ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / IMPROCEDENCIA POR INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE RELEVANCIA CONSTITUCIONAL - Al discutirse una pretensión de carácter económico [L]a Sala advierte que el actor pretende que se dejen sin efecto las providencias de 30 de agosto de 2019 y de 27 de mayo de 2021, proferidas por el Juzgado y el Tribunal, respectivamente, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el número único de radicación 50001-33-33-008-2018-00279.
A las citadas providencias se les atribuye la vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso, la igualdad, al acceso a la administración de justicia y al principio de buena fe, habida cuenta que, a juicio de la parte actora, las autoridades judiciales accionadas incurrieron en defecto sustantivo, por cuanto interpretaron indebidamente el alcance del artículo 2° de la Ley 244, al desconocer que en su caso era procedente la sanción moratoria por el pago no oportuno de las cesantías reconocidas en las sentencias de 30 de agosto de 2013 y de 20 de noviembre de 2015, proferidas por el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Villavicencio y el Tribunal, respectivamente.
Señala que el Juzgado y el Tribunal accionado desconocieron el precedente judicial del Consejo de Estado establecido en las sentencias de 13 de agosto de 2018, 5 de diciembre de 2019 y de 18 de marzo de 2021, sobre la procedencia de la sanción moratoria por el no pago oportuno del auxilio de cesantías en los casos que se declara la existencia del contrato realidad.
(…) la Sala constata que lo planteado en la presente acción de tutela no se refiere a un asunto de relevancia constitucional, -en los términos señalados en la jurisprudencia constitucional aquí analizada-, que haga imperiosa la intervención del juez de tutela, con miras a examinar la posible vulneración del derecho fundamental al debido proceso o los demás derechos invocados por el actor.
En efecto, se advierte que lo pretendido por el accionante con la presente solicitud es controvertir las decisiones judiciales por medio de las cuales se denegó el reconocimiento de una sanción moratoria por el no pago oportuno de unas cesantías, lo cual conforme con el criterio establecido por la Corte Constitucional y reiterado por esta Sala, anteriormente expuesto, no cumple con el requisito de relevancia constitucional por tratarse de un asunto meramente económico, sobre el cual versan inconformidades de mera legalidad que no ameritan la intervención del juez de tutela.
En consecuencia, se declarará la improcedencia de la solicitud de amparo. CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Consejera ponente: NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Bogotá, D. C., nueve (9) de septiembre de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 11001-03-15-000-2021-05241-00(AC) Actor: JAIME ECHEVERRY Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META Y OTRO TESIS: IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL POR NO CUMPLIR CON EL REQUISITO GENERAL DE RELEVANCIA CONSTITUCIONAL.
EN EL PRESENTE ASUNTO SE DISCUTE UNA PRETENSIÓN MERAMENTE ECONÓMICA CONFORME CON EL CRITERIO ESTABLECIDO POR LA CORTE CONSTITUCIONAL EN SENTENCIA SU-573 DE 2019 Y REITERADA POR LA SALA EN PROVIDENCIA DE 15 DE JULIO DE 2021. DERECHOS FUNDAMENTALES: AL DEBIDO PROCESO, A LA IGUALDAD Y AL ACCESO A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA La Sala procede a decidir la acción de tutela promovida por la parte actora contra el JUZGADO OCTAVO ORAL DEL CIRCUITO DE VILLAVICENCIO[1] y el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META[2].
I.
ANTECEDENTES I.1.- La Solicitud El señor JAIME ECHEVERRY, actuando a través de apoderado judicial, en ejercicio de la acción de tutela prevista en el artículo 86 de la Constitución Política, solicitó la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad, al acceso a la administración de justicia y al principio de buena fe, los cuales estima vulnerados por el Juzgado y el Tribunal al haber proferido las providencias de 30 de agosto de 2019 y de 27 de mayo de 2021, respectivamente, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el número único de radicación 50001-33-33-008-2018-00279-01.
I.2.- Hechos Afirmó que desempeñó el cargo de escolta en el DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE SEGURIDAD –DAS, vinculado a través de contratos de prestación de servicios, desde el 1o. de mayo de 2004 hasta el 5 de abril de 2010. Señaló que con posterioridad a su desvinculación, presentó petición a la entidad con la finalidad de que se le reintegrara a su cargo, declarará la existencia de un contrato realidad y le fueran reconocidas y pagadas las acreencias laborales causadas en el tiempo que prestó sus servicios.
Indicó que mediante Oficio núm. SMET.DIR.613552-1 de 7 de julio de 2010, el DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE SEGURIDAD -DAS negó su solicitud, sin que procediera recurso alguno contra esa decisión. Expuso que debido a lo anterior presentó demanda, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra el DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE SEGURIDAD -DAS, con la finalidad de que se declarara la nulidad del Oficio núm. SMET.DIR.613552-1 de 7 de julio de 2010; se declarara la existencia de un contrato de trabajo entre el 1o. de mayo de 2004 y el 5 de abril de 2010; y, se condenara a la demandada al pago de las prestaciones salariales causadas y no pagadas dentro de ese período hasta que fuera reintegrado al cargo, de los aportes en seguridad social y del valor de la indemnización por despido sin justa causa.
Manifestó que el proceso fue identificado con el número único de radicación 50001-33-31-001-2011-00487 y le correspondió en primera instancia al Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Villavicencio que, mediante sentencia de 30 de agosto de 2013, accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda. Señaló que inconforme con la anterior decisión, el DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE SEGURIDAD -DAS interpuso recurso de apelación, el cual fue resuelto por el Tribunal que, mediante providencia de 20 de noviembre de 2015, confirmó la decisión del a quo.
Manifestó que con posterioridad a que quedó ejecutoriada la providencia de 20 de noviembre de 2015, presentó petición a la UNIDAD NACIONAL DE PROTECCIÓN con la finalidad de que se le pagara la sanción moratoria prevista en el artículo 2° de la Ley 244 de 1995, por cuanto no se habían pagado oportunamente las cesantías reconocidas en las sentencias de 30 de agosto de 2013 y de 20 de noviembre de 2015, proferidas por el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Villavicencio y el Tribunal, respectivamente.
Adujo que, comoquiera que la UNIDAD NACIONAL DE PROTECCIÓN no dio respuesta a la petición, se configuró el silencio administrativo negativo. Expuso que debido a lo anterior presentó demanda, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra la UNIDAD NACIONAL DE PROTECCIÓN con la finalidad de que se declarara la nulidad del acto ficto que denegó su petición y se condenara a la demandada a pagar el monto de la sanción moratoria adeudada.
Manifestó que el proceso fue identificado con el número único de radicación 50001-33-33-008-2018-00279 y le correspondió en primera instancia al Juzgado que, mediante sentencia de 30 de agosto de 2019, denegó las pretensiones de la demanda. Señaló que inconforme con la anterior decisión, interpuso recurso de apelación ante el Tribunal que, mediante providencia de 27 de mayo de 2021, confirmó la decisión del a quo.
Indicó que las autoridades judiciales accionadas incurrieron en defecto sustantivo, por cuanto interpretaron indebidamente el alcance del artículo 2° de la Ley 244, al desconocer que en el caso concreto era procedente la sanción moratoria por el pago no oportuno de las cesantías reconocidas en las sentencias de 30 de agosto de 2013 y 20 de noviembre de 2015, proferidas por el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Villavicencio y el Tribunal, respectivamente.
Manifestó que las autoridades judiciales accionadas desconocieron el precedente judicial del Consejo de Estado establecido en las sentencias de 13 de agosto de 2018[3], 5 de diciembre de 2019[4] y de 18 de marzo de 2021[5], sobre la procedencia de la sanción moratoria por el no pago oportuno del auxilio de cesantías en los casos que se declara la existencia del contrato realidad.
Indicó que se vulneraron los artículos 13 y 53 de la Constitución, por cuanto, a su juicio, se le está discriminando sin justificación por las autoridades judiciales accionadas, habida cuenta que no accedieron a su pretensión de pago de la sanción moratoria prevista en el artículo 2° de la Ley 244. I.3.- Pretensiones La parte actora solicitó el amparo de sus derechos fundamentales invocados como violados y, en consecuencia, pidió que se dejen sin efecto las providencias de 30 de agosto de 2019 y de 27 de mayo de 2021, proferidas dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el número único de radicación 50001-33-33-008-2018-00279-01, en los siguientes términos: “[…]
PRIMERO: Dejar sin valor, ni efecto jurídico la sentencia proferida por el JUZGADO OCTAVO ADMINISTRATIVO ORAL DEL CIRCUITO DE VILLAVICENCIO, el treinta (30) de agosto de dos mil diecinueve (2019), que negó las pretensiones de la demanda, dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado No. 50001-3333-008- 2018-00279- 00 en el que funge como demandante JAIME ECHEVERRY y demandada la UNIDAD NACIONAL DE PROTECCIÓN.
SEGUNDO: Dejar sin valor, ni efecto jurídico la sentencia proferida por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META, el veintisiete (27) de mayo de dos mil veintiuno (2021), en la que confirmó la decisión emitida por el Juzgado Octavo Administrativo Oral del Circuito de Villavicencio, dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, con radicado No. 50001-3333-008- 2018-00279-00 en el que funge como demandante JAIME ECHEVERRY y demandada la UNIDAD NACIONAL DE PROTECCIÓN.
TERCERO: Que se ordene al TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META, que en un término no mayor a treinta (30) días, se sirva proferir una nueva decisión dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, con radicado No. 50001-3333-008-2018-00279-00 en el que funge como demandante JAIME ECHEVERRY y demandada la UNIDAD NACIONAL DE PROTECCIÓN, en el que se efectúe un análisis constitucional, legal y jurisprudencial adecuado y relacionado con el reconocimiento de la sanción moratoria por la no consignación del auxilio de cesantías, ordenado en la sentencia constitutiva13 que, declaró la relación laboral entre mi mandante y el extinto DAS y, entre otras, ordenó el pago de la sanción moratoria, como se detallará en posteriores acápites […]”.
I.4.- Defensa I.4.1.- El Tribunal solicitó declarar improcedente la solicitud de tutela de la referencia, por cuanto la sentencia de 27 de mayo de 2021, fue proferida conforme con las normas constitucionales, legales y convencionales, que lo obligan a resolver los asuntos sometidos a su consideración dentro de los términos establecidos en la ley y con sujeción a los principios y garantías propias del debido proceso.
Aunado a lo anterior, solicitó que se tuvieran en cuenta para resolver la presente acción los argumentos expuestos en la providencia de 21 de mayo de 2021. I.4.2.- La UNIDAD NACIONAL DE PROTECCIÓN solicitó ser desvinculada del proceso de la referencia, habida cuenta que no era responsable de la acción u omisión alegada por parte de la actora en la solicitud.
Señaló que no era la competente para dejar sin efecto las providencias de 30 de agosto de 2019 y de 27 de mayo de 2021, proferidas dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el número único de radicación 50001-33-33-008-2018-00279-01. Indicó que de los hechos y de las pruebas allegadas al proceso, no se desprende que exista una amenaza o vulneración de derechos fundamentales imputable a la entidad.
I.4.3.- El Juzgado pese a ser debidamente notificado, guardó silencio. II. CONSIDERACIONES DE LA SALA Competencia La Sala es competente para conocer del presente asunto, de conformidad con lo previsto en el artículo 1º del Decreto 1983 de 30 de noviembre de 2017 y en virtud del artículo 2º del Acuerdo número 377 de 11 de diciembre de 2018 de la Sala Plena del Consejo de Estado, que regula la distribución de las acciones de tutela entre las Secciones; y del artículo 13 del Acuerdo 80 de 12 de marzo de 2019 de la misma Sala, que asigna a esta Sección el conocimiento de las acciones de tutela.
Cuestión previa Previo al planteamiento del problema jurídico, resulta necesario precisar los extremos de la litis para efectos de determinar, tanto el punto de derecho en discusión como el alcance del contenido de la sentencia. La Sala advierte que la UNIDAD NACIONAL DE PROTECCIÓN solicitó su desvinculación en la presente acción de tutela por falta de legitimación en la causa por pasiva.
Cabe señalar que la Corte Constitucional, mediante sentencia T-1001 de 30 de noviembre de 2006[6], se refirió a la falta de legitimación en la causa por pasiva en los siguientes términos: “[…] En relación con la falta de legitimidad por pasiva, esta Corporación en la Sentencia T-416/97 M.P. José Gregorio Hernández, dijo lo siguiente: “2.1.
La legitimación en la causa es un presupuesto de la sentencia de fondo porque otorga a las partes el derecho a que el juez se pronuncie sobre el mérito de las pretensiones del actor y las razones de la oposición por el demandado, mediante sentencia favorable o desfavorable. En resumen, la legitimación en la causa es una calidad subjetiva de las partes en relación con el interés sustancial que se discute en el proceso.
(…). La legitimación pasiva se consagra como la facultad procesal que le atribuye al demandado la posibilidad de desconocer o controvertir la reclamación que el actor le dirige mediante la demanda sobre una pretensión de contenido material. Si bien la tutela se establece por la Constitución como un proceso preferente y sumario, con ello no se quiso consagrar un instrumento judicial carente de garantías procesales, en donde la brevedad y celeridad procesal sirvan de excusa para desconocer los derechos de las partes o de los terceros, de manera que en dicho proceso, como en cualquier otro, el juez debe lograr que la actuación se surta sin vulnerar los principios de legalidad y contradicción. La identificación cabal del demandado es una exigencia que tanto la Constitución como el Decreto 2591 de 1991 avalan.
Según aquélla, la acción de tutela se promueve contra autoridad pública y, en ciertos casos, contra los particulares por la acción u omisión que provoque la violación de los derechos fundamentales de las personas, y lo mismo señala el segundo estatuto."[[2]]. (Negrilla fuera de texto). Y más adelante, en sentencia T-519 de 2001 M.P. Clara Inés Vargas, esta misma Corporación anotó que: " cuando del trámite procesal se deduce que el demandado no es responsable del menoscabo de los derechos fundamentales del actor, no puede, bajo ninguna circunstancia, concederse la tutela en su contra.
La legitimación por pasiva de la acción de tutela se rompe cuando el demandado no es el responsable de realizar la conducta cuya omisión genera la violación, o cuando no es su conducta la que inflige el daño […]” (Destacado de la Sala). En el presente caso, comoquiera que la UNIDAD NACIONAL DE PROTECCIÓN es parte demandada en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el número único de radicación 50001-33-33-008-2018- 00279-01, objeto de la presente acción, le asiste interés en las resultas de la acción de tutela de la referencia, en calidad de tercero, razón por la cual la Sala denegará su solicitud de desvinculación por falta de legitimación en la causa por pasiva, como en efecto se dispondrá en la parte resolutiva de la presente providencia. Generalidades de la acción de tutela contra providencia judicial Un primer aspecto que interesa resaltar, es que la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en sentencia de 31 de julio de 2012 (Expediente núm. 2009-01328, Actora: Nery Germania Álvarez Bello, Consejera ponente doctora María Elizabeth García González), en un asunto que fue asumido por importancia jurídica y con miras a unificar la jurisprudencia, consideró que es procedente la acción de tutela contra providencias judiciales cuando se esté en presencia de la violación de derechos constitucionales fundamentales, debiéndose observar al efecto los parámetros fijados hasta el momento jurisprudencialmente.
En sesión de 23 de agosto de 2012, la Sección Primera adoptó como parámetros jurisprudenciales a seguir, los señalados en la sentencia C-590 de 8 de junio de 2005, proferida por la Corte Constitucional, sin perjuicio de otros pronunciamientos que esta Corporación o aquella elaboren sobre el tema, lo cual fue reiterado en la sentencia de unificación de 5 de agosto de 2014, de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, con ponencia del Consejero doctor Jorge Octavio Ramírez Ramírez (Expediente núm. 2012- 02201-01).
En la mencionada sentencia la Corte Constitucional señaló los requisitos generales y especiales para la procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial, así: “[…] Los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales son los siguientes: a. Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional.
Como ya se mencionó, el juez constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones[4]. En consecuencia, el juez de tutela debe indicar con toda claridad y de forma expresa porqué la cuestión que entra a resolver es genuinamente una cuestión de relevancia constitucional que afecta los derechos fundamentales de las partes. b. Que se hayan agotado todos los medios -ordinarios y extraordinarios- de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable[5].
De allí que sea un deber del actor desplegar todos los mecanismos judiciales ordinarios que el sistema jurídico le otorga para la defensa de sus derechos. De no ser así, esto es, de asumirse la acción de tutela como un mecanismo de protección alternativo, se correría el riesgo de vaciar las competencias de las distintas autoridades judiciales, de concentrar en la jurisdicción constitucional todas las decisiones inherentes a ellas y de propiciar un desborde institucional en el cumplimiento de las funciones de esta última. c. Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se hubiere interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración[6].
De lo contrario, esto es, de permitir que la acción de tutela proceda meses o aún años después de proferida la decisión, se sacrificarían los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica ya que sobre todas las decisiones judiciales se cerniría una absoluta incertidumbre que las desdibujaría como mecanismos institucionales legítimos de resolución de conflictos. d. Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora[7].
No obstante, de acuerdo con la doctrina fijada en la Sentencia C-591- 05, si la irregularidad comporta una grave lesión de derechos fundamentales, tal como ocurre con los casos de pruebas ilícitas susceptibles de imputarse como crímenes de lesa humanidad, la protección de tales derechos se genera independientemente de la incidencia que tengan en el litigio y por ello hay lugar a la anulación del juicio. e. Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible[8].
Esta exigencia es comprensible pues, sin que la acción de tutela llegue a rodearse de unas exigencias formales contrarias a su naturaleza y no previstas por el constituyente, sí es menester que el actor tenga claridad en cuanto al fundamento de la afectación de derechos que imputa a la decisión judicial, que la haya planteado al interior del proceso y que dé cuenta de todo ello al momento de pretender la protección constitucional de sus derechos. f. Que no se trate de sentencias de tutela[9].
Esto por cuanto los debates sobre la protección de los derechos fundamentales no pueden prolongarse de manera indefinida, mucho más si todas las sentencias proferidas son sometidas a un riguroso proceso de selección ante esta Corporación, proceso en virtud del cual las sentencias no seleccionadas para revisión, por decisión de la sala respectiva, se tornan definitivas. … Ahora, además de los requisitos generales mencionados, para que proceda una acción de tutela contra una sentencia judicial es necesario acreditar la existencia de requisitos o causales especiales de procedibilidad, las que deben quedar plenamente demostradas.
En este sentido, como lo ha señalado la Corte, para que proceda una tutela contra una sentencia se requiere que se presente, al menos, uno de los vicios o defectos que adelante se explican. a. Defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia para ello. b. Defecto procedimental absoluto, que se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido. c. Defecto fáctico, que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión. d. Defecto material o sustantivo, como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales[10] o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión. f. Error inducido, que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales. g. Decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional. h. Desconocimiento del precedente, hipótesis que se presenta, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance.
En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado[11]. i. Violación directa de la Constitución […]”. (Negrillas fuera del texto). Análisis del caso concreto En el presente asunto, la Sala advierte que el actor pretende que se dejen sin efecto las providencias de 30 de agosto de 2019 y de 27 de mayo de 2021, proferidas por el Juzgado y el Tribunal, respectivamente, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el número único de radicación 50001-33-33-008-2018-00279.
A las citadas providencias se les atribuye la vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso, la igualdad, al acceso a la administración de justicia y al principio de buena fe, habida cuenta que, a juicio de la parte actora, las autoridades judiciales accionadas incurrieron en defecto sustantivo, por cuanto interpretaron indebidamente el alcance del artículo 2° de la Ley 244, al desconocer que en su caso era procedente la sanción moratoria por el pago no oportuno de las cesantías reconocidas en las sentencias de 30 de agosto de 2013 y de 20 de noviembre de 2015, proferidas por el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Villavicencio y el Tribunal, respectivamente.
Señala que el Juzgado y el Tribunal accionado desconocieron el precedente judicial del Consejo de Estado establecido en las sentencias de 13 de agosto de 2018, 5 de diciembre de 2019 y de 18 de marzo de 2021, sobre la procedencia de la sanción moratoria por el no pago oportuno del auxilio de cesantías en los casos que se declara la existencia del contrato realidad.
Igualmente estima que el Juzgado y el Tribunal desconocieron los artículos 13 y 53 de la Constitución Política, por cuanto no reconocieron la procedencia de la indemnización moratoria prevista en el artículo 2° de la Ley 244, pese a que se cumplieron con los supuestos establecidos en la ley para ello. Precisado lo anterior, la Sala examinará el cumplimiento de los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, según la jurisprudencia trazada por la Corte Constitucional, acogida por la Sala Plena de esta Corporación, en especial el requisito de la relevancia constitucional.
De acuerdo con la sentencia C- 590 de 2005 antes transcrita, cuando la tutela se dirige contra una providencia judicial debe discutirse una cuestión de «evidente relevancia constitucional». Bajo esta expresión, la jurisprudencia constitucional ha explicado que la acción de tutela contra providencias judiciales no está diseñada como una tercera instancia, ni su objeto puede ser el de reemplazar los medios de defensa ordinarios, por lo que la solicitud de amparo no puede encaminarse a reabrir un debate de legalidad, sino que es necesario que se ponga de presente el desconocimiento de garantías esenciales, propias del debido proceso constitucional[7], de manera tal que «sólo aquellas vulneraciones comprometedoras de contenidos constitucionalmente protegidos de este derecho podrán ser examinadas en sede de tutela».[8] Acerca de la relevancia constitucional como requisito de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, la Sala Plena de esta Corporación[9], en sentencia de unificación de 5 de agosto de 2014, sostuvo: “[…] Relevancia constitucional La “relevancia constitucional” es un asunto que puede ser desarrollado desde dos puntos de vista: i) para efectos de la revisión eventual realizada por la Corte Constitucional y, ii) como requisito de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales para evitar que se convierta en una tercera instancia. El segundo aspecto, esto es, la relevancia constitucional como requisito de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, es el que interesa para efectos de esta sentencia. La relevancia constitucional como requisito de procedibilidad tiene dos cometidos fundamentales.
Por un lado, protege “el principio constitucional de la autonomía funcional de los jueces (artículos 228 y 230 de la Carta)” [[10]]; por otro, evita que la acción de tutela se torne en un instrumento para “involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones” [[11]]. Que el asunto “tenga relevancia constitucional”, que afecte “derechos fundamentales de las partes”, es un requisito de la acción de tutela que supone la conjunción de dos elementos necesarios [[12]].
El primer elemento dice relación con la carga argumentativa del actor para demostrar en sede de tutela que el asunto es de relevancia constitucional por la afección de sus derechos fundamentales. No basta, entonces, aducir la vulneración de derechos fundamentales para cumplir este requisito de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales.
A juicio de la Sala, si bien es cierto que el Juez de Tutela debe motivar su decisión, explicando por qué ella es de “relevancia constitucional”, no es menos cierto que el actor tiene la carga de argumentar el por qué su pretensión tiene tal atributo, para que el Juez pueda determinar si se cumple tal requisito, so pena del rechazar o declarar improcedente el amparo constitucional [[13]].
El segundo elemento supone que el procedimiento de tutela no puede erigirse en una instancia procesal adicional. En consecuencia, en caso que de la acción de tutela se derive que esa es la pretensión del actor, la decisión será rechazarla o declararla improcedente. La tutela contra providencias judiciales supone siempre una discusión en torno a derechos fundamentales.
No está concebida para cuestiones de mera legalidad o de apreciación judicial que no involucre aquellos. Dichas cuestiones carecerían de relevancia constitucional. En este sentido, la Corte Constitucional, en la sentencia T-061 de 2007, Magistrado Ponente: Humberto Sierra Porto, señaló lo siguiente: “En primer lugar la jurisprudencia ha señalado que la cuestión que se pretende discutir por medio de la acción de tutela debe ser una cuestión de evidente relevancia constitucional.
Teniendo en cuenta que la tutela contra providencias judiciales no da lugar a una tercera instancia, ni puede reemplazar los recursos ordinarios, es necesario que la causa que origina la presentación de la acción suponga el desconocimiento de un derecho fundamental. En otras palabras, la tutela contra decisiones judiciales debe fundarse en un asunto de evidente relevancia constitucional y no puede ser utilizada para discutir asuntos de mera legalidad [[14]].
Si bien no siempre es fácil delimitar los asuntos de relevancia constitucional de aquellos que no lo son, también lo es que esta Corporación ha sido particularmente cuidadosa al intentar establecer criterios de diferenciación razonables. Así por ejemplo, basada en los antecedentes originados en la Asamblea Nacional Constituyente de 1991, ha reconocido la existencia de dos ámbitos del derecho al debido proceso.
El primero que emerge de la propia Constitución y que es el denominado debido proceso constitucional, y otro que es fruto de la labor legislativa, al que se denomina simplemente debido proceso [[15]]. En palabras de la Corte, el debido proceso constitucional - art. 29 CN-, aboga por la protección de las garantías esenciales o básicas de cualquier proceso.
En criterio de la Corte, tales garantías esenciales son el derecho al juez natural [[16]]; el derecho a presentar y controvertir las pruebas; el derecho de defensa –que incluye el derecho a la defensa técnica-; el derecho a la segunda instancia en el proceso penal; el principio de predeterminación de las reglas procesales o principio de legalidad; el derecho a la publicidad de los procesos y decisiones judiciales y la prohibición de juicios secretos. […] Atendiendo el precedente constitucional, sería válido predicar la relevancia constitucional de un caso, por violación al debido proceso, por ejemplo, cuando el asunto que se estudia hace parte de su núcleo esencial o cuando se presentan desvíos caprichosos y arbitrarios del Juez que conduzcan a la inexistencia de defensa y contradicción dentro del proceso, anulándose o restringiéndose de manera grave el equilibrio procesal entre las partes.
No sobra reiterar que la procedencia de la tutela contra decisiones judiciales impone un estudio riguroso de los requisitos de procedibilidad y de prosperidad de la acción, más cuando se trata de atacar las providencias de las altas Cortes, tal como lo ha manifestado la Corte Constitucional en la sentencia SU-917 de 2013: […]”. (Resaltado fuera del texto).
En definitiva, la relevancia constitucional como requisito genérico de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales tiene como propósito (i) evitar que la acción de tutela se utilice para discutir asuntos de mera legalidad, (ii) impedir que la acción de tutela se convierta en una instancia o recurso adicional para controvertir las decisiones judiciales, y (iii) preservar la competencia y la independencia del juez ordinario.
Ahora bien, sobre el incumplimiento del requisito de relevancia constitucional en los asuntos en que se discuten providencias judiciales en las que se resolvió sobre la procedencia de la sanción moratoria por no consignación oportuna de las cesantías, la Corte Constitucional en la sentencia SU-573 de 27 de noviembre de 2019[17], sostuvo lo siguiente: “[…] 51.
Teniendo en cuenta lo dicho, y en consideración a la especial carga interpretativa que debe asumir el juez de tutela cuando valora la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales de Altas Cortes, para la Sala es claro que en esta oportunidad el asunto sub examine carece de relevancia constitucional. Los accionantes consideran que, con las sentencias proferidas en el marco de los procesos de nulidad y restablecimiento del derecho, la autoridad judicial vulneró sus derechos fundamentales, por cuanto les fue negada la pretensión de reconocimiento y pago de la sanción moratoria por no consignación oportuna de las cesantías, prevista por el numeral 3º del artículo 99 de la Ley 50 de 1990 y la Ley 344 de 1996, reglamentada por el Decreto 1582 de 1998.
En esa medida, adujeron que las providencias impugnadas incurrieron en los defectos sustantivo y por desconocimiento del precedente, dado que la accionada no interpretó las normas legales “con un enfoque constitucional” y desconoció los pronunciamientos de la Corte Constitucional y Consejo de Estado, según los cuales tenían derecho al pago de la penalidad reclamada. 52.
Sin embargo, las supuestas irregularidades advertidas por los actores no cumplen con esta exigencia jurisprudencial, debido a que la controversia planteada: (i) versa sobre un asunto meramente legal, con una connotación patrimonial privada, (ii) que no tiene relación directa con la presunta afectación de un derecho fundamental, y (iii) busca reabrir el debate concluido por el juez ordinario, por cuanto no se advierte prima facie una actuación arbitraria o ilegítima de la autoridad judicial. […] 55.
De otro lado, la sanción moratoria por no consignación oportuna de las cesantías no es un derecho fundamental ni está ligada a la satisfacción de una garantía de naturaleza constitucional. La jurisprudencia de esta Corporación ha reconocido el carácter irrenunciable de las cesantías, como una prestación patronal de rango legal cuya finalidad es “auxiliar a la persona que se queda temporalmente sin trabajo”.
Por tanto, solo en la medida en que lo reclamado sea dicha prestación, la tutela devendría procedente cuando se advierta que su falta de pago conlleva la vulneración del derecho al mínimo vital y a la seguridad social del trabajador. En consecuencia, cualquier pago adicional que no corresponda a la finalidad misma de las cesantías, sino a una penalidad para el empleador que no las consigna al fondo o las paga al trabajador en los términos solicitados, es un reconocimiento de fuente legal con carácter netamente patrimonial, que no amerita la intervención del juez de tutela […]”.
De lo anterior se desprende que las pretensiones relacionadas con la procedencia de la sanción moratoria por el no pago oportuno de las cesantías no vulneran derechos fundamentales, sino que corresponden a inconformidades de mera legalidad, que versan sobre un reconocimiento patrimonial que no amerita la intervención del juez de tutela. Dicha posición fue reiterada por esta Sala mediante sentencia de 15 de julio de 2021[18], que declaró la improcedencia de la acción de tutela por no cumplir con el requisito de la relevancia constitucional, en un asunto análogo, en el que se pretendía dejar sin efectos unas providencias judiciales que negaron el reconocimiento de una sanción moratoria por el no pago oportuno de unas cesantías.
Precisado lo anterior, la Sala constata que lo planteado en la presente acción de tutela no se refiere a un asunto de relevancia constitucional, -en los términos señalados en la jurisprudencia constitucional aquí analizada-, que haga imperiosa la intervención del juez de tutela, con miras a examinar la posible vulneración del derecho fundamental al debido proceso o los demás derechos invocados por el actor.
En efecto, se advierte que lo pretendido por el accionante con la presente solicitud es controvertir las decisiones judiciales por medio de las cuales se denegó el reconocimiento de una sanción moratoria por el no pago oportuno de unas cesantías, lo cual conforme con el criterio establecido por la Corte Constitucional y reiterado por esta Sala, anteriormente expuesto, no cumple con el requisito de relevancia constitucional por tratarse de un asunto meramente económico, sobre el cual versan inconformidades de mera legalidad que no ameritan la intervención del juez de tutela.
En consecuencia, se declarará la improcedencia de la solicitud de amparo presentada por el actor, como en efecto se dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, F A L L A:
PRIMERO: DENEGAR la solicitud de desvinculación por falta de legitimación en la causa por pasiva presentada por la UNIDAD NACIONAL DE PROTECCIÓN, por las razones expuestas en la parte motiva de esta sentencia.
SEGUNDO: DECLARAR improcedente el amparo solicitado, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de la presente providencia.
TERCERO: NOTIFICAR a las partes por el medio más expedito y eficaz.
CUARTO: En caso de que esta providencia no sea impugnada y quede en firme, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Se deja constancia de que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión del día 9 de septiembre de 2021. ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Presidente (E) NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Ausente con excusa ----------------------- [1] En adelante el Juzgado. [2] En adelante el Tribunal. [3] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, en sentencia de trece (13) de agosto de dos mil dieciocho (2018), Rad. 81001-23-33-000-2013-00118-01(0973-16), C.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez. [4] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, en sentencia de cinco (5) de diciembre de dos mil diecinueve (2019), Rad. 08001-23-31-000-2003-02224-01(1667-17), C.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez. [5] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, en sentencia de dieciocho (18) de marzo de dos mil veintiuno (2021), Rad. 23001-23-33-000-2016-00147-01 (2420-19), C.P. Carmelo Perdomo Cuéter. [6] Corte Constitucional, sentencia T-1001 de 30 de noviembre de 2006, expediente núm. T-1412872.
M.P. Jaime Araújo Rentería. [7] Cfr. Corte Constitucional. Sentencia T-061 de 2007, MP: Humberto Antonio Sierra Porto. [8] Cfr. Sentencia T-102 de 2006, MP: Humberto Antonio Sierra Porto. [9] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, número único de radicación 11001 03 15 000 2012 02201 01 (IJ), CP: doctor Jorge Octavio Ramírez Ramírez. [[10]] “Sentencia T-173 de 1993.
M.P. José Gregorio Hernández Galindo.” [[11]] “Literal a) del fundamento jurídico 24 de la sentencia C-590 de 2005.” [[12]] “Esta exigencia se deriva del requisito general de procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales, contemplado en el literal a) del fundamento jurídico 24 de la sentencia C-590 de 2005.” [[13]] “En España por ejemplo, de tiempo atrás, esta es una carga del demandante, avalada por el Tribunal Constitucional, contenida en el último requisito establecido en numeral 1 del artículo 49 (“la demanda justificará la especial trascendencia constitucional del recurso”) y en el literal a) del numeral 1 del artículo 50 (“el contenido del recurso justifique una decisión sobre el fondo por parte del Tribunal Constitucional en razón de su especial trascendencia constitucional, que se apreciará atendiendo a su importancia para la interpretación de la Constitución, para su aplicación o para su general eficacia, y para la determinación del contenido y alcance de los derechos fundamentales”) de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC), respecto de la procedencia de la acción de amparo en general y, en particular, contra providencias judiciales.” [[14]] “Corte Constitucional.
Sentencia T-173/93.” [[15]] “Ver sentencias: SU-159 de 2002, SU-1159 de 2003, T-685 de 2003.” [[16]] “Sobre este derecho y su configuración constitucional, ver sentencia SU-1184 de 2001.” [17]Corte Constitucional, sentencia SU-573 de 27 de noviembre de 2019. Referencia: Expedientes T-7.457.373, T-7.457.923 y T-7.466.562. M.P. Carlos Bernal Pulido [18] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera.
Proceso identificado con el núm. único de radicación: 11001-03-15- 000-2021-01425-01. Actora: BOLIVIA MERCEDES PACHECO GONZÁLEZ. M.P. Oswaldo Giraldo López