CONFLICTO NEGATIVO DE COMPETENCIAS ADMINISTRATIVAS – Entre la Contraloría General de la República y la Contraloría Municipal de Floridablanca (Santander) / CASO CONCRETO - Autoridad competente para la custodia de los documentos originales de un proceso de control fiscal iniciado por una contraloría territorial, cuando la Contraloría General de la República ejerce el control prevalente / FORMACIÓN DE EXPEDIENTE ADMINISTRATIVO Según lo transcrito, los documentos y diligencias relacionados con una misma actuación se organizarán en un solo expediente, acumulándolos, y si las actuaciones se tramitan ante distintas autoridades «la acumulación se hará en la entidad u organismo donde se realizó la primera actuación».

Sin embargo, esta disposición debe entenderse en relación directa con su finalidad (evitar decisiones contradictorias), con las reglas de competencia y con los principios que rigen el procedimiento administrativo general como son: debido proceso, igualdad, imparcialidad, responsabilidad, coordinación y eficacia (artículo 3º CPACA). La formación de un solo expediente administrativo para los documentos y diligencias relacionadas con una misma actuación administrativa busca garantizar el cumplimiento de la función administrativa de forma eficaz. […] Por lo anterior, para el caso que nos ocupa, de no existir regulación especial dentro del procedimiento de control fiscal sobre formación del expediente administrativo, rige la norma del procedimiento administrativo general (artículo 36 del CPACA).

Dicha norma debe interpretarse según su finalidad, la competencia de la autoridad administrativa y en concordancia con los principios que rigen el procedimiento administrativo general, en especial los de coordinación y eficacia. FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 3 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 36 CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA – Control prevalente (preferente) De acuerdo con la norma transcrita, la prevalencia significa primacía de las competencias de la Contraloría General de la República sobre las competencias de las contralorías territoriales, en dos hipótesis: i) el inicio por la Contraloría General de un ejercicio de control fiscal, caso en el cual la contraloría territorial tiene el deber de abstenerse de ejercer sus funciones; y ii) el desplazamiento de la contraloría territorial que ha iniciado un ejercicio de control fiscal, porque la Contraloría General de la Republica decide intervenir.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 267 / ACTO LEGISLATIVO 4 DE 2019 – ARTÍCULO 1 NOTA DE RELATORÍA: Sobre el principio de coordinación, ver: Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil. Concepto núm. 2266 del 8 de junio de 2016. Corte Constitucional, sentencia C-983 del 26 de septiembre de 2005 CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA – Control excepcional Destaca la Sala que, en el Decreto Ley 403, la intervención funcional excepcional de la Contraloría General de la República conserva las características de: i) exceptuar las reglas de competencia de los órganos de control fiscal territoriales, sobre los recursos propios de las entidades territoriales; ii) ser rogada; inclusive el Decreto Ley 403 amplía las personas y autoridades habilitadas para solicitar la intervención funcional excepcional; iii) desplazar a la correspondiente contraloría territorial.

Una diferencia significativa, con la legislación original, es que podrá ser ejercida en cualquier tiempo. FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 268 / ACTO LEGISLATIVO 4 DE 2019 – ARTÍCULO 2 FORMACIÓN DE EXPEDIENTE ADMINISTRATIVO – Custodia de documentos originales / CASO CONCRETO – Autoridad administrativa competente El proceso administrativo solo puede ser adelantado por la autoridad competente, por lo tanto, la expresión «la acumulación se hará en la entidad u organismo donde se realizó la primera actuación» debe entenderse ligada a la competencia. Esto significa que, en el caso en que varias autoridades sean competentes para conocer el asunto, el expediente se formará y acumulará en la entidad u organismo en el que se realizó la primera actuación. Si solo existe una autoridad competente para conocer (porque la función ha sido asignada a una sola autoridad o porque una desplazó de la competencia a la otra), necesariamente, la formación del expediente corresponde a dicha entidad.

Al respecto, se resalta que una de las garantías del derecho al debido proceso es que el trámite se adelante por la autoridad competente. Por lo tanto, la formación de la totalidad del expediente corresponde a la autoridad que, por competencia, conoce del asunto porque es esta la que debe adelantar el procedimiento para el ejercicio de la función administrativa.

Además, es quien debe tener a su disposición una visión global e inmediata de toda la historia del respectivo trámite para actuar con eficacia y en respeto del principio de seguridad jurídica. […] Según el análisis realizado, la Sala concluye que: i) una vez ejercido el control prevalente del contralor general de la República, la contraloría territorial fue desplazada de la competencia para conocer del proceso y todos sus trámites; ii) para el conocimiento del proceso, la Contraloría General de la República debe formar un expediente administrativo que contenga las actuaciones –originales– adelantadas en el mismo, esto incluye las expedidas por la contraloría territorial y, iii) por lo tanto, la contraloría territorial debe entregar los documentos originales de su actuación a la Contraloría General de la República.

Por lo anterior, luego de ejercido el control prevalente del contralor general de la República a través de la Resolución núm. […], la Contraloría General de la República es la competente para la custodia de los documentos originales de las actuaciones adelantadas por la Contraloría Municipal del Floridablanca (Santander) en el proceso ordinario de responsabilidad fiscal núm. […].

Por su parte, la Contraloría Municipal de Floridablanca ya no tiene competencia para conocer del proceso, ni para la custodia de las actuaciones que conforman el expediente administrativo, por lo tanto, es su deber enviar los documentos originales a la Contraloría General de la República para que esta continúe con el trámite. CONSEJO DE ESTADO SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL Consejero ponente: GERMÁN ALBERTO BULA ESCOBAR Bogotá D.C., diecisiete (17) de junio de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 11001-03-06-000-2021-00036-00(C) Actor: CONTRALORÍA MUNICIPAL DE FLORIDABLANCA (SANTANDER) Referencia: CONFLICTO POSITIVO DE COMPETENCIAS ADMINISTRATIVAS Partes: Contraloría General de la República y Contraloría Municipal de Floridablanca (Santander) Asunto: Autoridad competente para la custodia de los documentos originales de un proceso de control fiscal iniciado por una contraloría territorial, cuando la Contraloría General de la República ejerce el control prevalente.

Formación de expediente administrativo La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en ejercicio de la competencia conferida por el artículo 39, y la función prevista en el artículo 112, numeral 10, del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011), modificado por la Ley 2080 de 2021, procede a estudiar el conflicto positivo de competencias administrativas de la referencia. I.

ANTECEDENTES De la información consignada en los documentos que obran en el expediente, se resumen los antecedentes así: 1. Mediante Resolución ORD-80112-1044-2020 del 2 de diciembre de 2020, el contralor general de la República resolvió:

ARTÍCULO PRIMERO: ORDENAR INCLUIR en el Plan de Vigilancia y Control Fiscal al Cuerpo Voluntario de Bomberos de Floridablanca como sujetos de control, para que la Contraloría General de la República asuma directamente su vigilancia y control fiscal respecto del manejo de los recursos de la “sobretasa bomberil” asignados para su funcionamiento en las vigencias 2017, 2018 y 2019. […].

ARTÍCULO SEGUNDO: ASIGNAR la vigilancia y control fiscal de los sujetos de control identificados en el artículo primero del presente acto administrativo, a la Contraloría Delegada para el Sector Infraestructura […].

ARTÍCULO TERCERO: la inclusión de los sujetos de control de que trata el artículo primero del presente acto administrativo en el Plan de Vigilancia y Control Fiscal producirá los efectos legales dispuestos en el artículo 9 del Decreto Ley 403 del 16 de marzo de 2020, los cuales deberán ser cumplidos de manera inmediata por parte de los servidores de la Contraloría General de la República, y en especial por las contralorías territoriales en cuanto a la transferencia de la titularidad funcional y la suspensión de actividades de vigilancia y control en curso y el envío de las diligencias respectivas en los plazos dispuestos en la ley. […] (archivo 6, folios 4 al 7, expediente digital). 2.

La Resolución ORD-80112-1044-2020 fue comunicada a la Contraloría Municipal de Floridablanca (Santander), vía correo electrónico, el 11 de diciembre de 2020 (archivo 6, folios 1 al 3, expediente digital). 3. El 18 de diciembre de 2020, vía correo electrónico, el contralor municipal de Floridablanca envió a la Contraloría Delegada para el Sector Infraestructura varios documentos relacionados con la vigilancia y el control fiscal de los recursos de la sobretasa bomberil asignados para el funcionamiento del Cuerpo de Bomberos Voluntarios de Floridablanca en las vigencias 2017, 2018 y 2019.

Entre los archivos relacionados se encontraban, en formato pdf, los documentos constitutivos del expediente del proceso ordinario de responsabilidad fiscal núm. 013-2020, sobre los recursos de la sobretasa bomberil en la vigencia 2017-2018 (archivo 7, expediente digital). 4. Mediante correo electrónico del 25 de enero de 2021, la Gerencia Departamental de Santander de la Contraloría General de la República solicitó al contralor municipal de Floridablanca allegar a ese despacho «el expediente físico» del proceso de responsabilidad fiscal núm. 013-2020, de conformidad con lo ordenado en la Resolución ORD- 80112-1044-2020 (archivo 8, expediente digital). 5.

El 27 de enero de 2021, el contralor municipal de Floridablanca remitió a la Gerencia Departamental «copias completas requeridas del expediente PRF-013-2020» (archivo 9, expediente digital). 6. El 5 de marzo de 2021, la Gerencia Departamental de Santander de la Contraloría General de la República pidió al contralor municipal de Floridablanca enviar el «expediente original» del proceso 013-2020, toda vez que los documentos remitidos eran copias.

La Gerencia Departamental reiteró la solicitud el 9 de marzo de 2021 e indicó que, de no proporcionar la información, se procedería conforme a los artículos 80 y 81, literales h) y m) del Decreto 403 del 16 de marzo de 2020, sobre conductas sancionables. Ambas comunicaciones se hicieron vía correo electrónico (archivo 10, expediente digital). 7.

El 9 de marzo de 2021, el contralor municipal de Floridablanca respondió a la Gerencia Departamental que la copia certificada del expediente había sido remitida a ese despacho y que esos documentos ostentaban la calidad de auténticos, de acuerdo al artículo 25 del Decreto Ley 19 de 2012. Igualmente, manifestó que: […] con el objeto de evitar una posible extralimitación de funciones del órgano de control, se procederá a solicitar la aclaración de la competencia sobre la custodia de los documentos originales cuando se ha perdido la competencia funcional al Honorable Consejo de Estado – Sala de Consulta y Servicio Civil de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011 (archivo 11, expediente digital). 8.

El 15 de marzo de 2021, el contralor municipal planteó conflicto de competencias administrativas entre la Contraloría Municipal de Floridablanca (Santander) y la Contraloría General de la República. En el escrito dirigido a la Sala narró, como hechos, el trámite del proceso ordinario de responsabilidad fiscal núm. 013-2020, iniciado por esa contraloría territorial y sobre el que la Contraloría General de la República ejerció el control prevalente.

Escribió: […] respetuosamente me permito solicitar al despacho resuelva el conflicto de competencias que se planeta a continuación: ¿Mantiene la Contraloría Municipal de Floridablanca la competencia para custodiar y conservar los documentos originales que contienen los actos administrativos expedidos por la propia entidad en ejercicio de sus funciones y en consecuencia expedir copias auténticas a otras autoridades, de acuerdo a lo establecido en los artículos 25 del Decreto Ley 19 de 2012 y artículo 1 del acuerdo 038 de 2020, cuando la Contraloría General de la República ejerce el control prevalente establecido en el artículo 6, 8 y 9[1] del Decreto 403 de 2020? (archivo 3, expediente digital).

II. ACTUACIÓN PROCESAL De conformidad con lo dispuesto en el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, se fijó edicto en la Secretaría de esta Sala por el término de cinco días, con el fin de que las autoridades involucradas y las personas interesadas pudieran presentar alegatos o consideraciones en el trámite del conflicto, de estimarlo pertinente (archivo 17, expediente digital).

Consta que se informó sobre el presente conflicto a la Contraloría Municipal de Floridablanca (Santander); a la Contraloría General de la República; a la Gerencia Departamental de Santander y a la Contraloría Delegada para el Sector de Infraestructura de la Contraloría General de la República; a la Alcaldía de Floridablanca (Santander), y al Cuerpo de Bomberos Voluntarios de Floridablanca (Santander) (archivo 16, expediente digital).

Obra también constancia de la Secretaría de la Sala en el sentido de que, durante la fijación del edicto, se allegaron alegatos o consideraciones de la Contraloría Municipal de Floridablanca (Santander), del Cuerpo de Bomberos Voluntarios de Floridablanca (Santander), de la Contraloría General de la República y de la Auditoría General de la República (archivo 37, expediente digital).

III. ARGUMENTOS DE LAS PARTES a) De la Contraloría Municipal de Floridablanca (Santander) El contralor municipal de Floridablanca manifestó que la copia del expediente ostentaba la calidad de auténtica, de acuerdo con el artículo 25 del Decreto Ley 19 de 2012[2]. Argumentó que podría incurrir en una omisión en el ejercicio de sus funciones si no garantizaba la custodia del los actos administrativos originales expedidos en el ejercicio de las funciones de la Contraloría Municipal y del cual le habían sido requeridas copias en varias oportunidades por diversas autoridades.

En el escrito a través del cual planteó el conflicto de competencias administrativas, señaló: La Contraloría Municipal de Floridablanca entiende de manera clara que, actualmente NO ostenta competencia para continuar con la vigilancia y el control fiscal respecto del manejo de los recursos de la “sobretasa bomberil”, asignados para el funcionamiento del cuerpo de bomberos voluntario de Floridablanca en las vigencias 2017, 2018 y 2019, de acuerdo con lo establecido en la resolución ordinaria No. 80112-1044-2020 del 02 de diciembre de 2020 expedida por la Contraloría General no obstante, considera que ostenta la competencia y el deber para preservar los actos administrativos (documentos originales) expedidos por esta Contraloría; es decir que el ente de control territorial mantiene la competencia para custodiar los documentos expedidos por ella misma, ostentando el deber de su custodia y acreditando en caso de que se requiera la originalidad.

(Subraya y negrillas del original). b) De la Contraloría General de la República El apoderado de la Contraloría General explicó los fundamentos normativos del control fiscal prevalente de la Contraloría General de la República y que, según el artículo 9º del Decreto 403 de 2020, los efectos de la inclusión de las actividades de control de un sujeto en el Plan Nacional de Vigilancia y Control Fiscal eran los mismos de la intervención funcional oficiosa o excepcional.

Comentó que, en el presente caso, no existía un conflicto de competencias administrativas que debiera ser resuelto por la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado porque la Contraloría Municipal de Floridablanca reconoció la competencia de la Contraloría General de la República para ejercer la vigilancia y el control fiscal sobre el proceso 013 de 2020, según lo dispuso la Resolución 80112-1044-2020.

Señaló que la Resolución 80112-1044-2020 era un acto administrativo de carácter definitivo, que tornó improcedente un conflicto de competencias administrativas. En ese sentido, citó un pronunciamiento de esta Sala con radicado número: 11001-03-06-00-2020-00189-00. Manifestó que la solicitud del contralor municipal de Floridablanca partió de un yerro de interpretación jurídica al considerar que podía desglosar el expediente para mantener la custodia de los documentos físicos y dar cumplimiento a la Resolución núm. 80112-1044-2020 con el envío de copias auténticas.

En el criterio del apoderado: La anterior interpretación es equivocada pues desconoce de plano el hecho de la privación de la competencia funcional que ostentó el ente territorial hasta el momento de la expedición de la resolución 1044 de 2020, y además riñe con el postulado del artículo 36 de la ley 1437 de 2011 que trata de la formación de los expedientes administrativos cuya aplicación es viable en virtud de la remisión hecha por el artículo 66 de la ley 610 de 2000. c) Del Cuerpo de Bomberos Voluntarios de Floridablanca (Santander) El comandante y representante legal del Cuerpo de Bomberos expresó que, a su juicio, no existe una disputa jurídica en el ámbito de la competencia de las entidades en tanto que, el titular del órgano de control territorial reconoció no ostentar la competencia para continuar con la vigilancia y el control fiscal en el asunto de la referencia. Para el comandante: «lo que quiere el encargado Contralor de Floridablanca es que le absuelva el CONSEJO DE ESTADO una “subrepticia consulta disfrazada a manera de conflicto de competencias, que más bien es una desobediencia a una orden del superior jerárquico […]».

(negrilla y cursiva del original). Por lo anterior, solicitó a la Sala declararse inhibida para pronunciarse por «la ineptitud de lo requerido», en tanto, en su criterio, no cumple con los requisitos establecidos en el artículo 39 del CPACA. Adicionalmente, pidió a la Sala enviar copias a la Procuraduría General de la Nación, a la Auditoría General de la República y a la Fiscalía General de la Nación para que investiguen las actuaciones del contralor municipal de Floridablanca. d) De la Auditoría General de la República El Director de la Oficina Jurídica de la Auditoría General de la República informó que conoció del planteamiento del conflicto de competencias a través de la remisión que le hizo la Secretaría del Cuerpo de Bomberos Voluntarios de Floridablanca.

Como consideraciones advirtió que el conflicto de competencias planteado se circunscribió a determinar si la Contraloría Municipal de Floridablanca –luego de reconocer el control prevalente de la Contraloría General de la República– mantenía la competencia para la custodia y conservación de los documentos originales del proceso RF013-2020.

Sobre lo anterior argumentó que, en su criterio, no existía un conflicto de competencias administrativas sobre la custodia y preservación de los documentos originales del expediente 013-2020 porque a la Contraloría Municipal le asistía el deber funcional de remitir las diligencias a la Contraloría General de la República, por lo dispuesto en la Resolución 80112-1044-2020 del 2 de diciembre 2020, en concordancia con el artículo 21 del Decreto 403 de 2020.

Concluyó que no era factible una interpretación distinta, pues eso implicaría una limitación para el ejercicio de la función asumida por la Contraloría General que, incluso, podría derivar en consecuencias sancionatorias a la luz de los numerales 1° y 2° del artículo 34, numeral 1° del artículo 35 y el numeral 2° del artículo 48 de la Ley 734 de 2002 y el artículo 81 del Decreto Ley 403 de 2020.

IV. CONSIDERACIONES 1. Competencia La Parte Primera del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011) regula el «procedimiento administrativo». Su Título III se ocupa del «procedimiento administrativo general» cuyas «reglas generales» se contienen en el Capítulo I, del que forma parte el artículo 39, modificado por el artículo 2° de la Ley 2080 de 2011[3], conforme al cual: Conflictos de competencia administrativa.

Los conflictos de competencia administrativa se promoverán de oficio o por solicitud de la persona interesada. La autoridad que se considere incompetente remitirá la actuación a la que estime competente; si esta también se declara incompetente, remitirá inmediatamente la actuación a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado en relación con autoridades del orden nacional o al Tribunal Administrativo correspondiente en relación con autoridades del orden departamental, distrital o municipal.

En caso de que el conflicto involucre autoridades nacionales y territoriales, o autoridades territoriales de distintos departamentos, conocerá la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado. De igual manera se procederá cuando dos autoridades administrativas se consideren competentes para conocer y definir un asunto determinado. […] En el mismo sentido, el numeral 10 del artículo 112 del código en cita, modificado por el artículo 19 de la Ley 2080 de 2021, dispone que una de las funciones de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado es la siguiente: Resolver los conflictos de competencias administrativas entre organismos del orden nacional o entre tales organismos y una entidad territorial o descentralizada, o entre cualesquiera de estas cuando no estén comprendidas en la jurisdicción territorial de un solo tribunal administrativo.

Una vez el expediente ingrese al despacho para resolver el conflicto, la Sala lo decidirá dentro de los cuarenta (40) días siguientes al recibo de toda la información necesaria para el efecto. Con base en el artículo 39 transcrito y en armonía con el numeral 10 del artículo 112, la Sala ha precisado los elementos que la habilitan para dirimir los conflictos de competencia administrativa, a saber: i) Que se trate de una actuación de naturaleza administrativa, particular y concreta; ii) Que, de forma simultánea, las autoridades concernidas nieguen o reclamen competencia para conocer de la actuación administrativa particular; iii) Que una de las autoridades inmersas en el conflicto de competencia administrativa sea del orden nacional, o que, en todo caso, no estén sometidas a la jurisdicción de un solo tribunal administrativo.

Debe advertirse que, en el curso de la actuación, han sido presentadas varias solicitudes de inhibición por considerar que no existe un verdadero conflicto de competencias o que el mismo no puede ser resuelto por la Sala. Entre otras razones, los intervinientes alegaron: ineptitud de lo requerido, desobediencia de una orden superior, trámite de una consulta y existencia de un acto administrativo de carácter definitivo.

Sin perjuicio del análisis que se hará más adelante, cabe advertir aquí que el artículo 36 de la Ley 1437 de 2011 –CPACA– dispone así sobre la formación de expedientes para el procedimiento administrativo general:

ARTÍCULO 36. FORMACIÓN Y EXAMEN DE EXPEDIENTES. Los documentos y diligencias relacionados con una misma actuación se organizarán en un solo expediente, al cual se acumularán, con el fin de evitar decisiones contradictorias, de oficio o a petición de interesado, cualesquiera otros que se tramiten ante la misma autoridad. Si las actuaciones se tramitaren ante distintas autoridades, la acumulación se hará en la entidad u organismo donde se realizó la primera actuación. Si alguna de ellas se opone a la acumulación, podrá acudirse, sin más trámite, al mecanismo de definición de competencias administrativas. […].

(Subrayas de la Sala). Esta norma es clara en señalar que todos los documentos relacionados con una misma actuación administrativa, incluso los tramitados ante distintas autoridades, deben ser organizados en un mismo expediente, acumulándolos. Asimismo, el artículo transcrito prevé que si alguna de las autoridades se opone a la acumulación se acudirá al mecanismo de definición de competencias administrativas, esto es, al trámite estipulado en el artículo 39 de la misma Ley 1437, denominado conflictos de competencias administrativas, que acaba de analizarse.

En el presente caso, surge el conflicto de competencias administrativas porque la Contraloría General de la República solicita los documentos originales de la actuación administrativa adelantada por la Contraloría Municipal de Floridablanca (Santander) y esta se opone a enviárselos. Entonces, el conflicto de competencias administrativas se refiere a la competencia sobre la custodia de los documentos originales de las actuaciones que fueron adelantadas, en su momento, por la Contraloría Municipal del Floridablanca (Santander) en el proceso ordinario de responsabilidad fiscal núm. 013-2020.

Proceso que hoy conoce la Contraloría General de la República, en virtud del ejercicio del control prevalente a través de la Resolución núm. ORD-80112-1044-2020 del 2 de diciembre de 2020. Ahora bien, analizados los elementos que habilitan a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado para resolver conflictos de competencias administrativas, de conformidad con el artículo 39 del CPACA, atrás citado, se tiene: i) Que se trate de una actuación de naturaleza administrativa particular y concreta: Se trata de una actuación de naturaleza administrativa, particular y concreta que consiste en la custodia de los documentos originales de las actuaciones adelantadas por la Contraloría Municipal de Floridablanca (Santander) en el proceso ordinario de responsabilidad fiscal núm. 013- 2020, que, actualmente, es conocido por la Contraloría General de la República, luego de que el contralor general de la República ejerciera el control prevalente.

Lo anterior, supone el ejercicio de una función administrativa por una de las autoridades a las que hace referencia el artículo 2º del CPACA[4], esto es, implica una actividad del Estado. En todo caso, como lo ha reiterado esta Sala[5], ya sea que se trate de una actuación administrativa o de una simple operación administrativa[6], lo cierto es que implica el ejercicio de la función administrativa, en desarrollo de la cual pueden presentarse conflictos de competencia, bien sea porque dos o más entidades públicas se consideren competentes para ejercerla (conflicto positivo), o bien porque ninguna de ellas acepte la competencia para el efecto (conflicto negativo). ii) Que, de forma simultánea, las autoridades concernidas nieguen o reclamen competencia para conocer de la actuación administrativa particular: La Contraloría General de la República considera ser la competente para la custodia de los documentos originales emitidos por la contraloría municipal en el proceso ordinario de responsabilidad fiscal núm. 013-2020, debido a que tiene la competencia para conocer del proceso, luego de haber ejercido el control prevalente, a través de la Resolución núm. 80112-1044-2020 del 2 de diciembre de 2020.

Por su parte, la Contraloría Municipal de Floridablanca se opone al envío de los documentos originales a la Contraloría General porque manifiesta ser competente para la custodia de los documentos originales de las actuaciones realizadas por esa autoridad territorial en el proceso de responsabilidad fiscal núm. 013-2020. iii) Que una de las autoridades inmersas en el conflicto de competencia administrativa sea del orden nacional, o que, en todo caso, no estén sometidas a la jurisdicción de un solo tribunal administrativo: El conflicto de competencias administrativas fue planteado entre una autoridad del orden nacional: la Contraloría General de la República y una del orden territorial: la Contraloría Municipal de Floridablanca (Santander).

Así las cosas, la Sala encuentra que, en el presente caso, existe un conflicto de competencias administrativas y procederá a conocerlo. 1. Términos legales El inciso final del artículo 39 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo ordena: «Mientras se resuelve el conflicto, los términos señalados en el artículo 14 se suspenderán»[7].

En consecuencia, el procedimiento consagrado en el artículo 39 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo para el examen y decisión de los asuntos que se plantean a la Sala, como conflictos negativos o positivos de competencias administrativas, prevé la suspensión de los términos de las actuaciones administrativas, de manera que no corren los términos a que están sujetas las autoridades para cumplir de forma oportuna sus funciones.

El mandato legal de suspensión de los términos es armónico y coherente con los artículos 6º de la Constitución Política y 137 de la Ley 1437 de 2011, por cuanto el ejercicio de funciones administrativas por autoridades carentes de competencia deviene en causal de anulación de las respectivas actuaciones y decisiones. Como la suspensión de los términos es propia del procedimiento y no del contenido o alcance de la decisión que deba tomar la Sala, en la parte resolutiva se declarará que, en el presente asunto, los términos suspendidos se reanudarán o comenzarán a correr a partir del día siguiente al de la comunicación de esta decisión. 2.

Aclaración previa El artículo 39 del CPACA le asigna a la Sala de Consulta y Servicio Civil la función de definir la autoridad competente para iniciar o continuar un trámite administrativo en concreto. Por tanto, esta Sala no puede pronunciarse sobre el fondo de la solicitud o el derecho que se reclama ante las entidades estatales frente a las cuales se dirime la competencia. Las posibles alusiones que se hagan a aspectos propios del caso concreto serán las necesarias para establecer las reglas de competencia. No obstante, le corresponde a la autoridad que sea declarada competente, la verificación de las situaciones de hecho y de derecho y la respectiva decisión de fondo sobre la petición de la referencia. Debe agregarse que la decisión de la Sala sobre la asignación de competencia se fundamenta en los supuestos fácticos puestos a consideración en la solicitud y en los documentos que hacen parte del expediente. 3.

Problema jurídico De conformidad con los antecedentes, se trata de resolver cuál autoridad tiene la competencia para la custodia de los documentos originales de las actuaciones que fueron adelantadas, en su momento, por la Contraloría Municipal del Floridablanca (Santander) en el proceso ordinario de responsabilidad fiscal núm. 013-2020.

Proceso que hoy conoce la Contraloría General de la República, luego de ejercido el control prevalente a través de la Resolución núm. ORD-80112-1044-2020 del 2 de diciembre de 2020. Es claro que el problema jurídico que debe resolver la Sala versa sobre la custodia de los documentos originales del proceso de control fiscal núm. 013-2020, emitidos por la Contraloría Municipal de Floridablanca, y no sobre la competencia en materia de vigilancia y control fiscal para conocer y adelantar el respectivo proceso.

No obstante, para analizar el problema jurídico es necesario abordar la naturaleza y alcance de la función de control fiscal prevalente del contralor general de la República, en relación con los actuaciones de las contralorías territoriales, para determinar si esa función desplaza a la contraloría territorial de la custodia de los documentos originales de las actuaciones adelantadas por ella misma en el proceso de responsabilidad fiscal que, en adelante, tramitará la Contraloría General de la República.

Asimismo, para establecer si en la normativa que rige el control fiscal existe disposición especial sobre la formación del expediente administrativo o si se aplican las reglas generales de la parte primera del CPACA. Así las cosas, para resolver el problema jurídico que se plantea en el caso concreto, la Sala se referirá a: i) la normativa sobre formación de expedientes administrativos; ii) los controles prevalente y excepcional del contralor general de la República, y el caso concreto. 5.

Análisis de la normativa aplicable al caso concreto 1. Normativa sobre la formación de expedientes administrativos Como ya se mencionó, la Parte Primera del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011)[8] regula el «procedimiento administrativo». Dispone, en los artículos 2º y 34: ARTÍCULO 2o.

ÁMBITO DE APLICACIÓN. Las normas de esta Parte Primera del Código se aplican a todos los organismos y entidades que conforman las ramas del poder público en sus distintos órdenes, sectores y niveles, a los órganos autónomos e independientes del Estado y a los particulares, cuando cumplan funciones administrativas. A todos ellos se les dará el nombre de autoridades. […] Las autoridades sujetarán sus actuaciones a los procedimientos que se establecen en este Código, sin perjuicio de los procedimientos regulados en leyes especiales.

En lo no previsto en los mismos se aplicarán las disposiciones de este Código.

ARTÍCULO

34. PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO COMÚN Y PRINCIPAL. Las actuaciones administrativas se sujetarán al procedimiento administrativo común y principal que se establece en este Código, sin perjuicio de los procedimientos administrativos regulados por leyes especiales. En lo no previsto en dichas leyes se aplicarán las disposiciones de esta Parte Primera del Código.

Esto indica que, en el cumplimiento de funciones administrativas, por regla general, las autoridades deben realizar sus actuaciones ciñéndose a las disposiciones del CPACA, en tanto el procedimiento no esté regulado especialmente en otras leyes. Igualmente, en lo no previsto en los procedimientos regulados por leyes especiales, se aplican las disposiciones del CPACA (parte primera) que contiene los principios y las normas generales sobre el procedimiento administrativo.

Ahora bien, para la formación de expedientes en el procedimiento administrativo general, el artículo 36 de la Ley 1437 de 2011 –CPACA– dispone:

ARTÍCULO 36. FORMACIÓN Y EXAMEN DE EXPEDIENTES. Los documentos y diligencias relacionados con una misma actuación se organizarán en un solo expediente, al cual se acumularán, con el fin de evitar decisiones contradictorias, de oficio o a petición de interesado, cualesquiera otros que se tramiten ante la misma autoridad. Si las actuaciones se tramitaren ante distintas autoridades, la acumulación se hará en la entidad u organismo donde se realizó la primera actuación. Si alguna de ellas se opone a la acumulación, podrá acudirse, sin más trámite, al mecanismo de definición de competencias administrativas.

Con los documentos que por mandato de la Constitución Política o de la ley tengan el carácter de reservados y obren dentro de un expediente, se hará cuaderno separado. Cualquier persona tendrá derecho a examinar los expedientes en el estado en que se encuentren, salvo los documentos o cuadernos sujetos a reserva y a obtener copias y certificaciones sobre los mismos, las cuales se entregarán en los plazos señalados en el artículo 14.

(Subrayas de la Sala). Según lo transcrito, los documentos y diligencias relacionados con una misma actuación se organizarán en un solo expediente, acumulándolos, y si las actuaciones se tramitan ante distintas autoridades «la acumulación se hará en la entidad u organismo donde se realizó la primera actuación». Sin embargo, esta disposición debe entenderse en relación directa con su finalidad (evitar decisiones contradictorias), con las reglas de competencia y con los principios que rigen el procedimiento administrativo general como son: debido proceso, igualdad, imparcialidad, responsabilidad, coordinación y eficacia (artículo 3º CPACA).

La formación de un solo expediente administrativo para los documentos y diligencias relacionadas con una misma actuación administrativa busca garantizar el cumplimiento de la función administrativa de forma eficaz. En ese sentido, el mismo artículo 3º de la ley 1437 de 2011 recuerda que: […] En virtud del principio de eficacia, las autoridades buscarán que los procedimientos logren su finalidad y, para el efecto, removerán de oficio los obstáculos puramente formales, evitarán decisiones inhibitorias, dilaciones o retardos y sanearán, de acuerdo con este Código las irregularidades procedimentales que se presenten, en procura de la efectividad del derecho material objeto de la actuación administrativa […].

(subrayado de la Sala) Asimismo, es especialmente necesaria la aplicación del principio constitucional de coordinación, según el cual «Las autoridades administrativas deben coordinar sus actuaciones para el adecuado cumplimiento de los fines del Estado» (artículo 209 constitucional). Al respecto, ha dicho la Sala: Ha entendido la Sala que la coordinación es la concertación de medios y esfuerzos para llevar a cabo de manera coherente una acción común, y se presenta cuando por disposición constitucional o legal hay competencias comunes entre dos o más autoridades públicas.

A través de la coordinación se expresan los principios de unidad y de participación y sirve de fundamento para ponderar otros principios como la eficacia, la celeridad y la economía. Por tratarse de un principio de carácter funcional, su aplicación está condicionada por la existencia de políticas institucionales y de acuerdos concretos de coordinación[9].

Sobre este principio, ha expresado la Corte Constitucional: El principio de coordinación se relaciona de manera estrecha con el principio de subsidiariedad y podría considerarse como una derivación del mismo. Implica, entre otras cosas, una comunicación constante entre los distintos niveles para armonizar aquellos aspectos relacionados, por ejemplo, con la garantía de protección de los derechos constitucionales fundamentales así como aquellos asuntos vinculados con el efectivo cumplimiento de las metas sociales del Estado.

En esta misma línea de argumentación se pronuncia la Ley 489 de 1998 cuando al referirse al principio de coordinación confirma la necesidad de colaboración entre las distintas autoridades administrativas con miras a garantizar la armonía en el ejercicio de sus respectivas funciones así como el logro efectivo de los fines y cometidos estatales.

No es, pues, ninguna novedad, que la organización estatal y la distribución de competencias entre los distintos niveles de la administración implica de por sí un entramado de relaciones complejo y lleno de tensiones[10]. Por lo anterior, para el caso que nos ocupa, de no existir regulación especial dentro del procedimiento de control fiscal sobre formación del expediente administrativo, rige la norma del procedimiento administrativo general (artículo 36 del CPACA).

Dicha norma debe interpretarse según su finalidad, la competencia de la autoridad administrativa y en concordancia con los principios que rigen el procedimiento administrativo general, en especial los de coordinación y eficacia. 2. Controles prevalente y excepcional del contralor general de la República El artículo 267 de la Constitución Política, modificado por el artículo 1° del Acto Legislativo 4 de 2019[11], define el control fiscal como: […] una función pública que ejercerá la Contraloría General de la República, la cual vigila la gestión fiscal de la administración y de los particulares o entidades que manejen fondos o bienes públicos, en todos los niveles administrativos y respecto de todo tipo de recursos públicos.

La ley reglamentará el ejercicio de las competencias entre contralorías, en observancia de los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad. El control ejercido por la Contraloría General de la República será preferente en los términos que defina la ley. […] La vigilancia de la gestión fiscal del Estado incluye el seguimiento permanente al recurso público, sin oponibilidad de reserva legal para el acceso a la información por parte de los órganos de control fiscal, y el control financiero, de gestión y de resultados, fundado en la eficiencia, la economía, la equidad, el desarrollo sostenible y el cumplimiento del principio de valoración de costos ambientales.

La Contraloría General de la República tendrá competencia prevalente para ejercer control sobre la gestión de cualquier entidad territorial, de conformidad con lo que reglamente la ley. (Subrayas añadidas). El control fiscal del contralor general de la República se puede realizar de forma prevalente (ahora preferente) y excepcional[12]: • Control prevalente (ahora preferente) El Acto Legislativo 4 de 2019, al modificar el artículo 267 constitucional, radica en la Contraloría General de la República la vigilancia y el control fiscal de quienes manejen «fondos o bienes públicos, en todos los niveles administrativos y respecto de todo tipo de recursos públicos»; prevé que la ley reglamente el ejercicio de las competencias entre las contralorías «con observancia de los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad»; y ordena que el control que ejerce la Contraloría General de la República «será preferente en los términos que defina la ley»[13].

En ejercicio de las facultades extraordinarias conferidas en el parágrafo transitorio del artículo 2º del Acto Legislativo 4 de 2019, fue expedido el Decreto Ley 403 de 2020[14]. El artículo 3º enumera y define los «principios de la vigilancia y el control fiscal». En el literal o) se refiere a la prevalencia así: o) Prevalencia. En virtud de este principio, las competencias de la Contraloría General de la República primarán respecto de las competencias de las contralorías territoriales, en los términos que se definen en el presente decreto ley y demás disposiciones que lo modifiquen o reglamenten.

En aplicación de este principio, cuando la Contraloría General de la República inicie un ejercicio de control fiscal, la contraloría territorial debe abstenerse de actuar en el mismo caso; así mismo, si la contraloría territorial inició un ejercicio de control fiscal y la Contraloría General de la República decide intervenir de conformidad con los mecanismos establecidos en el presente decreto ley, desplazará en su competencia a la contraloría territorial, sin perjuicio de la colaboración que las contralorías territoriales deben prestar en estos eventos a la Contraloría General de la República. […].

(Subrayas añadidas). De acuerdo con la norma transcrita, la prevalencia significa primacía de las competencias de la Contraloría General de la República sobre las competencias de las contralorías territoriales, en dos hipótesis: i) el inicio por la Contraloría General de un ejercicio de control fiscal, caso en el cual la contraloría territorial tiene el deber de abstenerse de ejercer sus funciones; y ii) el desplazamiento de la contraloría territorial que ha iniciado un ejercicio de control fiscal, porque la Contraloría General de la Republica decide intervenir. • Control excepcional Con relación al control excepcional sobre las cuentas de las entidades territoriales[15], el Acto Legislativo 4 de 2019, en su artículo 2º, modificó el artículo 268 constitucional, relativo a las atribuciones del contralor general de la República y, en el numeral 14, incluye el control excepcional, así: Artículo 2o.

El artículo 268 de la Constitución Política quedará así: Artículo 268. El Contralor General de la República tendrá las siguientes atribuciones: […] 14. Intervenir en los casos excepcionales previstos por la ley en las funciones de vigilancia y control de competencia de las Contralorías Territoriales. Dicha intervención podrá ser solicitada por el gobernante local, la corporación de elección popular del respectivo ente territorial, una comisión permanente del Congreso de la República, la ciudadanía mediante cualquiera de los mecanismos de participación ciudadana, la propia contraloría territorial o las demás que defina la ley.

(Subrayas añadidas). El Capítulo VII del Decreto Ley 403 desarrolla la «intervención funcional excepcional»[16] en los siguientes términos:

ARTÍCULO

22. INTERVENCIÓN FUNCIONAL EXCEPCIONAL. La Contraloría General de la República podrá intervenir en cualquier tiempo en los ejercicios de vigilancia y control fiscal a cargo de las contralorías territoriales, desplazándolas en sus competencias y asumiendo directamente el conocimiento de los asuntos objeto de intervención, a solicitud de los siguientes sujetos calificados: […] Destaca la Sala que, en el Decreto Ley 403, la intervención funcional excepcional de la Contraloría General de la República conserva las características de: i) exceptuar las reglas de competencia de los órganos de control fiscal territoriales, sobre los recursos propios de las entidades territoriales; ii) ser rogada; inclusive el Decreto Ley 403 amplía las personas y autoridades habilitadas para solicitar la intervención funcional excepcional; iii) desplazar a la correspondiente contraloría territorial.

Una diferencia significativa, con la legislación original, es que podrá ser ejercida en cualquier tiempo. Igualmente, en armonía con las reformas al órgano nacional de control fiscal y a las funciones del contralor general de la República, el Acto Legislativo (artículo 4º) también modificó el artículo 272 sobre la gestión fiscal en las entidades territoriales, para incorporar el ejercicio concurrente de las competencias de la Contraloría General de la República y de las contralorías territoriales; el control preferente de la Contraloría General de la República; y la remisión a la ley para la regulación del ejercicio de las competencias concurrentes y del control preferente. • Plan Nacional de Vigilancia y Control Fiscal En términos del Decreto Ley 403, el Plan Nacional de Vigilancia y Control Fiscal es uno de los mecanismos a través del cual la Contraloría General de la República ejerce la prevalencia en la vigilancia y control fiscal (artículo 6º).

Según el artículo 8º del Decreto Ley 403, a través del plan, la Contraloría define las actividades de control de acuerdo a lo dispuesto en el mismo decreto y según los lineamientos impartidos por el contralor general de la República. El parágrafo dice:

PARÁGRAFO. Cuando en el Plan Nacional de Vigilancia y Control Fiscal de la Contraloría General de la República se incluya sujetos u objetos de control fiscal de competencia de las contralorías territoriales, estas serán desplazadas en su competencia por la Contraloría General de la República. (Subraya la Sala). Por su parte, el artículo 9º del citado decreto ley consagra:

ARTÍCULO 9. Efectos del Plan Nacional de Vigilancia y Control Fiscal. El Plan Nacional de Vigilancia y Control Fiscal de la Contraloría General de la República y sus modificaciones o adiciones, tiene carácter vinculante. En caso de incluirse en el Plan Nacional de Vigilancia y Control Fiscal de la Contraloría General de la República un sujeto de control de competencia de las contralorías territoriales, a las actividades de control que se encuentren en curso se les aplicarán los mismos efectos de la intervención funcional oficiosa o excepcional.

(Subraya la Sala). Como ya se analizó, los «efectos de la intervención funcional oficiosa o excepcional» implican exceptuar las reglas de competencia de los órganos de control fiscal territoriales y desplazar a la correspondiente contraloría territorial. Este desplazamiento implica relevar de la competencia al funcionario público que venía adelantando el control fiscal (Contralorías territoriales)[17].

Ahora bien, para el ejercicio de la función de control fiscal de la Contraloría General de la República y de las contralorías territoriales deben seguirse las reglas de procedimiento de control fiscal regulados en leyes especiales. Al respecto, como se advirtió en el capítulo anterior, en lo no previsto en la ley especial, se aplicarán las normas del procedimiento administrativo general de la Parte Primera del Código Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA). 1.

Procedimiento de control fiscal El Decreto Ley 403 de 2020 desarrolla las modificadas disposiciones constitucionales (artículos 267, 268, 271, 272 y 274) para el fortalecimiento del control fiscal en relación, entre otros, con los «principios, sistemas, procedimientos y funciones de vigilancia y control fiscal» (artículo 1º). El artículo 31 del Decreto Ley 403 consagra los principios de la función de control fiscal así:

ARTÍCULO 3. Principios de la vigilancia y el control fiscal. La vigilancia y el control fiscal se fundamentan en los siguientes principios: a) Eficiencia: En virtud de este principio, se debe buscar la máxima racionalidad en la relación costo-beneficio en el uso del recurso público, de manera que la gestión fiscal debe propender por maximizar los resultados, con costos iguales o menores. b) Eficacia: En virtud de este principio, los resultados de la gestión fiscal deben guardar relación con sus objetivos y metas y lograrse en la oportunidad, costos y condiciones previstos. […] d) Economía: En virtud de este principio, la gestión fiscal debe realizarse con austeridad y eficiencia, optimizando el uso del tiempo y de los demás recursos públicos, procurando el más alto nivel de calidad en sus resultados. e) Concurrencia: En virtud de este principio, la Contraloría General de la República comparte la competencia de la vigilancia y control fiscal sobre los sujetos y objetos de control fiscal de las contralorías territoriales en los términos definidos por la ley. f) Coordinación. En virtud de este principio, el ejercicio de competencias concurrentes se hace de manera armónica y colaborativa, de modo que las acciones entre la Contraloría General de la República y los demás órganos de control fiscal resulten complementarias y conducentes al logro de los fines estatales y, en especial, de la vigilancia y el control fiscal. […] l) Tecnificación: En virtud de este principio, las actividades de vigilancia y control fiscal se apoyarán en la gestión de la información, entendida como el uso eficiente de todas las capacidades tecnológicas disponibles, como inteligencia artificial, analítica y minería de datos, para la determinación anticipada o posterior de las causas de las malas prácticas de gestión fiscal y la focalización de las acciones de vigilancia y control fiscal con observancia de la normatividad que regula el tratamiento de datos personales. […] o) Prevalencia. En virtud de este principio, las competencias de la Contraloría General de la República primarán respecto de las competencias de las contralorías territoriales, en los términos que se definen en el presente Decreto Ley y demás disposiciones que lo modifiquen o reglamenten.

En aplicación de este principio, cuando la Contraloría General de la República inicie un ejercicio de control fiscal, la contraloría territorial debe abstenerse de actuar en el mismo caso; así mismo, si la contraloría territorial inició un ejercicio de control fiscal y la Contraloría General de la República decide intervenir de conformidad con los mecanismos establecidos en el presente Decreto Ley, desplazará en su competencia a la contraloría territorial, sin perjuicio de la colaboración que las contralorías territoriales deben prestar en estos eventos a la Contraloría General de la República. […] q) Subsidiariedad.

En virtud de este principio, el ejercicio de las competencias entre contralorías debe realizarse en el nivel más próximo al ciudadano, sin perjuicio de que, por causas relacionadas con la imposibilidad para ejercer eficiente u objetivamente, la Contraloría General de la República pueda intervenir en los asuntos propios de las contralorías territoriales en los términos previstos en el presente Decreto Ley.

La Ley 610 de 2000[18] establece el trámite de los procesos de control fiscal que adelantan las contralorías. En su artículo 1º define dicho proceso así: Artículo 1°. Definición. El proceso de responsabilidad fiscal es el conjunto de actuaciones administrativas adelantadas por las Contralorías con el fin de determinar y establecer la responsabilidad de los servidores públicos y de los particulares, cuando en el ejercicio de la gestión fiscal o con ocasión de ésta, causen por acción u omisión y en forma dolosa o culposa un daño al patrimonio del Estado.

(Subrayas añadidas). La Ley 610 en cita, también desarrolla el objeto y los principios del proceso de responsabilidad fiscal, así como las fases y reglas del procedimiento. El artículo final de la Ley 610 de 2000, dispone: Artículo 66. Remisión a otras fuentes normativas. En los aspectos no previstos en la presente ley se aplicarán, en su orden, las disposiciones del Código Contencioso Administrativo, el Código de Procedimiento Civil y el Código de Procedimiento Penal, en cuanto sean compatibles con la naturaleza del proceso de responsabilidad fiscal.

En materia de policía judicial, se aplicarán las disposiciones del Código de Procedimiento Penal. Vale precisar que ninguna de las normas citadas en este capítulo sobre el ejercicio del control fiscal por parte de la Contraloría General de la República, ni de las Contralorías Territoriales, reglamenta la formación del expediente administrativo. 6.

Caso concreto En el presente caso, la Sala encuentra que la Contraloría General de la Republica es la autoridad competente para la custodia de los documentos originales de las actuaciones adelantadas por la Contraloría Municipal del Floridablanca (Santander) en el proceso ordinario de responsabilidad fiscal núm. 013-2020 –sobre el que el contralor general de la República ejerció el control prevalente–, por las siguientes razones: i) El ejercicio del control prevalente por parte del contralor general de la República desplaza la competencia de la contraloría territorial: La Contraloría Municipal del Floridablanca (Santander) inició el proceso ordinario de responsabilidad fiscal núm. 013-2020, sobre el manejo de los recursos de la sobretasa bomberil en la vigencia 2017-2018 por parte del Cuerpo Voluntario de Bomberos de Floridablanca.

Mediante Resolución ORD-80112-1044-2020 del 2 de diciembre de 2020, el contralor general de la República resolvió incluir en el Plan de Vigilancia y Control Fiscal al Cuerpo Voluntario de Bomberos de Floridablanca como sujetos de control, para que la Contraloría General de la República asumiera directamente su vigilancia y control fiscal respecto del manejo de los recursos de la sobretasa bomberil asignados para su funcionamiento en las vigencias 2017, 2018 y 2019.

Esto incluyó el proceso ordinario de responsabilidad fiscal núm. 013-2020. En términos del Decreto Ley 403, el Plan Nacional de Vigilancia y Control Fiscal es uno de los mecanismos a través del cual la Contraloría General de la República ejerce la prevalencia en la vigilancia y control fiscal (artículo 6º) y, según el artículo 9º del mismo decreto ley, «a las actividades de control que se encuentren en curso se les aplicarán los mismos efectos de la intervención funcional oficiosa o excepcional».

Entonces, la Contraloría General de la República ejerció el control fiscal prevalente sobre el proceso ordinario de responsabilidad fiscal núm. 013- 2020 iniciado por la Contraloría Municipal del Floridablanca (Santander). Como efecto de este control fiscal prevalente, la Contraloría General desplazó a la contraloría territorial en la competencia para conocer del asunto y, en adelante, este proceso de responsabilidad fiscal se tramita completamente en la Contraloría General.

Vale aclarar que sobre este punto no hay conflicto y que ambas autoridades reconocen la competencia de la Contraloría General de la República para conocer del proceso ordinario de responsabilidad fiscal núm. 013-2020, sobre el manejo de los recursos de la sobretasa bomberil en la vigencia 2017-2018 por parte del Cuerpo Voluntario de Bomberos de Floridablanca.

No obstante, es importante entender el alcance del ejercicio del control prevalente del contralor general de la República porque este desplazamiento implica relevar de la competencia a la contraloría territorial que venía adelantando el control fiscal. Por lo tanto, una vez ejercido el control prevalente por parte del contralor general de la República, la contraloría territorial no tiene competencia para adelantar ninguna actuación o trámite sobre el proceso de control fiscal. ii) La formación del expediente administrativo por parte de la Contraloría General de la República, en virtud del control prevalente ejercido, incluye las actuaciones adelantadas por la contraloría territorial: Ahora bien, el trámite del proceso de responsabilidad fiscal implica la formación de un expediente en el que el que se registre la actuación administrativa.

Como en la legislación que regula el proceso de responsabilidad fiscal (ley especial) no existe una norma particular sobre la formación del expediente administrativo, deben aplicarse las reglas generales de la Parte Primera de la Ley 1437 de 2011, Código de procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo –CPACA–, como se explicó en el acápite de competencias.

En el proceso administrativo escrito[19], los trámites administrativos se concretan en la expedición de actos administrativos a través de medio escritural, con el apoyo excepcional de instrumentos electrónicos en los términos permitidos por las normas de procedimiento. Estos actos administrativos deben reposar en un solo expediente, en cuanto se traten de una misma actuación administrativa (artículo 36 del CPACA[20]).

Sobre la formación del expediente administrativo ha dicho la doctrina: Conforme lo expuesto en el artículo 36 de la Ley 1437 de 2011, cualquier actuación que inicie la administración implica la formación de un expediente administrativo que debe contener la totalidad de las actuaciones, diligencias y actos que se expidan en el transcurso de la misma.

Se trata de un sistema de seguridad formal que por simples razones de economía y eficacia debe ser respetado si se pretende que la administración tenga una visión global e inmediata de toda la historia de la respectiva actuación. La formación del expediente guarda relación con los principios de transparencia, buena fe, orden, buena administración y seguridad jurídica que dominan las relaciones de la administración con los sujetos objeto de sus actuaciones.

Bajo esas consideraciones, el expediente es el conjunto ordenado de pruebas, documentos, autos o actos de trámite o preparatorios o decisiones finales de la administración. La formación del expediente se sustenta, igualmente, en los principios de unidad procesal, que tiene como propósito indudable el de evitar dualidad de pronunciamientos sobre un mismo objeto, y de economía procesal, y que se resume en ganancia de tiempo y recursos para las partes procesales.

En cumplimiento de estos postulados, y como desarrollo de la formación del expediente, el legislador estableció la figura de acumulación de expedientes, la cual tiene por finalidad unificar la documentación, la información, los autos y expedientes que tiendan a producir actos con los mismos efectos, evitándose de esta manera la expedición de decisiones contradictorias[21].

El artículo 36 del CAPACA también establece que la acumulación aludida tiene la finalidad de evitar decisiones contradictorias y que «la acumulación se hará en la entidad u organismo donde se realizó la primera actuación». No obstante, cómo se explicó en el acápite de análisis normativo, la norma (artículo 36 del CPACA) debe entenderse en relación directa con su finalidad (evitar decisiones contradictorias), con la competencia para adelantar las actuaciones administrativas y con los principios que rigen el procedimiento administrativo general como son: debido proceso, igualdad, imparcialidad, responsabilidad, coordinación y eficacia (artículo 3º CPACA).

El proceso administrativo solo puede ser adelantado por la autoridad competente, por lo tanto, la expresión «la acumulación se hará en la entidad u organismo donde se realizó la primera actuación» debe entenderse ligada a la competencia[22]. Esto significa que, en el caso en que varias autoridades sean competentes para conocer el asunto, el expediente se formará y acumulará en la entidad u organismo en el que se realizó la primera actuación. Si solo existe una autoridad competente para conocer (porque la función ha sido asignada a una sola autoridad o porque una desplazó de la competencia a la otra), necesariamente, la formación del expediente corresponde a dicha entidad.

Al respecto, se resalta que una de las garantías del derecho al debido proceso es que el trámite se adelante por la autoridad competente[23]. Por lo tanto, la formación de la totalidad del expediente corresponde a la autoridad que, por competencia, conoce del asunto porque es esta la que debe adelantar el procedimiento para el ejercicio de la función administrativa.

Además, es quien debe tener a su disposición una visión global e inmediata de toda la historia del respectivo trámite para actuar con eficacia y en respeto del principio de seguridad jurídica. En el presente caso, la Contraloría Municipal del Floridablanca (Santander) inició el proceso ordinario de responsabilidad fiscal núm. 013-2020, para lo cual, formó un expediente administrativo con las actuaciones adelantadas por el mismo ente.

Mediante Resolución ORD-80112-1044-2020 del 2 de diciembre de 2020, el contralor general de la República ejerció el control fiscal prevalente sobre el proceso ordinario de responsabilidad fiscal núm. 013-2020 iniciado por la Contraloría Municipal del Floridablanca (Santander). Para conocer el proceso de responsabilidad fiscal, corresponde a la Contraloría General de la República formar el expediente administrativo en el que reposen todos los documentos y diligencias –originales– relacionados con la misma actuación. Por lo tanto, tiene la competencia para la custodia de los documentos originales de las actuaciones adelantadas por la Contraloría Municipal del Floridablanca (Santander) que conforman el expediente del proceso ordinario de responsabilidad fiscal núm. 013-2020.

Según el análisis realizado, la Sala concluye que: i) una vez ejercido el control prevalente del contralor general de la República, la contraloría territorial fue desplazada de la competencia para conocer del proceso y todos sus trámites; ii) para el conocimiento del proceso, la Contraloría General de la República debe formar un expediente administrativo que contenga las actuaciones –originales– adelantadas en el mismo, esto incluye las expedidas por la contraloría territorial y, iii) por lo tanto, la contraloría territorial debe entregar los documentos originales de su actuación a la Contraloría General de la República.

Por lo anterior, luego de ejercido el control prevalente del contralor general de la República a través de la Resolución núm. ORD-80112-1044-2020 del 2 de diciembre de 2020, la Contraloría General de la República es la competente para la custodia de los documentos originales de las actuaciones adelantadas por la Contraloría Municipal del Floridablanca (Santander) en el proceso ordinario de responsabilidad fiscal núm. 013-2020.

Por su parte, la Contraloría Municipal de Floridablanca ya no tiene competencia para conocer del proceso, ni para la custodia de las actuaciones que conforman el expediente administrativo, por lo tanto, es su deber enviar los documentos originales a la Contraloría General de la República para que esta continúe con el trámite. Consideraciones finales La Sala debe hacer un llamado a las autoridades en conflicto para recordarles que los principios de coordinación y eficacia que rigen la actuación administrativa imponen a las autoridades el deber de buscar que los procedimientos logren su finalidad, para lo que deben remover los obstáculos puramente formales, y coordinar sus actuaciones para adelantar sus respectivas funciones en armonía, de forma que se logre el cumplimiento efectivo de los fines del Estado.

Esta interpretación también está en concordancia con los principios del procedimiento de control fiscal: eficiencia, eficacia, economía, concurrencia, coordinación, tecnificación, prevalencia y subsidiariedad, consagrados en el artículo 31 del Decreto Ley 403 de 2000. En virtud de esa colaboración armónica y búsqueda de la eficacia, si bien la Contraloría General de la República es la competente para la custodia de los documentos originales del proceso de responsabilidad fiscal núm. 013- 2020, no sería válido que esta autoridad alegara imposibilidad para continuar con el trámite del proceso únicamente por no contar con la totalidad de los documentos originales, cuando tiene en su poder copia de los mismos.

Se resalta que, en cumplimiento de los principios que rigen la función administrativa, las autoridades pueden emplear los medios tecnológicos para cumplir con sus funciones, por lo que la actuación administrativa que le corresponde puede adelantarse con los documentos que no sean el original, pero que permitan garantizar su autenticidad[24] y certeza.

Igualmente, debe advertirse que la decisión de esta Sala no es impedimento para que la autoridad que conoció inicialmente el asunto (la Contraloría Municipal del Floridablanca) guarde relación, registro o copia de las actuaciones que profirió. De conformidad con lo analizado, la Sala declarará competente a la Contraloría General de la República para la custodia de los documentos originales de las actuaciones adelantadas por la Contraloría Municipal del Floridablanca (Santander) en el proceso ordinario de responsabilidad fiscal núm. 013-2020, sobre el manejo de los recursos de la sobretasa bomberil en la vigencia 2017-2018 por parte del Cuerpo Voluntario de Bomberos de Floridablanca, y sobre el que el contralor general de la República hizo uso del control fiscal prevalente a través de la Resolución núm. ORD-80112-1044- 2020 del 2 de diciembre de 2020.

En mérito de lo expuesto, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado RESUELVE:

PRIMERO: DECLARAR competente a la Contraloría General de la República para la custodia de los documentos originales de las actuaciones adelantadas por la Contraloría Municipal del Floridablanca (Santander) en el proceso ordinario de responsabilidad fiscal núm. 013-2020, sobre el manejo de los recursos de la sobretasa bomberil en la vigencia 2017-2018 por parte del Cuerpo Voluntario de Bomberos de Floridablanca, y sobre el que el contralor general de la República hizo uso del control fiscal prevalente a través de la Resolución núm. ORD-80112-1044-2020 del 2 de diciembre de 2020.

SEGUNDO: REMITIR el expediente la Contraloría General de la República para lo de su competencia.

TERCERO: COMUNICAR esta decisión a la Contraloría Municipal de Floridablanca (Santander); a la Contraloría General de la República; a la Gerencia Departamental de Santander y a la Contraloría Delegada para el Sector de Infraestructura de la Contraloría General de la República; a la Alcaldía de Floridablanca (Santander), al Cuerpo de Bomberos Voluntarios de Floridablanca (Santander) y a la Auditoría General de la República.

CUARTO: RECONOCER personería al abogado Óscar Gerardo Arias Escamilla como apoderado de la Contraloría General de la República, en los términos del poder conferido y los documentos anexos que obran en el expediente.

QUINTO: ADVERTIR que contra la presente decisión no procede recurso alguno, tal como lo dispone expresamente el inciso 3° del artículo 39 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

SEXTO: ADVERTIR que los términos legales a que esté sujeta la actuación administrativa en referencia se reanudarán o empezarán a correr a partir del día siguiente a aquel en que se comunique la presente decisión. La presente decisión se estudió y aprobó en la sesión de la fecha.

COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE GERMÁN ALBERTO BULA ESCOBAR ÓSCAR DARÍO AMAYA NAVAS Presidente de la Sala Consejero de Estado ÉDGAR GONZÁLEZ LÓPEZ JORGE MURGUEITIO CABRERA Consejero de Estado Consejero de Estado (E) REINA CAROLINA SOLÓRZANO HERNÁNDEZ Secretaria de la Sala ----------------------- [1] Cita, negrilla y subraya del original: «ARTÍCULO 9.

Efectos del Plan Nacional de Vigilancia y Control Fiscal. El Plan Nacional de Vigilancia y Control Fiscal de la Contraloría General de la República y sus modificaciones o adiciones, tiene carácter vinculante. En caso de incluirse en el Plan Nacional de Vigilancia y Control Fiscal de la Contraloría General de la República un sujeto de control de competencia de las contralorías territoriales, a las actividades de control que se encuentren en curso se les aplicarán los mismos efectos de la intervención funcional oficiosa o excepcional». [2] Decreto 19 de 2012 (enero 10), «Por el cual se dictan normas para suprimir o reformar regulaciones, procedimientos y trámites innecesarios existentes en la Administración Pública».

ARTÍCULO 25. Eliminación de autenticaciones y reconocimientos. Todos los actos de funcionario público competente se presumen auténticos. Por lo tanto no se requiere la autenticación en sede administrativa o notarial de los mismos. Los documentos producidos por las autoridades públicas o los particulares que cumplan funciones administrativas en sus distintas actuaciones, siempre que reposen en sus archivos, tampoco requieren autenticación o reconocimiento. // Ninguna autoridad administrativa podrá exigir la presentación, suministro o entrega de documentos originales autenticados o copias o fotocopias autenticados, sin perjuicio de los controles o verificaciones que dichas entidades deban realizar, salvo para el reconocimiento o pago de pensiones.// […]. [3] Ley 2080 de 2011 (enero 25), «Por medio de la cual se reforma el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo -Ley 1437 de 2011- y se dictan otras disposiciones en materia de descongestión en los procesos que se tramitan ante la Jurisdicción». [4] Ley 1437 de 2001.

ARTÍCULO 2 o. ÁMBITO DE APLICACIÓN. Las normas de esta Parte Primera del Código se aplican a todos los organismos y entidades que conforman las ramas del poder público en sus distintos órdenes, sectores y niveles, a los órganos autónomos e independientes del Estado y a los particulares, cuando cumplan funciones administrativas. A todos ellos se les dará el nombre de autoridades. [5] Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil.

Decisión del 12 de diciembre de 2019, radicado núm. 11001-03-06-000-2019-00009-00. [6] Sobre las operaciones administrativas: [..] un hecho o conjunto de hechos de ejecución de un acto administrativo […]. La operación administrativa es compulsiva de las medidas de ejecución de una o varias decisiones administrativas, sin que aquellas puedan considerarse desligadas de estas, ni en su legalidad, ni en sus alcances y contenidos […]».

Consejo de Estado, Sección Tercera. Sentencia del 21 de mayo de 1993, expediente núm. 7064. Por su parte, la doctrina ha desarrollado la definición de operación administrativa así: «Una vez que ese acto administrativo se ha perfeccionado, queda amparado por una presunción de legalidad que engendra para la administración pública el privilegio de la ejecución oficiosa, el cual implica, como obligación necesaria para la administración de instrumentar, conforme a las previsiones del ordenamiento jurídico, todos los medios idóneos para darle cumplimiento a lo decidido; medios que, no son otra cosa que operaciones administrativas. […] Los actos que profiera la administración publica en virtud de los procedimientos de ejecución de lo dispuesto en un acto administrativo, es decir, los actos obvios y necesarios dentro de una operación administrativa son parte integrante de ella, comparten la misma naturaleza jurídica y procesalmente se les debe dar similar tratamiento».

Santofimio Gamboa, Jaime Orlando. Compendio de Derecho Administrativo. Universidad Externado de Colombia. Bogotá, 2017. [7] La remisión al artículo 14 del CPACA debe entenderse hecha al artículo 1º de la Ley Estatutaria 1755 de 2015. [8]Ley 1437 de 2011 (enero 18), «Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo».

Entró a regir el 2 de julio de 2012. [9] Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil. Concepto núm. 2266 del 8 de junio de 2016. [10] Corte Constitucional. Sentencia C-983 del 26 de septiembre de 2005. [11] Acto Legislativo 4 de 2019 (septiembre 18), «Por medio del cual se reforma el Régimen de Control Fiscal». [12] Ver Consejo de estado, Sala de Consulta y Servicio Civil.

Decisión con radicado núm. 11001030600020200003400 del 14 de diciembre de 2020. [13] El Decreto Ley 267 de 2000 determinó que correspondía a la Contraloría General de la República ejercer, en forma prevalente, la vigilancia sobre «los recursos nacionales que se transfieran a cualquier título a las entidades territoriales, de conformidad con las disposiciones legales».

El artículo 1º del Acto Legislativo 4 de 2019, que modificó el artículo 267 constitucional, en lo referente al control prevalente (ahora preferente) para incluir la vigilancia de «la gestión fiscal de la administración y de los particulares o entidades que manejen fondos o bienes públicos, en todos los niveles administrativos y respecto de todo tipo de recursos públicos». [14] Decreto Ley 403 de 2020 (marzo 16), «Por el cual se dictan normas para la correcta implementación del Acto Legislativo 04 de 2019 y el fortalecimiento del control fiscal». [15] Antes del Acto Legislativo 4 de 2009, la facultad reconocida a la Contraloría General de la República para ejercer el control excepcional encontraba su fundamento constitucional en el inciso tercero del artículo 267 constitucional y fue regulado por los artículos 26 de la Ley 42 de 1993 y 63 de la Ley 610 de 2000.

Según estas normas, el control excepcional de la Contraloría General de la República se caracterizaba por: i) exceptuar las reglas de competencia de los órganos de control fiscal territoriales, sobre los recursos propios de las entidades territoriales; ii) ser rogado, puesto que su ejercicio requería de solicitud de las personas, órganos u organizaciones señalados taxativamente en el artículo 26 de la Ley 42 de 1993; iii) desplazar a la correspondiente contraloría territorial; iv) ser amplio y comprender todas las actividades y funciones inherentes al ejercicio del control fiscal) ser posterior, como era el control fiscal de acuerdo con los artículos 267 y 272.

Concluido su ejercicio con el informe de la gestión realizada, la contraloría territorial retomaba la competencia para conocer del ejercicio fiscal de los recursos propios de la respectiva entidad territorial. [16] El Decreto Ley 403 de 2020, en el artículo 166, derogó expresamente los artículos 26 de la Ley 42 de 1993 y 63 de la Ley 610 de 2000 que regulaban el control excepcional. [17] Ver Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo.

Decisión de 19 de abril de 2005. Radicado. 11001-03-15-000-2005-00165- 00(C). [18] Ley 610 de 2000 (agosto 15), «Por la cual se establece el trámite de los procesos de responsabilidad fiscal de competencia de las contralorías». [19] Ley 1437 de 2011 «ARTÍCULO 35. Trámite de la actuación y audiencias. Los procedimientos administrativos se adelantarán por escrito, verbalmente, o por medios electrónicos de conformidad con lo dispuesto en este Código o la ley. // Cuando las autoridades procedan de oficio, los procedimientos administrativos únicamente podrán iniciarse mediante escrito, y por medio electrónico sólo cuando lo autoricen este Código o la ley, debiendo informar de la iniciación de la actuación al interesado para el ejercicio del derecho de defensa […]».

(Subrayas añadidas). [20]

ARTÍCULO 36. FORMACIÓN Y EXAMEN DE EXPEDIENTES. Los documentos y diligencias relacionados con una misma actuación se organizarán en un solo expediente, al cual se acumularán, con el fin de evitar decisiones contradictorias, de oficio o a petición de interesado, cualesquiera otros que se tramiten ante la misma autoridad.// Si las actuaciones se tramitaren ante distintas autoridades, la acumulación se hará en la entidad u organismo donde se realizó la primera actuación. Si alguna de ellas se opone a la acumulación, podrá acudirse, sin más trámite, al mecanismo de definición de competencias administrativas.// Con los documentos que por mandato de la Constitución Política o de la ley tengan el carácter de reservados y obren dentro de un expediente, se hará cuaderno separado.// Cualquier persona tendrá derecho a examinar los expedientes en el estado en que se encuentren, salvo los documentos o cuadernos sujetos a reserva y a obtener copias y certificaciones sobre los mismos, las cuales se entregarán en los plazos señalados en el artículo 14. [21] Santofimio Gamboa, Jaime Orlando.

Pág., 421. Compendio de Derecho Administrativo. Universidad Externado de Colombia. Bogotá, 2017. [22] La Constitución prohíbe a las autoridades actuar sin competencia, so pena de incurrir en responsabilidad por extralimitación en el ejercicio de sus funciones (artículo 6o.) y el artículo 137 de la Ley 1437 de 2011 prevé que la expedición de actos administrativos sin competencia dará lugar a su nulidad. [23] El derecho al debido proceso en el ámbito administrativo guarda estrecha relación con el cumplimiento de otros preceptos constitucionales, entre ellos el artículo 6° que establece el principio de legalidad o el 209 que enlista las pautas y criterios que deben inspirar la función administrativa, como son la igualdad, la moralidad, la eficacia, la celeridad, la imparcialidad y la publicidad.

También tiene que ver con el ya referido derecho fundamental de petición, pues un buen número de las actuaciones en las que deberá aplicarse el debido proceso se originan en el ejercicio de ese derecho, y además porque en tales casos el efectivo respeto del derecho de petición dependerá, entre otros factores, de la cumplida observancia de las reglas del debido proceso.

También ha señalado esta corporación que, en adición a los desarrollos y reglas específicas que en relación con los distintos trámites y materias administrativas establezca el legislador, cuya estricta aplicación constituye para cada caso el cumplimiento del debido proceso, existen varias importantes garantías mínimas asociadas a ese concepto, que por consiguiente deberán ser observadas en toda actuación de este tipo.

Entre ellas se destacan el derecho a: (i) que el trámite se adelante por la autoridad competente; (ii) que durante el mismo y hasta su culminación se permita la participación de todos los interesados; (iii) ser oído durante toda la actuación; (iv) que la actuación se adelante sin dilaciones injustificadas; (v) ser notificado de las decisiones que se adopten de manera oportuna y de conformidad con la ley;

(vi) solicitar, aportar y controvertir pruebas; (vii) en general, ejercer e) en general, ejercer el derecho de defensa y contradicción, e (viii) impugnar las decisiones que puedan afectarle. (Subrayas añadidas). Corte Constitucional. Sentencia T-167 del 1 de abril de 2013. [24] Es importante precisar que por autenticidad se entiende la ausencia de duda acerca de la persona que creó el documento o aceptó lo en él expresado, como bien lo resalta el artículo 252 ibídem [Código de Procedimiento Civil], al indicar que es “la certeza sobre la persona que lo ha elaborado, manuscrito o firmado”.

La autenticidad es un requisito que debe estar cumplido para que el documento pueda ser apreciado y valorado en lo que intrínsecamente contenga. Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Seccion Cuarta. Providencia del 05 de junio de 2014. Radicación número: 66001-23-31-000-2008-00010-02(186270).