11001-03-15-000-2021-03178-00 — Consejo de Estado

ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / ACCIÓN DE GRUPO / PAGO DE INDEMNIZACIÓN POR CONSTRUCCIÓN DE VÍA / IMPROCEDENCIA POR INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE RELEVANCIA CONSTITUCIONAL En tanto su incumplimiento fue alegado por el Invías en la contestación de la acción de tutela, corresponde a la Sala establecer si la solicitud cumple con el requisito de procedibilidad de relevancia constitucional.

(…) [E]n el caso se observa que la presente solicitud de amparo versa sobre los mismos argumentos de naturaleza legal que sustentaron la acción de grupo que originó la controversia, esto es, la falta de pago de las indemnizaciones por el valor de la tierra y del avalúo social de los predios en los que habitaban, los cuales resultaron afectados con la construcción de la vía alterna e interna del municipio de Buenaventura, lo que desatiende el requisito de relevancia constitucional.

(…) En este sentido, si bien en la solicitud de tutela los accionantes indican que la omisión de las entidades en realizar el proceso de adjudicación como propiedad colectiva del terreno declarado como interés público aplicando las Leyes 185 de 1959 y 41 de 1948, así como los artículos 13, 14, 15 y 16 del Convenio 169 de 1989 de la OIT, configuran un defecto procedimental que vulnera sus derechos fundamentales, lo cierto es que se trata de los mismos alegatos legales sostenidos por estos en el proceso de la acción de grupo, los cuales fueron respondidos íntegramente por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, lo que desatiende el requisito de relevancia constitucional, en tanto se pretende utilizar la acción de tutela como una instancia adicional del proceso ordinario en el que ya se resolvió esa discusión de naturaleza legal.

CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA Consejera ponente: STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO Bogotá, D.C., dieciséis (16) de septiembre de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 11001-03-15-000-2021-03178-00(AC) Actor: LUZ MARÍA LOZANO DE ÁLVAREZ, MARÍA MICOLTA VALENCIA Y JESUS ANTONIO VANEGAS MONTAÑO Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL VALLE DEL CAUCA La Sección Cuarta del Consejo de Estado procede a decidir la acción de tutela promovida por las señores Luz María Lozano de Álvarez y María Micolta Valencia y el señor Jesús Antonio Vanegas Montaño, a través de apoderado judicial, contra el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, en la que piden el amparo constitucional de los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia, vulnerados, supuestamente, por la sentencia de 21 de febrero de 2020[1], mediante la cual la autoridad judicial accionada confirmó el fallo de primera instancia que denegó las pretensiones de la demanda, en el marco de la acción de grupo que junto con otros que presentaron contra el Instituto Nacional de Vías, Invías, el municipio de Buenaventura y el Departamento del Valle del Cauca, con el fin de que se les declarara administrativamente responsables de los perjuicios causados por el no pago de las indemnizaciones por el valor de la tierra de unos predios que resultaron afectados con la construcción de la vía alterna e interna de Buenaventura, y por el no pago del valor del avalúo social de dichos predios.

ANTECEDENTES 1. Hechos Los accionantes manifestaron que el 12 de julio de 2007, junto con otros, instauraron acción de grupo contra el Invías, el municipio de Buenaventura y el Departamento del Valle del Cauca, con el fin de que se les declarara administrativamente responsables de los perjuicios causados a ellos por el no pago de las indemnizaciones por el valor de la tierra de los predios en los que habitaban, los cuales resultaron afectados con la construcción de la vía alterna e interna del municipio de Buenaventura, y por el no pago del valor del avalúo social de dichos predios, “cuyo avalúo comercial estaba por debajo de una vivienda de interés social”.

Indicaron que el fundamento de la acción era que con motivo de la construcción de la vía alterna interna de Buenaventura desde el sitio denominado El Piñal – Sena, al corregimiento de Cintronela, en el año de 2000 el Invías declaró de utilidad pública la zona territorial que se encontraba dentro del área del proyecto vial, en la cual se encontraban los predios de un conglomerado de comunidades afrocolombianas, por lo que “el Ministerio del Medio Ambiente en los términos de referencia del proyecto y en la licencia ambiental recomendó al dueño del proyecto pagar a los afectados la indemnización integral por los perjuicios causados a dichas personas y (…) la indemnización de todos los daños que se generan a la comunidad afectada por el proyecto vial”.

Agregaron que allí se afirmó que conforme con la Ley 41 de 1948 y la Ley 185 de 1959, mediante la que la Nación le entregó al municipio de Buenaventura ese territorio en calidad de tierras fiscales para acelerar el desarrollo poblacional y urbano, la propiedad de los predios ha debido ser transferida a sus pobladores “mediante la adjudicación con título de propiedad una vez demostrada la posesión con una vivienda (mejora) por más de veinte años”, no obstante, lo cual muchos de ellos nos habían realizado dicho trámite al momento en que inició el proyecto vial, por lo que en la negociación para el pago de la indemnización no se tuvo en cuenta el valor de la tierra sino únicamente el de las casas.

Afirmaron que de la acción de grupo conoció en primera instancia el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Buenaventura, que en sentencia de 25 de mayo de 2017 negó las pretensiones de la demanda, luego de declarar probada la excepción de indebida escogencia de la acción propuesta por las demandadas, y considerar que el medio de control idóneo era el de controversias contractuales.

Sostuvieron que contra dicha decisión interpusieron recurso de apelación, el cual fundamentaron en que “el despacho descontextualizo la causa petendi o los presupuestos fácticos de la demanda, al considerar que la acción a impetrar era una acción contractual por incumplimiento contractual por parte de las demandadas y no la acción de grupo de carácter indemnizatorio, lo que es un grave error, porque la demanda se ha formulado en el contexto de la omisión en que incurrieron los dueños del proyecto vial (vía alterna e interna) al no aplicar la Ley 21 de 1991, que acogió el convenio 169 de 1989 de la OIT, que en su artículo 14 expresa: deberá reconocerse a los pueblos interesados el derecho de propiedad y de posesión de las tierras que tradicionalmente ocupan y en el numeral 2, los gobiernos deberán tomar las medidas que sean necesarias para determinar las tierras que los pueblos interesados ocupan tradicionalmente y garantizar la protección efectiva de propiedad y protección de sus derechos de propiedad y posesión”.

Por último, indicaron que el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca mediante sentencia de segunda instancia de 21 de febrero de 2020, confirmó el fallo de primera instancia “por qué no se trataba de tierras colectivas de acuerdo al convenio 169 de la OIT y de la ley 70 de 1993”. 2. Fundamentos de la acción Los accionantes presentaron acción de tutela con el fin de que se protejan los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia, supuestamente vulnerados con la sentencia de 21 de febrero de 2020, mediante la cual el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca confirmó el fallo que denegó las pretensiones en el marco de la acción de grupo que promovieron contra el Invías, el municipio de Buenaventura y el Departamento del Valle del Cauca Luego de hacer mención al cumplimiento de los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, señalaron que la providencia objeto de tutela incurre en defecto procedimental absoluto, en tanto “el despacho descontextualizó la causa petendi o los presupuestos facticos de la demanda, al considerar que la acción a impetrar era una acción contractual por incumplimiento contractual por parte de las demandadas y no la acción de grupo de carácter indemnizatorio, lo que es un grave error, porque la demanda se ha formulado en el contexto de la omisión en que incurrieron los dueños del proyecto vial (vía alterna e interna) al no aplicar la ley 21 de 1991, que acogió el convenio 169 de 1989 de la OIT, que en su articulo 14 expresa: deberá reconocerse a los pueblos interesados el derecho de propiedad y de posesión de las tierras que tradicionalmente ocupan y en el numeral 2, los gobiernos deberán tomar las medidas que sean necesarias para determinar las tierras que los pueblos interesados ocupan tradicionalmente y garantizar la protección efectiva de propiedad y protección de sus derechos de propiedad y posesión”.

Sostuvieron que el defecto alegado se configura “teniendo en cuenta que el juez de primera como de segunda instancia, consideran que se trataba de una controversia contractual como medio de control por incumplimiento del contrato y no de una acción de grupo por perjuicios causados, ya que no se trata de tierras colectivas y de una comunidad reconocida en el marco de la ley 70 de 1993 y del decreto 1745 de 1995 y al no observar que trataba de un desplazamiento forzoso en el marco de un desarrollo vial, lo cual ameritaba una indemnización”.

Agregaron que “de acuerdo a la causa petendi de la mencionada acción de grupo y de las apruebas aducidas en el curso del proceso, el juez de primera como de segunda instancia en la aplicación del principio IURA NOVIT CURIA, han debido aplicar la ley pertinente al caso sub judice porque nos encontramos inmersos en un asunto por desplazamiento o desalojo forzoso, que se encubrió con el contrato de compraventa de las mejoras (vivienda) de las personas afectadas con dicho proyecto vial, sin seguir los parámetros y obligaciones generales y específicas que demandan los organismos internacionales de derechos humanos, situación que ha sido prohibida por las normas internacionales de las Naciones Unidas "como la observación No. 7 proferida por el comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales durante los 16 periodos de Sesiones en 1997; en las directrices completas para los derechos humanos en relación con los desplazamientos basados en el desarrollo, adoptados en junio del mismo año por el seminario de expertos sobre la práctica de los desalojos forzosos y a los principios y directrices sobre los desalojos y desplazamiento generados por el desarrollo, anexos al informe presentado en el 2007, por el relator Especial de las Naciones Unidas sobre una vivienda adecuada como parte del derecho a un nivel de vida adecuado”.

Finalmente, indicaron que “de acuerdo al acervo probatorio arrimado a este proceso queda claro que con el engaño del contrato de compraventa de las viviendas con la cual ejercían la posesión en dicho territorio aquellas personas y familias, una vez recibía el valor de la vivienda sin el valor de la tierra estaba obligado a abandonar su hogar, pues si no lo hacían voluntariamente, las autoridades lo hacían a la fuerza, era desalojado a la fuerza y la persona por miedo y temor tenía que reubicarse por mutuo propio en cualquier lugar de la ciudad sin ningún acompañamiento.

Por lo tanto este fue un desalojo forzoso en nombre del desarrollo y sin una indemnización integral. Lo que está prohibido por el derecho internacional y que da derecho a los accionantes para que se les protejan sus derechos fundamentales”. 3. Pretensiones En el escrito de tutela se formulan las siguientes: “1º. Que se decrete el amparo a los derechos fundamentales de mis patrocinados al debido proceso y de acceso a la administración de justicia. 2º.

Que se ordene al EL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL DEPARTAMENTO DEL VALLE DEL CAUCA para que emita una decisión de reemplazo en donde aplique el principio lURA NOVIT CURIA y aplique el derecho pertinente a los hechos probados”. 4. Pruebas relevantes Se allegó copia digital de las actuaciones surtidas en el expediente que contiene las actuaciones de la acción de grupo radicada con el Nº 2007- 00172-00, actor: Epifanio Murillo y otros. 5.

Trámite procesal Por auto de 1º de junio de 2021 el despacho admitió la solicitud de tutela. En la misma decisión se ordenó notificar a los accionantes, a la autoridad judicial accionada, así como al Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Buenaventura, al Invías, a los demandantes en la acción de grupo radicada con el Nº 2007-00172-00 y a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, como terceros interesados en el resultado del proceso.

La Secretaría General de esta Corporación libró las notificaciones electrónicas Nº 49444 a 49448, todas de 4 de junio de 2021, con el fin de darle cumplimiento a la referida decisión[2]. 6. Oposición 6.1. Respuesta del Instituto Nacional de Vías, Invías El apoderado de la entidad rindió informe en el que solicitó declarar la improcedencia de la acción, por cuanto, afirmó, la parte accionante “acude a una indebida utilización de la acción constitucional para que esta sea una tercera instancia ante la imposibilidad de cumplir con el principio de la carga de la prueba, importante para la consecución de lo pretendido en la demanda”.

Sostuvo que la actividad intelectual que realiza el juez en materia de apreciación y valoración de las pruebas hace parte de la autonomía e independencia judicial y, por lo mismo, “ni las partes y mucho menos el juez constitucional, puede imponer a toda costa su criterio, interpretación y lógica sobre la del natural, como si se tratara de un juez superior e infalible y con ello, sustituir de manera arbitraria el juicio valorativo de aquel; motivo por el cual, la acción constitucional no puede ser considerada como una «tercera instancia» que se emplee, por ejemplo, para revivir términos, interpretaciones o valoraciones probatorias que son propias del juez natural”. 6.2.

Respuesta de la Gobernación del Valle del Cauca El apoderado de la entidad territorial, vinculada como tercera interesada, rindió informe en el que solicitó su desvinculación del presente trámite por falta de legitimación en la causa por pasiva, en tanto, sostuvo, los hechos y las pretensiones que fundamentan la acción de tutela no guardan relación con la entidad y sus funciones.

Indicó que en el caso se deben denegar las pretensiones y se debe determinar que el ente territorial departamental carece de legitimación en la causa por pasiva para proteger los derechos fundamentales deprecados, “como quiera que de los hechos y pretensiones se vislumbra que posiblemente es el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL VALLE DEL CAUCA, quien deberá entrar a desvirtuar la presunta vulneración de los derechos fundamentales enunciados, ya que las decisiones al interior de los citados, son exclusivas de ellos, donde siempre prima el bien general sobre el bien particular, por lo tanto le solicito Honorable Consejera Ponente, muy respetuosamente se desvincule de las acciones al Departamento del Valle del Cauca”. 6.3.

El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca y los demás vinculados al trámite constitucional guardaron silencio. II. CONSIDERACIONES DE LA SALA 1. Competencia De conformidad con lo previsto en los artículos 86 de la Constitución Política, 29 del Decreto 2591 de 1991 y 13 del Reglamento Interno (Acuerdo 080 de 2019), la Sección Cuarta del Consejo de Estado es competente para decidir el asunto objeto de estudio. 2.

Planteamiento del problema jurídico En tanto su incumplimiento fue alegado por el Invías en la contestación de la acción de tutela, corresponde a la Sala establecer si la solicitud cumple con el requisito de procedibilidad de relevancia constitucional. En caso de que la respuesta a este interrogante sea afirmativa, corresponde a la Sala determinar si la sentencia de 21 de febrero de 2020, mediante la cual la autoridad judicial accionada confirmó el fallo que denegó las pretensiones en el marco de la acción de grupo que promovió la parte demandante contra el Invías, el municipio de Buenaventura y el Departamento del Valle del Cauca, incurre en defecto procedimental absoluto, “teniendo en cuenta que el juez de primera como de segunda instancia, consideran que se trataba de una controversia contractual como medio de control por incumplimiento del contrato y no de una acción de grupo por perjuicios causados, ya que no se trata de tierras colectivas y de una comunidad reconocida en el marco de la ley 70 de 1993 y del decreto 1745 de 1995 y al no observar que trataba de un desplazamiento forzoso en el marco de un desarrollo vial, lo cual ameritaba una indemnización”. 3.

Procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencias judiciales El artículo 86 de la Constitución Política señala que toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, “cuando quiera que estos resulten vulnerados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública”, mandato que materializa las obligaciones internacionales contenidas en los artículos 25 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos[3] y 2.3 literal a) del Pacto de Derechos Civiles y Políticos[4], instrumentos que hacen parte de la legislación interna en virtud del bloque de constitucionalidad (art. 93 de la Carta).

Esta Corporación judicial en la sentencia de unificación emanada por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo el 31 de julio de 2012[5], acogió la tesis de admitir la procedencia excepcionalísima de la solicitud de tutela contra providencias judiciales, cuando se advierta una manifiesta vulneración iusfundamental. Más adelante, la misma Sala en sentencia de unificación del 5 de agosto de 2014[6], precisó el ámbito de aplicación de la acción de tutela contra providencias judiciales, lo que llevó a concluir que su procedencia se debe predicar, también, respecto “de sus máximos tribunales”, en tanto se trata de autoridades públicas que “pueden eventualmente vulnerar los derechos fundamentales de personas”.

En la misma decisión, el Consejo de Estado acogió las condiciones de aplicación que sistematizó la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 2005[7]. Los requisitos generales de procedencia que deben ser verificados, son: (i) Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional; (ii) Que se hayan agotado todos los medios -ordinarios y extraordinarios- de defensa judicial al alcance de la persona afectada;

(iii) Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se hubiere interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración (…); (iv) Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora (…);

(v) Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible (…) y (vi) Que no se trate de sentencias de tutela. Ahora bien, los requisitos específicos de procedencia que ha precisado la jurisprudencia constitucional en la misma sentencia C-590 de 2005, son los siguientes: (i) Defecto orgánico[8];

(ii) Defecto procedimental absoluto[9]; (iii) Defecto fáctico[10]; (iv) Defecto material o sustantivo[11]; (v) Error inducido[12]; (vi) Decisión sin motivación[13]; (vii) Desconocimiento del precedente[14] y (viii) Violación directa de la Constitución. Al juez de tutela le corresponde verificar el cumplimiento estricto de todos los requisitos generales de procedencia, de tal modo que una vez superado ese examen formal pueda constatar si se configura, por lo menos, uno de los defectos arriba mencionados, siempre y cuando, en principio, hayan sido alegados por el interesado.

Estos presupuestos han sido acogidos en reiterada jurisprudencia del Tribunal Supremo de lo Contencioso Administrativo[15] y de la Corte Constitucional[16]. En definitiva, la acción de tutela contra providencias judiciales, como mecanismo excepcional, se justifica en el carácter prevalente que se debe dar a la cosa juzgada y a los principios constitucionales de autonomía e independencia del juez natural, atributos que debe tener en consideración el juez constitucional al momento de estudiar la constitucionalidad de cualquier fallo. 4.

El presupuesto de la relevancia constitucional Esta condición de procedencia precisada en la jurisprudencia de la Corte Constitucional, en el marco de las acciones de tutela contra providencias judiciales, tiene por finalidad “(i) proteger la autonomía e independencia judicial y (ii) evitar que el juez de tutela se inmiscuya en asuntos que le corresponde resolver a otras jurisdicciones[17].

Al respecto, la Corte Constitucional ha establecido un conjunto de reglas dirigidas a definir cuándo un asunto presenta relevancia constitucional, partiendo del hecho que de la actuación objeto de reproche constitucional se advierta una posible vulneración a los derechos y deberes constitucionales. Así, por ejemplo, en la sentencia T-310 de 2005[18], la Corte indicó que cuando se acuda al mecanismo de amparo constitucional para cuestionar la legalidad de un acto administrativo, sin que se encuentre de por medio la violación de derechos fundamentales se estaría frente a un asunto que carece de relevancia constitucional que conlleva la improcedencia de la tutela.

En el mismo sentido, la Sala Plena del Consejo de Estado partiendo de los lineamientos fijados por la Corte Constitucional en la Sentencia C-590 de 2005 sobre la procedencia excepcional de la tutela contra decisiones judiciales, fijó las condiciones que corresponde verificar al juez de tutela para determinar si la acción de tutela cumple o no con el requisito de relevancia constitucional[19].

Al respecto, estableció que este requisito tiene una doble connotación, como criterio de selección en sede de revisión de la Corte Constitucional y como requisito de procedencia de la acción de tutela que busca evitar que el trámite de la acción de amparo se convierta en una instancia adicional. Esta Sala[20], de conformidad con lo anterior ha precisado que este requisito de procedencia exige la verificación de los siguientes elementos: i. Que el asunto objeto de estudio realmente involucre la amenaza o vulneración de derechos fundamentales.

En principio, la acción de tutela no puede utilizarse para plantear situaciones inexistentes o para discutir asuntos eminentemente económicos o de mera legalidad, pues ese tipo de discusiones se alejan del objeto de la acción de tutela. ii. Que el interesado argumente de manera suficiente y razonable la relevancia constitucional por vulneración de derechos fundamentales.

Debe tenerse en cuenta, para el efecto, que «no basta, entonces, aducir la vulneración de derechos fundamentales para cumplir este requisito de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales». Es necesario que el interesado exponga de manera clara las razones por las que considera que la providencia judicial amenaza o vulnera los derechos fundamentales. iii.

Que los argumentos de la solicitud de amparo se acompasen con las razones de la decisión objeto de tutela. La discusión propuesta en la demanda de tutela debe referirse a las razones fundamentales de la decisión cuestionada, deben tener relación con la ratio decidendi. De modo que pueda abordarse el estudio con una expectativa de incidencia en el sentido de la propia decisión cuestionada. iv.

Que no se propongan nuevos argumentos que no fueron expuestos en el proceso ordinario. La acción de tutela contra providencias judiciales no está concebida como un mecanismo que permita a las partes adicionar, completar o modificar los argumentos que dejaron de plantearse o proponerse ante el juez natural. v. Que la acción de tutela no se convierta en una instancia adicional del proceso ordinario en el que fue proferida la providencia acusada.

Por más informal que sea la tutela, y aunque sus objetivos sean la salvaguarda de derechos fundamentales, el interesado está en la obligación de interponer la demanda con serios y fuertes argumentos para derribar las decisiones de los jueces, que se dictan previo agotamiento de los procedimientos reglados y conforme con una sólida razonabilidad.

Es decir, no se trata de controvertir las decisiones de los jueces como si fuera una instancia adicional del proceso ordinario. Justamente por eso no se debe insistir en los argumentos que se ofrecieron en el proceso ordinario, pues ya fueron decididos por los jueces competentes. Los referidos parámetros, constituyen una guía orientadora para verificar si en cada caso concreto se cumple esta condición de aplicación, condiciones que, en últimas, buscan preservar el valor de la cosa juzgada, la seguridad jurídica y la autonomía judicial. 5.

Estudio y solución del caso concreto 5.1. Del estudio del expediente ordinario y como fue alegado por el Invías en la contestación de la acción de tutela, la Sala observa que los argumentos que soportan el defecto procedimental alegado por la parte actora son los mismos de la acción de grupo que originó la controversia, lo que desatiende el requisito de la relevancia constitucional, en tanto el mecanismo de amparo constitucional se estaría empleando como una instancia adicional del proceso ordinario en el que fue proferida la providencia acusada. 5.2.

En efecto, en el presente caso los accionantes alegan que la sentencia de 21 de febrero de 2020 (notificada el 30 de noviembre de 2020), mediante la cual el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca confirmó el fallo que denegó las pretensiones de la acción de grupo que promovieron contra el Invías, el municipio de Buenaventura y el Departamento del Valle del Cauca, incurre en defecto procedimental absoluto, en tanto “el despacho descontextualizó la causa petendi o los presupuestos fácticos de la demanda, al considerar que la acción a impetrar era una acción contractual por incumplimiento contractual por parte de las demandadas y no la acción de grupo de carácter indemnizatorio, lo que es un grave error, porque la demanda se ha formulado en el contexto de la omisión en que incurrieron los dueños del proyecto vial (vía alterna e interna) al no aplicar la ley 21 de 1991, que acogió el convenio 169 de 1989 de la OIT, que en su articulo 14 expresa: deberá reconocerse a los pueblos interesados el derecho de propiedad y de posesión de las tierras que tradicionalmente ocupan y en el numeral 2, los gobiernos deberán tomar las medidas que sean necesarias para determinar las tierras que los pueblos interesados ocupan tradicionalmente y garantizar la protección efectiva de propiedad y protección de sus derechos de propiedad y posesión”.

Finalmente, indicaron que “de acuerdo al acervo probatorio arrimado a ese proceso, queda claro que con el engaño del contrato de compraventa de las viviendas con la cual ejercían la posesión en dicho territorio aquellas personas y familias, una vez recibía el valor de la vivienda sin el valor de la tierra estaba obligado a abandonar su hogar, pues si no lo hacían voluntariamente, las autoridades lo hacían a la fuerza, era desalojado a la fuerza y la persona por miedo y temor tenía que reubicarse por mutuo propio en cualquier lugar de la ciudad sin ningún acompañamiento.

Por lo tanto este fue un desalojo forzoso en nombre del desarrollo y sin una indemnización integral. Lo que está prohibido por el derecho internacional y que da derecho a los accionantes para que se les protejan sus derechos fundamentales”. 4.3. Verificado el expediente que contiene las actuaciones de la acción de grupo se observa que dichos argumentos de naturaleza legal fueron los mismos que sustentaron la acción de grupo impetrada por los accionantes contra el Invías, el municipio de Buenaventura y el Departamento del Valle del Cauca, la cual se fundamentó en las siguientes razones[21]: “El conglomerado asentado en el trayecto del proyecto vial no era casual, ni eran invasores de predios del municipio de Buenaventura, ni de particulares, y estaban allí legítimamente ejerciendo el derecho de posesión por más de cuarenta y cincuenta años, en orden a la ley 41 de 1948 y de la ley 185 de 1959, mediante la cual la nación Colombiana le entrega al municipio de Buenaventura todo este territorio en calidad de tierras ejidales para acelerar el desarrollo población y urbano del municipio, para luego éstas ser entregadas en propiedad a dichos pobladores mediante la adjudicación con título de propiedad una vez demostraran el hecho de la posesión con una vivienda (mejora) por mas de veinte años, trámite que muchos de los poseedores no habían realizado antes del proyecto vial a pesar de tener la posesión material en el tiempo requerido y además se encontraban legalizados en dichos sitios por las autoridades locales y departamentales, puesto que contaban en sus barrios con vías de acceso, reconocimiento de sus juntas de acciones comunales, servicios públicos domiciliarios, puestos de salud, escuelas, iglesia católica, consejos comunitarios, colegios, servicio de transporte con sus respectivas rutas Etc. 4º.) En el momento de la negociación de los predios el INSTITUTO NACIONAL DE VIAS INVIAS, no les reconoció ni pago el derecho a la tierra a pesar de tener derecho a ella de conformidad con la ley 185 de 1959 y de la ley 41 de 1948 (adjudicación de tierras ejidales) y de los artículos 3, 14, 15, 16 del convenio 169 de 1989 de la OIT (ORGANIZACION INTERNACIONAL DEL TRABAJO) CONVENIO INTERNACIONAL SOBRE PUEBLOS INDÍGENAS Y TRIBALES EN PAISES INDEPÉNDIENTES) ratificado por Colombia mediante la ley 21 de marzo de 1991 que expresa: El No.1º del artículo 14: "deberá reconocerse a los pueblos interesados el derecho de propiedad y posesión de las tierras que tradicionalmente ocupan" No.2: Los gobiernos deberán tomar las medidas que sean necesarias para determinar las tierras que los pueblos interesados ocupan tradicionalmente y garantizar la protección efectiva de sus derechos de propiedad y posesión" artículo 16 No.5: "Deberá indemnizarse plenamente a las personas trasladadas y reubicadas por cualquier pérdida o daño que hayan sufrido como consecuencia de su desplazamiento.

En vista de la situación anterior tanto el municipio de Buenaventura como el INSTITUTO NACIONAL DE VIAS "INVIAS" en cumplimiento del debido proceso tenían la obligación constitucional de reconocerle el derecho a la tierra a los habitantes de los barrios afectados con el proyecto vial de conformidad con los artículos 13, 14, 15, 16 del convenio 169/89 de la OIT (LEY 21 DE 1991), de la ley 185 de 1959, de la ley 41 de 1948 y del artículo 93 de la constitución nacional. 8°.

En este orden el no pago de la indemnización justa y en equidad, atropella el derecho a la vida, la integridad de la familia y del menor, el derecho a una vivienda digna(a la dignidad humana) de las familias afectadas con el proyecto, porque han sido colocadas en una situación de desventaja frente a los otros Colombianos y por ende de empobrecimiento, teniendo en cuenta que dichos habitantes tenían resuelto su problema de vivienda de la manera más humilde, pero ahora por una actitud injusta de las instituciones del Estado se han quedado sin vivienda, sin dinero y además han ingresado a la fila de los desplazados por la violencia encubierta del Estado Colombiano. (…) JUSTIFICACIÓN DE LA ACCION Esta acción se instaura por los perjuicios morales subjetivos y materiales causados a cada uno de los actores por las vías de hecho llevadas a cabo por el INSTITUTO NACIONAL DE VIAS "INVIAS" al omitir pagarle el derecho a la tierra y el avalúo social a las personas afectadas con la construcción del proyecto vial vía alterna interna de Buenaventura de conformidad como lo ordena el convenio 169 de la OIT de 1989 reconocido por Colombia mediante la ley 21 de 199 y la ley 70 de 1993, ley 185 de 1959 y 1412 de 1948”.

(Resaltado de la Sala). Es decir, en el caso se observa que la presente solicitud de amparo versa sobre los mismos argumentos de naturaleza legal que sustentaron la acción de grupo que originó la controversia, esto es, la falta de pago de las indemnizaciones por el valor de la tierra y del avalúo social de los predios en los que habitaban, los cuales resultaron afectados con la construcción de la vía alterna e interna del municipio de Buenaventura, lo que desatiende el requisito de relevancia constitucional. 4.4.

En efecto, en el expediente también consta que, luego de que el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Buenaventura en sentencia de 25 de mayo de 2017 negara las pretensiones de la demanda luego de declarar probada la excepción de indebida escogencia de la acción propuesta por las demandadas, al considerar que el medio de control idóneo era el de controversias contractuales, los accionantes presentaron recurso de apelación en el que, además de atacar el sustento de la excepción declarada, reiteraron los argumentos en los que se edificó la demanda original, esto es, los relativos a la omisión en que incurrieron los responsables del proyecto vial al no aplicar la Ley 21 de 1991, que aprobó el Convenio 169 de 1989 de la OIT, cuyo articulo 14 ordena el reconocimiento a los pueblos interesados del derecho de propiedad y de posesión de las tierras que tradicionalmente ocupan.

En el recurso de apelación los accionantes indicaron lo siguiente[22]: “En este orden queda claro que el despacho descontextualizó la causa pretendí o los presupuestos facticos de la demanda, al considerar que la acción a impetrar era una acción contractual por incumplimiento contractual por parte de las demandadas y no la acción de grupo de carácter indemnizatorio, lo que es grave error, porque la demanda se ha formulado en el contexto de la omisión en que incurrieron los dueños del proyecto vial (vía alterna e interna) al no aplicar la ley 21 de 1991, que acogió el convenio 169 de 1989 de la OIT, que en su artículo 14 No. 1º expresa: "Deberá reconocerse a los pueblos interesados el derecho de propiedad y de posesión de las tierras que tradicionalmente ocupan y en Numeral 2º: "los gobiernos deberán tomar las medidas que sean necesarias para determinar las tierras que los pueblos interesados ocupan tradicionalmente y garantizar la protección efectiva de propiedad y protección de sus derechos de propiedad y posesión".

Y en el articulo 16 Nº 5 se expresa: "Deberá indemnizarse plenamente a las personas trasladadas y reubicadas por cualquier pérdida o daño que hayan sufrido como consecuencia de su desplazamiento”. Estas normas que hacen parte de nuestro bloque de constitucionalidad, son las que han debido aplicarse en la dinámica del desarrollo del proyecto vial al encontrarse en aquel entorno una comunidad afro descendiente, tal como lo reconoce el ministerio del interior en esos momentos y el ministerio del medio ambiente en la licencia ambiental.

Es decir cualquier negociación con la comunidad afectada a través de la consulta previa o de la negociación voluntaria, tenía que ser transversal a la ley 21 de 1991. En este orden quiero aclarársele al ad quo que la consulta previa ni el contrato de negociación predial, en ningún momento incluyeron o contemplaron el componente del reconocimiento de la tierra y las indemnizaciones por los daños generados por el desplazamiento del territorio, tal como lo ordena la norma internacional.

(…) lo que se ha consignado en los presupuestos fácticos de la demanda está orientado a establecer como las entidades estatales omitieron cumplir con lo establecido en la ley 31 de 1991, que obligada a la dueña del proyecto vial, al reconocimiento de la tierra e indemnizar de manera integral a todos los actores por hacer parte de una comunidad afro descendiente, por ejemplo porque se omitió aplicar los artículos 13, 14 y 16 del convenio 169 de la OIT, ratificado por el Estado Colombiano mediante la ley 21 de 1991, en donde se consagra el reconocimiento del derecho a la tierra ocupada por estas comunidades de manera permanente en donde desarrollan su actividades, sociales, culturales y productivas y además en el articulo séptimo de la licencia ambiental resolución No. 710 del 14 de julio de 2006 y la consulta previa”.

(Resaltado de la Sala). Frente a dichos alegatos, el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca en la sentencia objetada, luego de determinar que la acción de grupo sí era procedente para alegar la protección de los derechos cuya vulneración se alegaba, negó las pretensiones de la acción, al considerar que no existía una norma que estableciera la obligación en cabeza de la administración municipal de legalizar o adjudicar los terrenos ocupados por los demandantes previo a la ejecución de la obra pública, por lo que la indemnización pretendida no tenía sustento legal.

Allí indicó[23]: “La conclusión, luego del análisis normativo, sobre cualquier inmueble que esté fuera de la zona urbana del proyecto vial de Buenaventura objeto de la demanda es que i) No se desprende un derecho absoluto e ineluctable del Convenio OIT 169 de 1989 para adjudicar una propiedad colectiva a una comunidad distinguible como la afroamericana, porque se permitió a las naciones que aprobaran el instrumento internacional, regular el tema de las reivindicaciones de tierras; b) De acuerdo con la Ley 70 de 1993, a la comunidad le corresponde probar la ocupación colectiva y las prácticas tradicionales de producción definidas en la Ley, es decir, no basta la simple ocupación de un territorio determinado; c) la solicitud de la titulación de tierras recae en la propia comunidad o puede iniciarse el trámite administrativo oficiosamente por parte del INCODER que sustituyó al INCORA.

De acuerdo a lo expuesto, no existe prueba en el expediente que indique, previo al proyecto vial, la iniciación de un procedimiento administrativo a petición de la comunidad, ni de oficio por una entidad pública, encaminado a lograr la propiedad colectiva de la zona de intervención pública, de tal forma que no existía ninguna aspiración ni expectativa legítima como comunidad antes de la negociación de cada uno de los inmuebles de los demandantes, adicionalmente, tanto el Municipio de Buenaventura como el INVIAS no tenían competencia para adjudicar colectivamente tierras en las zonas rurales que cumplieran con las condiciones de Ley, porque la autoridad de conocimiento era el INCODER, por ello, no teniendo la obligación legal de actuar, se descarta cualquier omisión administrativa de las entidades demandadas y, en todo caso, no podrían beneficiarse tampoco los demandantes frente a su propia inactividad en el asunto dada la iniciativa que tenían como grupo para solicitar la adjudicación colectiva.

(…) En suma, la Sala de Decisión no acoge la tesis planteada por los actores consistente en la existencia de una falla del servicio por la omisión de las entidades en realizar el proceso de adjudicación del terreno declarado como interés público aplicando las Leyes 185 de 1959 y 41 de 1948, así como los artículos 13, 14, 15 y 16 del Convenio 169 de 1989 de la OIT, y antes de iniciar las negociaciones directas, debido a la falta de un mandato legal que imponga la obligación a las entidades demandadas de adjudicar como propiedad colectiva los terrenos donde se edificaron las mejoras objeto de compensación económica”.

(Resaltado de la Sala). En este sentido, si bien en la solicitud de tutela los accionantes indican que la omisión de las entidades en realizar el proceso de adjudicación como propiedad colectiva del terreno declarado como interés público aplicando las Leyes 185 de 1959 y 41 de 1948, así como los artículos 13, 14, 15 y 16 del Convenio 169 de 1989 de la OIT, configuran un defecto procedimental que vulnera sus derechos fundamentales, lo cierto es que se trata de los mismos alegatos legales sostenidos por estos en el proceso de la acción de grupo, los cuales fueron respondidos íntegramente por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, lo que desatiende el requisito de relevancia constitucional, en tanto se pretende utilizar la acción de tutela como una instancia adicional del proceso ordinario en el que ya se resolvió esa discusión de naturaleza legal.

Así las cosas, los argumentos que soportan el defecto procedimental que se alega en la presente solicitud de amparo insisten en la falta de pago de las indemnizaciones por el valor de la tierra y del avalúo social de los predios en los que habitaban y la inaplicación del proceso de adjudicación como propiedad colectiva del terreno declarado como interés público, soportado en los artículos 13 y siguientes del Convenio 169 de 1989 de la OIT, lo que desconoce el requisito de relevancia constitucional necesario para el estudio de la tutela contra providencias judiciales, en tanto se trata de aspectos puramente legales que ya fueron decantados por el juez de conocimiento, lo que desnaturaliza la acción constitucional.

Por las razones expuestas, la Sala declarará la improcedencia de la acción de tutela, habida cuenta de que la misma no cumple con el requisito de la relevancia constitucional que permita estudiar el defecto alegado por la parte actora. III. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Sección Cuarta del Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

RESUELVE

Primero.- DECLÁRASE IMPROCEDENTE la acción de tutela presentada por las señoras Luz María Lozano de Álvarez y María Micolta Valencia y el señor Jesús Antonio Vanegas Montaño, a través de apoderado judicial, contra el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca. Segundo.-

NOTIFÍQUESE esta decisión por el medio más eficaz y expedito posible, como lo dispone el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991. Tercero.- PUBLÍQUESE esta providencia en la página web del Consejo del Consejo. Cuarto.- En caso de no ser impugnada esta providencia, REMÍTASE el expediente de tutela a la Corte Constitucional para que surta el trámite de eventual revisión previsto en el artículo 86 de la Constitución Política.

Notifíquese y cúmplase, Esta sentencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha. (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) | MILTON CHAVES GARCÍA |STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO | |Presidente de la Sección |Consejera | (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) |MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO |JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ | |Consejera |Consejero | ----------------------- [1] Notificada por correo electrónico el 30 de noviembre de 2020. [2] La notificación se efectuó a las siguientes direcciones electrónicas: VIRTUALTESTIMONIO@HOTMAIL.COM s01tadvalle@cendoj.ramajudicial.gov.co; s02tadvalle@cendoj.ramajudicial.gov.co, tutelasnacionales@defensajuridica.gov.co, njudiciales@valledelcauca.gov.co;ntutelas@valledelcauca.gov.co;nconciliacion es@valledelcauca.gov.co, dir_juridico@buenaventura.gov.co, njudiciales@invias.gov.co, j02admbtura@cendoj.ramajudicial.gov.co [3] Aprobada por medio de la Ley 16 de 1972. [4] Aprobado por medio de la Ley 74 de 1968. [5] Expediente Nº 2009-01328-01, C. P. María Elizabeth García González. [6] Expediente Nº 2012-02201-01, C. P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. [7] M. P. Jaime Córdoba Triviño. [8] Se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada carece, absolutamente, de competencia para ello. [9] Que se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido. [10] Que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión. [11] Como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión. [12] Que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales. [13] Que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional. [14] Se presenta cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance.

En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado. [15] Cfr., Sentencia del 7 de diciembre de 2016, C. P. Stella Jeannette Carvajal Basto (exp. 2016 00134-01), Sentencia del 7 de diciembre de 2016, C. P. Carlos Enrique Moreno Rubio (exp.

Nº 2016-02213-01), Sentencia del 24 de noviembre de 2016, C. P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez (exp. Nº 2016- 02568-01, Sentencia del 27 de noviembre de 2016, C. P. Roberto Augusto Serrato Valdés, entre otras. [16] Cfr., Sentencias SU-556 de 2016, M. P. María Victoria Calle Correa, SU- 542 de 2016, M. P. Gloria Stella Ortíz Delgado, SU-490 de 2016, M. P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, SU-659 de 2015, M. P. Alberto Rojas Ríos y SU-874 de 2014, M. P. Martha Victoria Sáchica Méndez, entre otras. [17] Sección Cuarta, sentencia del 8 de febrero de 2018.

Expediente 2017- 01745-01 M.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. [18] Corte Constitucional M.P. Jaime Córdoba Triviño. Reiterada en sentencia T-136 de 2015 M.P. María Victoria Calle Correa. [19] la Sala Plena del Consejo de Estado, sentencia del 5 de agosto de 2014. Expediente 2012-02201-01. [20] Expediente 2020-05131-00, M. P. Julio Roberto Piza Rodríguez. [21] Folios 79 y ss del expediente ordinario. [22] Folios 109 a 113, expediente ordinario. [23] Folio 23 y ss, sentencia de segunda instancia en el proceso 2007-00172- 00.