ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / AUSENCIA DE CONFIGURACIÓN DEL DEFECTO PROCEDIMENTAL / EXCEPCIÓN DE INEPTITUD SUSTANTIVA DE LA DEMANDA / INCUMPLIMIENTO DE LA CONCILIACIÓN COMO REQUISITO DE PROCEDIBILIDAD / CONFIGURACIÓN DE LA EXCEPCIÓN DE INEPTITUD SUSTANTIVA DE LA DEMANDA / SOLICITUD DE LA SANCIÓN POR MORA EN EL PAGO DE CESANTÍAS / AUSENCIA DE VULNERACIÓN DE DERECHOS FUNDAMENTALES En el sub examine, la tutelante censura las providencias de 29 de enero de 2020 y 27 de mayo de 2021, proferidas por el Juzgado Quinto (5°) Administrativo del Circuito Judicial de Popayán y el Tribunal Administrativo del Cauca, respectivamente, a través de las cuales se resolvió declarar terminado el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el radicado No. 19001-33-31-005-2017-00103-01, promovido contra el municipio de Caloto (Cauca).
De la revisión del proceso 19001-33-31-005-2017-00103-01, se advierte que, en efecto, la [actora] presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra el municipio de Caloto (Cauca), mediante la cual solicitó que se decretara la nulidad de los actos administrativos que le negaron el reconocimiento de la sanción moratoria por el pago tardío de sus cesantías.
Así, en la etapa de saneamiento, el juez Quinto (5°) Administrativo del Circuito Judicial dejó sin efectos el auto interlocutorio No. 1081 que declaró probada la excepción de cosa juzgada, pues al revisar el proceso ejecutivo 2013-00229-00 adelantado por el Juzgado Promiscuo del Circuito Judicial de Caloto, evidenció que dicha autoridad se abstuvo de librar mandamiento de pago por la sanción moratoria deprecada por la accionante.
En consecuencia, declaró saneada la actuación procesal. Luego, en la etapa de excepciones, se evidencia que nuevamente el municipio de Caloto (Cauca) alegó que la actora no agotó el requisito de procedibilidad de la conciliación prejudicial, lo que conducía a la ineptitud de la demanda por falta de requisitos formales, según lo dispuesto en el numeral 5° del artículo 100 de la Ley 1564 de 2012.
Al respecto, el Juzgado Quinto (5°) Administrativo del Circuito Judicial de Popayán consideró lo siguiente:“Es claro entonces, que para exigir el agotamiento de éste (sic) requisito de procedibilidad, debe tratarse necesariamente de un asunto conciliable, por lo que el Juzgado acudirá a la jurisprudencia que sobre la materia ha proferido el Consejo de Estado, en la que se establece que la sanción moratoria no es un derecho laboral cierto e indiscutible sino una sanción o penalidad a la autoridad, por lo tanto susceptible de conciliar.” (…) Finalmente, la anterior decisión fue apelada por la [actora] y, posteriormente, confirmada por el Tribunal Administrativo del Cauca, a través de providencia de 27 de mayo de 2021, notificada el 28 de mayo del presente año. Ahora bien, la parte actora señaló que las autoridades judiciales accionadas vulneraron su derecho fundamental al debido proceso, pues en un primer momento, en la audiencia del 19 de septiembre de 2018, el Juzgado Quinto (5°) Administrativo del Circuito Judicial de Popayán resolvió a su favor “la excepción presentada de falta del requisito de procedibilidad de INEPTITUD SUSTANCIAL POR NO HABER AGOTADO LA CONCILIACIÓN PREJUDICIAL”, mientras que en la audiencia de 29 de enero de 2020, la declaró probada en beneficio de la entidad demandada.
En consecuencia, estimó que se incurrió en una irregularidad procesal, al resolver dos veces la misma excepción, pese a que en los procesos no se pueden retrotraer las etapas que ya han sido resueltas, al ser estas preclusivas. No obstante, realizado el anterior recuento fáctico, la Sala advierte que contrario a lo afirmado por la accionante en su escrito de tutela, el Juzgado Quinto (5°) Administrativo del Circuito Judicial de Popayán respetó las etapas procesales establecidas en el artículo 180 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y declaró probada en debida forma la excepción de ineptitud sustantiva de la demanda, como se pasa a exponer.
En primer lugar, se evidencia que en la audiencia de 19 de septiembre de 2018, si bien es cierto que la apoderada del municipio de Caloto (Cauca) interpuso recurso de apelación en la etapa de saneamiento por no agotarse el requisito de procedibilidad de la conciliación extrajudicial, también lo es que el a quo le dio trámite a esta alegación como una solicitud de nulidad.
Tan es así, que en sus consideraciones el juzgador de primera instancia invocó el artículo 133 del Código General del Proceso, que trata sobre nulidades procesales, y consideró que la causal alegada por la demandada no se encontraba prevista en el precitado artículo, por lo cual no estaba llamada a prosperar. De igual manera, se observa que el Juzgado Quinto (5°) Administrativo del Circuito Judicial de Popayán resolvió en la correspondiente etapa procesal las excepciones propuestas por el referido municipio en la contestación a la demanda, esto es, las denominadas “cosa juzgada” y “no haber agotado la actora el requisito de procedibilidad previo de conciliación prejudicial”.
Como se advierte, en la etapa de excepciones el juez o magistrado debe decidir sobre aquellas que se encuentren pendientes de resolver, como ocurrió en el caso sub examine, dado que la excepción de cosa juzgada fue resuelta en la audiencia del 19 de septiembre de 2018, por lo que era obligación de la autoridad judicial pronunciarse en la audiencia de 29 de enero de 2020, sobre la faltante, esto es, la denominada “no haber agotado la actora el requisito de procedibilidad previo de conciliación prejudicial”.
Por lo tanto, para esta Sala las providencias enjuiciadas no contienen el defecto procedimental alegado por la demandante, pues como quedó establecido en líneas previas, el a quo ordinario no resolvió dos veces la misma excepción, dado que la primera vez que se pronunció sobre esta solicitud la tramitó como una nulidad, lo cual implicó un análisis diferente al que se realizó en la segunda oportunidad cuando fue resuelta como una excepción. Asimismo, la autoridad accionada no se apartó del procedimiento dispuesto en el artículo 180 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, cuando llevó a cabo las audiencias de 19 de septiembre de 2018 y 29 de enero de 2020.
En el asunto bajo análisis, se observa que las autoridades judiciales accionadas concluyeron de manera razonable que las prestaciones reclamadas por la accionante por vía ordinaria son derechos inciertos y discutibles, por lo que era necesario agotarse la conciliación extrajudicial, como requisito de procedibilidad de la demanda. En ese sentido, se reitera que, para esta Sala de decisión tal afirmación no contiene el defecto procedimental alegado por la [actora], pues fue proferida bajo la autonomía e independencia que le es propia a las autoridades judiciales, con interpretación del marco jurídico y jurisprudencial aplicable al caso concreto.
Por las anteriores razones, la Sala arriba a la conclusión de que el Tribunal Administrativo del Cauca y el Juzgado Quinto (5°) Administrativo del Circuito Judicial de Popayán no incurrieron en el defecto procedimental invocado, pues los argumentos que trajeron a colación para determinar que, dada la naturaleza de las prestaciones reclamadas por la actora en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, este era susceptible de conciliación extrajudicial, se sustentaron en las leyes y jurisprudencia aplicables al caso.
En consecuencia, esta colegiatura no encuentra configurado el defecto alegado por la accionante. CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Consejero ponente: LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Bogotá, D. C., veintitrés (23) de septiembre de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 11001-03-15-000-2021-05350-00(AC) Actor: FABIOLA PINO Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CAUCA Y OTRO Temas: Tutela contra providencia judicial - defecto procedimental – niega.
SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA La Sala decide la acción de tutela formulada por la señora Fabiola Pino, contra el Tribunal Administrativo del Cauca y el Juzgado Quinto (5°) Administrativo del Circuito Judicial de Popayán, consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política y desarrollada en los Decretos 2591 de 1991 y 1069 de 2015, modificado por el Decreto 333 de 2021 y, el Acuerdo 080 de 2019 de la Sala Plena del Consejo de Estado.
I.
ANTECEDENTES 1.1. Solicitud La señora Fabiola Pino, a través de apoderado judicial, instauró acción de tutela[1] contra el Tribunal Administrativo del Cauca y el Juzgado Quinto (5°) Administrativo del Circuito Judicial de Popayán, con el fin de obtener el amparo de su derecho fundamental “al Debido Proceso”. La mencionada garantía la estimó vulnerada por el Tribunal Administrativo del Cauca que, por medio de providencia de 27 de mayo de 2021, confirmó la decisión de 29 de enero de 2020, proferida por el Juzgado Quinto (5°) Administrativo del Circuito Judicial de Popayán, en la que se declaró terminado el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho promovido contra el municipio de Caloto (Cauca), y que se identificó con el radicado No. 19001-33-31-005-2017-00103-01.
La accionante fundó su escrito de tutela en los siguientes: 1.2. Hechos Afirmó que mediante la Resolución No. 0633 de 30 de julio de 2011, el municipio de Caloto (Cauca) le reconoció el valor de $5.000.000, por concepto de cesantías parciales. No obstante, dicha entidad no pagó la suma de dinero en el plazo establecido en la ley, razón por la cual inició una demanda ejecutiva laboral que correspondió al Juzgado Promiscuo del Circuito Judicial de Caloto, bajo el radicado 2013-00229-00 y que culminó en el año 2014, con sentencia a favor de sus intereses, respecto al valor de las cesantías reconocidas.
Señaló que el 17 de abril de 2017, presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra el municipio de Caloto (Cauca), a través de la cual pretendía la nulidad de los actos administrativos que le negaron el reconocimiento de la sanción moratoria por el pago tardío de las cesantías, consagrada en el artículo 5° de la Ley 1071 de 2006.
Este proceso se identificó con el radicado No. 19001-33-31- 005-2017-00103-01. Expuso que el 19 de septiembre de 2018, el Juzgado Quinto (5°) Administrativo del Circuito Judicial de Popayán celebró audiencia inicial y en ella determinó saneada la actuación procesal, al no encontrar alguna irregularidad que afectara el trámite del proceso.
No obstante, la apoderada de la parte demandada interpuso recurso de apelación, al considerar que no se agotó el requisito de procedibilidad de la conciliación prejudicial. Indicó que mediante auto interlocutorio No. 1080 proferido dentro de la audiencia inicial, el a quo dispuso no acceder a la solicitud realizada por la entidad demandada, al señalar que el artículo 133 del Código General del Proceso no prevé la causal de nulidad invocada.
Informó que el municipio de Caloto (Cauca) propuso la excepción de cosa juzgada, pues argumentó que, dentro del proceso ejecutivo adelantado por el Juzgado Promiscuo del Circuito Judicial de Caloto, se profirió sentencia el 30 de mayo de 2014 y en ella se ordenó tanto el pago de las cesantías, como el pago de la sanción moratoria reclamada.
Alegó que, en la audiencia inicial, el Juzgado Quinto (5°) Administrativo del Circuito Judicial de Popayán profirió el auto interlocutorio 1081, a través del cual declaró probada la excepción de cosa juzgada y, en consecuencia, dio por terminado el proceso radicado No. 19001-33-31-005- 2017-00103-01. Comentó que su apoderado interpuso recurso de apelación en contra de la citada decisión, el cual fue sustentado inmediatamente.
Sin embargo, por auto interlocutorio No. 1082, el juez de primera instancia resolvió lo siguiente: “AUTO INTERLOCUTORIO No. 1082. En atención a lo expuesto por las partes, este Despacho judicial previo a decidir la concesión del recurso de apelación formulado por la parte demandante, procederá oficiar (sic) al Juzgado Promiscuo de Caloto a efecto de que se sirva allegar copia auténtica e integra (sic) del mandamiento de pago emitido dentro del proceso que en ese despacho judicial adelanto (sic) FABIOLA PINO en contra del MUNICIPIO DE CALOTO, con el término de respuesta de 10 días.
PRIMERO: Suspender la presente audiencia.
SEGUNDO. - Dejar en suspenso la providencia anterior que declaró probada la excepción de cosa juzgada.
TERCERO. – oficiar al Juzgado Promiscuo de Caloto a efecto de que se sirva allegar copia auténtica e integra (sic) del mandamiento de pago.
CUARTO. – Una vez se allegue la prueba documental se fijará fecha para la continuación de la audiencia. Sin recursos, se declara ejecutoriado.” Aseveró que el 29 de enero de 2020, se continuó con el trámite de la audiencia inicial y durante la etapa de saneamiento se dejó sin efectos el auto interlocutorio No. 1081 que declaró probada la excepción de cosa juzgada, toda vez que al revisar el proceso ejecutivo 2013-00229-00, adelantado por el Juzgado Promiscuo del Circuito Judicial de Caloto, se evidenció que dicha autoridad se abstuvo de librar mandamiento de pago por la sanción moratoria deprecada por la accionante.
En consecuencia, el Juzgado Quinto (5°) Administrativo del Circuito Judicial de Popayán declaró saneada la actuación procesal. Aseguró que, durante la etapa de excepciones, el municipio de Caloto (Cauca) nuevamente alegó que no se agotó el requisito de procedibilidad de la conciliación prejudicial y que a la luz de lo establecido en el numeral 5 del artículo 100 de la Ley 1564 de 2012, ello implicaba la ineptitud de la demanda por falta de requisitos formales.
Enunció que el Juzgado Quinto (5°) Administrativo del Circuito Judicial de Popayán declaró probada la excepción previa de ineptitud sustantiva de la demanda y, por lo tanto, dio por terminado el proceso, pues arguyó que en los procesos de nulidad y restablecimiento del derecho en los que se reclama el reconocimiento y pago de la sanción moratoria por el pago tardío de las cesantías, la conciliación extrajudicial es un requisito de procedibilidad, de conformidad con el numeral 1° del artículo 161 de la Ley 1437 y la jurisprudencia del Consejo de Estado.
Manifestó que la anterior decisión fue apelada y, posteriormente, confirmada por el Tribunal Administrativo del Cauca, mediante providencia del 27 de mayo de 2021, notificada el 28 de mayo del presente año. 1.3. Fundamentos de la solicitud La actora considera que las autoridades judiciales accionadas vulneraron su derecho fundamental al debido proceso con las providencias de 29 de enero de 2020 y 27 de mayo de 2021, pues “la excepción presentada de falta del requisito de procedibilidad de INEPTITUD SUSTANCIAL POR NO HABER AGOTADO LA CONCILIACIÓN PREJUDICIAL” ya había sido resuelta en la audiencia del 19 de septiembre de 2018, primero a favor de la demandante y, luego, en beneficio del demandado, en la audiencia de 29 de enero de 2020.
Es decir, que la accionante estima que las autoridades accionadas incurrieron en “una irregularidad procesal y sustantiva”, toda vez que se resolvió dos veces la misma excepción, pese a que el proceso no se podía retrotraer a asuntos que ya habían sido resueltos, por tratarse de etapas preclusivas. Así las cosas, como quiera que la tutelante no enlistó expresamente los defectos de los que adolecen las providencias objeto de cuestionamiento, la Sala en uso de las facultades interpretativas de que goza, enmarca los reproches alegados por ella en el defecto procedimental absoluto. 1.4.
Petición de amparo constitucional La parte actora solicita el amparo de su derecho fundamental al debido proceso y, en consecuencia, que se ordene: “(…) que el Juzgado Quinto Administrativo del Circuito de Popayán, profiera sentencia con lo actuado, a partir de la entrega del mandamiento de pago, por parte del Juzgado Promiscuo del Circuito de Caloto – Cauca, omitiendo la exigencia de la excepción de requisito de procedibilidad que ya había sido ejecutoriada, además porque debe primar lo sustancial sobre lo meramente adjetivo o formal.” 1.5.
Trámite de la acción Con auto de 19 de agosto de 2021, el magistrado ponente admitió la solicitud de amparo y ordenó notificar a la parte actora y a los magistrados del Tribunal Administrativo del Cauca y al juez Quinto (5°) Administrativo del Circuito Judicial de Popayán, para que, si a bien lo tenían, rindieran informe sobre los hechos y argumentos de la tutela.
Igualmente, vinculó como terceros interesados al municipio de Caloto – Cauca [parte demandada en el proceso ordinario], de conformidad con lo dispuesto en el artículo 13 del Decreto Ley 2591 de 1991. 1.6. Contestaciones Surtidas las notificaciones correspondientes[2], las partes y terceros interesados, guardaron silencio. Por su parte, el secretario (E) del Tribual Administrativo del Cauca, mediante correo del 30 de agosto de 2021, remitió copia digital del expediente del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el radicado No. 19001-33-31-005-2017-00103-01.
2. CONSIDERACIONES DE LA SALA 2.1. Competencia Esta Sala es competente para conocer de la acción de tutela presentada por la señora Fabiola Pino contra el Tribunal Administrativo del Cauca y el Juzgado Quinto (5°) Administrativo del Circuito Judicial de Popayán, de conformidad con lo establecido en los Decretos 2591 de 1991 y 1069 de 2015, modificado por el Decreto 333 de 2021, y en el Acuerdo 080 de 2019 de la Sala Plena de esta Corporación. 2.2.
Problema jurídico Corresponde a la Sala determinar si en el caso concreto procede el amparo del derecho fundamental invocado por la parte tutelante, el cual consideró vulnerado con ocasión del auto de 27 de mayo de 2021, proferido por el Tribunal Administrativo del Cauca, mediante el que confirmó lo resuelto el 29 de enero de 2020, por el Juzgado Quinto (5°) Administrativo del Circuito Judicial de Popayán, que resolvió declarar terminado el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el radicado No. 19001-33-31- 005-2017-00103-01, promovido contra el municipio de Caloto (Cauca).
Para resolver este problema, se analizarán los siguientes aspectos: (i) el criterio de la Sala sobre la procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial; (ii) los requisitos de procedibilidad adjetiva de la acción de tutela de la referencia y de encontrarse superados; (iii) el análisis del caso concreto. 2.3. La procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo en fallo de 31 de julio de 2012[3] unificó la diversidad de criterios que la Corporación tenía sobre la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, por cuanto las distintas Secciones y la misma Sala Plena habían adoptado posturas diversas sobre el tema[4].
Así, después de un recuento de los criterios expuestos por cada Sección, decidió modificarlos y unificarlos para declarar expresamente, en la parte resolutiva de la providencia, la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales[5]. Sin embargo, fue importante precisar bajo qué parámetros procedería ese estudio, pues la sentencia de unificación simplemente se refirió a los “fijados hasta el momento jurisprudencialmente”.
Al efecto, en virtud de la sentencia de unificación de 5 de agosto de 2014[6], la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo decidió adoptar los criterios expuestos por la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 2005 para determinar la procedencia de la acción constitucional contra providencia judicial. Bajo las anteriores directrices se entrará a estudiar el caso de la referencia. 2.4.
Análisis sobre los requisitos de procedibilidad adjetiva 2.4.1. Para la Sala resulta necesario precisar que, el caso objeto de estudio está revestido de relevancia constitucional, por cuanto al revisar el escrito que dio origen a la acción de tutela en relación con los supuestos fácticos de la demanda, las pretensiones, la carga argumentativa y probatoria, se advierte que la parte actora solicita la protección de su derecho fundamental al debido proceso.
De acuerdo con lo anterior, en el caso concreto, se evidencia una tensión o contradicción entre la razonabilidad de la decisión y el núcleo esencial del derecho fundamental alegado por la tutelante, en tanto que a su juicio, las autoridades judiciales incurrieron en el defecto procedimental absoluto, lo cual evidencia que trasciende un estudio de lo meramente legal. 2.4.2.
La acción de tutela de la referencia no se dirige contra una sentencia de la misma naturaleza, puesto que las providencias judiciales que censura la parte accionante fueron proferidas en el marco del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el radicado 19001-33-31-005-2017-00103-01. 2.4.3. Respecto al requisito de inmediatez, es preciso señalar que la providencia censurada fue notificada el 28 de mayo de 2021[7], por la Secretaría General del Tribunal Administrativo del Cauca, mientras que la acción de tutela se interpuso el 12 de agosto de 2021, por lo que, sin necesidad de verificar la ejecutoria, resulta ser un término que a juicio de la Sala es razonable por cuanto el mecanismo constitucional fue interpuesto antes de transcurridos 6 meses.
Lo anterior, a la luz de la sentencia de unificación del 5 de agosto de 2014[8], en la que la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado adoptó los criterios fijados por la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 2005[9], para determinar la procedencia de la acción constitucional contra providencias judiciales y reiteró que seis (6) meses es el término prudente para acudir y solicitar el amparo de los derechos fundamentales que se estimen vulnerados con estas. 2.4.4.
Respecto de la subsidiariedad, se tiene que la parte accionante no cuenta con otro medio de defensa judicial distinto a la tutela para conjurar la eventual transgresión que la aludida decisión pudiera irrogarle a su derecho fundamental invocado. Esto, toda vez que contra la providencia proferida por Tribunal Administrativo del Cauca no procede ningún recurso ordinario y que los cargos alegados no se encuadran en las causales de procedencia de los recursos extraordinarios de revisión ni de unificación de jurisprudencia. Superadas dichas exigencias, la Sala abordará el fondo de la solicitud, sin perjuicio de resaltar el carácter excepcional de la tutela, que tiene como fin garantizar la intangibilidad de la cosa juzgada, el respeto de la autonomía judicial, la protección de derechos de terceros de buena fe, la seguridad jurídica y la confianza en los fallos judiciales. 2.5.
Generalidades del defecto 2.5.1. Defecto procedimental La Corte Constitucional[10] precisó que se incurre defecto procedimental cuando la autoridad judicial se aparta por completo del procedimiento establecido legalmente para el trámite de un asunto específico, y establece las siguientes posibilidades para la configuración del cargo en mención: i) el juez se ciñe a un trámite completamente ajeno al pertinente, esto es, desvía el cauce del asunto; ii) omite etapas sustanciales del procedimiento establecido legalmente, afectando el derecho de defensa y contradicción de una de las partes del proceso; y (iii) pasa por alto realizar el debate probatorio, natural en todo proceso, vulnerando el derecho de defensa y contradicción de los sujetos procesales al no permitirles sustentar o comprobar los hechos de la demanda o su contestación. Para que resulte procedente el amparo en sede de tutela de este defecto, la jurisprudencia constitucional[11] ha precisado que deberán concurrir los siguientes elementos: (i) que no haya posibilidad de corregir la irregularidad por ninguna otra vía, de acuerdo con el carácter subsidiario de la acción de tutela;
(ii) que el defecto procesal tenga una incidencia directa en el fallo que se acusa de ser vulneratorio de los derechos fundamentales; (iii) que la irregularidad haya sido alegada al interior del proceso ordinario, salvo que ello hubiera sido imposible, de acuerdo con las circunstancias del caso específico; y (iv) que como consecuencia de lo anterior se presente una vulneración a los derechos fundamentales. 2.6.
Caso concreto En el sub examine, la tutelante censura las providencias de 29 de enero de 2020 y 27 de mayo de 2021, proferidas por el Juzgado Quinto (5°) Administrativo del Circuito Judicial de Popayán y el Tribunal Administrativo del Cauca, respectivamente, a través de las cuales se resolvió declarar terminado el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el radicado No. 19001-33-31-005-2017-00103-01, promovido contra el municipio de Caloto (Cauca).
De la revisión del proceso 19001-33-31-005-2017-00103-01, se advierte que, en efecto, la señora Fabiola Pino presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra el municipio de Caloto (Cauca), mediante la cual solicitó que se decretara la nulidad de los actos administrativos que le negaron el reconocimiento de la sanción moratoria por el pago tardío de sus cesantías.
Este proceso correspondió por reparto al Juzgado Quinto (5°) Administrativo del Circuito Judicial de Popayán, autoridad judicial que en la audiencia inicial celebrada el 19 de septiembre de 2018, resolvió lo siguiente en la etapa de saneamiento: “2. SANEAMIENTO AUTO DE SUSTANCIACIÓN No. 1417 que se notifica en estrados. El artículo 207 de la Ley 1437 de 2011 establece el deber de ejercer el control de legalidad en cada etapa del proceso, a fin de evitar vicios que acarren nulidades en el procedimiento las cuales se encuentran descritas de manera taxativa en el Código de (sic) General del Proceso en su artículo 133 y que se aplican al procedimiento administrativo en virtud de la remisión que dispone el artículo 208 del CPACA.
En ese sentido el Juzgado no encuentra vicios o irregularidades que afecten el trámite del proceso. En consecuencia, DISPONE:
PRIMERO: Declarar saneada la actuación procesal.
SEGUNDO: Continuar con la siguiente etapa de la presente audiencia. Como las partes se muestran conformes, se declara ejecutoriada la providencia.” Contra esta decisión, la apoderada del municipio de Caloto (Cauca) interpuso recurso de apelación, “en consideración a que no se adelantó el requisito de procedibilidad en el presente proceso”.
No obstante, el Juzgado Quinto (5°) Administrativo del Circuito Judicial de Popayán resolvió “no acceder a la solicitud de nulidad alegada por la entidad demandada”, conforme a las siguientes consideraciones: “Auto Interlocutorio No. 1080. Ante lo expuesto por las partes y del ministerio público y en atención a la posición jurisprudencial del H. Consejo de Estado, y conforme a lo previsto en el artículo 133 del C.G.P., la causal alegada no se encuentra prevista, razón por la cual se considera que no está llamada a prosperar.” Posteriormente, el a quo siguió con el curso de la audiencia inicial y procedió a resolver las excepciones previas propuestas por la parte demandada[12].
Así, mediante auto interlocutorio 1081, declaró probada la excepción de cosa juzgada y, en consecuencia, dio por terminado el proceso, al encontrar configurada la identidad de partes, causa y objeto con el proceso ejecutivo laboral No. 2013-00229-00, tramitado ante el Juzgado Promiscuo del Circuito Judicial de Caloto, en donde presuntamente también se pretendió el pago de la sanción moratoria por el pago tardío de las cesantías.
No obstante, contra la anterior decisión el apoderado de la actora interpuso recurso de apelación, el cual fue sustentado en el trámite de la audiencia. Seguidamente, el Juzgado Quinto (5°) Administrativo del Circuito Judicial de Popayán resolvió lo que sigue a continuación: “AUTO INTERLOCUTORIO No. 1082. En atención a lo expuesto por las partes, este Despacho judicial previo a decidir la concesión del recurso de apelación formulado por la parte demandante, procederá oficiar (sic) al Juzgado Promiscuo de Caloto a efecto de que se sirva allegar copia auténtica e integra (sic) del mandamiento de pago emitido dentro del proceso que en ese despacho judicial adelanto (sic) FABIOLA PINO en contra del MUNICIPIO DE CALOTO, con el término de respuesta de 10 días.
PRIMERO: Suspender la presente audiencia.
SEGUNDO. - Dejar en suspenso la providencia anterior que declaró probada la excepción de cosa juzgada.
TERCERO. – oficiar al Juzgado Promiscuo de Caloto a efecto de que se sirva allegar copia auténtica e integra (sic) del mandamiento de pago.
CUARTO. – Una vez se allegue la prueba documental se fijará fecha para la continuación de la audiencia. Sin recursos, se declara ejecutoriado.” Una vez se allegó el mandamiento de pago proferido dentro del proceso ejecutivo laboral No. 2013-00229-00, se fijó fecha para la continuación de la audiencia inicial, la cual fue celebrada el 29 de enero de 2020.
Así, en la etapa de saneamiento, el juez Quinto (5°) Administrativo del Circuito Judicial dejó sin efectos el auto interlocutorio No. 1081 que declaró probada la excepción de cosa juzgada, pues al revisar el proceso ejecutivo 2013-00229-00 adelantado por el Juzgado Promiscuo del Circuito Judicial de Caloto, evidenció que dicha autoridad se abstuvo de librar mandamiento de pago por la sanción moratoria deprecada por la accionante.
En consecuencia, declaró saneada la actuación procesal. Luego, en la etapa de excepciones, se evidencia que nuevamente el municipio de Caloto (Cauca) alegó que la actora no agotó el requisito de procedibilidad de la conciliación prejudicial, lo que conducía a la ineptitud de la demanda por falta de requisitos formales, según lo dispuesto en el numeral 5° del artículo 100 de la Ley 1564 de 2012.
Al respecto, el Juzgado Quinto (5°) Administrativo del Circuito Judicial de Popayán consideró lo siguiente: “Es claro entonces, que para exigir el agotamiento de éste (sic) requisito de procedibilidad, debe tratarse necesariamente de un asunto conciliable, por lo que el Juzgado acudirá a la jurisprudencia que sobre la materia ha proferido el Consejo de Estado, en la que se establece que la sanción moratoria no es un derecho laboral cierto e indiscutible sino una sanción o penalidad a la autoridad, por lo tanto susceptible de conciliar.
(…) De acuerdo con lo anterior, en los procesos de nulidad y restablecimiento del derecho en los que se reclame el reconocimiento y pago tardío de las cesantías, la conciliación extrajudicial es requisito de procedibiidad de conformidad con el numeral 1° del artículo 161 de la ley (sic) 1437 de 2011, que ha sido exigido por la jurisprudencia nacional de tiempo atrás, como ocurre en el caso de marras y en ese contexto la parte actora tiene la carga de la prueba de soportar su agotamiento.
Con la demanda no se aportó la constancia de agotamiento de la conciliación extrajudicial requerida por tratase de un requisito de procedibilidad, lo que eventualmente daría lugar ordenar (sic) corregir la demanda con fines que se aportara tal requisito, pero en el caso concreto, al contestar las excepciones formuladas, expresamente actora (sic) se señala: “debo señalar que desconoce la apoderada que este requisito no es menester agotarlo… como lo ha expresado el Consejo de Estado (…) conforme al artículo 52 de la C.P. los derechos laborales son irrenunciables y no son objeto de conciliación los derechos ciertos e indiscutibles…por ello no se exige la conciliación requisito de procedibilidad (…)” Por lo anterior, infiere el Despacho que la parte actora, bajo los argumentos señalados en este escrito, NO AGOTÓ EL REQUISITO DE PROCEDIBILIDAD, lo que haría inane cualquier decisión de ordenar, así sea en este momento procesal, corregirse esta falencia con la presentación de la constancia respectiva, por lo que al no haberse agotado este requisito se incurre en una inepta demanda por falta de uno de los requisitos formales señalados en la Ley 1437 de 2011, que se encuadra dentro de las excepciones previstas en el numeral 5 del artículo 100 del Código General del Proceso, motivo por el cual corresponde declararla (sic) probada la excepción, y en consecuencia dar por terminado el proceso de la referencia. Por lo expuesto, SE DISPONE.
PRIMERO
PRIMERO: (sic) Declarar probada la excepción previa de ineptitud sustantiva de la demanda formulada por el Municipio de Caloto, de acuerdo con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: Como consecuencia de lo anterior, se declara terminado el proceso.
TERCERO: Liquídense y devuélvanse los gastos del proceso, si existieren.
CUARTO. Archívese una vez esté en firme.” Finalmente, la anterior decisión fue apelada por la señora Fabiola Pino y, posteriormente, confirmada por el Tribunal Administrativo del Cauca, a través de providencia de 27 de mayo de 2021, notificada el 28 de mayo del presente año. Ahora bien, la parte actora señaló que las autoridades judiciales accionadas vulneraron su derecho fundamental al debido proceso, pues en un primer momento, en la audiencia del 19 de septiembre de 2018, el Juzgado Quinto (5°) Administrativo del Circuito Judicial de Popayán resolvió a su favor “la excepción presentada de falta del requisito de procedibilidad de INEPTITUD SUSTANCIAL POR NO HABER AGOTADO LA CONCILIACIÓN PREJUDICIAL”, mientras que en la audiencia de 29 de enero de 2020, la declaró probada en beneficio de la entidad demandada.
En consecuencia, estimó que se incurrió en una irregularidad procesal, al resolver dos veces la misma excepción, pese a que en los procesos no se pueden retrotraer las etapas que ya han sido resueltas, al ser estas preclusivas. No obstante, realizado el anterior recuento fáctico, la Sala advierte que contrario a lo afirmado por la accionante en su escrito de tutela, el Juzgado Quinto (5°) Administrativo del Circuito Judicial de Popayán respetó las etapas procesales establecidas en el artículo 180 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y declaró probada en debida forma la excepción de ineptitud sustantiva de la demanda, como se pasa a exponer.
En primer lugar, se evidencia que en la audiencia de 19 de septiembre de 2018, si bien es cierto que la apoderada del municipio de Caloto (Cauca) interpuso recurso de apelación en la etapa de saneamiento por no agotarse el requisito de procedibilidad de la conciliación extrajudicial, también lo es que el a quo le dio trámite a esta alegación como una solicitud de nulidad.
Tan es así, que en sus consideraciones el juzgador de primera instancia invocó el artículo 133 del Código General del Proceso, que trata sobre nulidades procesales, y consideró que la causal alegada por la demandada no se encontraba prevista en el precitado artículo, por lo cual no estaba llamada a prosperar. De igual manera, se observa que el Juzgado Quinto (5°) Administrativo del Circuito Judicial de Popayán resolvió en la correspondiente etapa procesal las excepciones propuestas por el referido municipio en la contestación a la demanda, esto es, las denominadas “cosa juzgada” y “no haber agotado la actora el requisito de procedibilidad previo de conciliación prejudicial”.
Sobre las etapas procesales, el artículo 180 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo establece, entre otras, las siguientes: “ARTÍCULO 180. Audiencia inicial. Vencido el término de traslado de la demanda o de la de reconvención según el caso, el Juez o Magistrado Ponente, convocará a una audiencia que se sujetará a las siguientes reglas: 1.
Oportunidad. La audiencia se llevará a cabo bajo la dirección del Juez o Magistrado Ponente dentro del mes siguiente al vencimiento del término de traslado de la demanda o del de su prórroga o del de la de reconvención o del de la contestación de las excepciones o del de la contestación de la demanda de reconvención, según el caso. El auto que señale fecha y hora para la audiencia se notificará por estado y no será susceptible de recursos.
(…) 5. Saneamiento. El juez deberá decidir, de oficio o a petición de parte, sobre los vicios que se hayan presentado y adoptará las medidas de saneamiento necesarias para evitar sentencias inhibitorias. 6. Decisión de excepciones previas pendientes de resolver. El juez o magistrado ponente practicará las pruebas decretadas en el auto de citación a audiencia y decidirá las excepciones previas pendientes de resolver. 7.
Fijación del litigio. Una vez resueltos todos los puntos relativos a las excepciones, el juez indagará a las partes sobre los hechos en los que están de acuerdo, y los demás extremos de la demanda o de su reforma, de la contestación o de la de reconvención, si a ello hubiere lugar, y con fundamento en la respuesta procederá a la fijación de litigio.
( )” Como se advierte, en la etapa de excepciones el juez o magistrado debe decidir sobre aquellas que se encuentren pendientes de resolver, como ocurrió en el caso sub examine, dado que la excepción de cosa juzgada fue resuelta en la audiencia del 19 de septiembre de 2018, por lo que era obligación de la autoridad judicial pronunciarse en la audiencia de 29 de enero de 2020, sobre la faltante, esto es, la denominada “no haber agotado la actora el requisito de procedibilidad previo de conciliación prejudicial”.
Por lo tanto, para esta Sala las providencias enjuiciadas no contienen el defecto procedimental alegado por la demandante, pues como quedó establecido en líneas previas, el a quo ordinario no resolvió dos veces la misma excepción, dado que la primera vez que se pronunció sobre esta solicitud la tramitó como una nulidad, lo cual implicó un análisis diferente al que se realizó en la segunda oportunidad cuando fue resuelta como una excepción. Asimismo, la autoridad accionada no se apartó del procedimiento dispuesto en el artículo 180 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, cuando llevó a cabo las audiencias de 19 de septiembre de 2018 y 29 de enero de 2020.
Ahora bien, en cuanto a la pretensión elevada por la accionante, tendiente a que se les ordene a las autoridades demandadas que omitan la exigencia del requisito de procedibilidad de la conciliación extrajudicial, es necesario determinar si este presupuesto es exigible en los asuntos donde se debate el reconocimiento de la sanción moratoria por el pago tardío de las cesantías.
Sobre el particular, se tiene que la Sección Segunda de esta Corporación, en reciente pronunciamiento del 16 de abril de 2021[13], expuso lo siguiente: “22. Al respecto debe señalarse que si bien la sanción moratoria representa una suma de dinero considerable, sucesiva mientras no se produzca el pago de las cesantías, ella ni lo compensa ni lo indemniza por la ocurrencia de la mora del empleador en cumplir con su obligación de dar, puesto que su propósito es procurar el pago oportuno de la prestación social, razón por la cual, no es posible hablar que estamos ante un derecho o una acreencia derivada de la relación de trabajo o de las eventualidades que el empleador ampare en virtud de lo que ordena la ley. 23.
De ahí que, en materia de sanción moratoria sea necesario distinguir su naturaleza de la voluntad legislativa de orientar que el empleado fuera su beneficiario y en ese panorama concluir que se trata de un derecho, pues contrario a ello, no se erige como una prerrogativa prestacional en la medida que no busca proteger al trabajador de las eventualidades a las que puede verse sometido durante una relación laboral, sino que se instituye como una penalidad económica contra el empleador por su retardo en el pago de la prestación social de las cesantías y en favor del servidor público. 24.
En tal sentido, al no tratarse de un derecho laboral sino de una penalidad de carácter económica que sanciona la negligencia del empleador en la gestión administrativa y presupuestal para reconocer y pagar en tiempo la cesantía, carece de la condición de ser cierto e indiscutible, de manera que, el requisito de procedibilidad establecido en el numeral 1 del artículo 161 de la Ley 1437 de 2011, se torna exigible como quiera que la norma que contenía tal exigencia procesal se encontraba vigente al momento de la interposición de la demanda.” Por su parte, la Sección Quinta en sentencia de tutela del 8 de junio de 2016[14], consideró que “De acuerdo con los anteriores planteamientos, la Sala considera que la solicitud de reconocimiento y pago de la sanción moratoria por el no pago oportuno de las cesantías, es un asunto susceptible de conciliación extrajudicial ante lo contencioso administrativo, pues se refiere a un aspecto de contenido económico, (…)”.
En el asunto bajo análisis, se observa que las autoridades judiciales accionadas concluyeron de manera razonable que las prestaciones reclamadas por la accionante por vía ordinaria son derechos inciertos y discutibles, por lo que era necesario agotarse la conciliación extrajudicial, como requisito de procedibilidad de la demanda. En ese sentido, se reitera que, para esta Sala de decisión tal afirmación no contiene el defecto procedimental alegado por la señora Fabiola Pino, pues fue proferida bajo la autonomía e independencia que le es propia a las autoridades judiciales, con interpretación del marco jurídico y jurisprudencial aplicable al caso concreto.
Por las anteriores razones, la Sala arriba a la conclusión de que el Tribunal Administrativo del Cauca y el Juzgado Quinto (5°) Administrativo del Circuito Judicial de Popayán no incurrieron en el defecto procedimental invocado, pues los argumentos que trajeron a colación para determinar que, dada la naturaleza de las prestaciones reclamadas por la actora en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, este era susceptible de conciliación extrajudicial, se sustentaron en las leyes y jurisprudencia aplicables al caso.
En consecuencia, esta colegiatura no encuentra configurado el defecto alegado por la accionante. 2.7. Conclusión De acuerdo con lo expuesto, esta Sala de Decisión negará la solicitud de amparo promovida por la señora Fabiola Pino, al no encontrar configurado el defecto procedimental alegado, de conformidad con las razones señaladas en la parte motiva de esta providencia. 3.
DECISIÓN En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA:
PRIMERO: NEGAR el amparo del derecho fundamental al debido proceso invocado por la señora Fabiola Pino, de conformidad con la parte motiva de esta sentencia.
SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes y a los intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.
TERCERO: Si no se impugna esta providencia, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE (Firmado electrónicamente) ROCÍO ARAÚJO OÑATE Presidente (Firmado electrónicamente) LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Magistrado (Firmado electrónicamente) CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO Magistrado (Firmado electrónicamente) PEDRO PABLO VANEGAS GIL Magistrado Esta providencia fue generada con firma electrónica, la cual tiene plena validez y efectos jurídicos, conforme con lo dispuesto en la Ley 527 de 1999 y el Decreto 2364 de 2012. ----------------------- [1] Mediante escrito enviado el 12 de agosto a los siguientes correos electrónicos: tutelaenlinea2@deaj.ramajudicial.gov.co repcalotocau@cendoj.ramajudicial.gov.co, correspondencia@consejodeestado.gov.co y secgeneral@consejodeestado.gov.co. [2] Enviadas por correo electrónico el 27 de agosto de los corrientes según da cuenta el aplicativo SAMAI, a los correos electrónicos j05adminpayan@cendoj.ramajudicial.gov.co, fabiolapino55@hotmail.com, stadmcauca@cendoj.ramajudicial.gov.co, sgtadmincau@notificacionesrj.gov.co y juridica@caloto-cauca.gov.co. [3] Sala Plena.
Consejo de Estado. Ref.: Exp. No. 11001-03-15-000-2009- 01328-01. ACCIÓN DE TUTELA - Importancia jurídica. Actora: NERY GERMANIA ÁLVAREZ BELLO. Magistrada Ponente: María Elizabeth García González. [4] El recuento de esos criterios se encuentra en las páginas 13 a 50 del fallo de la Sala Plena antes reseñada. [5] Se dijo en la mencionada sentencia: “DECLÁRASE la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, de conformidad con lo expuesto a folios 2 a 50 de esta providencia”. [6] Consejo de Estado.
Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia de 5 de agosto de 2014, Ref.: 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ). Acción de tutela-Importancia jurídica. Actor: Alpina Productos Alimenticios. Magistrado Ponente: Jorge Octavio Ramírez Ramírez. [7] Como se advierte de la revisión realizada al expediente 19001-33-31-005- 2017-00103-01, en el sistema SAMAI, en el enlace https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8086/Vistas/documentos/Downloader.a spx?guid=253854BCE6287BC4%202B79D905C8775716%204ACB4BE336C5D6AC%2086CD381BC0 AC5614%20110010315000202105350001100103. [8] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo.
Sentencia de 5 de agosto de 2014, Rad: 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ). Acción de tutela-Importancia jurídica. Actor: Alpina Productos Alimenticios. M. P: Jorge Octavio Ramírez Ramírez. [9] “c. Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se hubiere interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración. De lo contrario, esto es, de permitir que la acción de tutela proceda meses o aún años después de proferida la decisión, se sacrificarían los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica ya que sobre todas las decisiones judiciales se cerniría una absoluta incertidumbre que las desdibujaría como mecanismos institucionales legítimos de resolución de conflictos.” [10] Corte Constitucional, Sala Quinta de Revisión, Sentencia del 09.09.13., M.P. Jorge Iván Palacio Palacio. [11] Ibidem. [12] En su escrito de contestación a la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, la apoderada del municipio de Caloto (Cauca) propuso las excepciones de cosa juzgada y “no haber agotado la actora el requisito de procedibilidad previo de conciliación prejudicial”. [13] Expediente 76001-23-33-000-2018-00573-01(0502-21).
Consejera ponente: SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ [14] Expediente 25000-23-42-000-2016-01977-01(AC). Consejero ponente: ALBERTO YEPES BARREIRO