéramos el horario que para eso nos pagaba el municipio. PREGUNTADO: Sírvase manifestar si la doctora Verónica Pastrana Santiago para desarrollar las funciones que Usted ha referido, permanecía siempre en las instalaciones de la alcaldía de Ciénaga de Oro o ella podía cumplir sus labores desde alguna oficina particular o de su residencia. CONTESTADO: Ella desarrollaba su labor en la oficina y cumplía horario, como le dije anteriormente a las 8:00 a.m. estaba, hasta las 12:00 m, a veces incluso creo que hasta la 1:00 p.m. porque yo salía y la dejaba y a veces regresaba porque se me olvidaba alguna cosa y la encontraba todavía en la oficina y en la tarde, la misma cosa, de 2:00 a 6:00 p.m., lo ejercía en la misma oficina, la oficina jurídica. […].» Así, en el caso del señor Díaz López si bien destacó que la señora Pastrana Santiago recibía órdenes de la secretaria de hacienda, del alcalde y del tesorero, su respuesta no da cuenta de las circunstancias de tiempo, modo y lugar en las que se dictaban, ni el tipo de órdenes impartidas.
En efecto, solo se limitó en precisar la existencia de un superior, pero no indicó qué tipo de órdenes debía acatar, cómo se las daban, si verbalmente o por escrito, ni expuso haber sido testigo directo de las consecuencias de su desacatamiento, supuesto de hecho del que solo se puede presumir la existencia de un poder disciplinante sobre la libelista, ejercido por los funcionarios del ente territorial.
Por otra parte, también coincide el testigo en aseverar que atendía el horario de 8:00 a.m. a 12:00 m y de 2:00 p.m. a 6:00 p.m., toda vez que siempre estaba ella en la mañana y en la tarde en su oficina de labores, hecho que por sí solo no puede tomarse como exigibilidad de cumplimiento de horarios. En cuanto a los informes que el señor Díaz López indicó que la demandante debía rendir periódicamente, tampoco pueden considerarse como elementos de subordinación laboral, pues hacen parte de la ejecución y de las relaciones de coordinación, propias del contrato de prestación de servicios.
La supervisión de la labor no califica la modalidad de la contratación y no por el hecho de exigírsele al prestador del servicio calidad en la prestación del servicio lo convierte en un momento dado en trabajador permanente o en prestador ocasional del servicio. Siempre puede y debe exigirse calidad en cualquiera que sea la forma de vinculación. Así las cosas, pese a que los testimonios permiten establecer que los declarantes fueron observadores directos del modo del cumplimiento y el tipo funciones desarrolladas por la demandante en el municipio de Ciénaga de Oro y aun cuando aseveran que el libelista debía cumplir un horario, ni el señor Cristóbal Manuel ni el señor Roberto Antonio precisaron qué objeto contractual correspondía a esos horarios, máxime ante la existencia de varias vinculaciones contractuales, por lapsos y objetos disímiles, de lo cual no se puede concluir razonablemente que se acreditó el cumplimiento de un horario estricto fijado unilateralmente por el contratante.
No obstante, si bien no se puede decir que existe una prueba reina para demostrar el elemento de la subordinación y dependencia continuada, esta Sala si ha considerado que para acreditar este elemento de la relación laboral deben aportarse aquellas que permitan acreditar fehacientemente que el contratista no ejercía su actividad, para la cual fue contratado, en forma autónoma e independiente, sino que debía someterse ineludiblemente a las órdenes e instrucciones de funcionarios de la entidad, en las circunstancias de tiempo, modo y lugar que estos impusieran.
En ese sentido, para la Sala, las declaraciones de los testigos no son suficientes para encontrar configurado el elemento de subordinación, pues en todo caso, deben ser valorados con los demás elementos probatorios para concluir de manera indiscutible que la prestación del servicio no fue autónoma e independiente. Lo anterior a través de, por ejemplo, los oficios, llamados de atención, memorandos de los cuales se advierta la imposición de órdenes e instrucciones sobre la forma de prestar el servicio más allá de lo que razonablemente debe realizar el contratista en virtud de la actividad contratada; las que demuestren las sanciones o el uso del poder disciplinario del nominador por el incumplimiento de las funciones contratadas, el incumplimiento de un horario fijado exclusivamente por la entidad; las que acrediten el deber de disponibilidad permanente como los registros de llamadas y comunicaciones en ese sentido, y que superen lo contratado en caso de que por la actividad requerida así se necesitase; y en materia de testimonios, la asertividad, razonabilidad y completitud de los dichos de estos que permitan inferir la forma en que se exigía el cumplimiento de un horario no convenido con el contratista, la forma en que se daban las órdenes e instrucciones, las consecuencias de su incumplimiento, entre otras.
Ahora bien, también debe destacarse que, pese a que la demandante refirió que debía atender y asesorar personal externo, situación que la obligaba a permanecer en la entidad demandada durante el horario por ella determinado, no se lee de las obligaciones contractuales dicha función, lo que corrobora aún más que tenía libertad en el manejo de su tiempo para cumplir a cabalidad el objeto contractual.
De acuerdo con lo anterior, la Sala observa tanto de los contratos de prestación de servicios como de la prueba testimonial, que la demandante fue vinculada contractualmente para brindar asesoría jurídica a los diferentes servidores de la administración municipal, es decir, por sus conocimientos especializados, lo que está permitido por el artículo 32 de la Ley 80 de 1993.
Por consiguiente, no se advierte que en la planta de personal del ente demandado existiese una persona con sus mismas funciones, y que su contratación se hizo para ocultar una verdadera relación legal y reglamentaria, sino que acudió a este mecanismo para contratar a una persona idónea para ayudar a la administración en materias que requerían de conocimientos especializados, situación que se asemeja más a las funciones desarrolladas por un abogado externo, que aquellas que ejecuta un funcionario de planta.
En ese orden de ideas, se precisa que la discusión gira en torno a la subordinación, la cual debe ser entendida como la facultad que tiene el empleador para dirigir la actividad contratada, emitir órdenes e instrucciones de obligatorio cumplimiento, imponer reglamento de trabajo y detentar la facultad disciplinaria sobre el trabajador, de forma permanente y, que implica una superioridad jerárquica en el esquema organizacional de quien se atribuye esta facultad sobre el subordinado.
Entre tanto, la coordinación, más que una facultad es una obligación que el estatuto de contratación estatal, por medio de las normas que lo rigen, impone a los entes públicos que desarrollen cualquier tipo de convenio con rubros oficiales, y que deben realizar para garantizar la correcta ejecución del objeto contractual. Dicha obligación incluye facultades de carácter administrativo, que implican regularizar algunas funciones, el definir horarios en la prestación del servicio contratado e incluso el suministro de algunos elementos, que identifiquen al contratista con la comunidad; empero, coordinar de ningún modo lleva implícita la superioridad jerárquica contenida de la subordinación. Por lo anterior es posible afirmar que en todos los contratos de prestación de servicios la coordinación es una obligación que goza de una presunción iuris tantum, es decir, que admite prueba en su contra, y que debe desvirtuar quien pretende que prosperen sus reclamos ante la jurisdicción. Igualmente, la carga que le concierne a la parte demandante de utilizar todos los medios probatorios que la ley procesal permite, con el objeto de controvertir dicha presunción, para hacer llegar al juez a la convicción de que en realidad existía una relación de subordinación y que se sobrepone a la coordinación de actividades, y, en consecuencia, debe hacerse prevalecer el principio de la realidad de un vínculo laboral por encima de las formas de un contrato de prestación de servicios.
En el asunto bajo estudio, se verificó que la necesidad de contratación de la señora Verónica Virginia Pastrana Santiago obedeció a que el municipio demandado no contaba con profesionales de planta suficiente y/o con los conocimientos especializados necesarios a fin de apoyar de manera eficiente y eficaz la gestión de la administración, por lo que se vio en la necesidad de acudir a los servicios profesionales por ella prestados en relación con las obligaciones contractuales pactadas entre las partes, tal como se dejó sentado en los considerandos de cada uno de los contratos.
En este contexto, la Sala concluye que en el caso particular no se demostró fehacientemente la configuración de una relación laboral entre la señora Pastrana Santiago y el municipio de Ciénaga de Oro porque las funciones desempeñadas por el contratista eran inherentes a la entidad, sino que permitían coordinar y apoyar su gestión. En conclusión: La Subsección considera que, como en esta clase de asuntos la carga de la prueba corresponde a quien pretende demostrar la existencia de la relación laboral, y en el presente caso, la señora Verónica Virginia Pastrana Santiago no logró demostrar de forma concluyente los elementos del contrato realidad, especialmente la subordinación y dependencia continuada, la sentencia de primera instancia debe ser confirmada.
De acuerdo con lo anterior, para la Sala resulta innecesario estudiar el segundo problema jurídico propuesto. Decisión de segunda instancia De acuerdo con las razones que anteceden, esta Subsección confirmará la sentencia de primera instancia toda vez que no prosperan los argumentos del recurso de apelación. Condena en costas Esta Subsección en providencias de 7 de abril de 2016[26], sobre la condena en costas en vigencia del CPACA, determinó el criterio objetivo-valorativo, para la imposición de condena en costas, bajo los siguientes fundamentos: a) El legislador introdujo un cambio sustancial respecto de la condena en costas, al pasar de un criterio «subjetivo» –CCA- a uno «objetivo valorativo» –CPACA-. b) Se concluye que es «objetivo» porque en toda sentencia se «dispondrá» sobre costas, es decir, se decidirá, bien sea para condenar total o parcialmente, o bien para abstenerse, según las precisas reglas del CGP. c) Sin embargo, se le califica de «valorativo» porque se requiere que en el expediente el juez revise si las mismas se causaron y en la medida de su comprobación. Tal y como lo ordena el CGP, esto es, con el pago de gastos ordinarios del proceso y con la actividad del abogado efectivamente realizada dentro del proceso.
Se recalca, en esa valoración no se incluye la mala fe o temeridad de las partes. d) La cuantía de la condena en agencias en derecho, en materia laboral, se fijará atendiendo la posición de los sujetos procesales, pues varía según sea la parte vencida el empleador, el trabajador o el jubilado, estos últimos más vulnerables y generalmente de escasos recursos, así como la complejidad e intensidad de la participación procesal (Acuerdo núm. 1887 de 2003 Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura). e) Las estipulaciones de las partes en materia de costas se tendrán por no escritas, por lo que el juez en su liquidación no estará atado a lo así pactado por éstas. f) La liquidación de las costas (incluidas las agencias en derecho), la hará el despacho de primera o única instancia, tal y como lo indica el CGP[27], previa elaboración del secretario y aprobación del respectivo funcionario judicial. g) Procede condena en costas tanto en primera como en segunda instancia. De conformidad con lo expuesto, se condenará en costas en esta instancia a la parte demandante, comoquiera que parte demandada intervino en esta instancia. Éstas deberán liquidarse por el a quo.
En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo Sección Segunda, Subsección A administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA Primero: Confirmar la sentencia proferida el 16 de noviembre de 2017, por el Tribunal Administrativo de Córdoba, mediante la cual se negaron las pretensiones de la demanda que, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, promovió la señora Verónica Virginia Pastrana Santiago contra el municipio de Ciénaga de Oro.
Segundo: Condenar en costas de segunda instancia a la parte demandante. las cuales se liquidarán por el a quo. Tercero: Reconocer personería adjetiva al abogado Arquímes Tadeo Lafont Mendoza, identificado con cédula de ciudadanía 2.276.580 y tarjeta profesional 85.756 del Consejo Superior de la Judicatura, para que represente los intereses del municipio de Ciénaga de Oro, en los términos del poder visible a folio 237 del expediente.
Cuarto: Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen, previas las anotaciones correspondientes en la plataforma del Consejo de Estado denominada «SAMAI».
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Subsección en la sesión de la fecha. WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ Firmado electrónicamente RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firmado electrónicamente GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Firmado electrónicamente [pic] ----------------------- [1] Folios 1 y 2. [2] Folios 2 a 4. [3] Folio 166 a 170. [4] Folios 198 a 206 vto. [5] Folios 209 a 215. [6] Folios 233 y 234 vto. [7] Ver Sentencia de Unificación de Jurisprudencia del 25 de agosto de 2016.
Consejo de Estado, Sección Segunda. Consejero Ponente Carmelo Perdomo Cuéter. Radicación 23001233300020130026001(0088-15) CE-SUJ2-005-16. Lucinda María Cordero Causil contra el Municipio de Ciénaga de Oro (Córdoba) [8] Ver sentencia C-614 de 2009. [9] Ver sentencia del 10 de julio de 2014. Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B. Consejero Ponente Gerardo Arenas Monsalve.
Radicación 05001233100020040039101 (0151-13). Francisco Zúñiga Berrio contra el Municipio de Medellín (Antioquia). [10] C-614 de 2009. [11] «Artículo 1 Obligación de Adoptar Medidas. Los Estados partes en el presente Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos se comprometen a adoptar las medidas necesarias tanto de orden interno como mediante la cooperación entre los Estados, especialmente económica y técnica, hasta el máximo de los recursos disponibles y tomando en cuenta su grado de desarrollo, a fin de lograr progresivamente, y de conformidad con la legislación interna, la plena efectividad de los derechos que se reconocen en el presente Protocolo.
Artículo 2 Obligación de Adoptar Disposiciones de Derecho Interno. Si el ejercicio de los derechos establecidos en el presente Protocolo no estuviera ya garantizado por disposiciones legislativas o de otro carácter, los Estados partes se comprometen a adoptar, con arreglo a sus procedimientos constitucionales y a las disposiciones de este Protocolo, las medidas legislativas o de otro carácter que fueren necesarias para hacer efectivos tales derechos.» [12] Ver Sentencia de Unificación de Jurisprudencia CE-SUJ2-005-16. [13] «Artículo 23.
Elementos esenciales. <Artículo subrogado por el artículo 1o. de la Ley 50 de 1990. El nuevo texto es el siguiente:> 1. Para que haya contrato de trabajo se requiere que concurran estos tres elementos esenciales: […] b. La continuada subordinación o dependencia del trabajador respecto del empleador, que faculta a éste para exigirle el cumplimiento de órdenes, en cualquier momento, en cuanto al modo, tiempo o cantidad de trabajo, e imponerle reglamentos, la cual debe mantenerse por todo el tiempo de duración del contrato.
Todo ello sin que afecte el honor, la dignidad y los derechos mínimos del trabajador en concordancia con los tratados o convenios internacionales que sobre derechos humanos relativos a la materia obliguen al país; […]» (Subraya la Sala). [14] Magistrado ponente Antonio Barrera Carbonell. [15] Folios 48 al 52. [16] Folio 43 al 47. [17] Folio 33 al 37. [18] Folios 115 a 120. [19] Folios 105 y 112. [20] Folio 38 al 42. [21] Folios 130 a 134. [22] Folio 129 [23] Folio 28 al 32 [24] Folio 23 a 27 [25] Cuando en las consideraciones del contrato se indicó que «[…] no cuenta con profesionales de planta suficiente y/o con los conocimientos especializados necesarios para ejercer y cumplir con todas las funciones y competencias propias de la misión y de la función administrativa y públicas de la entidad; por lo que se hace necesario contratar la prestación de servicios profesionales con personas naturales o jurídicas que apoyen de manera eficiente y eficaz la gestión de la administración.» [26] Al respecto ver sentencia de 7 de abril de 2016, expedientes: 4492- 2013, actor: María del Rosario Mendoza Parra y 1291-2014, Actor: José Francisco Guerrero Bardi. [27]«ARTÍCULO 366.
LIQUIDACIÓN. Las costas y agencias en derecho serán liquidadas de manera concentrada en el juzgado que haya conocido del proceso en primera o única instancia, inmediatamente quede ejecutoriada la providencia que le ponga fin al proceso o notificado el auto de obedecimiento a lo dispuesto por el superior, con sujeción a las siguientes reglas: […]».