PENSIÓN DE JUBILACIÓN / DEVOLUCIÓN DE DINEROS / CONDENA EN COSTAS [S]obre la carga procesal de manifestar los motivos de inconformidad frente a la decisión de primera instancia, la jurisprudencia de esta Corporación ha precisado que la finalidad del recurso de apelación es que la providencia de primer grado sea revisada por el superior jerárquico del funcionario judicial que la profirió, para que, en el análisis de su legalidad, la confirme, revoque o modifique […] [D]ebe recordarse que el recurso de apelación es el medio procesal previsto por el artículo 247 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo para que el recurrente manifieste los motivos de inconformidad con la sentencia, y que la sustentación del recurso delimita el pronunciamiento de la segunda instancia, como lo dispone el artículo 328 del Código General del Proceso, aplicable por remisión expresa del artículo 306 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, pues si no existe discrepancia con la sentencia de primera instancia, el recurso carece de objeto. […] [L]a debida sustentación del recurso materializa el debido proceso, teniendo en cuenta que la decisión que debe adoptar el ad quem necesariamente debe guardar congruencia con lo resuelto por el juez de primera instancia, razón por la cual los argumentos que se presenten en el recurso de apelación son los que eventualmente darán lugar a que la providencia sea confirmada, revocada o modificada, según el caso. […] [E]s notoria la incongruencia de las razones expuestas por la UGPP, por lo que la Sala estima que se trata de una apelación fallida, motivo por el cual considera que no puede pronunciarse sobre la alzada de la entidad demandada, porque los argumentos expuestos carecen de congruencia con el marco de la resolución judicial.

Ello, porque resulta evidente que la inconformidad planteada por la demandada no se contrapone a la sentencia emitida por el Tribunal Administrativo del Caquetá, que accedió a las pretensiones de la demandante. […] Conforme a las anteriores reglas, y atendiendo lo dispuesto en los numerales 1 y 8 del artículo 365 del Código General del Proceso, la Sala condenará en costas de segunda instancia a la entidad accionada, teniendo en consideración que el recurso le fue resuelto de manera desfavorable y la demandante intervino durante esta etapa, presentado alegatos de conclusión. FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 - ARTÍCULO 247 / LEY 1437 DE 2011 - ARTÍCULO 306 / LEY 1564 DE 2012 - ARTÍCULO 328 / LEY 1564 DE 2012 - ARTÍCULO 365 NUMERAL 1 / LEY 1564 DE 2012 - ARTÍCULO 365 NUMERAL 8 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN "A" Consejero ponente: RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Bogotá, D.C., veintinueve (29) de julio de dos mil veintiuno (2021).

Radicación número: 18001-23-40-000-2016-00249-01(4799-19) Actor: MARLENY SILVA DÍAZ Demandado: ADMINISTRADORA COLOMBIANA DE PENSIONES - COLPENSIONES Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO. TEMAS: REVOCATORIA DIRECTA DEL ACTO DE RECONOCIMIENTO PENSIONAL, EXPEDIDO EN CUMPLIMIENTO DE ORDEN JUDICIAL. DEVOLUCIÓN DE DINEROS RECIBIDOS DE BUENA FE.

APELACIÓN FALLIDA. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA. Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia proferida el 13 de junio de 2019, por el Tribunal Administrativo del Caquetá, por medio de la cual se accedió a las pretensiones de la demanda.   1.

ANTECEDENTES 1.1. La demanda 1.1.1. Las pretensiones   En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, la señora Marleny Silva Díaz, por conducto de apoderada, formuló demanda en orden a que se declare la nulidad de los siguientes actos administrativos: i) Resolución VPB 11808 del 10 de marzo de 2016, por la cual se resolvió un recurso de apelación y se revocó la Resolución 000998 del 8 de abril de 2010; ii) Resolución GNR 158722 del 26 de mayo de 2016, por la cual se rechazó por improcedente un recurso presentado contra la resolución VPB 11808 del 18 de marzo de 2016; iii) Resolución GNR 87062 del 28 de marzo de 2016, por la cual se ordena el reintegro de unas sumas de dinero; y iv) Resolución VPB 30608 del 28 de julio de 2016, por la cual se resuelve un recurso de apelación contra la Resolución 87062 del 28 de marzo de 2016, expedidas por la Administradora Colombiana de Pensiones (COLPENSIONES).

A título de restablecimiento del derecho solicitó i) condenar a COLPENSIONES a dejar incólume la Resolución 000998 del 08 de abril de 2010, que había reconocido la pensión de jubilación a la señora Marleny Silva Díaz, conforme al Decreto 546 de 1971, en cumplimiento de un fallo de tutela, hasta tanto sea suspendida o anulada por la jurisdicción de lo contencioso-administrativo; ii) dar cumplimiento a la sentencia en los términos de los artículos 192 y 195 del CPACA. 1.1.2.

Hechos Como hechos relevantes, la apoderada de la demandante señaló los siguientes: i) La señora Marleny Silva Díaz nació el 27 de julio de 1957, es decir, que cumplió 50 años de edad el 27 de julio de 2007, fecha para la cual había laborado y cotizado por más de 17 años, a partir del 11 de enero de 1990. Antes de ingresar a la Rama Judicial había prestado sus servicios en otras entidades, por un periodo superior a ocho años. ii) El 14 de noviembre de 2007, recibió de la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, Seccional Huila el Oficio DRH- BS-1009, por el cual se le solicitó que, teniendo en cuenta que reunía los requisitos para tener derecho a la pensión de jubilación, informara si ya había radicado documentación ante el Instituto de Seguros Sociales. iii) El 2 de abril de 2008, la señora Silva Díaz radicó ante el Instituto de Seguros Sociales solicitud de reconocimiento de pensión de jubilación por considerar que cumplía con los requisitos exigidos en el Decreto 546 de 1971.

La petición fue negada por medio de la Resolución 02033 del 28 de mayo de 2009, por no cumplir con los requisitos exigidos. iv) Interpuso acción de tutela contra el Instituto de Seguros Sociales, en la cual solicitó que se ordenara a la entidad accionada el reconocimiento y pago de la pensión conforme a las previsiones del Decreto 546 de 1971.

La acción de tutela fue resuelta mediante sentencia del 9 de febrero de 2010 del Juzgado Primero Laboral del Circuito de Florencia, por la cual se ordenó al ISS dejar sin efectos, en forma definitiva, la Resolución 02033 del 28 de mayo de 2009 y proceder a expedir un nuevo acto administrativo en el que resolviera la solicitud de reconocimiento pensional, de conformidad con los Decretos 546 de 1971 y 717 de 1978. v) En cumplimiento del fallo de tutela, el Instituto de Seguros Sociales, mediante Resolución 00998 del 8 de abril de 2010, le reconoció la pensión de jubilación de conformidad con el Decreto 546 de 1971, cuyo goce se supeditó al retiro definitivo del servicio.

Se desvinculó de la Rama Judicial el 1 de agosto de 2010, por renuncia aceptada mediante Resolución 028 del 7 de julio del mismo año. Fue incluida en nómina de pensionados a través de la Resolución 2404 del 20 de agosto de 2010, a partir de la fecha del retiro del servicio. vi) Entre tanto, instauró proceso de nulidad y restablecimiento del derecho en el que solicitó la nulidad de la Resolución 02033 del 28 de mayo de 2009 (que se había dejado sin efectos por orden del fallo de tutela) y de los actos fictos negativos que se configuraron por el silencio de la administración frente a los recursos de reposición y apelación interpuestos el 26 de junio de 2009. vii) El proceso fue decidido en primera instancia por medio de la sentencia del 29 de febrero de 2012, proferida por el Juzgado Primero Administrativo de Descongestión de Florencia, por la cual se denegaron las pretensiones de la demanda, por considerar que la demandante perdió el régimen de transición por haberse trasladado de fondo.

El Tribunal Administrativo del Caquetá, a través de sentencia del 21 de agosto de 2014, confirmó la sentencia. viii) Comoquiera que la pensión se había liquidado con el salario que la señora Silva Díaz devengaba para el año 2009, presentó petición de reliquidación ante COLPENSIONES, la cual fue resuelta de forma negativa, por Auto 148 del 23 de abril de 2012, por el cual se negó la solicitud y se ordenó el archivo de las diligencias.

Esta decisión no admitía recursos. ix) Interpuso un recurso ante la administración, que fue tramitado como una nueva solicitud de reliquidación, resuelta mediante Resolución GNR 253886 del 14 de julio de 2014, por la cual se negó la reliquidación solicitada. Contra esta decisión interpuso recurso de reposición y en subsidio de apelación. xi) El recurso de reposición fue decidido mediante Resolución 417083 el 3 de diciembre de 2014, por la cual se confirmó la Resolución 253886 del 14 de julio de 2014, y el de apelación, a través de la Resolución VPB 11808 del 10 de marzo de 2016.

Sin embargo, en esta última resolución, en lugar de pronunciarse sobre el recurso, resolvió revocar la Resolución 000998 del 8 de abril de 2010 y ordenó reconocer y pagar una Pensión de Vejez a favor de la demandante, a partir del 27 de julio de 2012. xii) Colpensiones, con fundamento en la resolución por la cual se revocó la pensión de jubilación concedida en cumplimiento del fallo de tutela, expidió la Resolución 87062 del 28 de marzo de 2016, por la cual ordenó el reintegro de $ 56.654.668,00, suma correspondiente a las mesadas pensionales pagadas a la demandante entre el 1 de agosto de 2010 y el 26 de julio de 2013 y las diferencias pensionales del periodo comprendido entre el 27 de febrero de 2012 y el 28 de febrero de 2016. 1.1.3.

Normas violadas y concepto de violación Como tales se señalaron los artículos 2, 4, 29 y 83 de la Constitución Política; 19 y 20 de la Ley 797 de 2003; y 97 de la Ley 1437 de 2011. Al desarrollar el concepto de violación, la apoderada de la demandante expuso los argumentos que se resumen a continuación: i) Los actos administrativos demandados fueron expedidos con vulneración de las normas en que debieron fundarse, por cuanto la Resolución que reconoció la pensión con el régimen especial de la Rama Judicial fue revocada en indebida forma, pues la demandante no actuó de mala fe frente al reconocimiento de su pensión. Así mismo la entidad debió adelantar proceso de lesividad, demandando la Resolución No. 00998 de 2010. ii) Con la finalidad de que fuera el juez de lo contencioso-administrativo quien determinara la obligatoriedad de devolver o no las sumas percibidas de buena fe por parte de la señora Marleny Silva Diaz.

La revocatoria de dicha resolución violó el principio de buena fe, confianza legítima en las actuaciones del Estado. iii) Las Resoluciones demandadas fueron expedidas con violación del derecho de audiencia y defensa, toda vez que no se le garantizaron a la demandante los derechos de audiencia y de defensa, pues la Resolución 00998 de 2010, por la cual se le reconoció la pensión conforme al régimen especial de la rama judicial, fue revocada de manera directa por parte de la administración, por medio de la Resolución 11808 del 2016, con ocasión de la resolución del recurso de apelación que presentó contra la resolución que negó la reliquidación de la mencionada prestación, haciendo más gravosa su situación. iii) La Resolución 11808 del 2016 no debió contener decisión distinta a confirmar o revocar la Resolución 253886 del 14 de junio de 2014 la cual se había ocupado de resolver la reliquidación de la pensión de la demandante. iv) Se violó el principio de la non reformatio in pejus, pues en el acto demandando se materializó una decisión más gravosa a la apelante única.

Conforme a lo anterior, la demandante contaba con el término de diez (10) días hábiles para recurrir dicho acto administrativo, sin embargo, la administración sin esperar que el acto estuviera en firme profirió la Resolución 87062, por la cual ordenó a la actora el reintegro de unas sumas de dinero, por concepto de las mesadas pensionales que había recibido con fundamento en el acto de reconocimiento pensional. 1.2.

Contestación de la demanda La apoderada de Colpensiones se opuso a las pretensiones de la demanda[1] y expuso las siguientes razones de defensa: i) La finalidad del legislador, al introducir el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, fue la creación de un régimen de transición que beneficiara a las personas que tenían una expectativa legítima de pensionarse bajo la normativa que sería derogada con la entrada en vigencia del nuevo sistema pensional.

En concreto, la sentencia C-258 de 2013, indicó que el beneficio derivado de pertenecer al régimen de transición se traduce en la aplicación posterior de las reglas derogadas, en cuanto a los requisitos de edad, tiempo de servicio o semanas cotizadas y tasa de remplazo. Sin embargo, frente al IBL, la Corte advirtió que no hacía parte del régimen de transición. ii) Aunque la definición de las reglas del IBL, establecidas en la sentencia C-258 de 2013, se enmarcan en el análisis del régimen especial previsto en el artículo 17 de la Ley 4.ª de 1992, ello no excluye la interpretación que, en abstracto, se realizó sobre el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, en el sentido de establecer que el IBL no es un aspecto de la transición y, por tanto, son las reglas contenidas en este las que deben observarse para determinar el monto pensional, con independencia del régimen especial al que se pertenezca. iii) Lo anterior indica que los beneficiarios del régimen de transición tienen derecho, en primer lugar, a que el monto de la pensión corresponda al del régimen anterior al que se encontraban afiliados en el momento de la entrada en vigencia del Sistema General de Pensiones y, en segundo lugar, a que el ingreso base de liquidación sea el promedio de lo devengado en un rango de tiempo determinado. iv) Respecto de los intereses de mora, por mandato legal es procedente su reconocimiento cuando existe mora en el pago de las mesadas pensionales ya reconocidas; de tal manera, se considera su procedencia, única y exclusivamente, a partir de la fecha em que ha sido expedido el acto administrativo mediante el cual se ordena el reconocimiento y pago de la prestación, obviamente en el caso de que se incumpla lo ordenado en este. v) Comoquiera que en el presente caso no se presentó mora en el pago de las respectivas mesadas pensionales, una vez se expidió el acto administrativo que reconoció la pensión de la demandante, no es procedente el reconocimiento y pago de los intereses moratorios pretendidos. 1.3.

La sentencia apelada   El Tribunal Administrativo de Caquetá, Sala Cuarta, mediante sentencia proferida el 13 de junio de 2019, declaró la nulidad de los actos demandados y, a título de restablecimiento del derecho, ordenó a Colpensiones que restituyera a la señora Marleny Silva Díaz el derecho pensional que le fue reconocido mediante la Resolución 000998 del 8 de abril de 2010.

Para tal efecto, se pronunció en estos términos:[2] i) Es falsa la motivación del acto administrativo cuando afirma que el amparo otorgado[3] fue transitorio, por cuanto ello no se extrae de la parte motiva ni de la considerativa de la decisión del juez de tutela y, de haber sido así, lo procedente no era aplicar las normas sobre revocatoria directa, sino sobre la pérdida de ejecutoria del acto por las causales señaladas en el artículo 91 de la Ley 1437 de 2011.

Además, la Resolución acusada se fundamentó en la decisión proferida por la jurisdicción de lo contencioso-administrativo; no obstante, el objeto de tal pronunciamiento fue sobre la legalidad del acto que negó el reconocimiento pensional y en ningún aparte cuestionó la legalidad de la decisión de tutela proferida por el juez laboral del Circuito de Florencia o la legalidad de la Resolución 000998 del 8 de mayo de 2010.[4] ii) Si la entidad consideraba que los efectos de las decisiones proferidas por la jurisdicción de lo contencioso-administrativo eran las de revocar la pensión de vejez, debió iniciar el respectivo proceso administrativo, con salvaguarda del derecho de audiencia, defensa y debido proceso de la señora Silva Díaz y no proceder de manera unilateral a revocar el acto de reconocimiento, máxime cuando el tema de revisión de la pensión de vejez llegó a conocimiento del funcionario de Colpensiones que profirió el acto demandado, no porque se estuvieran analizando los efectos de la sentencia proferida por los jueces administrativos, «sino porque se estaban decidiendo los recursos de la vía gubernativa interpuestos por la demandante contra las resoluciones que le habían negado la reliquidación de la pensión; nunca se le enteró que se estaba discutiendo la posibilidad de revocar la pensión que tenía en su favor». iii) La entidad no podía hacer uso de la revocatoria directa regulada en el artículo 19 de la Ley 797 de 2003, toda vez que la demandante no recibió su pensión de vejez por el uso de documentos falsos o por una maniobra fraudulenta sino por una decisión judicial que se presume legítima y que no ha sido revocada.

De forma que si consideraba que el acto había sido proferido de manera irregular, debía demandar su propio acto, a efectos de estudiar su legalidad. Al respecto, la Corte Constitucional se ha pronunciado sobre la importancia de respetar el debido proceso y el derecho de defensa, en estos casos;[5] y el Consejo de Estado ha señalado que cuando la discusión recae sobre asuntos derivados del cuestionamiento sobre la vigencia o no del régimen de pensiones, no puede hacerse uso de la facultad legal aludida, sino que tal decisión corresponde a los jueces competentes.[6] iv) Si bien el acto que ordena la devolución de los dineros pagados a la señora Marleny Silva Díaz pierde fuerza ejecutoria con la declaratoria de nulidad de la Resolución vpb 11808 del 10 de marzo de 2016, vale señalar que en la referida decisión se impuso una sanción a la demandante que solo puede ser derivada de la demostración de la mala fe en la obtención de un beneficio del Estado y que, al constituirse en una sanción, debía agotarse el procedimiento señalado en el artículo 47 de la Ley 1437 de 2011.

Además, el Consejo de Estado ha sido claro al señalar que solo procede la orden de devolver los dineros cuando se ha demostrado judicialmente la existencia de un error o la mala fe del particular, aspectos que no se han demostrado en tanto que el reconocimiento pensional se dio como consecuencia de una decisión judicial. 1.4. El recurso de apelación Colpensiones, actuando por intermedio de apoderado, interpuso recurso de apelación[7] contra la sentencia y solicitó que se revoque y, en su lugar, se denieguen las pretensiones de la demanda.

Como sustento de su pretensión expuso los siguientes argumentos:[8] Sustento el recurso de apelación interpuesto, con fundamento en que el fallo proferido no se ajusta al ordenamiento jurídico aplicable, como quiera que ordena el pago de la pensión de la actora, desconociendo que mi mandante no está llamada a revocar la pensión de vejez de la señor (sic) MARLENY DIAZ SILVA Y OTROS en primera medida porque Colpensiones sí reconoció un Derecho prestacional Adquirido (pensión), pagado al demandante por cumplir con los requisitos de ley, además se precisa en principio, que para definir objetivamente la favorabilidad en cada caso es menester preestablecer el artículo 19 de la Ley 797 de 2003, se consagró la potestad oficiosa para que la administración, pueda verificar las presuntas irregularidades que llevaron al reconocimiento de una pensión o una prestación económica, ello no indica, una facultad de la administración para no comunicar al titular del derecho, las actuaciones que se adelantan en torno a la legalidad del acto que reconoce el derecho.

En este sentido, esa facultad oficiosa de revisión debe estar precedida de motivos reales, objetivos y trascendentes, es decir que para que la administración forme un criterio estructurado frente a las decisiones de la revocatoria es necesario, que previa a esta determinación de dejar sin validez el acto administrativo particular, se debe agotar como mínimo el procedimiento previsto en los artículos 14, 28, 34, 35 y 74 del Código Contencioso Administrativo, es decir, que se debe comunicar al titular del derecho, el actuar de la administración en procura de materializar el ejercicio de defensa y contradicción de la prerrogativa fundamental del artículo 29 de la Constitución. En conclusión, toda actuación previa a la revocatoria de un acto administrativo que reconoce una prestación, debe ser comunicada, con el propósito de asegurar al titular del derecho la garantía del debido proceso.

Del análisis jurisprudencial se observa al respecto, que para efectuar la revocatoria de la prestación pensional de la nómina, además para evitar un daño irremediable al tesoro público. (sic) De acuerdo con lo expuesto por las altas Cortes, no existe ningún precepto constitucional que impida al Legislador disponer que determinada prestación social se liquide sin consideración al monto total del salario del trabajador, es decir, sólo con algunos elementos salariales, o lo que es mejor, corresponde al Legislador definir los elementos salariales que constituirán factor de liquidación de una prestación determinada, facultad que le compete legítimamente en desarrollo de la Constitución. 1.5.

Alegatos de conclusión en segunda instancia 1.5.1. La demandante La apoderada de la señora Silva Díaz descorrió el término para alegar[9] y reiteró los argumentos invocados en la demanda. Alegó que Colpensiones vulneró los principios de buena fe, legalidad y confianza legítima, así como el derecho de defensa y debido proceso de la demandante, razón suficiente para considerar ilegal su actuación al revocar el acto administrativo que reconoció el derecho pensional de aquella, sin su consentimiento expreso y escrito y, a través de una actuación totalmente irregular, al tomar dicha decisión en el acto administrativo por el cual estaba decidiendo un recurso de apelación presentado por la demandante sobre la negativa de reliquidación de su pensión, sin que le hubiera brindado la oportunidad de recurrir dicha decisión. 1.5.2.

Colpensiones La entidad demandada, por conducto de apoderado, descorrió el término para alegar[10] y solicitó revocar la sentencia de primera instancia. Expuso que la actora perdió el régimen de transición por cuanto en el momento en que se trasladó al Régimen de Ahorro Individual con solidaridad contaba con 320 semanas cotizadas, incumpliendo así el requisito sine qua non de los 15 años de servicios exigidos para la recuperación del régimen de transición, razón por la cual resulta improcedente el estudio pensional bajo los parámetros de las normas anteriores a Ley 100 de 1993. 1.6.

El Ministerio Público El agente del Ministerio Público no rindió concepto.[11] La Sala decide, previas las siguientes 2. CONSIDERACIONES 2.1. El problema jurídico Revisados los argumentos del recurso de apelación interpuesto por la entidad demandada y confrontados con lo decidido por el a quo, encuentra la Sala que el problema jurídico se contrae a establecer si Colpensiones presentó razones de inconformidad con la decisión adoptada por el Tribunal Administrativo del Caquetá, que accedió a las súplicas de la demanda y, por ende, si el recurso reúne los requisitos señalados en la ley, para efectos de analizar las consideraciones expuestas por el a quo. 2.1.1.

Sobre la apelación fallida Sobre la apelación fallida esta Sala en reciente providencia precisó que si bien esta figura no se encuentra regulada en ninguna norma procesal, sí se ha utilizado jurisprudencialmente cuando los argumentos de reparo que presenta el apelante con respecto a la decisión recurrida no guardan congruencia con lo esbozado por el juez, es decir, las razones que se exponen como reproche frente a la providencia proferida no tienen relación con el tema debatido.[12] En efecto, sobre la carga procesal de manifestar los motivos de inconformidad frente a la decisión de primera instancia, la jurisprudencia de esta Corporación ha precisado que la finalidad del recurso de apelación es que la providencia de primer grado sea revisada por el superior jerárquico del funcionario judicial que la profirió, para que, en el análisis de su legalidad, la confirme, revoque o modifique.

De ahí la necesidad de que el recurso de apelación se sustente, por cuanto la sustentación es la oportunidad en que la recurrente manifiesta los motivos de inconformidad con la decisión, pero en los aspectos que fundamentaron su posición, como demandante o demandada, en el debate judicial, y sobre los cuales el a quo se pronunció de manera adversa o simplemente no se pronunció.[13] Lo anterior, porque el marco conformado por la sentencia y el recurso de apelación es el parámetro que limita la decisión judicial de segunda instancia y, en esa medida, el superior no tiene la libertad de suponer otros motivos que a su juicio debieron ser invocados en contra de la decisión.[14] Al respecto debe recordarse que el recurso de apelación es el medio procesal previsto por el artículo 247 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo para que el recurrente manifieste los motivos de inconformidad con la sentencia, y que la sustentación del recurso delimita el pronunciamiento de la segunda instancia, como lo dispone el artículo 328 del Código General del Proceso, aplicable por remisión expresa del artículo 306 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, pues si no existe discrepancia con la sentencia de primera instancia, el recurso carece de objeto.

En lo que hace referencia a la exigencia procesal de congruencia del recurso de apelación con la sentencia dictada en primera instancia, esta subsección ha indicado que si bien el principio de la doble instancia constituye una garantía constitucional, a la luz del artículo 31 de la Carta Política, el acceso a dicha garantía procesal y la efectividad de su ejercicio no opera deliberadamente, por cuanto resulta necesario el cumplimiento de ciertos requisitos establecidos por el legislador relacionados con su oportunidad y procedencia, los cuales deben ser satisfechos a cabalidad so pena del fracaso del recurso de apelación. Pero no sólo resulta necesario que el recurso de apelación se ejerza dentro de la oportunidad procesal pertinente, sino que se encuentre debidamente sustentado, pues ello determina su eficacia, delimitando, además, el alcance del poder decisorio del juez de segunda instancia, que se circunscribe a los puntos allí contenidos.

En este sentido, de acuerdo con la finalidad de la apelación, es menester que la sustentación se efectúe de la forma adecuada, es decir, que no solamente deben manifestarse los aspectos que se consideran lesivos al derecho o interés en discusión, sino, además, los motivos de inconformidad en concreto respecto a la decisión del a quo, lo que en suma determinará el objeto de análisis del ad quem y su competencia frente al caso.[15] En este sentido, se ha advertido que no le es dable al juez asumir cargas que corresponden a las partes procesales, pues, ello desvirtuaría su papel imparcial en el juicio.

Si una de las partes está inconforme con la sentencia, es su responsabilidad atacar la decisión poniendo a disposición, tanto del juez como de la parte favorecida con la sentencia, las razones que, en su criterio, dejan sin fundamento la providencia judicial.[16] Ahora, sobre las finalidades y requisitos del recurso de apelación, esta corporación ha señalado que la institución procesal de la impugnación es el instrumento por medio del cual las partes solicitan al superior jerárquico que realice un nuevo examen del acto procesal o de todo el proceso, a fin de que se anule o revoque, total o parcialmente, por contener vicios o errores.

De acuerdo con la norma en cita, a través del recurso de apelación, una de las partes o ambas, solicitan al superior que examine la decisión dictada en un proceso, expresando sus inconformidades, con la finalidad de que este analice la decisión de primer grado, y de ser procedente, la modifique o la revoque. En este sentido, el apelante debe exponer los argumentos que sirven de soporte para modificar total o parcialmente la decisión de primera instancia y que, a la vez, constituyen el marco para cumplir con la función, que no es oficiosa, de decidir la impugnación.[17] Esta posición fue adoptada por esta Subsección en providencia del 30 de enero de 2020,[18] en la que se dijo: (…) en atención a que la parte demandada no controvirtió en absoluto la sentencia de primera instancia, esta corporación no puede resolver a su favor el recurso, en vista de que los argumentos de la decisión que emitió el fallador de primera instancia ni siquiera fueron objeto de confrontación dentro del recurso de apelación interpuesto.

En consecuencia, un escrito de apelación que no contenga argumentos tendientes a desvirtuar las razones que fundamentan el fallo de primera instancia, impide un reexamen de los mismos de carácter oficioso por parte de la segunda instancia, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley, situación que no ocurre en el presente caso, pues no se configura ningún vicio protuberante que afecte la legalidad de la decisión objeto de apelación y que le imponga a la Sala el deber de pronunciarse de oficio por cuanto, tal como ya se ha dicho, en el sub lite, la impugnante se refiere en su recurso a unos fundamentos y consideraciones diferentes de los adoptados por el a quo para proceder al reconocimiento pensional.

(…).[19] De acuerdo con los anteriores razonamientos, cuando los argumentos expuestos en el recurso de apelación no se dirigen contra el fondo de la decisión recurrida, al no existir correspondencia con los presupuestos del asunto que se resuelve, se presenta la apelación fallida, lo que trae como consecuencia que permanezca incólume lo resuelto en primera instancia. Al respecto, la jurisprudencia de lo contencioso-administrativo ha sido constante en precisar que «en la sustentación de la apelación frente a la providencia de primer grado, al impugnante o recurrente le asiste el deber o carga procesal de señalar las discrepancias que tiene frente a la sentencia que ataca por la vía del recurso de alzada, pues dichas objeciones son las que realmente deben ser analizadas y resueltas en la providencia de segunda instancia».[20] En este orden, la debida sustentación del recurso materializa el debido proceso, teniendo en cuenta que la decisión que debe adoptar el ad quem necesariamente debe guardar congruencia con lo resuelto por el juez de primera instancia, razón por la cual los argumentos que se presenten en el recurso de apelación son los que eventualmente darán lugar a que la providencia sea confirmada, revocada o modificada, según el caso.[21] Ahora bien, en relación con la competencia del superior, el artículo 328 del CGP dispone lo siguiente: Artículo 328.

Competencia del superior. El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley. Sin embargo, cuando ambas partes hayan apelado toda la sentencia o la que no apeló hubiere adherido al recurso, el superior resolverá sin limitaciones.

En la apelación de autos, el superior sólo tendrá competencia para tramitar y decidir el recurso, condenar en costas y ordenar copias. El juez no podrá hacer más desfavorable la situación del apelante único, salvo que en razón de la modificación fuera indispensable reformar puntos íntimamente relacionados con ella. En el trámite de la apelación no se podrán promover incidentes, salvo el de recusación. Las nulidades procesales deberán alegarse durante la audiencia.» (Subraya fuera de texto).

En los anteriores términos, la competencia del superior se encuentra limitada al estudio de las razones de inconformidad alegadas por el apelante, de ahí que, si esos planteamientos no hacen referencia al tema de fondo que decidió el a quo, no puede en segunda instancia efectuarse pronunciamiento alguno, lo que trae como consecuencia que la apelación sea fallida. 2.2.

Análisis de la Sala En el presente caso la señora Marleny Silva Díaz, por conducto de apoderada, formuló demanda en orden a obtener la nulidad de los actos administrativos por los cuales la Administradora Colombiana de Pensiones (Colpensiones) revocó la resolución que le había reconocido la pensión de jubilación, de conformidad con el Decreto 546 de 1971 y le ordenó el reintegro de una suma de dinero correspondiente a las mesadas pensionales pagadas por tal concepto.

El Tribunal Administrativo del Caquetá declaró la nulidad de los actos demandados y ordenó a Colpensiones que restituyera a la señora Marleny Silva Díaz el derecho pensional que le fue reconocido mediante la Resolución 000998 del 8 de abril de 2010. Para el efecto, consideró que la entidad no podía hacer uso de la revocatoria directa regulada en el artículo 19 de la Ley 797 de 2003, toda vez que la demandante no recibió su pensión de vejez por el uso de documentos falsos o por una maniobra fraudulenta sino por una decisión judicial ―sentencia de tutela― que se presume legítima y que no ha sido revocada.

Agregó que la entidad debió iniciar el respectivo proceso administrativo, con salvaguarda del derecho de audiencia, defensa y debido proceso de la señora Silva Díaz y no proceder de manera unilateral a revocar el acto de reconocimiento, máxime cuando el tema de revisión de la pensión de vejez llegó a conocimiento del funcionario de Colpensiones que profirió el acto demandado, no porque se estuvieran analizando los efectos de la sentencia proferida por los jueces administrativos, «sino porque se estaban decidiendo los recursos de la vía gubernativa interpuestos por la demandante contra las resoluciones que le habían negado la reliquidación de la pensión; nunca se le enteró que se estaba discutiendo la posibilidad de revocar la pensión que tenía en su favor».

Por su parte, el apoderado de la entidad en el recurso de apelación manifestó su inconformidad con el fallo de primera instancia con los siguientes argumentos: […] el fallo proferido no se ajusta al ordenamiento jurídico aplicable, como quiera que ordena el pago de la pensión de la actora, desconociendo que mi mandante no está llamada a revocar la pensión de vejez de la señor (sic) MARLENY DIAZ SILVA Y OTROS en primera medida porque Colpensiones sí reconoció un Derecho prestacional Adquirido (pensión), pagado al demandante por cumplir con los requisitos de ley, además se precisa en principio, que para definir objetivamente la favorabilidad en cada caso es menester preestablecer el artículo 19 de la Ley 797 de 2003, se consagró la potestad oficiosa para que la administración, pueda verificar las presuntas irregularidades que llevaron al reconocimiento de una pensión o una prestación económica, ello no indica, una facultad de la administración para no comunicar al titular del derecho, las actuaciones que se adelantan en torno a la legalidad del acto que reconoce el derecho.

En este sentido, esa facultad oficiosa de revisión debe estar precedida de motivos reales, objetivos y trascendentes, es decir que para que la administración forme un criterio estructurado frente a las decisiones de la revocatoria es necesario, que previa a esta determinación de dejar sin validez el acto administrativo particular, se debe agotar como mínimo el procedimiento previsto en los artículos 14, 28, 34, 35 y 74 del Código Contencioso Administrativo, es decir, que se debe comunicar al titular del derecho, el actuar de la administración en procura de materializar el ejercicio de defensa y contradicción de la prerrogativa fundamental del artículo 29 de la Constitución. En conclusión, toda actuación previa a la revocatoria de un acto administrativo que reconoce una prestación, debe ser comunicada, con el propósito de asegurar al titular del derecho la garantía del debido proceso. […] De acuerdo con lo expuesto por las altas Cortes, no existe ningún precepto constitucional que impida al Legislador disponer que determinada prestación social se liquide sin consideración al monto total del salario del trabajador, es decir, sólo con algunos elementos salariales, o lo que es mejor, corresponde al Legislador definir los elementos salariales que constituirán factor de liquidación de una prestación determinada, facultad que le compete legítimamente en desarrollo de la Constitución. Como se advierte, el recurrente no esbozó argumentos que, a juicio de esta sala, le permitieran controvertir la sentencia apelada, toda vez que la entidad no expresó reparo alguno frente a la decisión favorable del a quo a las pretensiones de la demanda y, por el contrario, los argumentos del recurso apuntan a darle la razón al tribunal, al exponer que la facultad oficiosa de revisión «debe estar precedida de motivos reales, objetivos y trascendentes, es decir que para que la administración forme un criterio estructurado frente a las decisiones de la revocatoria es necesario, que previa a esta determinación de dejar sin validez el acto administrativo particular, se debe agotar como mínimo el procedimiento previsto en los artículos 14, 28, 34, 35 y 74 del Código Contencioso Administrativo, es decir, que se debe comunicar al titular del derecho, el actuar de la administración en procura de materializar el ejercicio de defensa y contradicción de la prerrogativa fundamental del artículo 29 de la Constitución».

En consecuencia, es notoria la incongruencia de las razones expuestas por la UGPP, por lo que la Sala estima que se trata de una apelación fallida, motivo por el cual considera que no puede pronunciarse sobre la alzada de la entidad demandada, porque los argumentos expuestos carecen de congruencia con el marco de la resolución judicial. Ello, porque resulta evidente que la inconformidad planteada por la demandada no se contrapone a la sentencia emitida por el Tribunal Administrativo del Caquetá, que accedió a las pretensiones de la demandante.

En conclusión, comoquiera que el escrito presentado por la entidad no contiene argumentos conducentes a desvirtuar las razones que fundamentan el fallo de primera instancia, la sala está impedida para realizar un examen de la situación, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley, situación que no se presenta en este caso, pues no se configura vicio alguno que afecte la legalidad de la decisión objeto de apelación que imponga tal deber. 2.5.

De la condena en costas Esta Subsección en sentencia del 7 de abril de 2016,[22] respecto de la condena en costas en vigencia del c.p.a.c.a., concluyó que la legislación varió del Código Contencioso Administrativo al Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo de un criterio subjetivo a uno objetivo-valorativo.

Objetivo, en cuanto prescribe que en toda sentencia se dispondrá sobre la condena en costas, bien sea total o parcial o con abstención, según las reglas del Código General del Proceso; y valorativo, en cuanto se requiere que el juez revise si ellas se causaron y en la medida de su comprobación (como sucede con el pago de gastos ordinarios del proceso y con la actividad profesional realizada dentro del proceso), sin que en esa valoración se incluya la mala fe o temeridad de las partes.

Asimismo, se definió que la cuantía de la condena en agencias en derecho, en materia laboral, se fijará atendiendo la posición de las partes, pues varía según sea la parte vencida el empleador o el trabajador (Acuerdo 1887 de 2003 Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura) y la complejidad e intensidad de la participación procesal; que las estipulaciones de las partes en materia de costas se tendrán por no escritas por lo que el juez en su liquidación no estará atado a lo así convenido por estas, que la liquidación de las costas (incluidas las agencias en derecho) la hará el juez de primera o única instancia y que procede condenar en costas tanto en primera como en segunda instancia. Conforme a las anteriores reglas, y atendiendo lo dispuesto en los numerales 1 y 8 del artículo 365 del Código General del Proceso,[23] la Sala condenará en costas de segunda instancia a la entidad accionada, teniendo en consideración que el recurso le fue resuelto de manera desfavorable y la demandante intervino durante esta etapa, presentado alegatos de conclusión. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA Primero. Confirmar la sentencia del 13 de junio de 2019, proferida por el Tribunal Administrativo del Caquetá, por medio de la cual se accedió a las pretensiones de la demanda en el proceso incoado por la señora Marleny Silva Díaz contra la Administradora Colombiana de Pensiones (COLPENSIONES).

Segundo. Condenar en costas a la parte demandada, las cuales serán liquidadas por el Tribunal. Devolver al tribunal de origen, previas las anotaciones de rigor en el programa samai. Notifíquese y cúmplase La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.

En consecuencia, se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. Relatoría: AJSD/Cle/Lmr. ----------------------- [1] Folios 140 al 150 del cuaderno principal N.° 1 [2] Folios 224 a 235. [3] La sentencia de tutela proferida por el Juzgado Primero Laboral del Circuito de Florencia, mediante la cual i) dejó sin efectos la Resolución 002033 del 28 de mayo de 2009, que negó la solicitud de reconocimiento pensional, y ii) ordenó al iss que resolviera la situación pensional de la señora Marleny Silva Días de conformidad con lo dispuesto en los Decretos 546 de 1971 y 717 de 1978. [4] Acto administrativo a través del cual se dio cumplimiento a la sentencia de tutela y se reconoció la pensión de vejez a la demandante. [5] Citó las Sentencias C-835 de 2003, T-058 de 2017 y SU-182 de 2019. [6] Citó la sentencia proferida por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, proferida el 20 de enero de 2011, con ponencia del magistrado Víctor Hernando Alvarado Ardila. [7] Folios 239 y 240 [8] Se trascriben los argumentos del recurso, en su totalidad, por considerarse necesario para la resolución del problema jurídico que deberá resolverse en segunda instancia. [9] Índice 21, SAMAI [10] Índice 20, SAMAI [11] Constancia secretarial, folio 288. [12] Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 25 de marzo de marzo de 2021.

Radicado 76001-23-33-000-2016-01266-01 (5266-2018). [13] Consejo de Estado, Sección Cuarta, providencia del 4 de marzo de 2010, Radicación 25000-23-27-000-1999-00875-01(15328). [14] Ibidem [15] Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A. Sentencia del 7 de abril de 2011. Radicación 13001-23-31-000-2004-00202-02(0417-10). [16] Ibidem [17] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta.

Providencia del 13 de septiembre de 2012. Radicación 25000-23-27- 000-2006-00825-01(17343). [18] Reiterada por la misma Sala, en sentencia del 7 de mayo de 2020. Radicación 76001233100020100132502 (3723-18), con ponencia de quien redacta la presente. [19] Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda. Subsección A. Radicación 05001-23-33-000-2016-00693-01(1623-18).

Consejero ponente: William Hernández Gómez. [20] Véase la sentencia del 10 de octubre de 2019, expediente 4719-16, consejero Ponente: William Hernández Gómez [21] Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 25 de marzo de marzo de 2021. Radicado 76001-23-33-000-2016-01266-01 (5266-2018). [22] Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, Radicado 13001-23-33- 000-2013-00022-01 (1291-2014), actor: José Francisco Guerrero Bardi, Consejero Ponente: William Hernández Gómez. [23] «1.

Se condenará en costas a la parte vencida en el proceso, o a quie0BCV Î Õ í õ z{|‹œž­ÀÏâññãñãÙ̾®¾ Ì“¾ˆ}m_TF}FTFTFTFhN8lhÕuÔOJ[24]QJ[25]\?^J[26]hN8lOJ[27] QJ[28]\?^J[29]hN8lhN8lOJ[30]QJ[31]]?^J[32]- hN8lhN8l5?OJ[33]QJ[34]]?^J[35]hN8lOJ[36]QJ[37]]?^J[38]hŠ~‘OJ[39]QJ[40]]?^J[41] h9uh?[42]FOJ[43]QJ[44]^J[45]h9uh?[46]FOJ[47]QJ[48]]?^J[49]- h9uhŠ~‘6?OJ[50]QJ[51]]?^J[52]h9uhŠ~‘OJ[53]Qn se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación […] 8.

Solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación».